台湾地区两岸协议监督机制法制化刍议
发布时间：2017-01-06 来源：
台湾地区两岸协议监督机制法制化刍议
季 烨*
摘 要：两岸协议的监督机构、监督方式、监督强度之争，不但表征着台湾立法机构与行政机构在两岸事务互动方面的紧张关系，而且是台湾内部蓝绿阵营争夺大陆政策话语权的法律切入点。对比主要版本的两岸协议监督条例草案可见，台湾内部关于两岸协议监督机制法制化的纷争，主要表现为行政权与立法权之间的紧张关系，其实质是岛内蓝绿政治势力对于大陆政策主导权的争夺。鉴于其“泛政治化”的本质，两岸协议监督条例对两岸关系的发展将产生“弊大于利”的负面影响。
关键词：台湾，立法监督，两岸协议，两岸关系
自1990年和1991年两岸先后成立海峡交流基金会和海峡两岸关系协会以来，两会就根据授权就两岸交往中产生的事务性问题进项商谈并签署协议（简称“两岸协议”）。随着两岸关系的曲折向前，两岸两会已经签署了25项协议和多项共识，被视为两岸“民间性制度创新模式”的重要成果。[1] 然而，由于岛内有关政党、机构和阶层的认知差异，因此，两岸协议从诞生之日起便面临着是否需要以及应当如何接受台湾地区立法监督的巨大争议，而且此种争议随着两岸关系发展的深化、两会协商进程的加快和两岸协议签署的频繁愈发激烈。2013年6月21日两岸两会领导人第九次会谈签署的《海峡两岸服务贸易协议》至今尚未通过台湾立法机构的审议程序即是例证之一。同时，民进党于2014年1月9日发布的“2014对中政策检讨纪要”也再次宣称：“两岸协商应谨守民主程序与资讯透明原则，应制订‘两岸协议监督条例’，除纳入风险评估及利益回避机制外，更应有公民听证程序，以确保任何两岸协议均能符合台湾的最大利益。”“两岸协议监督机制法制化”甚至成为台湾地区“太阳花运动”的主要诉求之一。
可见，两岸协议的监督机构、监督方式、监督强度之争，不但表征着台湾立法机构与行政机构在两岸事务互动方面的紧张关系，而且是台湾内部蓝绿阵营争夺大陆政策话语权的法律切入点，其溢出效应将成为巩固和深化两岸关系和平发展的潜在隐忧。本文旨在回顾台湾地区两岸协议监督机制法制化的演进历程，以台湾行政机构、立法机构、民进党以及所谓“民间团体”提出的四个版本两岸协议监督条例草案为样本，分析当前两岸协议监督机制法制化的主要焦点及其可能性发展，从而从一个侧面展示步入“深水区”的两岸关系在法律层面所可能遭遇的潜在障碍。
一、台湾地区两岸协议监督机制法制化的演进
（一）第一阶段（1992-2008）：基本监督规范的建立
台湾地区两岸协议的监督法制可上溯至上个世纪90年代初。1992年7月，台湾立法机构三读通过的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（以下简称“两岸人民关系条例”）第五条规定，受台湾行政机构委托的民间团体与大陆相关团体订定的协议，须经主管机关核准后方可生效。可见，当时的台湾当局有意将两岸协议的审议和监督置于行政权的控制之下，立法权并无置喙余地。
然而，由于时值台湾政治民主化进程的发端，上述制度设计从一开始便遭遇到民进党人的强烈抵抗。在1992年12月19日选举产生的台湾立法机构161席民意代表中，民进党一举拿下51席，首次取得超过三成的席位，从而为其以立法机构为平台更加积极地参与两岸协议的监督提供了条件。1993年4月29日，两岸两会领导人在新加坡签署四项协议。台湾立法机构内部随即爆发对着四项协议的监督方式之争：是依照“两岸人民关系条例”第五条由行政机构决议准予“备查”，还是以事涉人民基本权利义务为由送立法机构“查照”？民意代表陈建平等八十四人甚至依据“大法官审理案件法”提出“释宪”声请。[2]
面对上述争议，台湾法务主管机构大陆法规研究委员会于1993年7月9日决议：两岸所签订的协议，其法律地位应依其内容而定，协议内容如与人民权利义务有关，或依‘宪法’第63条规定属‘国家重要事项’，经‘立法院’审议通过者，相当于‘准条约’；其余人民权利与无关者，经主管机关许可，为相当于‘准行政协定’。”[3] 这一决议呼应了台湾地区“中央法规标准法”的规定，在一定程度上厘清了行政自由裁量权与立法权的分际，但也在实质上推翻了1992年“两岸人民关系条例”第五条的规定（两岸协议仅需主管机关核准），而且在“与人民权利义务有关”、“国家重要事项”的关键术语的解释方面留下了争议空间。
随后，台湾行政机构于1994年1月17日发布“受托大陆事务处理财团法人订立协议处理准则”（简称“处理准则”）作为两岸签署协议的处理程序规范。该准则的核心内容被台湾当局先后于1997年5月和2003年10月修正“两岸人民关系条例”时所吸收并一直沿用至今。修正后的“两岸人民关系条例”第五条规定，协议内容涉及法律修正或应以法律规定的，办理机关应于协议签署后三十日内报请行政机构核转立法机构审议；其内容未涉及法律修正或无须另以法律规定的，办理机关应于协议签署后三十日内报请行政机构核定，并送立法机构备查，其程序，必要时以机密方式处理。
（二）第二阶段（2008-2013）：专法必要性的攻防
尽管上述规定已经使台湾立法机构对两岸协议的监督有法可依，但鉴于两岸关系在台湾政治生态尤其是在台湾立法机构中的重大“议题价值”，要求专门制定两岸协议监督条例的呼吁仍不绝于耳。早在1993年12月，民意代表赵永清等五十七人即拟具“台湾地区与大陆地区协议处理条例草案”。此外，台湾行政机构也分别于1997年11月14日和1999年5月1日两度研拟“台湾地区与大陆地区订定协议处理条例草案”并函送立法机构审议，但均因1999年“立法院职权行使法”采取“届期不继续审议原则”而失效。[4] 这在一定程度上表明，在当时而言，就两岸协议监督机制制定专法并无紧迫性，也并未成为政策主流。
2000年之后，因两岸关系剧变，两会协商机制中断，两岸协议监督条例的立法迫切性进一步降低。由民进党执政的台湾行政机构面临“朝小野大”的格局，因不愿其施政受到占据立法机构多数席位的国民党的制肘，自然也并未再提出相关草案。然而，王金平主持下的台湾立法机构却有心介入两岸事务，一方面牵制甚至反制民进党执政当局的大陆政策，增加与当局的博弈筹码，另一方面也借此凸显自身在国民党内的影响力。因此，立法机构法制局也受命于2000年草拟了“台湾地区与大陆地区订定协议处理条例草案”（简称“立法机构版草案”），声称旨在“提醒行政机构及社会各界应正视两岸协议相关处理规范不足的问题”。
2008年台湾第二次政党轮替后，沦为在野党的民进党为谋求两岸事务的话语权，一改此前的反对立场，转而要求加强立法机构对两岸协议订定程序的监督。例如，在2010年7月8日召开的台湾立法机构第七届第五会期全体代表谈话会上，民进党籍代表蔡同荣等33人提请将“台湾与中国缔结协议处理条例草案”列入临时会的特定议案（但经表决未获通过）。但此时的台湾行政机构认为，在现行法律规定架构下，立法机构对于两岸事务的监督已有既存的监督机制并业已法制化。[5]
可见，在此阶段，虽然台湾立法机构内部要求制定两岸协议监督专法的呼吁渐强，但由于缺乏现实紧迫性和直接推动力，这一议题并未付诸实践。值得注意的是，由于台湾立法机构负责人的政治企图，原本“同步”的行政机构与立法机构在此议题上的立场差异开始凸显，从而使得台湾内部关于两岸协议监督专法的纷争更趋复杂。它不仅蕴含着立法权与行政权之间的天然紧张关系，也夹杂着台湾政治运作中根深蒂固的蓝绿之争，甚至暗藏着执政党内部的权力纷争。
（三）第三阶段（2013至今）：专法制定程序的启动
2013年6月14日，两岸两会领导人在第九次会谈期间正式签署《海峡两岸服务贸易协议》（简称“两岸服贸协议”）。然而，该协议在岛内的生效进程却遭受人为延宕。[6] 两岸协议监督专法再次成为台湾立法机构内杯葛协议审议的主要借口之一。2013年10月，民进党团和台联党团及其多名民意代表纷纷提案，有的主张修订“两岸人民关系条例”第四条，有的直接主张制定专门的两岸协议监督条例。尽管这些提案在国民党籍民意代表的反对下并未取得太大进展（或被直接退回程序委员会，或仅进入一读程序），但制定专法的声势开始上涨。
2014年3月18日晚，“反黑箱服贸民主阵线”等台湾民间团体和学生代表以所谓“反黑箱”为由，发起“太阳花学运”，并要求“实现两岸协议监督机制法制化”。其中，由“台湾守护民主平台”与“反黑箱服贸民主阵线”提案的所谓“民间版两岸协定缔结条例草案”（简称“民间版草案”）成为运动的支持对象之一，并经民进党籍民意代表尤美女等提案，进入台湾立法机构议事日程。至此，以“太阳花学运”为直接导火索，台湾行政机构被迫做出妥协，于4月3日通过“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例草案”（简称“行政机构版草案”）并函送立法机构审议，制定专门的两岸协议监督条例成为台湾主要政治势力的共识。
然而，由于根深蒂固的政治分歧，朝野各党的斗争并未自此止步，而是迅速转移到争夺两岸协议监督条例的主导权这一新的焦点上来。2014年4月11日，重新恢复运作的台湾立法机构通过此前达成的党团协商意见，同意将“行政机构版草案”等七个版本的两岸协议监督条例草案“立即交付”“內政”委员会并案审查。但民进党团11日当天就推翻党团协商的共识并提出复议反制，[7] 意在阻止下周轮值的国民党籍召集委员张庆忠安排审查。轮到民进党籍民意代表陈其迈轮值召集委员时，国民党团也于4月16日针锋相对地提出复议。双方在程序问题上的纠葛，实质上是利用议事规则争夺监督条例“排案的主导权”，从而最终主导两岸协议监督条例的命运。立法机构民进党团负责人柯建铭即直截了当地声称：“我们（民进党）最怕你们（国民党）在主时時就宣布抽出径付二读、交院会表決。”[8]
截止本文写作时为止，两岸协议监督条例草案付委仍处于复议阶段，甚至立法机构针对复议的表决也被认为阻挠。尽管如此，“开弓没有回头箭”，制定专门的两岸协议监督条例已经成为台湾立法机构内部朝野政党的初步共识并被提上议事日程，这一条例能否通过甚至与两岸服贸协议的生效相挂钩。[9] 因此，两岸协议监督条例草案的制定和通过似乎只是时间和决心问题。
二、台湾地区两岸协议监督机制法制化的争议
迄今为止，除了台湾立法机构法制局于2008年抛出的“立法院版草案”之外，台湾立法机构内关于两岸协议监督机制的有效动议已有12个版本。其中，五个版本是针对“两岸人民关系条例”第四条的个别修改（统称“小修方案”），另外七个版本则主张制定专门的两岸协议监督条例（统称“大修方案”）并即将交付立法机构“内政”委员会合并审查。尽管如此，政治立场相近的人士所提案的小修方案与大修方案在特定议题上可谓大同小异，从内容上看，尤以“立法院版草案”、“行政院版草案”、“民间版草案”以及“民进党版草案”最具代表性。兹以上述四个版本为主，将当前台湾地区两岸协议监督机制法制化中的主要法律争议归纳如下：
表1：台湾地区主要版本两岸协议监督条例草案对照表
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“行政机构版” | “立法机构版” | “民进党团版” | “民间版” |
| 法律定位 | 大陆地区与台湾地区之间的协议 | 大陆地区与台湾地区之间的协议 | “两国”协议 | “两府”协议 |
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立法机构 事前参与 |
与立法机构负责人、党团、委员会、召集委员或委员展开沟通和咨询，进行说明或专案报告，参考相关意见 | 视情况与立法机构相关委员会协商或经其同意，必要时立法机构直接派员参与谈判 | 涉及重大事项的协议，行政机构负责人向立法机构报告；必要时立法机构直接派员参与谈判。 | （1）协议办理机关提前提出缔结计划并向立法机构报告；（2）立法机构可对缔结计划提出修正、附加意见和保留；（3）不得进行无计划或未按立法机构通过的计划进行的协商；（4）协议签署前，办理机关应提出影响评估报告及因应方案，立法机构可决议退回报告或重启协商。 |
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立法机构 事后监督 |
根据协议内容，或由行政机构核转立法机构审议，或由行政机构核定转立法机构备查 |
列举由立法机构审议的协议类型，明确上述协议属于“国家其他重要事项案”以及立法机构的最终判断权。 立法机构可提出修正意见或保留。 |
与“立法机构版草案” 基本类似 | 在“行政机构版草案”的基础上，增加协议与内部规定的捆绑审议与生效条款。 |
| 公众参与 | 在继续坚持保密必要性的同时（第六条），采纳“四阶段对外沟通咨询机制”并参考相关意见。在第一阶段安全审查时征询专家学者意见。 | 未提及公开。必要时，允许主管机构与立法机构相关委员会在协议签署前秘密协商，在审议时秘密决议。 | 协议的签署与审查均应公开进行。涉及防务、对外关系、财政及经济利益的重大事项，应交公民复决 | （1）协议办理机关报告计划时必要时可以秘密会议方式；（2）提出协议计划前召开公听会所获资讯意见应主动全部公开；（3）正式签署前公开协议草案全文，公民可提出民间报告；（4）如民间报告与官方报告存在重大差异，立法机构应举办听证会，并视情况决议退回官方报告或要求重启协商。（5）影响“主权”的协议应经公民复决。 |
| 协议效力 | 经审议通过者，与法律同等效力，其他不得与法律相抵触。 | 经审议通过者，效力优于内部法，其他不得与法律相抵触。 | 与“行政机构版草案”类似。 | — |
| 其他 | — | — | （1）人权互惠保障义务及其磋商请求权/终止条款；（2）溯及既往。 |
三、台湾地区两岸协议监督机制法制化的走向
由前述四个版本的两岸协议监督条例草案的具体内容可见，台湾内部关于两岸协议监督机制法制化的纷争，主要表现为行政权与立法权之间的紧张关系，其实质是岛内蓝绿政治势力对于大陆政策主导权的争夺。尽管如此，两岸协议监督机制法制化仍需以法理为皈依，不应任由政治势力予取予求。
（一）两岸协议的定位之争：基于台湾现行规定的分析
“行政机构版草案”和“立法机构版草案”均沿袭了“中华民国宪法”增修条文和“两岸人民关系条例”关于“一国两区”的架构，将两岸分别界定为“大陆地区”和“台湾地区”。相比之下，从“民进党版草案”的标题便可看出，该草案将两岸协议定位为“两国协议”，表露出其“一边一国”的“台独”立场。同时，该草案还煞有介事地援引“中华民国宪法”第141条关于“外交权”的规定作为条例草案的制定依据。而“民间版草案”名为“两岸协定缔结条例草案”，表面上看似乎较为缓和。但细观草案第二条可见，其所谓的“两岸协定”是指所谓“台湾中华民国政府”与“大陆中华人民共和国政府”之间直接或委托签署的书面文件。起草者认为，这样的用语是为了强调“政府”间互不否认治权的官方交流，并没有超越马英九关于“互不承认主权，互不否认治权”的宣示，并非将“两国论”入法。[10]
笔者认为，从法律角度看，或许尚难确定两岸协议“是什么”，[11] 但无论是从政治还是从法律角度看，绝对可以肯定两岸协议“不是什么”。一方面，从台湾当局的立场来看，台湾地区领导人马英九一再宣示两岸关系不是“两个中国”或“国与国的关系”。[12] 另一方面，也是更重要的，就台湾内部规定而言，所谓“中华民国宪法”仍是“一中宪法”。[13] “中华民国宪法增修条文”即采用“一国两区”的理念，将“中华民国”的领土分为“自由地区”（即台湾地区）和大陆地区，这一理念在“两岸人民关系条例”中得以延续，并由此奠定了台湾当局大陆政策法制的基石。也正是基于上述规定，台湾地区“大法官释字第329号”解释文也明确表示两岸协议并非“国际书面协议”，自然就排除“中华民国宪法”第六十三条有关立法机构以“条约案”审议两岸协议的可行性。因此，即便就台湾角度来看，无论是其内部规定、官方表态还是政治现实，两岸政治定位仍未超脱“一个国家”的架构，因而，两岸协议也只是国家基于最终统一前秩序的需要而达成的法律安排，而绝不可能属于主权国家之间的条约。
正是基于上述理解，“民进党团版草案”则显然违反了所谓“中华民国宪法增修条纹”和“大法官释字第329号”。相较而言，“民间版草案”表面上宣称其关于两岸政治定位的看法是“中性”的，却又将两岸协议界定为“两府”之间签署的问题，无疑是在行“两个中国”或“一中一台”之实。在大陆看来，即便是“一国两府”的观点实质上也是使两岸关系变成两个国家之间的关系。[14] 因此，“民进党团版草案”和“民间版草案”如果通过，不但违反了台湾内部的现行规定，是将“法理台独”的重要一步，也无疑将对2008年以来的两岸制度化协商的基础——“九二共识”造成巨大冲击。事实上，部分民进党人对于两岸协议的定位并非出于“台独”信念的明确坚持，而是一种政治姿态的象征性宣示和技术性的杯葛手段。民进党籍民意代表姚文智即坦言，“民进党版草案”有一部分是真正实质的内容，但也有一部分是“立场”。[15] 因此，“民进党也不会天真到用那种（“国与国”）方式去订”。[16]
（二）立法监督的程度之争：基于权力分立原则的分析
权力分立原则是宪法的基本原则之一，其并非仅强调“分权”，同时也强调“制衡”。[17] 就水平层面而言，在两岸协议的推动过程中，权力分立原则主要体现为行政与立法的关系。根据现行“两岸人民关系条例”和“立法院职权行使法”的相关规定，两岸协议的谈判和签署权属于行政机构，立法机构则享有适度的事中参与权（如质询权，听取报告权）和决定性的事后监督权（包括直接的备查和审议权，间接的预算审查权，文件调阅权，调查权等）。
总体上，台湾行政机构基于行政自由裁量权的范围、责任政治、谈判专业化的需求、谈判效率和保密要求等因素，拒绝立法机构过度的事前参与。其余三个版本的草案却认为，当前“两岸人民关系条例”关于立法机构在两岸协议签署前的事前参与问题上仍属立法空白，而“处理准则”的规定又属于被动性质的事前沟通与争取支持，而非立法机构（或其相关委员会）的同意权，亦非立法机构直接派员参与谈判。[18] 鉴此，“立法机构版草案”和“民进党版草案”进一步提出了事中派员参与谈判和缔结计划书制度。
民意代表参与对外贸易谈判制度源于美国《1974年贸易法》。但这项制度的特定语境在于：一方面，根据美国宪法，对外贸易谈判属于国会的权限，总统乃基于国会的授权推动对外贸易谈判，因此，议员参与特定谈判才具有必要性和正当性；另一方面，国会议员参与对外贸易谈判与所谓“快车道程序”（fast-track procedures）相辅相成。具体而言，行政部门签署协议并送至相关委员会后，委员会应于45天内完成审议并提交院会；院会内正反双方辩论均不得超过20小时，15天内未完成审议的，可应任一名议员的要求径付表决，并以简单多数作出批准与否的决定，不能个别修改。从行政部门提出审议法案到国会完成审议，总时程不得超过90日。[19] 可见，国会议员以顾问身份参与对外贸易谈判，在很大程度上仅具有象征意义，且因为国会的事前介入，因而在事后监督强度方面受到严格限制，从而使得立法权与行政权在总体上仍大致平衡。与美国不同，台湾地区的对外谈判权属于行政部门，因此，立法部门派员参与对外谈判缺乏正当性和必要性依据。此外，在立法机构派员参与两岸协商的同时，却在事后监督方面仍维持对协议的高密度审查，显然是对美国相关制度和实践的片面理解。
缔结计划书制度则源于韩国《通商条约缔结与执行程序法》。该法将韩国的对外经贸协议谈判划分为谈判前、谈判中、谈判后以及执行等四个阶段，并在各阶段行政与立法的互动关系予以明确。鉴于韩国和台湾地区的政治体制具有较大的相似性，“民间版草案”对该法的适度借鉴是必要的。然而，在制度设计方面，“民间版草案”显然有意或无意地“误读”了韩国的相关规定，增加了立法机构的诸多权限，包括（1）在谈判前和谈判中，立法机构可以对计划书提出修正意见、附加、保留乃至叫停协商；（2）在协商完成后、协议签署前，要求行政机关公布协议草案全文并提出影响报告，立法机构可以退回并要求重启协商；（3）在协议审议阶段，行政机构应一并提交需修改之行政命令，并可转为无限期审查案，而在此之前，协议视为未通过审议。可见，上述规定显然会造成行政权的负累，为立法机构利用议事手段技术性杯葛协议的审议提供可乘之机，加剧行政与立法二者的权力失衡，违反权力分立的宪法原则。一个鲜明的例证是，行政部门按照经过立法机构通过的缔结计划书开展谈判，但达成的协议却可能被立法机构本身所否定，“民间版草案”的荒诞逻辑可见一斑。
诚如廖达琪教授所言，在两岸协议的推动过程中，行政与立法机构的互动关系及角色权限受多种因素的制约，包括世界民主的趋势、台湾宪政法理的逻辑、有关国家的经验、台湾的历史经验以及当前的政治情势等。[20] 其中，台湾宪政法理的逻辑，亦即台湾的政治体制，应是决定台湾立法机构进行立法监督的深度及其极限的关键因素。“立法机构版草案”和“民进党版草案”所提出的事中派员参与谈判制度、缔结计划书制度，并非基于对台湾现行行政立法关系的尊重，其对美国和韩国相关制度的借鉴更是以偏概全，远远偏离了权力分立的宪法基本原则，也再次表明了其欲盖弥彰的政治动机。
（三）公民参与的限度之争：基于台湾“公民投票法”的分析
面对“太阳花学运”对于台湾当局在两岸服贸协议协商进程中“黑箱作业”的指控，各个版本的两岸协议监督条例草案均以扩大公众参为努力方向，但其允许的参与程度和真实意图并不相同。
关于公民或公民团体意见的约束力，“行政机构版草案”规定，在在对外沟通咨询过程中所获得的意见及资讯，仅作为行政机构进行两岸协议协商、签署和执行的参考（第八条）。“民间版草案”则规定，公民或公民团体可针对行政机构对协议影响的评估报告，在60日内提出相对应的评估报告（第十二条），上述报告甚至可作为台湾立法机构退回官方评估报告或要求重启协商的依据（第十三条、第十四条）。
以“民意”为幌子，“民进党团版草案”和“民间版草案”还一致要求引入公民投票机制，但在具体范围上有所差异。“民间版草案”将公民投票的范围限于内容涉及建立两岸军事互信机制、结束两岸敌对状态等可能影响所谓台湾“主权”的协议（第十五条），而“民进党团版草案”还在此基础上扩大至内容涉及财政、经济利益等重大事项的两岸协议（第七条）。这些规定貌似体现了“尊重民意”的自我标榜，实则与台湾地区“公民投票法”不相兼容。根据“公民投票法”第十六条第一项的规定，台湾立法机构对于重大政策的创制与复决事项，认为有进行公民投票之必要，得附具主文、理由书，经立法机构会议通过后，交由“中央选举委员会”办理公民投票。可见，重大政策复决事项的公投，属于任意性公投，其发动与否，取决于立法机构的裁量与多数决。“民进党版草案”却忽略了这一前提，要求径直交付公投，显与现行规定不符，在很大程度上只是出于哗众取宠的新闻效应。“民间版草案”则降低了公民复决的人数门槛，主张经有效投票数过半即视为通过，亦与“公民投票法”关于投票人数过半的规定不符。
（四）立法审议的方式之争：基于保留理论与实践的分析
上述四个版本在立法机构事后监督问题上的差异，除了表现为对“法律保留”的理解分歧、对草案是否溯及既往协议之外，还表现在对于两岸协议可否“保留”的争议。对此，“行政机构版草案”认为立法机构仅可做出通过或不通过的决定，如不通过，则由协议办理机关通知大陆方面并视情况重启协商（第十七条）。“立法机构版草案”和“民进党团版草案”则主张可以经全体决提出修正意见或保留后通过，但立法机构亦可撤销保留（第八条）。“民间版草案”则主张“前置性保留”，声称立法机构可以对行政机构提出的缔结计划书提出修正意见、附加条款或保留（第九条）。岛内亦有学者与之呼应，主张既然“协议须经‘立院’审议，当然可修改，没有条文是不能改的，否则就是架空‘国会’，没有民主程序”，[21] 甚至援引美国的实践称，从1795年发生第一件以来，美国参议院对双边协议已进行一百次以上的“保留”。[22]
但笔者认为，上述观点值得商榷。首先，应予指出，两会协议并非国际条约，台湾地区“大法官会议”释字第329号理由书对此已有明确结论。其次，也是更重要的，即便坚持将两会协议视同“条约”案处理，[23] 以美国的实践作为参照同样不妥。事实上，前述岛内学者援引的统计数据出自联合国国际法委员会第六十三届会议通过的《对条约的保留实践指南》报告，但这却不是报告的全文和重点。关于是否对双边协议提出保留这一问题，联合国国际法委员会曾征求各国的看法，除了美国之外，其余26个被询问的国家都给予否定答复，一些国家甚至对这种做法表示关切。因此，联合国国际法委员会的结论是：除了美国之外，其他很少国家在双边协议方面提出保留。[24] 可见，岛内有关学者的论述显然是预设立场、以偏概全之举。最后，即便就台湾立法机构议决条约案的实践而言，其也仅有批准权，不得加以修正，二读会时也无需逐条讨论。例如，在1963年审查“1994年及1960年国际海上人命安全公约及国际海上避碰规则案”时，立法机构会议主席便裁决：“二读会时读条讨论，但是条约案是不逐条讨论的，因为它只讨论通过或不通过，不能作条文或文字修正”。[25] 1991年审查台湾地区与多米尼加共和国之间的引渡协议时，会议主席也再次宣告，立法机构审议条约案时只能作“准与不准”的决议，向来不修改其内容，这是立法机构议决条约案的惯例。[26] 上述实践是台湾立法机构在职权行使中确立并至今仍在实行的议事“先例”，这一观点也得到了台湾地区权威学者和实务专家的认可。[27]
此外，台湾对其他对外协议是否有过成功“保留”？就笔者有限的阅读范围而言，答案是否定的。1992年6月，台湾行政机构函请立法机构审议“北美事务协调委员会与美国在台协会著作权保护协议”。经三次联席会议审查，台立法机构于1993年决定以附加八个保留条款方式予以批准。对此结果，行政机构再两度派员赴美协商，然而，美国不但表示无法接受该等“保留”，要求台湾方面依照原协议内容通过，甚至威胁采取贸易报复。于是，台行政机构不得不再次函请立法机构“撤销”上述“保留”。立法机构“考虑全局”后，也不得不决议全数解除八个保留条款，另附五项决议。2002年，台湾立法机构审议台美“刑事司法互助协定”，交付委员会审查后，以附加保留条款的方式二读通过。但是，美方也没有接受上述“保留”，台湾方面还是不得不照案通过。因此，以这些失败的实践证明台湾立法机构有权对两岸协议的“保留权”，说服力仍有待加强。
笔者认为，双边协议无所谓“保留”问题。两岸协议的所有条文是两岸两会达成的一揽子协议，体现了两岸权利义务的大致平衡。如果一方只片面适用对自己有利的部分，将严重损害两岸协商的严肃性。即便台湾立法机构决定修改两岸协议的部分条文，但这仅仅是“一厢情愿”，其最终结局如何，还要看大陆方面是否接受。如果大陆方面不认可，两岸制度化协商的成果便化为乌有，即便两会有意重启谈判，时间成本难以估量。
四、结论
基于上述分析，本文的基本结论如下：
首先，就两岸协议监督机制法制化这一议题的演进而言：总体上，国民党始终对制定专法持抗拒立场，其理由是现有监督机制已相对完备，反对“叠床架屋”之举。而民进党在2008年后则一反其执政时的立场，巧妙地塑造议题，将“两岸协议监督机制法制化”的概念偷换为狭义上的制定专法，并利用民众对两岸服贸协议本身以及两岸交流的焦虑和误解，成功营造制定专法的紧迫性，“太阳花学运”则成为“压死骆驼的最后一根稻草”，国民党被迫做出让步，两岸协议监督条例的制定正式启航。
其次，就制定两岸协议监督专法的必要性而言：经过2003年民进党执政当局主导对“两岸人民关系条例”的大幅修订，加之“立法院职权行使法”的相关规定，两岸协议的监督程序和生效机制已经相对明确，既有规定基本能够满足法制化的需要。未来的两岸协议监督条例在核心条款方面，注定只是既有规定的汇总与集成，但的确有助于台湾地区两岸协议监督机制的进一步明确和落实。
第三，关于台湾地区两岸协议监督机制法制化的实质：台湾内部关于两岸协议监督机制法制化的纷争，主要表现为行政权与立法权之间的紧张关系，其实质是岛内蓝绿政治势力对于大陆政策主导权的争夺，同时也夹杂着少数政治人物的个人政治企图。以“民间版草案”为例，其多处条款声称不受“立法院职权行使法”、“公民投票法”、“政府资讯公开法”现行规定的限制，即直观地表明其以“特别法”取代“一般法”、以“法制化”为名行“泛政治化”之实的真实意图。
第四：关于未来两岸协议监督条例的可能性内容：鉴于当前两岸的实力对以及斤台湾内部的政治博弈和社会氛围，未来的两岸协议监督条例在两岸政治定位方面应该不会突破台湾现有关于“一国两区”的规定，但在监督强度方面可能会超出“行政机构版草案”的限度，在立法机构参与和公民参与方面释出更大空间。尽管如此，上述调整不会明显逾越权力分立的基本法律架构。从政策角度看，表面上主张强化立法监督和公民参与的民进党也不得不考虑政党轮替后延续后两岸制度化协商的可能性，而任何过于激进的监督方案无疑为自己的施政埋下隐患。
最后，关于两岸协议监督条例对两岸关系的影响：从理论上讲，两岸协议监督机制法制化似乎有助于强化台湾内部政治势力对于两岸协议的共识，扩大公民社会对两岸事务的参与并凝聚民意。但鉴于两岸协议监督机制“泛政治化”的本质，上述正面影响仍有待观察。相反，在可以预见的范围内，两岸协议监督条例对两岸关系的影响是“弊大于利”。从直接影响来看，两岸协议监督条例已经与两岸服贸协议相挂钩，但其审议进程却滞后于后者（前者尚未完成台湾立法机构的一读程序），从而大大延误两岸服贸协议的生效进程；从长远角度看，两岸协议监督条例为反对党以立法机构为平台，对关于两岸民众福祉的两岸事务进行“议题化”操作和技术性杯葛提供了法律空间，反对党乃至立法机构对两岸协议的监督将实现从实体到程序的重心转换。
* 季烨，男，法学博士，厦门大学台湾研究院法律研究所助理教授，院长助理。本文为初稿，仅供会议交流，请勿转载或引用。联系方式：jiye@xmu.edu.cn。
[1] 刘国深：《两岸关系不稳态与制度创新》，《台湾研究集刊》2000年第2期，第4页。
[2] 声请人请求大法官解释两岸协议是否属于“宪法”所称的“条约”，以及立法机构备查或审议的标准与认定主体。对此，“大法官释字第329号”解释理由书指出：“而台湾地区与大陆地区间订定之协议，因非本解释所称之国际书面协议，应否送请立法院审议，不在本件解释之范围，并此说明。”
[3]《海基与海协两会签署协议法律效力确定》，载台湾《中国时报》1993年7月10日。
[4] 刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台北：“立法院”法制局2003年版，第140页。
[5] 廖达琪主持：《兩岸协议推动过程行政与立法机关权限及角色之研究》，台湾“行政院研考会”2011年，第107页。
[6] 季烨：《台湾立法机构审议两岸服务贸易协议的实践评析》，《台湾研究集刊》2014年第2期。
[7] 台湾地区“立法院职权行使法”第七十二條（协商结论之效力）第一款规定：“党团协商结论于院会宣读后，如有出席委员提议，八人以上之联署或附议，得对其全部或一部提出异议，并由院会就异议部分表决。”
[8] 《“立法院”第8届第5会期內政委员会“两岸订定协议处理及监督法制化”公听会会议记录》，《“立法院”公报》第103卷第26期，第185页。
[9] 作为“太阳花学运”的尾声，台湾立法机构负责人王金平在探视学生时便发表声明，支持“先立法再协商”。《蓝震惊！费鸿泰：整个党团被王金平出卖》，联合新闻网，2014年4月6日。
[10] 《民间版是把“两国论”入法吗？》，http://billy3321.github.io/trade_act_qa/，2014年7月20日访问。
[11] 早在1993年“汪辜会谈”签署四项协议后，台湾学术界就曾围绕两岸协议的法律性质展开辩论，具有代表性的包括“国际条约说”、“公法契约说”、“私法契约说”以及“准条约说”等四种观点。但上述任何一种学说均未得到台湾地区相关规定的正面确认。相反，“两岸人民关系条例”第四条只是规定了两岸协议的生效机制，并未对其予以定性。参见刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台北：“立法院”法制局2003年版，第143-145页。
[12] 《马英九接受墨西哥系集團董事長瓦斯蓋茲（Mario Vázquez Raña）專訪》，台湾“总统府”网站，2008年9月3日。
[13] 陈动：《对“一个中国框架”的解读》，（香港）《中国评论》2014年1月，第10页。
[14] 《国务院台办发言人唐树备就“一国两区”问题发表的谈话》，《人民日报》海外版，1990年9月28日。
[15] 刘冠廷：《马批绿营不想过监督条例 姚文智反击》（中评社台北4月16日电）。
[16] 邹丽泳：《两岸协议国与国 徐永明：绿不会那么天真》（中评社台北4月29日电）。
[17] 林子仪等编著：《宪法：权力分立》，台北：新学林出版股份有限公司2013年第二版，第131页。
[18] 刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台北：“立法院”法制局2003年版，第149、146页。
[19] Sec. 151, 152, 161, The Trade Act of 1974, as amended through P.L. 113–79, enacted February 7, 2014.
[20] 廖达琪主持：《兩岸协议推动过程行政与立法机关权限及角色之研究》，台湾“行政院研考会”2011年，第6页。
[21] 陈璟民：《姜皇池：“立院”可修服贸 证明台湾民主》。
[22] 姜皇池：《对审议之意见》，《自由时报》2013年9月3日版。
[23] 廖达琪主持：《两岸协议推动过程：行政与立法机关权限及角色之研究》，台湾“行政院研究发展考核委员会”，2011年版，第66页。
[24] 《联合国国际法委员会报告》（A/66/10/Add.1），第六十三届会议（2011年4月26日至6月3日和
7月4日至8月12日），大会正式记录第六十六届会议补编第 10 号，联合国，2011年，第100~104页。
7月4日至8月12日），大会正式记录第六十六届会议补编第 10 号，联合国，2011年，第100~104页。
[25] 《“立法院”公报》第一届第三十四会期，第5期，1964年11月17日，第92页。
[26] 《“立法院”公报》第80卷，第六期（上），1991年1月19日，第271页。
[27] 周万来著：《议案审议——“立法院”运作实况》（第三版），台北：五南图书出版股份有限公司2009年版，第90~91页；许剑英著：《立法审查理论与实务》，台北：五南图书出版公司2002年第三版，第59页；周万来：《“立法院”职权行使法逐条释论》，台北：五南图书出版股份有限公司2011年版，第31页。