“一中”框架下台湾国际参与的对策研究
发布时间：2017-01-06 来源：
“一中”框架下台湾国际参与的对策研究
严安林*
台湾当局参与国际组织及其活动的问题，一直是两岸之间较量的焦点。2008年5月两岸关系走上和平发展轨道后，台湾的国际参与尤其成为影响两岸政治互信与和平发展程度的核心议题，如何妥善地处理台湾的国际参与也成为中国大陆涉台外交的难点所在。
一、台湾参与国际组织现状
（一）台湾参与政府间国际组织（IGO）
据台湾“外交部”网站资料，截至2013年底，台湾在35个政府间国际组织及其下属机构拥有正式会籍，并以“观察员”等身分参与22个政府间国际组织及其下属机构。从台湾当局统计总共57个政府间国际组织来看，其中全球性国际组织有 9个，区域性国际组织有 16 个；从职能范围划分角度看，台湾加入的国际组织内没有一般性国际组织；专门性国际组织主要有 5 类，其中政治性国际组织 1个，经济性国际组织 11 个，科技性国际组织 2 个，法律性国际组织 4 个，动植物科研保护性国际组织 9 个。
台湾当局参加的政府间国际组织及其下属机构影响力非常有限，只有亚太经济合作组织（APEC）、世界贸易组织（WTO）、世界卫生大会（WHA）、亚洲开发银行（ADB）等是较为知名和活跃的国际组织。
（二）台湾参与国际非政府组织（INGO）概况
1、台湾方面参与的非政府组织数量多、范围广，参与经验丰富。台湾参加国际非政府组织为2861个。台湾“外交部”将较为活跃、有“国际贡献”NGO确定为405个，按功能分为公共政策、学术文化、经济工商、医疗卫生、农业环保、科技能源、人道慈善、社会福利、运动休闲和其他类共十大类，参与的身份和名称五花八门，但以“中华台北”、“中华民国”、“台湾”为主。人道援助和医疗救助领域是台湾非政府组织在国际社会中的强项，包括慈济、法鼓山、国际佛光会、路竹会、世界展望会、家扶中心、红十字会等，这些组织行动力较强，其表现在国际社会被广为肯定。
2、“NGO外交”一直是台湾当局拓展国际空间有力辅助。由于台湾NGO组织在国际社会的活跃度高，从而一直是推动与扩大台湾官方“外交”的有力“推手”。2000年，台湾“外交部”成立了“非政府组织国际事务委员会”，该委员会成立的目的是“迈向世界的台湾NGO”，协助台湾NGO从事国际参与，以彰显台湾“人道援助提供者”及“文化交流推动者”角色，提升台湾“国际形象及能见度”[1]。
3、两岸在国际NGO领域的斗争和较量一直持续进行。
二、台湾参与国际组织既有“模式”
（一）迄今台湾所参与各类国际组织尚无通行“模式”
包括“亚行模式”、“APEC 模式”、“WTO 模式”、“奥运模式”、“科联模式”和“WHA 模式”，等等，但从严格意义上来说，以上情况并不能称之为“模式”。这是因为，一方面，中国大陆政府一贯认为台湾参与这些国际组织的情况是一种“特殊安排”，都是以“个案”方式操作；另一方面，客观讲每种“模式”情况各不相同，在两岸政治定位问题没有正式解决之前，并没有一个标准样式可以提供来作为遵照的模板。
（二）台湾参与国际组织与活动基本形态
根据国际组织性质、台湾会籍名称、两岸入会先后顺序与台湾身份等四方面参数，本研究报告归纳出台湾参加国际组织的五种基本形态：
1、台湾参与名称单一化，但参与身份多样化。“中华台北”是目前两岸都明确支持和接受的名称。2008年以后大陆支持台湾参与的两个政府间国际组织WHA和ICAO均以“中华台北”为称谓，而台湾在这两个组织的身份则有差异。
2、“奥运模式”和“科联模式”对台湾参加重要的非政府国际组织具有可借鉴性。两种“模式”得以顺利形成，国际组织最后的补充性解释发挥了关键作用。
3、两岸加入国际组织顺序变化反映了“陆强台弱”发展趋势。最初，台湾当局占据国际组织中的席位，中国大陆政府申请加入；后来到两岸同时申请加入某一国际组织；现在则是台湾申请加入大陆已为成员的国际组织。
4、“备忘录”是用以规范台湾在国际组织中的法理地位与界定其权利义务的重要手段。为维护和体现“一个中国”原则，中国政府分别与亚行、APEC、WHO等国际组织签订备忘录，内容基本上是关于台湾参加该组织的名称、身份、权利义务范围等。例如2005年大陆与世界卫生组织签署了《谅解备忘录》。该备忘录内容从未公开，但WHO承诺在一个中国原则下处理台湾问题。
5、台湾以“中华民国”或“台湾”名称、以正式会员身份加入的政府间国际组织具有特殊性。包括亚洲生产力组织、亚非农村发展组织、亚太粮食肥料技术中心、中美洲银行、亚洲选举官署协会、国际政府资讯科技理事会，这些组织有如下特征：①有相当一部分是中南美洲的区域性国际组织，如中美洲银行和中美洲议会，这些国际组织在地理上远离台湾，在利益分配上与台湾关系不大，台湾加入其中，更多地是在国际舞台上的宣扬。②有一部分是由台湾作为主要甚至唯一资金提供者，且其主要工作人员也主要来自台湾，如亚太粮食肥料技术中心，其部长就来自台湾，其工作小组的办公地点也在台北。③总体看数量不少，但多数都是徒有虚表，只是以组织的形式存在的会议，往往都是充当智库角色，无签订具有约束力的条约和公约的野心和实力。④台湾在其中只承担义务，鲜享有权利，如台湾在中美洲银行中，只有向其提供贷款资金供受益国（洪都拉斯、萨尔瓦多、哥斯达黎加、尼加拉瓜、危地马拉、巴拿马及伯利兹等）的义务，而无法成为受益的一方。
三、“一中”框架下台湾参与国际组织的对策
（一）大陆对台湾参与国际组织的立场与基本策略
从历史沿革与两岸在国际场域的互动实践来看，大陆对台湾参加国际组织的立场和策略主要包括：（1）反对台湾参与政治性和安全性的政府间国际组织；（2）对于经贸领域、功能性的国际组织，在台湾已经是“正式会员”而大陆没有加入的情况，大陆方面要求台湾更改名称作为大陆加入的先决条件；（3）对两岸都已经加入的政府间国际组织，大陆要求国际组织和各成员依据“一个中国”原则处理与台湾的关系；（4）某些时候大陆反对台湾参加有关安全问题的二轨对话和机制；（5）在一些重要的非政府组织，大陆要求台方活动不能以谋求“台独”为目的；（6）在支持台湾参加重要国际组织如WHA，大陆的原则是以维护两岸关系和平发展大局为出发点，在操作上力求“可逆、可控”。
（二）关于台湾参与国际组织名称的对策与建议
1、近3-5年内，台湾新参与的政府间国际组织的名称以“中华台北”为宜。
首先，从台湾当局立场看，虽然在名称上不再坚持必须使用“国号”，但总是寻求机会尽量要求对等。以往案例说明，台湾当局可以接受名称包括“中华民国”、“台湾（中华民国）”、“台湾”、“中华台北（Chinese, Taipei）”，反对的名称是“中国台北(Taipei, China)”、“中国台湾(Taiwan, China)”等。
其次，从已有几种“模式”看，“中华台北”是大陆方面可以接受名称。“中华台北”与中华民族“命运共同体”概念能够自然衔接。
最后，相对于身份，名称较为灵活和机动。一方面，“中华”表明台湾是“一个中国”的一部分，另一方面，就现状而言，“中华台北”是曾取得两岸共同认同的名称，两岸已就在国际奥委会中就使用“中华台北”达成共识，将这一名称延伸至其他领域也无不妥。
2、区分对待台方“加入国际非政府组织”和“参加非政府组织活动”。在国际非政府组织领域，大陆参与的总体水平比台湾落后，因此大陆相关组织不得不面临在台湾之后加入问题，台湾是否更改名称就成为两岸斗争点。然而大多数国际非政府组织通常认为，要求台湾更改名称是“政治性”的做法，并不愿意在新会员入会时，以牺牲原有会员权益为代价，通常都会对要“台湾”改名予以拒绝。
马英九执政后，两岸在参加国际非政府组织活动中，仍然因对方名称问题经常发生摩擦，台湾非政府组织凸显“主体性”的行为仍有很大市场，对此，大陆首先应该将“加入国际非政府组织”和“参加非政府组织活动”予以区别对待，实际上，因为国际非组织数量极多，大陆不可能也没有必要一一申请加入。但是只要大陆的非政府组织需要加入某国际非政府组织并成为会员，底线应是坚持“一个中国”立场，反对“两个中国”或“一中一台”的安排，不接受台湾方面在该组织“中华民国”、“台湾”的名称；而如果是在国际非政府组织的活动（如国际影展、国际会议、国际赛事）场合，大陆要求在参加重要国际活动前需了解台湾方面参加情况，当涉及两岸的名称可能会产生冲突时，视情况交涉或提前告知主办方大陆方面的决定（不参加或以变通方式参加），总体原则是避免当场与台湾方面发生正面、直接冲突，避免因名称问题对主办方突然、仓促地提出要求。
（三）关于台湾参与国际组织身份的对策与建议
在台湾参与政府间国际组织（包括联合国专门机构）问题上，大陆的底线是不能让台湾成为“正式成员”；可继续对台湾参加身份发挥创新和想象，以“年度邀请”方式多制造“特殊身份”、“例外身份”，关键是要划定该“身份”权利与义务的范围。
1、“非政治实体”（entity）身份。实体是指客观存在并可相互区别的事物称之为实体，实体可以是具体的人、事、物，也可以是抽象的概念或联系。台湾当局以“实体”身份参加国际组织既有成功的、也有未得逞的先例。2002年，陈水扁当局曾提出以“台湾卫生实体”（Taiwan Health Entity）的所谓“务实概念”参加世界卫生组织，以图在屡未得逞的现状中寻求突破。“渔业实体”的概念，不但出现在联合国体系下会员国通过、签署、批准、生效后的多边国际渔业协议《有关履行1982年联合国海洋法公约跨界种群与高度洄游种群保育与管理相关条款之协议》，也被区域渔业管理组织的公约或协议所接受。1995年，“联合国跨界及高度洄游鱼类种群协议”创设“捕鱼实体”的法源基础，台湾由此得以以“捕鱼实体”身份参与各类国际渔业组织。
在两岸关系和平发展大局下，“渔业实体”概念似可作适当扩大，让台湾可以以“非政治实体”作为参加国际组织的身份。
2、在联合国若干专门机构中创新台湾参与身份的“名词”。在联合国专门机构中，台湾当局已参加了世界贸易组织和世界卫生大会。目前在联合国专门机构中可以接纳“非主权实体”为“准会员”的包括：联合国教科文组织、联合国粮农组织、世界卫生组织、国际海事组织等。其中，联合国教科文组织就含有4 个“准会员”，包括阿鲁巴岛、中国澳门、荷属安的列斯群岛、新属托克劳等；联合国粮农组织有英属圭亚那、罗得西亚和尼亚萨兰、桑给巴尔岛等3 个“准会员”；世界卫生组织有美属波多黎各和新属托克劳2 个“准会员”；国际海事组织有中国香港、中国澳门和法罗群岛等3 个“准会员”。事实上，上述“准会员”基本上都是历史上的殖民地，其权利义务是从宗主国时期延续而来。“准会员”虽然可以出席会议，但没有选举权和被选举权以及表决权。因此，从理论上说，台湾可以在满足一定条件下成为上述几个组织的“准会员”。但是，成为“准会员”比观察员难度要大，因为“准会员”在很多方面都跟正式会员没有差别，需要承担相应的义务，也能享受很多权利。观察员主要是针对非国家的政治经济体或国际民间团体参与国际组织时列席提供建议的制度。它一般是每次会议时临时被邀请，但也有一些国际组织接纳常驻观察员代表团。观察员在国际组织的有关会议上通常既无发言权又无表决权，不能参与实质性的讨论。不过，观察员可以获得会议的所有资料，并且有时还可以提出正式的建议。目前，联合国专门机构接纳观察员的有：联合国工业发展组织有梵蒂冈和马耳他骑士团两个观察员；国际农业发展基金会有梵蒂冈一个观察员；世界知识产权组织有巴勒斯坦一个观察员；世界卫生组织则有包括巴勒斯坦解放组织、罗马教廷、马耳他骑士团、国际红十字会、国际红十字暨红新月国际联盟、国际国会组织和中华台北7个观察员。从上面案例来看，有些专门机构的观察员为主权国家，但有些机构的观察员则没有这方面的严格限制，包括“非主权实体”也可以成为其观察员，体现出很大的灵活性。
在考虑台湾参加的身份时，首先从“特定”身份开始，如“气象实体”或“技术专家团”、“联系单位”等参加某一届大会，尽量避免一开始就确定台湾的“观察员”或“准会员”身份。如果确实发展到必须要予以台湾正式成员的地位，同时国际组织本身的章程也允许“非主权实体”存在时，再予考虑。
3、大陆可以与国际组织协商，以“补充决议”方式重申“一个中国”原则。与国际非政府组织不同，政府间国际组织如果要修改章程，在程序和内容上都十分复杂，时间冗长。相比较而言，“补充决议”在决策共识和程序上都较为简单。如果将来两岸能够建立“涉外机制处理小组”，在台湾进入每一个重要的国际组织时，大陆可参考APEC“西雅图备忘录”，与国际组织协商，要求其出台有关重申“一个中国”原则的补充决议（备忘录或其他形式）。
（四）关于台湾参与国际组织活动问题的对策和建议
1、出台两岸关系和平发展时期关于台湾国际参与的政策白皮书。考虑定名为《两岸关系和平发展阶段台湾的国际参与》。
2、强化对台湾国际参与的法律应对。必须要强调台湾参与国际组织活动如何在“法律上和程序上”符合“一个中国”原则，加强法律应对，增强大陆自身立场在法律上特别是国际法上的说服力。
3、“合情合理安排”的政策既阐明了大陆的关切所在，同时又带有诸多的弹性和可操作性，为台湾参与国际组织活动预留了空间。2008年以来台湾在国际空间上取得的各种进展，非但没有满足台方的胃口，反而刺激台方的得寸进尺，甚至助长台方以为大陆软弱可欺的错觉，甚至就是认为大陆“有错在先”，现在是“纠正错误”；另一方面，台当局宣传其“国际”成果时刻意不提或少提大陆的帮助和善意，反而鼓吹美国、欧盟及其“友邦”的支持。
4、对台湾当局在国际组织内的“小动作”予以坚决斗争。以两岸在WTO 这个平台上的交流互动为例，在台湾加入WTO《政府采购协议》之时，大陆方面鉴于《政府采购协议》中涉及中央政府的附件会出现“总理”、“外交部”等词眼，而反对台湾加入该协议。又如，大陆一直拒绝更新WTO 名录（蓝皮书），原因在于该蓝皮书的2002 年版将台湾代表团列为“常驻代表团”（Permanent Mission），大陆方面认为台湾代表团应与香港和澳门相类似，被称为“贸易办公室”（Trade Office）。但台湾方面反对，致使蓝皮书的更新一直被搁置。最后协商的结果是在该蓝皮书中保留台湾“常驻代表团”的称谓，但对代表团内的各代表不采一般的“领事、一秘、二秘”等外交称谓，改为“先生、女士、夫人”。
5、大陆与国际组织或其他国家在谈判协商备忘录施行细则时，应对于台湾与该组织可能的各种互动尽可能地订立较细致的规则，其中最重要的是对台湾参与层级的规定。
6、在台湾新加入国际组织的问题上，要通过名称、身份问题的把握，把台湾的地位紧紧地与“中国”绑在一起，强化台湾是中国的一个组成部分的宣示。
7、善用台湾“邦交国”数目在两岸国际组织协商谈判中的杠杆作用。
四、关于解决与处理台湾国际参与的若干思考
1、推动设立“两岸涉外事务协调小组”。可以考虑提议由“两岸经济合作委员会”下设“两岸WTO协调小组”。在时机成熟后，再将该小组扩大升格至两岸“涉外事务委员会”。
2、港澳现行涉外事务及国际组织参与的模式对台湾仍然具有参照性。香港与澳门在政府间国际组织中的地位有两种形式：一是作为正式成员加入国际组织，单独以地区名义承担国际义务和享受国际权利；二是作为“准会员”（联系会员）或无投票权的会员加入国际组织，以“中国香港”、“中国澳门”名义发言，在特定条件下承担国际义务和享受国际权利。比如香港、澳门出席WHA或参与WHO活动的方式，并以“会员地区”（member areas）与大陆同时参与WHO“西太平洋区域组织”的活动，且香港与澳门的公共卫生事务并非由大陆代表。香港、澳门可作为中国政府代表团成员出席会议。
3、对于少数政府间国际组织，包括联合国系统的一些专门机构，允许接纳非主权国家的“地区实体”作为会员、准会员或观察员，可考虑在坚持一个中国原则下，视两岸关系和平发展的实际情况，经与台方及有关国际组织协调，协助台湾以适当名义参与其中的活动。
台湾参与国际组织及其活动的问题向来是一个敏感度很高的政治议题，既涉及台湾地区在国际法的地位，涉及中国的主权、领土完整和统一，也涉及两岸关系和平发展，涉及台湾在一个中国框架下的政治定位，触及大陆和台方各自的政治底线，在两岸关系中备受重视。在两岸关系大发展、大交流的新形势下如何解决台湾参加国际组织及其活动的问题，已经成为两岸互动中最为敏感的问题之一。在现阶段，台湾参加国际组织的诉求，主要表现为谋求台湾更多地参与各类国际组织、特别是政府间组织的活动，以寻求更多的国际资源与平等发展的机会。从台湾地区本身发展角度看，从维护两岸关系和平发展角度看，适度解决这一问题有其合理与必要的一面，解决得好，台湾受益，两岸关系受益，也有利于促进国家的和平统一进程；但如果处理得不好，不仅对争取台湾民心不利，对和平统一也不利，而且不利于两岸关系的和平发展。