臺灣地區對訂定兩岸協議監督審查機制之研究
发布时间：2017-01-06 来源：
臺灣地區對訂定兩岸協議監督審查機制之研究
楊智傑 何千亦[1]
壹、前言
兩岸間已於2013年6月21日於上海完成兩岸服務貿易的簽署，但於簽署後送立法機構（以下簡稱立院）的審查上，卻引發了許多爭議，至今仍未通過審查。其中，在2014年3月18日開始，一直至4月7日為止，出現了太陽花學運，學生與社運團體佔領立院，阻礙服務貿易的審查。學生之所以願意退出立院，是因為王金平院長承諾，在制定兩岸協議監督條例之前，不會進行兩岸服務貿易協議的黨團協商。
因此，立院開始討論如何制定兩岸協議監督條例。目前為止，一共有七種版本的草案被各方提出來，七個版本的內容各不相同，部分內容仍有許多爭議。在可預期不久之後，立院將會通過兩岸協議監督條例。本文欲對於這個兩岸間重要協議的簽署監督問題，進行研究。
本文將以兩岸間協議的立法監督制度為題，研究此一兩岸間的重要問題。首先，以下第貳部分，會先介紹現行台灣地區兩岸人民關係條例中，對於兩岸協議簽署的立法機構審查制度，包括這次兩岸服貿協議立法院審查時產生的爭議，以及目前行政機構（以下簡稱政院）所提出的兩岸協議監督條例草案。進而第叁部分，本文將選擇美國作為比較對象，研究其立法機構對行政部分簽署對外貿易協議的監督機制。本文將介紹美國「快速審查機制」之立法背景與沿革，再進一步探討法律規範就自由貿易協定所建立之立法機構審議程序。本文希望對美國相關程序之研究，可提供台灣未來貿易協議監督機制的法制設計作為參酌資料。
貳、台灣政院版兩岸服貿協議監督機制
一、現行兩岸協議簽署相關規定
現行台灣地區對與大陸地區簽署的兩岸間協議，相關的規定，均規範在臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第4條至第5條之2。條文並不多，以下先簡單介紹其內容。
1.陸委會簽署協議之權限
兩岸人民關係條例第4條之2第1項規定，大陸委員會統籌辦理台灣地區與大陸地區訂定協議事項；協議內容具有專門性、技術性，以各該主管機關訂定為宜者得經政院同意，由其會同大陸委員會辦理。本條乃賦予陸委會有權與大陸地區簽署兩岸間協議的權限。
2.兩岸間協議
兩岸人民關係條例第4條之2第3項規定：「本條例所稱協議，係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書；協議之附加議定書、附加條款、簽字議定書、同意紀錄、附錄及其他附加文件，均屬構成協議之一部分。」
3.陸委會委託海基會
簽署兩岸間協議之任務，陸委會可委託給民間團體（例如海基會）辦理。根據該法第4條之2第2項規定，大陸委員會或前項經政院同意之各該主管機關，得委託第四條所定機構或民間團體，以受託人自己之名義，與大陸地區相關機關或經其授權之法人、團體或其他機構協商簽署協議。
4.陸委會對海基會談判協議的監督
兩岸人民關係條例第4條之3及之4，規範了陸委會對所委託民間團體進協協議簽署時的指揮監督。包括負責談判協議人員，要求其「隨時報告處理情形」、「保密義務」、「利益迴避義務」、「未經委託機關同意前不得簽署」。
5.協議草案需經政院通過
兩岸人民關係條例第5條第1項規定：「依第四條第三項或第四條之二第二項，受委託簽署協議之機構、民間團體或其他具公益性質之法人，應將協議草案報經委託機關陳報政院同意，始得簽署。」所以，在談好協議草案後，只要經委託機關（陸委會）陳報政院同意，就可簽署該協議。
6.送立院審查或備查
兩岸人民關係條例第5條第2項之規定：「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署三十日內報請政院核轉立院審議；其內容未涉及法律之修正或無需另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署三十日內報請立院核定，並送立院備查，其程序，必要時以機密方式處理。」
二、服務貿易協議審查爭議
此次兩岸服務貿易協議簽署後，主要引起的問題在於，海基會、陸委會簽署了兩岸服務貿易協議後，送立院審查時，該如何審查？根據兩岸人民關係條例第5條第2項規定，若涉及法律的修正，要送立院審查，但如何審查，是否可逐條審查？而審查完畢後，是否只能全案表決，還是可逐條表決？相關法律並無規定。
由於臺灣民間與反對黨對兩岸協議的疑慮，認為應進行審查而非備查，且對於審查程序，反對黨也堅持要實質審查，並逐項表決。因此，2013年6月25日，立院經過黨團協商後作出結論：「兩岸服貿協議須經立院逐條審查，逐條表決，特定承諾更要逐項審查、逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經立院實質審查通過，不得啟動自動生效條款。」
但由於送立院內政委員會等八個常設委員會聯席審查後，因為反對黨的要求，於2013年7月31日至2014年3月10日，共分別舉行20場公聽會。但在公聽會後，反對黨仍然杯葛委員會的審查。
此時，有一種看法認為，由於兩岸協議如何審查，並未有法律規定，而兩岸協議並非法律層級，可比照行政命令的層級。而對於行政命令的審查，立院職權行使法第61條規定：「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。」因此，認為服貿協議自從2013年6月送進立院，7月交付委員會審查後，早已經過三個月，「視為已經審查」。
也因此，2014年3月17日下午2時30分，國民黨立法委員張慶忠擔任審查會主席，在一片混亂中，張慶忠以麥克風宣告開會，並表示服務貿易的審查比照行政命令的審查，準用立院職權行使法第61條所規定，服貿審查超過3個月，依法「視為已經審查」，送院會存查，並宣布散會。也就是此舉，引爆了學生與社運團體認為，此為反了當初黨團協商的共識「逐條審查、逐條表決」等，而批評聲浪更開始質疑，整個服貿協議的簽署過程是「黑箱、不透明」，認為應該先制定兩岸協議監督條例，在根據新的條例進行審查。
三、政院版監督草案
在太陽花學運落幕後，臺灣島內為了先制定兩岸協議監督條例，政院或政黨，紛紛提出了不同的草案版本。但政院提出的版本，比較受到各方批評，故以下將介紹政院版本為主。政院所提出的「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」草案（以下簡稱政院版草案），共有25條，以下簡單介紹其重要條文。而本文最關心的，是草案中對於簽署協議前、中、後的各種立法機構監督。
（一）簽署前、後之立法機構參與
該草案第6條，規範了協議簽署前後立法機構的監督。第6條第1項規定：「協議權責主管機關應會同政院大陸委員會及議題相關機關，依下列各階段，向立院院長、副院長、朝野黨團、相關委員會、召集委員或委員等，進行溝通及諮詢：…」
而其區分為四個階段：1.協商議題形成階段、2.協商議題業務溝通階段，3.協議簽署前階段，4.協議簽署後階段。
1.協商議題形成階段：說明兩岸已商議納入業務溝通之議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃。前項溝通、諮詢，如涉及機密事項，應以不公開或秘密會議方式進行；未涉及機密而事涉敏感不適合公開者，必要時得以秘密方式進行。（草案第6條第1項第1款）
2.協商議題業務溝通階段：業務溝通有重大進展或階段性成果時，應說明其進展或成果，及協商議題之重點、因應方向及效益；業務溝通大致完成，並經兩岸協議國家安全審查機制審查無危害國家安全之虞後，應說明影響評估及因應方案。（草案第6條第1項第2款）
3.協議簽署前階段：說明協議重要內容、預期效益及推動規劃，並配合立院相關委員會要求進行專案報告。前項溝通、諮詢，如涉及機密事項，應以不公開或秘密會議方式進行；未涉及機密而事涉敏感不適合公開者，必要時得以秘密方式進行。」（草案第6條第1項第3款）
4.協議簽署後階段：說明協議文本內容、預期效益、配套措施及執行方案等，並向立院相關委員會進行專案報告。（草案第6條第1項第4款）
另外，這四個階段的立法機構參與，包括溝通、諮詢，如涉及機密事項，應以不公開或秘密會議方式進行；未涉及機密而事涉敏感不適合公開者，必要時得以秘密方式進行。（草案第6條第2項）
（二）國安審查機制
由於台灣人民對兩岸協議，一直存有國安之疑慮。此次政院版草案中，也放入了國安審查機制。
1.草案第9條：「協議權責主管機關於協商議題之業務溝通有相當進展時，應將協商議題提報國安審查機制，依下列規定進行審查：一、初審：由政院指派政務委員，視協商議題，邀集國安局、國防部、陸委會、相關機關及學者專家，召開會議審查。二、複審：由國安會召開會議審查。」
2.草案第10條：「兩岸協議之國安審查，視協商議題內容，包括下列事項：一、國防軍事。二、科技安全。三、兩岸關係。四、外交及國際關係。五、其他涉及經濟安全、就業安全、社會安全、資訊安全等經認為有必要進行評估之事項。」
3.草案第11條：「協商議題及內容經依第九條所定程序審查後，其處理方式如下：一、經初審或複審認該協商議題或內容有危害國安之虞者，協議權責主管機關應即停止協商，並研商後續處理程序。二、經初審或複審認該協商議題或內容有調整必要者，協議權責主管機關應依兩岸制度化協商程序再進行業務溝通，並提報國安審查。三、經初審及複審認該協商議題及內容無危害國安之虞者，協議權責主管機關得進行後續協商及簽署程序。」
縱觀草案規定，除了國安審查有詳細規範如何進行審查，但其評估層面不夠廣泛，且缺乏民間參與評估。另外，前述草案第6條中，除了上述國安審查之外，提到在協商議題業務溝通階段要提出「影響評估」、「因應方案」，在協議簽署前階段要提出「預期效益」、「推動規劃」及「專案報告」，在協議簽署後階段要提出「配套措施」、「執行方案」及「專案報告」。雖然規定了這些報告內容，但沒有明確規範如何進行衝擊影響評估機制，也沒有提及對兩岸協議簽署後對所衝擊產業提出因應方案或補救措施，似乎在相關報告的撰寫與審查項目上，仍有欠缺。
（三）立法機構審查方式
在兩岸協議簽署後，立法機構如何審查，基本上該草案仍然維持原本兩岸人民關係條例第5條的規定，區分為「涉及法律修正」與「不涉及法律修正」的情形。
1.涉及法律修正之審查
草案第14條前段規定：「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議統籌辦理機關應於協議簽署後三十日內報請政院核轉立院審議；…」草案第15條規定：「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，政院核轉立院審議時，應一併提出須配合修正或制定之法律案。前項協議，經立院二讀會議決之。立院審議時，應一併審議須配合修正或制定之法律案，法律案應經立院三讀會議決之。」
2.不涉及法律修正之備查
草案第14條後段規定：「…其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議統籌辦理機關應於協議簽署後三十日內報請政院核定，並送立院備查，其程序，必要時以機密方式處理。」草案第16條規定：「協議之內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，於送達立院後，應提報立院會議。出席立法委員對於前項協議之內容，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律定之者，準用立院職權行使法第六十條第二項、第六十一條、第六十二條第一項及第二項規定處理。」
此處要說明的是，在簽署兩岸協議後，若陸委會和政院認為不涉及法律之修正，只採取備查的方式，提報立院。立法委員有疑義，準用立院職權行使法關於行政命令之審查方式。其中，先準用立院職權行使法第60條第2項：「出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」但審查期間只有三個月，準用立院職權行使法第61條第1項：「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。」
審查的結果，準用立院職權行使法第62條第1項、第2項：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。」
批評者認為，政院版草案中，政院可自己針對協議內容，決定是該送交立院審議或僅需備查；若認定不涉及法律修正而僅送立院備查，就算立院把備查改為審議，若未在三個月內完成審議，視為通過。但這就是這次兩岸服務貿易協議審查中，張慶忠立委主張的立場，而引發了太陽花學院。因此，政院版草案仍做如此規定，難保日後不會再次發生類似的爭議。
（四）表決方式
草案第17條第1項規定：「協議經立院審議未通過或審查未予備查者，協議統籌辦理機關應即通知協議對方，視需要與對方重啟協商。」其中提到，立院對兩岸協議審議後的表決，只有三種結果，就是1.通過，2.未通過，3.未予備查。也就是說，在最後表決時，仍然只能為全案表決，只能有通過和不通過的結果，而不能修改其內容。
其在修法理由中指出，這是因為大法官解釋第391號理由書中提及：「…更有雖經二讀，但實質上未作逐條討論即付表決者，此類議案通常為條約或國際書面協定，蓋審議時如對政院提出之原案作條文之修改或文字之更動，勢將重開國際談判，如屬多邊公約，締約國為數甚多，重新談判殆無可能，立法機關僅有批准與否之權。」參考大法官解釋意旨，認為條約或國際書面協定等類似協議，只能夠為全案表決。但實際上，此點理由稍嫌牽強，因為大法官所指的是「多邊公約，締約國為數甚多」，與兩岸協議情況不同。不過，政治現實上，若通過部分協議內容而部分不同過，結果就等同於全部不通過，仍然必須重啟協商。
參、美國快速審查機制
美國憲法將一般條約締約權分由總統與參議院共享，並在「1974年貿易法案」（The Trade Act of 1974），其中規定在滿足事前授權、事中參與等等條件的狀況之下，可以停止適用正常立法程序，改而適用在一定時限內審議完成、限制辯論時間、僅准全案包裹式審查的快速審議程序，也就是俗稱的「快速審查機制（fast track authority）」。此快速審查機制，並非永久性，而是有一定時間限制。此程序最近一次生效而現已過期的授權法案，為「2002年超黨派貿易促進授權法」[2]，其將此程序更名為「貿易促進授權法案」（Trade Promotion Authority），也就是目前為人熟知的TPA[3]。2002年前、後的兩機制均揭示美國對外貿易政策上兩個重要立法趨勢：國會在可控制範圍下，釋放部分貿易協定談判權給行政部門；國會加速針對貿易協定的審議時程，以利談判進行的效率。
一、美國憲法的爭議
美國憲法中，對於國際事務權限究竟屬於總統還是國會，並不清楚。美國憲法第2條第2項規定[4]，總統必須在得到2/3參議院委員的建議與同意下，才可對外簽署條約（treaty）[5]。但是，美國憲法第1條第8項第1款又規定：「國會有左列各項權限：規定並徵收所得稅、間接稅、關稅與國產稅，…[6]」第1條第8項第3款又規定，國會有權規範與外國間的貿易事務[7]。由於在外交事務上，美國憲法採取了權力分立原則，將權限區分給總統和國會，因而產生一問題，究竟與國外簽署條約，屬於誰的權限？一般認為，總統被賦予談判條約的權力，而參議院被賦予批准的權力[8]。
但是，如果涉及的國際貿易協定，由於美國憲法很明確地規範，國會有權管制與國外的貿易，所以，在國際貿易協議領域上，國會有更大的參與權限[9]。因此，若涉及國際貿易的領域，在美國，原則上一定要得到國會的授權，總統對外簽署的貿易協議，回國後也要採取參議院2/3的批准程序。
二、背景與沿革
（一）國會授權談判貿易協定的開端
基於上述歷史，在外貿領域的條約與協議，究竟屬於誰的權限，從美國立國以來，總統和國會彼此均互相尊重。但從1920年代開始，美國國會開始想要掌握更多的對外貿易協定的控制。1930年美國國會通過《Smoot-Hawley關稅法》，在當時經濟蕭條的背景下，美國國會藉著此法調高進口貨物關稅，企圖以此增加對國內貨物的保護。而且，在該法下，國會自己拿回所有關稅的決定權，由自己決定每一項具體的關稅。但也因為過高的關稅，造成美國貿易夥伴國家採取報復性的關稅壁壘政策，而無法改善經濟蕭條[10]。
鑑此，美國國會於1934年通過《互惠貿易協定法》（Reciprocal Trade Agreements Act of 1934），由過去國會完全主導的方式，改為「國會與行政部門協立負責」的方式。《1934年互惠貿易協定法》授權總統得在國會事先擬定授權的談判框架下，直接對外談判有關關稅減免的貿易協定，並直接以總統公告（Presidential Proclamation）的方式公布該減稅的貿易協議，而不用再得到國會批准[11]。
（二）1974年快速審查機制
快速審查機制的建立，契機在美國1970年代與他國進行「關稅及貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）於東京的談判所引發。當時世界各國意識到「非關稅談判」（nontariff barriers, NTBs），諸如：補貼措施、技術性貿易障礙、輸入許可證的取得、反傾銷等議題，對國際貿易的影響逐漸超越關稅措施所能造成的效果。
在美國尼克森總統與美國國會協議後，國會同意將總統對外談判貿易協議的授權內容擴及非關稅領域（nontariff），並提供有別於其他國際協定之快速審查程序機制（fast track），而促成《1974年貿易法》[12]中建立「快速貿易談判授權」與「快速立法程序」。
「快速貿易談判授權」係指國會簡化委員會的審議流程，並加速審議時間，在一定時間內，對於協定以及相應的施行法以包裹表決的方式，對於是否同意進行表決，不另就內容逐條審議或修正。但這授權並非永久授權，而是有一定時間限制，授權年限屆滿，必須由國會另外同意延長授權年限，否則則失效。且此程序之適用，必須滿足特定要件，使國會在貿易協定的談判在「事前」與「事中」可參與及監督。
此外，比起之前的1934年的《互惠貿易協定法》，1974年貿易法雖然事前給予總統廣泛授權，但事後仍需要經過國會同意。但國會的同意，只能夠做全案表決，只能為同意和不同意，不能做實質內容的更動[13]。自1974年通過的快速審查機制後，適用上出現了幾次修法變動，並不段延展其對總統的授權，歷經多次延展。1991年老布希總統要簽署北美自由貿易協議（North American Free Trade Agreement (NAFTA)），又要求再次延展快速審查程序的二年授權。但因為簽署NAFTA在美國國會產生很大的辯論，最後，1994年時，該快速審查機制正式結束，不再繼續延展[14]。
（三）2002年貿易授權機制的建立
在1994年到2002年間，歷經柯林頓總統和小布希總統，由於沒有快速審查機制的概括授權，總統要對外簽署貿易協議，必須回到憲法中的規定，亦即簽署完後需得到參議院2/3的批准。此程序造成二位總統很大的困繞，故不斷呼籲美國國會，重新制定一個類似之前快速審查機制的授權法案。因此，到2002年8月時，美國國會終於通過《2002年貿易促進權責法》（Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002），採取了修正版的快速審查機制[15]。2002年的TPA授權法案已經在2007年到期。目前美國暫時沒有快速審查機制。
三、重要規定
《2002年貿易促進權責法》明確揭示國會得以控制行政部門對外談判貿易協定的主要目標、議題與內容；該法案維持了1974年貿易法的架構，就「事後審議」的部分要求國會對特定貿易協定採取「限時包裹式表決」[16]，但必須符合重要法定前提要件。以下特別針對該法中，國會在國貿協議簽署前後的參與權限，進行介紹。
（一）談判前之告知與諮商程序
國會必須設下明確的貿易談判目標[17]，總統必須在授權範圍內所進行的談判才得適用快速審查程序。其規定：「當總統認為，任何他國或美國既有的義務或其他進口限制，不當的限制了美國國際貿易，或為了達成本章談判目的、政策、優先性可因而促進」[18]即在此授權範圍內，可開啟此法下的談判。
縱使美國總統的談判屬於國會授權範圍，但在談判開始前仍須進行事先告知與諮詢程序[19]：
1.展開談判前90天，必須以書面通知國會，內容包含總統談判意願、談判日期、談判目標，以及係簽屬新協定或修改既有協定[20]。
2.在寄出此書面通知之前及之後，向眾議院歲計委員會(The House Committee of Ways and Means)、參議院財政委員會(Senate Finance Committee)，以及總統認為適當的其他國會委員會，還有依據本法第3807條所成立之國會監督平台（Congressional Oversight Group，OGP），就預訂談判之內容進行諮詢[21]。
3.若涉及農業、敏感性農業進口產品、漁業及成衣類等產品之關稅，必須與相關之委員會進行特別之協商程序，並進一步評估對美國農產品加工產業之影響、美國農產品在他國是否遭遇動植物衛生檢驗措施之貿易障礙，及自由貿易協定談判目標國是否採取補貼措施等[22]。
（二）談判結束後簽署前
在行政部門進行談判過程中，或談判完但總統未簽署前，總統須踐行[23]：
1.在談判完成後簽署前180天，需就協定法案及法規修正案向眾議院歲計委員會及參議院財稅委員會報告[24]。
2.與參眾兩院之相關委員會、國會監督平台就該協定之內容進行諮商，確認該協定是否符合國會設定之目標方針[25]，以及可能對國內帶來的衝擊與影響。
3.簽屬前的90天，知會參眾兩院關於協定即將完成談判或即將簽署之意願，並適時將該通知刊載於聯邦公報[26]；同時必須提交協定內容給國際貿易委員會（U.S. International Trade Commission，USITC）。
4.在通知國會即將簽署該協定後30天內，必須將「貿易政策或談判諮詢委員會」（Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations）[27]就該協定所為衝擊評估報告提供給總統、國會兩院與貿易談判代表處[28]。
（四）簽署後將配套法律事前提供國會參考與模擬審查
在貿易協定簽署後，如果涉及關稅調降以外的修正，原則上都要制定執行法（implementation），送交國會審查[29]。為了讓國會了解執行法的內容，也需要國會的事前參與。以下是在協議簽署後，為了制定相關法律所規定的程序：
1.簽署後60天內，總統須向國會提交現行國內法須為相對應修正案之報告[30]。
2.總統在簽署貿易協定的90天前，應將貿易協議提供給國易貿易委員會，讓其進行評估[31]。而國際貿易委員會在談判代表簽署協定後，就該協定對國內經濟評估報告，最遲在簽署後90天內須提交給總統、國會[32]。
此外，參議院財政委員會、眾議院歲計委員會可以在總統提出法案前與行政部門進行非正式的諮商，此一諮商會議稱為「模擬審議會期」（mock markup sessions）[33]。通常這是在總統正式提出協議內容與施行法草案於國會之前，所進行的程序。之所以稱為模擬審查，是因為總統還沒有正式提出施行法草案，故所審查的草案，乃是由白宮所提供的協議內容與相關施行法的非正式草案[34]。之所以有這個程序，是國會委員會希望在行政部門提出相關施行法前，委員會就有機會進行審查並表示意見。但此表達的意見並非正式意見，行政部門可以不接受[35]。
（五）快速審查
總統在兩院開會期間，應提交包含協議最終內容副本、施行法草案、為執行協定所採相應行政措施之聲明、協定符合國會設定目標之聲明、既有協定之變更以及涉及美國產業利益，以及施行法內容符合國內法對施行法規定要件等聲明報告[36]。
總統適用快速審查程序所簽署的協定，後續的相關法案，在國會會期中送到參議院及眾議院時，參眾兩院領袖必須在收到的第一天立即排入議程[37]。在委員會審查時，參議員及眾議員均不可修改總統所提法案[38]。委員會的審查最多只有45天，若45沒有審查結束，則該草案自動進入院會審查[39]。院會必須在收到委員會審查報告或委員會超過45期間無權審查後，的15天內，進行全院表決[40]。
如果該法案涉及的是稅收問題（例如關稅），根據美國聯邦憲法地1條第7項規定，該法案必須先送交給眾議院審查[41]，眾議院按照前述程序（委員會審查45天、院會表決15天）審查後，再送到參議院。參議院財政委員會必須在15天內審查結束，然後送給參議院院會，在15天內全院表決[42]。如果在參議院或眾議院院會審查時，有委員提議要進行辯論，則辯論不能超過20個小時[43]。在兩院投票表決時，均已1/2簡單多數通過即可。
四、比較美國TPA與臺灣政院版草案
前述提及，目前政院版的兩岸協議監督條例，對於兩岸協議送交立院後的審查表決方式，只能做包裹表決，且認為應比照行政命令之審查，三個月內審查為結束就視為通過。但反對者（例如黃國昌教授）認為，參考美國快速審查機制，若希望簽署後回立院能夠再三個月內進行包裹表決，必須給予立院在前階段更多的參與，包括談判前的參與、簽署前的參與，以及簽署後審查前的參與[44]。
從前述政院版草案第6條中，區分了1.協商議題形成階段、2.協商議題業務溝通階段，3.協議簽署前階段，4.協議簽署後階段，並在不同階段要求行政部門向立法部門報告。此一設計，某程度頗類似美國TPA法案中對行政部門向國會所提出的諮商、報告等程序。不過，就內容來看，美國就每個程序提出的時間點，有明確的規定，而臺灣並沒有明確的時間要求。而且，就所提供諮詢或提交報告的內容，均不似美國規定得如此具體。
此外，有一個最重要的差異，就是政院版草案16條，提到「協議之內容未涉及法律之修正，」可以只走備查程序。相較於美國，所有的貿易協議，通通需要制定相關執行法，而一定要送國會進行審查。有趣的是，美國所有的執行法的審查，都必須三個月內結束；臺灣對「不涉及法律變更者」、「先備查」「後準用行政命令審查」，一樣必須在三個月內結束，可謂殊途同歸。
但令人好奇的是，若貿易協議涉及法律的修正，政院版反而沒規定立院的審查期限。可以想見，如果沒有規定涉及法律變更的審查期限，那麼審查所耗時間一定會拖延很久。因而，假若真如政院版本草案，政院未來必定會主張，所有的兩岸協議均不涉及法律的修正，而均走備查程序。如此運作，似乎會弱化臺灣對「法律保留原則」之要求。
肆、結論
迄今為止，臺灣就兩岸協議所必須踐行的立院監督與審查程序，仍然欠缺完整規範；而因為太陽花學運的訴求，目前立院正積極思考如何設計兩岸協議監督條例。
由於在相關討論中，幾個臺灣學者均提出，或可參考美國對國際貿易協議之程序規定。因而，本文研究了美國的快速審查機制，希望作為台灣立法時之參考。不過，有學者認為，不一定要學習美國的快速審查機制。政大廖元豪教授認為，在臺灣欠缺美國憲法結構與政治環境下，這樣的制度在合憲性有爭議，在政治現實上沒有任何誘因，在技術上也難以達成，回歸既有法律操作會是現實上較可操作的路徑[45]。未來兩岸協議監督條例究竟會採取何種制度，值得我們繼續觀察。
[1]楊智傑，雲林科技大學科技法律所副教授；何千亦，雲林科技大學科技法律所碩士生。
[2] Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002.
[3] Trade Promotion Authority, TPA.
[4] U.S. Const. art. II, § 2, cl. 2 ("[The President] shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur.").
[5]所以美國政府在二次大戰後大量發展不需更改法律的「行政協定」概念以規避參議院的監督。
[6] U.S. Const. art. I, § 8, cl. 1(“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excises,…”).
[7] U.S. Const. art. I, § 8, cl. 3 (The Congress shall have the power "to regulate Commerce with foreign Nations . . . .")..
[8] Laura L. Wright, Trade Promotion Authority: Fast Track for the Twenty-First Century?, 12 Wm. & Mary Bill of Rts. J. 979, 981-82 (2004).
[9] Id. at 982.
[10] Id. at 983.
[11] Id. at 984.
[12] Trade Act of 1974 ( 19 USC § 2191-2194 ).
[13] Laura L. Wright, supra note, at 985.
[14] Id. at 986-88.
[15] Id. at 988-89.
[16] 19 U.S.C. §2191
[17] 19 U.S.C. §3802規定，欲適用快速審查程序時可進行的談判範圍，如對外投資、智財權、電子商務、爭端解決、勞動環境等等。
[18] 19 U.S.C. §3803(a)(1)( Whenever the President determines that one or more existing duties or other import restrictions of any foreign country or the United States are unduly burdening and restricting the foreign trade of the United States and that the purposes, policies, priorities, and objectives of this chapter will be promoted thereby, the President—).
[19] 19 U.S.C. §3804(a). see William H. Cooper, Trade Promotion Authority(TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, at 11, http://assets.opencrs.com/rpts/RL33743_20101104.pdf。
[20] 19 U.S.C. § 3804(a)(1) (provide, at least 90 calendar days before initiating negotiations, written notice to the Congress of the President’s intention to enter into the negotiations and set forth therein the date the President intends to initiate such negotiations, the specific United States objectives for the negotiations, and whether the President intends to seek an agreement, or changes to an existing agreement;)
[21] 19 U.S.C. § 3804(a)(2)(before and after submission of the notice, consult regarding the negotiations with the Committee on Finance of the Senate and the Committee on Ways and Means of the House of Representatives, such other committees of the House and Senate as the President deems appropriate, and the Congressional Oversight group convened under section 3807 of this title;)
[22] 19 U.S.C. §3804(b).
[23]黃國昌，台海協議的民主審議缺失──由美國法看服貿協議的反民主性格，頁6，http://homepage.ntu.edu.tw/~ntuperc/conference-1-files/20130725_2_2.pdf； William H. Cooper, Trade Promotion Authority(TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, at 11, http://assets.opencrs.com/rpts/RL33743_20101104.pdf。
[24] 19 U.S.C. §3804(d)(3)(A)(i).
[25] 19 U.S.C. §3804(d)(3)(A)(ii).
[26] 19 U.S.C. §3805(a)(1)(A).
[27] 根據19 U.S.C. §2155 所建立之民間產業諮詢體系。該諮詢委員會乃於1974年的貿易法所制定，一共設置28個委員會、700位諮詢委員，由美國貿易代表處所組織。其用意在於廣納民間的各方意見。
[28] 19 U.S.C. §3804(e).
[29] William H. Cooper, Trade Promotion Authority(TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, at 8, http://assets.opencrs.com/rpts/RL33743_20101104.pdf。
[30] 19 U.S.C. §3805(a)(1)(B).
[31] 19 U.S.C. §3804(f)(1).
[32] 19 U.S.C. §3804(f)(2).
[33] 趙文衡，總統、國會與美國FTA政策：以NAFTA與CAFTA-DR為例，頁11，http://iiro.nccu.edu.tw/attachments/journal/add/1/48-4-1.pdf。
[34] William H. Cooper, Trade Promotion Authority(TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, at 14, http://assets.opencrs.com/rpts/RL33743_20101104.pdf。
[35] Id. at 14.
[36] 19 U.S.C. §3805(a)(1)(C).
[37] 19 U.S.C. § 2191(c)(1).
[38] 19 U.S.C. § 2191(d).
[39] 19 U.S.C. § 2191(e)(1).
[40] 19 U.S.C. § 2191(e)(1).
[41] 美國聯邦憲法第1條第第7項：「徵稅法案應由眾議院提出，但參議院對之有提議權及修正權，與其對其他法案同。」（All bills for raising revenue shall originate in the House of Representatives; but the Senate may propose or concur with amendments as on other Bills.）
[42] 19 U.S.C. § 2191(e)(2).
[43] 19 U.S.C. § 2191(f)-(g).
[44] 黃國昌，台海協議的民主審議缺失──由美國法看服貿協議的反民主性格，頁10，http://homepage.ntu.edu.tw/~ntuperc/conference-1-files/20130725_2_2.pdf。
[45] 廖元豪，行政、立法兩權拉鋸中的對外協定 —從台灣與美國憲法政府體制談起，台灣本土法學雜誌第244期，2014年3月。