推进两岸军事关系法治化的若干思考
发布时间：2017-01-06 来源：
推进两岸军事关系法治化的若干思考
丛文胜*
摘要：两岸军事关系法治化是两岸关系法治化的重要内容，对于推进两岸关系法治化具有重要作用，决定着两岸关系法治化的发展进程。在全面推进依法治国的新时期，为全面落实党的十八大提出的对台工作方针，探讨将两岸军事关系纳入法治化的轨道具有十分重要的意义。两岸军事关系法治化是用法律的形式将两岸和平发展条件下的军事关系确定下来，推进两岸军事关系法治化在维护和保障两岸关系和平发展和实现祖国统一中具有重要地位和作用，推进两岸军事关系法治化还要研究两岸军事关系法治化的法理定位，明确两岸军事关系法治化的实现形式及法律效力。关键词：两岸军事关系法治化思考
党的十八大报告中明确提出：要“协商达成两岸和平协议，开创两岸关系和平发展新前景”。达成和平协议的目的就是使两岸关系建立在稳定的法治基础之上。十八届四中全会进一步明确提出要：“运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作。运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”，增进维护一个中国框架的共同认知，推进祖国和平统一。”这就为继续推进两岸关系和平发展提供了重要思想指导，指明了发展目标和方向。其中深化两岸关系和平发展的核心就是要全面推动两岸关系法治化。
在全面推进依法治国的新时期，探讨将两岸关系纳入法治化的轨道具有十分重要的意义，其中两岸军事关系的法治化是一个非常重要的方面，具有更为突出的意义和作用。为加快落实党的十八大对推进两岸关系的部署要求，推进祖国和平统一大业，本文主要对两岸军事关系法治化问题进行探讨。
一、推进两岸军事关系法治化具有重大意义
在推进两岸关系法治化过程中有大量的法律问题需要去研究和回答，包括官方和民间的、政府和军队的，涉及政治、经济、外交和军事等领域的诸多相关法律问题，尤其是在推进两岸关系法治化进程中所涉及的各个方面、各个领域关系的法治化是相互关联、相互作用、相互促进，缺一不可。如两岸各个方面关系法治化的政治定位、法理基础、基本内容和实现途径和方式等都是具有高度的相通、相融和一致性，相互兼顾的，正确回答和解决各个不同领域的法治化问题，将会为建立和推动两岸法治化提供法理支撑和保障。推进两岸军事关系法治化在维护和保障两岸关系健康发展中具有重要地位和作用,主要体现在以下几个方面：
（一）推进两岸军事关系法治化是两岸正式结束敌对状态的可靠保证
两岸军事关系法治化是用法律的形式将两岸和平发展条件下的军事关系确定下来。台湾问题是中国内战的遗留问题。迄今为止，从法理上讲两岸仍未解除敌对状态。两岸之间可以说是长期以来，一直是处于军事对峙状态，有时是战争一触即发。这是由两岸关系的内战遗留问题的特殊性质决定的。改革开放以来，两岸关系和平发展出现了新的转机。为了实现祖国的和平统一，在坚持一个中国的原则基础上，通过协商和谈判达成正式结束敌对状态的协议，建立军事安全互信机制的问题也提到议事日程上来。在1979年全国人大常委会《告台湾同胞书》中提出：“台湾海峡目前仍然存在着双方的军事对峙，这只能制造人为的紧张。我们认为，首先应当通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈结束这种军事对峙状态，以便为双方的任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境。”江泽民在1995年《为促进祖国统一大业的完成而努力奋斗》的讲话中强调：“我们曾经多次建议双方就‘正式结束两岸敌对状态、逐渐实现和平统一’进行谈判。在此，我再次郑重建议举行这项谈判，并且提议，作为第一步，双方可先就‘在一个中国原则下，正式结束两岸敌对状态’进行谈判，并达成协议。”此后，中央政府不断释放善意，推动包括军事关系在内的两岸关系和平发展。
从台湾方面看，台湾在1987年、1991年先后终止了针对大陆的《台湾省戒严令》和具有宪法修正案作用的《动员勘乱时期临时条款》，同时，修改了《宪法》，从根本上改变了将大陆视为“叛乱团体”的作法[1]，并部分解禁和逐步扩大了两岸的各项交往，实际上已经在政治上承认了中华人民共和国宪法和中华人民共和国政府的合法性。两岸双方在政治上的主动和解、法律上的积极措施，为发展两岸关系奠定了基础。2008年春,马英九在岛内“大选”中获胜与国民党重新上台执政,是一个新的起点。两岸关系发生了积极变化，不仅岛内政局发生了重大变化,而且两岸关系形势也出现了转折，消减了台湾“法理独立”的现实危险性,海峡两岸尤其是国共两党之间实现了和解和交流。两岸关系和平发展有了共同基础(核心是承认“九二共识”与反对“台独”),出现了建构两岸关系和平发展架构、达成各类协议的政治曙光。马英九在选前就提出未来在“双P”(和平与繁荣)的共同愿景下建立“两岸新关系”,提出国民党的“五要”政治主张，其中的“第二要”就是“达成30年到50年的和平协议,包括建立军事互信机制,正式终结两岸对峙状态”。
2008年12月31日，胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话《携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴》，其中第六点特别强调要“结束敌对状态，达成和平协议。海峡两岸中国人有责任共同终结两岸敌对的历史，竭力避免再出现骨肉同胞兵戎相见，让子孙后代在和平环境中携手创造美好生活”，并明确提出：“为有利于两岸协商谈判，对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨；为有利于稳定台海局势，减轻军事安全顾虑，两岸可以适时就军事问题进行接触、交流，探讨建立军事安全互信机制问题。”这为改善两岸政治、军事关系提供了战略指导。海峡两岸人民和平发展的愿景逐步升高,和平发展已是大势所趋。在国家尚未统一的特殊情况下,构建两岸军事安全互信机制，是现阶段两岸军事关系法治化的重要内容，积极推进两岸军事关系法治化对于保证和推进两岸关系和平发展具有不可或缺的重要作用。
（二）推进两岸军事关系法治化有利于化解两岸政治对立、促进遏制“台独”势力。军事关系是两岸政治关系的晴雨表和稳定器。自二十世纪90年代以来，“台独”分裂势力及其活动已经成为激化两岸政治对立、破坏两岸互信基础、阻碍两岸关系和平发展的突出因素。推进两岸军事关系法治化，将两岸形成的军事互信关系依法律形式确定下来，可以有效发挥遏制“台独”活动的重要功能。一是两岸军事安全互信不仅符合台湾社会渴望两岸和平的主流民意，而且可以充分展现我方推动两岸关系和平稳定发展的巨大诚意，有利于戳穿“台独”分裂势力捏造的“中共威胁论”的谎言，壮大台湾岛内“反独”力量，压缩“台独”分裂势力发展空间。二是建立军事安全互信，不仅能够极大地推动两岸关系的发展，而且其本身也将成为两岸关系发展中具有重大意义的标志性事件。三是建立军事安全互信，有利于密切两岸军方的关系，增进两军感情，弱化台军为“台独”效力的信念。第四，通过建立军事互信法律机制，可以使一个中国原则以法律的形式在军事关系中得到充分体现，有利于把军事互信中形成的“反独促统”成果固定下来，使之更具有稳定性、可操作性和不可逆转性，从而更好地遏制“法理台独”。
（三）推进两岸军事关系法治化，有利于消除两岸军事对峙、推动正式结束敌对状态。两岸长达60年的军事对峙，使台湾海峡成为东亚的危机地区之一。显然，这种军事对峙的局面不仅影响了两岸关系发展，而且有可能阻碍中华民族复兴的伟大事业。消除军事对峙，符合中华民族的根本利益，有利于两岸关系发展和平发展和实现国家统一。为了消除两岸军事对峙状态，必须启动军事安全互信，构建相关法律机制，实现军事关系法治化。一是军事互信一旦启动，就是向对方传达消除军事对峙的愿望，有利于缓和两岸紧张局势。二是通过建立军事互信，有利于双方加强沟通，避免军事误判，降低军事冲突升级的可能性。三是通过构建军事互信法律机制，形成军事互信的法治安排，也是两岸正式结束敌对状态的必经途径。
（四）推进两岸军事关系法治化有利于发展两岸军事合作与交流、维护两岸共同利益。两岸在共同维护国家和民族发展利益，以军事交流与合作方式共同维护海洋权益等根本利益方面具有诸多一致性，有广泛的潜在合作发展空间。目前，我国钓鱼岛主权受到侵害和南海、东海等海洋权益得不到有效保护的现实，迫切要求两岸同胞团结起来，进行军事合作，形成合力共同御侮。但由于两岸军事关系的不稳定和不确定，严重阻碍了海峡两岸在共同维护领土主权和海洋权益等方面开展军事合作。为此，应及时推进军事关系法治化，建立军事安全互信机制。一是应通过协商，在充分体现互利双赢的前提下明确两岸军事合作的相互权利和义务，使两岸共同受益。二是通过法律的形式，把双方的军事合作固定下，使军事合作稳定化、长期化，切实维护好共同利益。三是通过法治化的形式，公开双方的军事合作，对侵犯我国权益的不法行为也会产生有效的威慑作用。
在两岸关系和平发展的态势下,需要积极推动军事关系法治化，构建军事安全互信,通过军事上的互信和共识,为尽早结束两岸敌对状态创造条件。同时，“正式结束两岸敌对状态”作为两岸关系法治化的重要内容，必须由建立两岸一系列的军事安全互信机制来保障和促进。两岸如不能建立军事互信，结束敌对状态就无从谈起，实现两岸和平发展必然受到影响和阻碍。当前，虽然以马英久为代表的国民党在台湾九合一选举中惨败，但两岸和平发展的历史潮流不可阻挡，任何逆历史潮流而动的都注定不会成功，两岸军事关系的法治化进程也不会轻易中断，对此必须有足够的信心，必须为两岸和平发展做出最大的努力。因此，建立两岸军事互信是停止两岸军事上的对抗、结束敌对状态的前提和基础，也是为促进国家统一而推进两岸军事关系法治化的重要任务。目前，两岸尚未正式开展军事安全互信的对话和协商，要使两岸军事安全互信达到较高程度，实现两岸军事关系法治化将是一个复杂的、渐进的过程，需要两岸共同努力才能实现。要从建立两岸军事安全互信机制入手，开展军事互信对话和协商，并逐步拓展军事安全互信的方式，增进军事安全互信的程度，扩大军事安全互信的范围，形成军事安全互信的法治文件，为两岸和平发展提供机制上的保障。
二、两岸军事关系法治化的法理定位
两岸军事关系目前从法理上讲还是处于军事对峙状态，两岸的军事对峙现状是反映了一国内战的延续，是中国内战的历史遗留问题，中国内战尚未在法律上正式结束。随着两岸关系和平发展的深入推进，两岸虽然在现实中已经恢复了和平状态，但法律上并没有结论，两岸之间的军事关系问题必然引起高度关注。为此，在这种状况下，要推进两岸军事关系法治化必须要明确两岸军事关系法治化的法理定位。
确立两岸之间军事关系的法理定位十分复杂。两岸之间的政治、军事对峙是在一个国家内部发生的，也从未脱离内战的范畴。从1949年中华人民共和国成立，到1979年，两岸之间的以对方为目标的军事冲突一直没有间断，从中国人民解放军陆续解放大陆沿海的岛屿，1949年10月，发起金门战役、1955年1月的一江山岛战役，收复大陈岛和1958年8月开始，长达二十多年的金门炮战等，两岸始终处于紧张的军事对峙状态中，直到在1978年12月26日，中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会第五次会议讨论通过了《告台湾同胞书》（1979年1月1日《人民日报》全文正式发表），其中明确指出：“台湾海峡两岸目前仍然存在双方的军事对峙，这只能制造人为的紧张。我们认为，首先应当通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈结束这种军事对峙状态，以便为双方的任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境。”同时，国防部长徐向前宣布停止自1958年开始的对金门、马祖等岛屿的炮击。两岸军事关系开始从对立走向缓和。
随着两岸和平发展的不断深入，两岸的军事关系一直倍受两岸关注。然而受制于两岸政治关系发展的现实。台湾方面，虽然一直强调未达到签署和平协议、进行政治谈判的条件，但是相关研究却从未停步。如台军“参谋本部”曾进行过“信任建立措施”的研究，对两岸的军事布局提出了建议：“解放军将部署在台海当面的南京军区第一线主力部队，向后撤移三百公里；我方则将驻守金门、马祖外岛重兵撤往澎湖及台湾本岛”。该建议之合理与否暂且不论，它表明两岸在军事信任措施方面确实有可为之处。1996年12月，台“国发会”研究报告中提出，两岸架设“热线”并互派代表是结束敌对状态与签署和平协议的要件之一。1998年4月，前“行政院长”萧万长赞成与北京交换军事演习信息，“建立军事互信机制以避免因误判而引发战争”[2]，这被认为台湾当局对“军事互信机制”的首次正式表态。2008年我国最高领导人首次提出了军事安全互信之后，2009年台湾军方公布的军事报告书中，首度把“推动两岸军事互信机制”的字样纳入报告书内容中，还提出了建立两岸军事沟通热线，订定海峡行为准则等规范，限制特定兵力部署和军事活动等三方面。从建立军事互信机制到制定相关准则和规范等都是属于军事关系法治化的范畴。2013年5月14日，台退役将许历农率团来访受到全国政协主席俞正声接见。许历农表示，愿继续为推动建立两岸军事安全互信机制、促进两岸关系和平发展、实现中华民族复兴作出努力。该说法得到俞正声主席回应，俞正声主席指出，两岸关系和平发展进入新阶段，应更加注重稳步推进，全面发展。我们愿意看到两岸民间就促进建立两岸军事安全互信机制议题开展交流对话，为今后破解两岸政治难题积极创造条件，希望来访退役将领在推动两岸关系和平发展进程中发挥更大作用[3]。目前，两岸军事关系处在微妙时期，既受两岸政治关系和解的影响，努力消除军事对峙，向着军事互信迈进，又对两岸政治关系起着正反两方面的作用，如共同维护两岸海洋国土权益的需要，可以逐步拉进双方关系，同时又由于美台军售及台美等国的军事关系会对两岸关系起着负面影响。
为此，目前两岸军事关系法治化的法理定位应当是在一个国家框架内的，暂时分属两个不同行政权的军事力量之间，在各自的法律制度允许范围内，所形成的友好、互助、合作关系，并随着两岸和平发展进程，而逐步深化，由敌军向友军、同盟军和国家统一的军队转化。因为，一个中国是两岸军事关系建立的前提和基础，这也是被各自的法律所确认的，如台湾的《宪法》、《国统纲领》、《两岸人民关系条例》、大陆的《宪法》、《反分裂国家法》等，这些法律制度决定了分属两岸的军事力量是暂时的，最终必然要走向统一。但在没有实现统一前，双方的军事力量可以通过各种方式建立互信关系，共同维护国家的领土主权和安全。即使最终统一后两岸的政治、军事、外交制度如何构建还未形成定论，但是作为一个国家的武装力量必然要实行统一的军事战略方针和共同采取完全一致的军事行动，两地军队之间是更加密切的血肉相连。
迄今为止，一国因内战导致的政治分裂、军事对峙局面通常都是以停战、和解等军事协定的方式，以国内或国际法的形式将双方的军事关系加以确定。如，朝鲜在1953年7月27日，正式签订《朝鲜人民军最高司令官及中国人民志愿军司令员一方与联合国军总司令另一方关于朝鲜军事停战的协定》，全文共分5条，63款，主要内容有：确定以三八线附近的实际控制线为军事分界线，双方各自由此线后退两公里，以建立一非军事区；自协定签订后12小时起，双方停止一切敌对行动，停止自朝鲜境外进入增援的军队和武器；协定生效后60天内，双方应将一切坚持遣返的战俘分批直接遣返，将其余未直接遣返的战俘统交中立国遣返委员会处理；双方军事司令官向有关各国政府建议，在停战协定生效后3个月内，召开双方高一级的政治会议，协商从朝鲜撤退一切外国军队以及和平解决朝鲜问题。但两岸之间并没有签署停战协议，也没有就双方军事力量作出安排，更没有划定停战区和军事分界线，两岸的军事法律关系仍是一种事实上的军事休战或停火状态。尽管双方在军事停火状态或军事和解上没有达成共同的法律协议，但两岸的政治关系走向决定了双方军事关系向着和解和互信方向发展的趋势。因此，在两岸关系法治化进程中，必然要考虑到军事关系的法治化。
三、两岸军事关系法治化的实现形式及法律效力
为推进两岸和平发展，实现法治化，必须要以签订相关文件或协议的方式，将两岸军事关系纳入法治的轨道。鉴于两岸特殊关系的复杂性，两岸制定涉及军事关系法治化的法律文件将会遇到诸多法律问题。其中主要有：
一是两岸签署相关规范性文件的形式。两岸军事关系法治化需要以一定的法律文件形式作载体，将军事关系的相关重要事项确定下来。由于两岸关系的特殊性，两岸之间签署的各类法律文件也随之具有了特殊性。两岸之间既不是国家与国家的关系，又尚未实现国家统一，两岸协议的性质就面临着国际和国内法规范的定位问题。一方面要防止将两岸法律文件国际化。不可否认，两岸各自治理的实际现状，使两岸签署法律文件容易受到外来势力的干扰和国际性因素的作用。如，两岸之间签署的协议，还必须在各自内部实现法律转化，这就易使协议带有国际化的色彩。同时，在一国内两个不同政权管辖的行政区内，签定的相关协议和建立督促执行机制等难免会受到外来势力的介入或国际因素的影响，如，世界上许多在一国内发生军事冲突的热点地区，都是依靠外国或国际力量来维护内战双方协议签署和执行。另一方面，两岸应当对协议的效力、遵守和监督等形成共识。两岸各自的《中华人民共和国宪法》和台湾现行的“中华民国宪法”，都认为两岸是一个国家，台湾还在其所谓宪法之下，将大陆和台湾区分为“大陆地区“和”自由地区”，制定了“两岸人民关系条例”，这就为两岸法律文件的的国内法性质奠定了共同基础。尽管对两岸之间的协议性质有不同的争议，但一经签署或批准就成为对双方有约束力的法律文件，如台湾当局也曾就两岸协议性质进行讨论，大法官释法认为，两岸协议应比照行政规范进行解释使用，这些都说明两岸协议是具有特殊性的国内法，而非国际法的性质。而且这也在已经签署的21项两会协议中得到认可和贯彻。因此，从两岸法律文件的性质和形式来说，不论是通过立法机关、政府或执政党发布，还是由双方各自授权的军方或协会等机构签署；不论是以联合宣言、声明等文件形式，还是条例、协议、协定等法律形式，都是非国际性的，都是对两岸双方具有约束力的特殊国内法律文件。
二是两岸法律文件的效力。两岸法律文件的效力主要包括两个方面。第一，法律文件在两岸的法律位阶。两岸相关协议虽然具有法律规范的性质和作用，但双方都未对协议法律效力进行法理上的解释和说明。这在目前的情况下，自然是一种智慧的模糊，不过随着两岸关系的进一步发展和政治对话、军事互信等议题的开启，当两岸之间的协议更多的涉及主权内容时，对相关法律文件的位阶定位需求将会逐渐增大。从实际情况看，两岸协议的法律位阶具有与各自宪法之下的其他法律规范同等位阶和相应效力，体现了对等和平等原则，并没有矮化台湾当局。如果两岸最终达成了涉及政治和军事关系安排的和平统一协议，则法律位阶和效力应具有两岸各自的宪法效力。第二，两岸签署协议的方式。两岸协议生效方式，目前有三种情况，分别是:签署后生效、签署后经过固定期限生效、经过双方立法机关批准后生效。两岸早期签署的协议采取了前两种生效方式，因此协议生效较为迅速。近几年，由于台湾岛内政治生态的影响，民进党等在野党对国民党当局施加压力，致使两岸间签署的协议采取了审批生效的方式。同时，民进党、台联党等势力在台湾立法机构大肆杯葛，要求采取逐条审议方式进行批准。严重阻碍了两岸协议的生效和适用。尤其是在2014年“318”学运事件发生后，“两岸条例监督机制”成为蓝绿两党的共识，至今尚未出台，未来有关两岸军事安全互信的协议签署后，若岛内政治局面没有改变，预测还将会面临较大的在野党压力。各类两岸军事关系的协议生效条款若能借助两岸政治关系法治化的发展进程，在签署时采取便捷的生效方式，更有利于推进两岸军事关系法治化。但也要尽量防止和避免台湾方面在审批方式和程序上进行杯葛和阻挠，做好必要的准备。同时，还要对不希望也不愿意看到两岸军事关系有根本改善的外来势力的干扰和破坏有足够的认识和警惕，如美国对台军售问题、美日台的军事合作等问题都将是一个随时可能抛出的用来破坏两岸军事互信关系的定时炸弹。因此，在推进两岸军事关系法治化的进程中，必须坚持原则性、斗争性与灵活性的统一，可以根据具体事项和实际情况来确定法律文件的形式及效力，对于内容十分重要的，也可以由全国人大进行审议批准，从而加强两岸军事协议的法律效力，为推进两岸军事关系法治化提供坚实的法律保障。
综上所述，推进两岸关系法治化和两岸军事关系法治化的核心是要“推进祖国统一”[4]，必须以有利于推进和保证祖国实现统一为前提，早日实现祖国统一的根本目标在任何时候、任何情况下都不能出现偏离和动摇。
*丛文胜，中国政法大学法学院教授、博士生导师。
[1]1991年4月30日，台湾对《中华民国宪法》作了第一次增修，其中规定“（三）明定两岸人民权利义务关系，得以台湾地区与大陆地区人民关系条例规定之，中共不被视为叛乱团体。”
[2]蘇進強:《兩岸和平協議不能逃避》，http://www.cdnews.com.tw 2013-11-01。
[3]《国际日报》：《俞正聲會見許歷農率領的台灣退役將領一行》，2013年05月14日。
[4]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中七大任务中的第六项任务。