台湾参与政府间国际组织的法理障碍及空间
发布时间：2017-01-06 来源：
台湾参与政府间国际组织的法理障碍及空间
伍俐斌*
参与政府间国际组织是台湾当局拓展所谓“国际空间”的重要内容，也是引发两岸“外交战”的导火索。台湾当局“指责”大陆阻止台湾参与国际组织[1]，打压台湾“国际生存空间”，台湾民众也对大陆产生误解和抱怨。而事实是，根据绝大多数国际组织的会员制度和章程，依目前台湾所具体的国际地位，即使大陆不阻止，它也无法参与这些国际组织。不过，国际组织种类繁多，会员类型也较多样，在一定程度上为台湾的参与留下了可灵活处理的空间。一、国际组织的会员制度
政府间国际组织是不同于国家的一类国际法主体，它对外以组织的名义参与国际事务，内部则是由形形色色的会员所组成。国际组织的会员，或者国际组织的参与者，是指参与国际组织活动，并在其中享受权利、承担义务的国家或其他实体。[2]政府间国际组织无论采用何种名称、实现何种目的，也无论是普遍性国际组织，还是区域性国际组织，都必须有参与者。[3]
国际组织的会员因其本身的地位及承受的权利义务不同，可以分为完全会员、准会员、部分会员、联系会员和观察员五种类型。
（1）完全会员
完全会员，通常称之为会员，又可称为成员国、缔约国、会员国，[4]是国际组织中最常见的会员类型。国家是国际组织最重要的完全会员。在一个国际组织中，完全会员享有比其他类型的会员更多、更充分的权利，也承担更多的义务。
完全会员有权派遣代表出席组织召开的有关会议，有权对有关事项提出动议、发表意见，有权对决议案行使表决权、有权散发文件等。完全会员还有权修改本组织章程，甚至解散国际组织。但须注意的是，完全会员如国家所享有的权利是赋予国家的权利，而不是赋予某个政府的权利。
（2）准会员
准会员又称为副会员、仲会员。在某些情况下，国际组织为了方便一些非独立的非自治领土也能参与组织的活动，特别设立了准会员这一会员类型。有些国际组织的章程也允许非主权国家的地区或地区政府成为其准会员。准会员是对其国际关系不能自行承担责任的领土或领土群，需由对该领土或领土群的国际关系承担责任的会员国代为申请。
但是随着绝大多数非自治领土取得了独立，国际组织的这类准会员越来越少了。目前国际组织的准会员主要有：美属波多黎各（Puerto Rico）、荷属安的列斯群岛（Netherlands Antilles）及阿鲁巴岛（Aruba）、英属维尔京群岛（British Virgin Islands）、英属开曼群岛（Cayman Islands）、丹（麦）属法罗群岛（the Faroes Islands of Denmark）、比（利时）属佛蓝芒社区（Flemish Community of Belgium）、新（西兰）属托克劳群岛（Tokelau）、库拉索岛（Curacao）、圣马丁（Sint Maarten）以及中国香港、中国澳门等。
另外，一些区域性组织允许区域外组织成为其准会员，如加拿大和美国曾以准会员加入欧洲经济合作组织。一般而言，准会员在国际组织重要机构中没有表决权、选举权和被选举权。联合国的一些地区经济合作组织也有准会员，如亚太经济与社会委员会、拉美经济委员会和非洲经济委员会，这些地区的非主权领土可以成为这类联合国机构的准会员。
（3）部分会员
某些国际组织允许非会员国成为其下属机构的正式会员，这类型会员被成为部分会员，例如瑞士在很长一段时期不是联合国会员国，但它是国际法院的当事国；在1954-1955年间，数个欧洲国家在成为联合国的会员国之前，都已成为联合国下属的欧洲经济委员会的成为；澳大利亚和新西兰在成为经济合作与发展组织（OECD）的正式会员前，曾分别参加了该组织下属的发展援助委员会与农业委员会的工作。
部分会员的权利义务通常只限于该下属机构之内，不能参加本国际组织的选举。
（4）联系会员
联系会员也称为附属会员。少数国际组织设有联系会员，目的在于吸收非主权领土或非政府组织参与组织的相关活动，例如香港是国际海事组织的联系会员。
世界旅游组织的联系会员最为特别。该组织章程第7条规定，只要与世界旅游组织的活动有关的国际实体，无论是政府间的，还是非政府间的，都可以申请成为联系会员。为解决联系会员数量过多的问题，世界旅游组织并特别设立了一个联系会员委员会。联系会员委员会由各个联系会员组成，委员会可以选派3名代表出席世界旅游组织的大会，选派1名代表出席世界旅游组织的执行委员会。
（5）观察员
大多数国际组织均接纳非会员以观察员的身份参与其活动。国家、地区实体、民族解放组织、政府间国际组织、非政府组织，甚至个人都可以成为国际组织的观察员。观察员可以出席国际组织的有关会议，但没有表决权。邀请观察员的决定一般由国际组织的最高权力机关作出，并与观察员的派出方达成某种协议。
在大多数情况下，观察员出席国际组织会议都是临时接纳的。但也有某些国际组织接纳常驻观察员代表团，例如联合国非会员国、民族解放组织、联合国专门机构等都在联合国设有常驻观察员代表团。
二、台湾参与政府间国际组织面临的法理障碍
台湾要参与政府间国际组织面临的法理障碍主要有两个：一是联合国大会2758号决议；二是国际组织章程关于会员的规定。
（1）联合国2758号决议
1971年10月25日，联合国大会通过第2758号决议，决定“恢复中华人民共和国在的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”。另外，早在1950年，联合国大会通过了第396（5）号关于“联合国承认会员国代表权问题”的决议，规定联合国大会及委员会关于会员国代表权问题所采取的态度，应为联合国的其他机构与专门机构所顾及。换言之，根据第396（5）号决议，如果台湾当局在联合国的席位不保，它将连带失去在联合国其他机构和专门机构的席位。因此，在联合国大会通过第2758号决议后，台湾当局相继被驱逐出它所占据的联合国专门机构席位。
“中华民国”加入及退出联合国专门机构简表[5]
| 组织名称 | 加入时间 | 退出时间 | 退出该等组织情形 |
|---|---|---|---|
|
联合国教科文组织 UNESCO |
1946.9.13 | 1971.10.29 | 1971年10月29日，该组织执行理事会通过决议由中华人民共和国取代“中华民国”席位。1973年11月9日另决议要求所有与该组织有关之非政府间国际组织立即排除“中华民国”会籍[6]并终止与“中华民国”之关系。 |
|
国际劳工组织 ILO |
1919.4.11 | 1971.11.16 | 1971年11月16日ILO理事会通过决议，由中华人民共和国取代“中华民国”会籍。 |
|
国际民航组织 ICAO |
1947.4.4 | 1971.11.19 | 1971年11月19日ICAO通过决议承认中华人民共和国为中国唯一合法代表，“中华民国”退出该组织。 |
|
世界气象组织 WMO |
1951.3.2 | 1972.2.25 | “中华民国”退出联合国以后，WMO决定就联大决议是否适用于该组织举行会员国通信投票。1972年2月25日投票结果公布，70国赞成，21国反对，8国弃权，“中华民国”会籍遂由中华人民共和国取代。 |
|
万国邮政联盟 UPU |
1914.3.1 | 1972.4.13 | 该组织于1972年2月28日就联大2578号决议是否适用于UPU发出通函并附寄投票单，要求各会员国表决。4月13日公布投票结果，支持“中华民国”者11票，赞成中华人民共和国取得代表权者66票，另有64国未回复，“中华民国”遂退出该组织。 |
|
世界卫生组织 WHO |
1948.4.7 | 1972.5.10 | 第25届世界卫生大会于1972年5月通过决议承认中华人民共和国为中国在该组织唯一合法代表，“中华民国”因此退出该组织。 |
|
国际海事组织 IMO |
1958.7.1 | 1972.5.23 | 该组织理事会于1972年5月23日通过决议，承认中华人民共和国为中国在该组织唯一合法代表，“中华民国”因此退出该组织。 |
|
国际电信联盟 ITU |
1920.9.1 | 1972.5.29 | ITU行政理事会于1972年5月29日通过阿尔巴尼亚等国提案，排除“中华民国”会籍并承认中华人民共和国为中国唯一合法代表。 |
|
国际货币基金组织 IMF |
1945.12.25 | 1980.4.17 | 1980年，IMF执行董事会通过决议承认中华人民共和国为中国唯一合法代表，“中华民国”因此退出该组织。 |
|
国际复兴开发银行 IBRD |
1945.12.27 | 1980.5.15 | 1980年4月17日IMF决议中华人民共和国为中国唯一合法代表并取代“中华民国”在该组织之地位，依IBRD章程第六条第三项规定，凡已丧失IMF会员身份之会员国，除非经全体会员国四分之三多数同意维持该国会籍，否则该国将在三个月后自动丧失其IBRD会员身份。“中华民国”曾力洽友邦支持其续留IBRD。执行董事会于1980年5月15日通过类似IMF决议。 |
|
国际开发协会 IDA |
1960.9.24 | 1980.5.15 | 1980年5月15日“中华民国”退出IBRD同时丧失IDA会籍。 |
|
国际金融公司 IFC |
1969.1.15 | 1980.5.15 | 1980年5月15日“中华民国”退出IBRD同时丧失IFC会籍。 |
|
联合国粮农组织 FAO |
1945.10.16 | 1951.7.21 | 1951年7月21日“中华民国”宣布退出该组织。FAO大会于1971年11月25日通过决议，表示FAO应特许恢复中华人民共和国会籍，而无须重新申请入会。中华人民共和国于1973年4月1日恢复会籍。 |
但是有“台独”学者认为，联合国2758号决议驱逐的是“蒋介石的代表”，而不是“中华民国”或“台湾”的代表，因而来自台湾地区的非“蒋介石的代表”依然有资格参加联合国。[7]这一论调在台湾第一次政党轮替后逐渐升温，并曾在2007年陈水扁推动的“入联公投”达到高潮。
联合国大会第2758号决议的确仅使用了“蒋介石的代表”的用语，但是并不意味着非“蒋介石的代表”能够以“中华民国”或者“台湾”的名义加入联合国，“台独”学者的主张偷换了“国家”和“政府”这两个不同的概念。
国际组织的会籍是赋予国家或某一领土，而不是政府。换言之，只有国家或某一领土才是构成国际组织的主体，政府是作为国家的代表取得国际组织的席位，参与国际组织的活动。也就是说，国际组织的会籍是与领土相关的，是属物性质的，随国家的变化而变化；而国家在国际组织的代表权是与政府相关的，是属人性质的，当政府发生变化时，国家的会籍没有变化，但国家在国际组织的代表权发生了变化。当国家发生分裂、分离等变故时，原国家在国际组织中的会籍也会发生变化，例如前苏联分裂成15个国家时，苏联作为一个国家已不复存在，由俄罗斯继承了苏联在联合国的会籍包括安理会的常任理事国席位，其他国家则通过加入的方式取得联合国会籍，即在苏联分裂前，苏联这一片领土在联合国会员国名单上的名称是苏联，但苏联分裂后同一片领土在联合国会员国名单上的名称变成了15个；又例如南斯拉夫分裂成6个国家后，南斯拉夫在联合国会员国的名单上消失了，取而代之的是6个新国家名称。
但如果国家没有发生分裂、分离等变故，某一片领土作为一个国家仍然存在，而只是发生非宪法性质的政府更迭，那么，这一片领土在国际组织的会籍没有变化，但这一片领土在国际组织中的代表权发生了变化。也就是说，在1949年国民党政权败退至台湾后，中国作为一个国家没有发生变化，即中国在国际组织中的会籍没有变化，但因为发生了非宪法性质的政府更迭，即代表中国的政府由中华民国变成了中华人民共和国，中华人民共和国取代中华民国在国际组织中席位，是中国代表权的变更，而不是会籍的变更。
第2758号决议所称“蒋介石的代表”中的“蒋介石”与“中华民国”是等同的，驱逐“蒋介石的代表”是驱逐代表中国的旧政府的代表，而不是代表台湾的代表，何况蒋介石一直以“中华民国”是中国正统政府自居，从未认为仅代表台湾，即台湾从未作为一个“国家”在联合国被谁代表过。因此，根本不存在所谓非“蒋介石的代表”能够以“中华民国”或“台湾”加入联合国的问题，除非台湾先成为一个国际公认的独立的国家，否则不存在重返或加入联合国的问题。
此外，根据联合国第2758号决议的文本，“蒋介石的代表”是被“驱逐出去”，而不是简单地“取消会籍”，因此，台湾地区在法理上连作为观察员、准会员等得资格也不具备。[8]再根据前述的第369（5）号决议，如果台湾不能取得联合国的会籍，那么它也就无法取得联合国其他机构和专门机构的会籍。
综上所述，台湾参与政府间国际组织尤其是联合国专门机构面临的第一道法理障碍就是联合国大会的第2758号决议。
（2）国际组织章程
国际组织章程是台湾当局推动参与国际组织面临的第二道法理障碍。绝大多数国际组织的章程均规定只有国家才能取得该组织的会籍，即成为该组织的完全会员，例如《联合国宪章》第2条明确规定：“本组织系基于各会员国主权平等之原则。”在联合国专门机构中除世界气象组织外，其余均规定只有国家才能该组织的完全会员。因此，台湾只有先成为一个国家，才能具备取得绝大多数国际组织会籍的资格。
另外，从取得国际组织会籍的程序来看，绝大多数国际组织章程均规定了比较严格的程序。《联合国宪章》除规定只有主权国家才能成为联合国会员国以外，其第4条第2款还规定一国成为联合国会员国，须经安理会推荐再由联合国大会作出决议。并且安理会的推荐适用“常任理事国一致”的原则，[9]即安理会五个常任理事国中的任何一个对“推荐”享有否决权。另外，即使获得安理会推荐，还需要经过联合国大会的表决。根据《联合国宪章》第18条规定，“对于新会员国加入联合国之准许”，应以到会及投票之会员国三分之二的多数票决定。
联合国专门机构的章程多仿效《联合国宪章》对入会程序作出了严格的规定。例如国际海事组织的章程规定：成为该组织会员国须先向秘书长提出申请，再经理事会推荐，最后经三分之二以上的会员国同意；联合国教科文组织则规定“经执行局推荐，大会三分之二表决通过，可被接纳为本组织之会员”。其他联合国专门机构的章程也多以“三分之二同意票”作为必经程序之一。
鉴于目前台湾仅与22个国家建立了“邦交”关系，世界上绝大多数国家均不承认台湾是一个国家，而是承认台湾是中国的一部分，因此台湾既无资格也无法获得三分之二以上的同意票，即台湾无法获得绝大多数国际组织的会籍。
三、务实处理台湾参与国际组织的空间
虽然前述台湾参与国际组织面临诸多法理障碍，但是对于台湾参与国际组织并非没有任何可以务实处理的空间：一是国际组织数量繁多。联合国是世界上最重要的国际组织，除此之外尚有形态各异、丰富多样的其他国际组织。据国际协会联盟（UIA）统计，截止到2009年底，各种形态的政府间国际组织有7544个，[10]活跃于国际社会的各个领域和角落。这些形式多样的国际组织的法律地位、成员类型、结构形式、职能范围、行为能力等不尽相同，为处理台湾参与国际组织留下了务实处理的空间。二是前文已述国际组织的会员类型除完全会员外，另有观察员、准会员、联系会员等。不同国际组织对完全会员的主体资格要求可能有所不同，并非绝对地要求只有国家才能成为完全会员；至于观察员、准会员等的主体资格要求就更宽泛，除国家以外的其他实体也有可能成为观察员、准会员等。事实上，目前台湾以不同名称或身份取得多个国际组织的会籍或观察员等会员资格。截至2013年底，台湾参与的政府间国际组织共有61个，其中拥有会员身份的有40个，拥有观察员或其他身份的有21个。鉴于国际组织数量太多，本文接下来将重点讨论台湾参与联合国专门机构可以务实处理的空间问题。
联合国专门机构是指根据《联合国宪章》第57条和第63条的规定与联合国订立关系协定、对某一特定业务领域负有广大国际责任的政府间国际组织。目前，联合国专门机构有15个：联合国粮食及农业组织、国际民用航空组织、国际农业发展基金、国际劳工组织、国际海事组织、国际货币基金组织、国际电信联盟、联合国教育、科学及文化组织、联合国工业发展组织、万国邮政联盟、世界银行集团[11]、世界卫生组织、世界知识产权组织、世界气象组织、世界旅游组织。
对于台湾可否参与联合国专门机构的问题，可以对设立各个专门机构的章程和各专门机构的有关文件中关于会员的规定进行具体的研究，从而判断台湾可不可以和如何参与联合国专门机构。从国际组织的实践来看，完全会员是每个国际组织章程必须予以规定的会员类型，其次是观察员。至于准会员、联系会员、部分会员、附属会员等会员类型则并不常见，因此，接下来将这些会员类型归于一类进行来分析。
（1）台湾可以成为哪几个联合国专门机构的完全会员？
经查15个联合国专门机构的章程，其中有14个专门机构都要求只有国家才可以成为该组织的完全会员，唯一的例外是世界气象组织。根据《世界气象组织公约》第3条的规定，除了国家可以成为该组织的完全会员以外，国家以外的非国家实体也可以成为该组织的完全会员，这类实体主要有两类：一是设有气象机构，但不负责其国际关系的领土或领土群，由负责其国际关系的国家代为履行相关入会程序；二是设有气象机构并受联合国管理的托管地或托管地群，由联合国代为履行相关入会程序。从这一条的规定来看，“不负责其国际关系的领土或领土群”不具有主权，没有独立的对外交往能力，也就是说非国家实体本身不能自行申请成为世界气象组织的会员，而是应通过该领土或领土群所属国家的中央政府代为申请。例如，1997年香港以“中国香港”名义保留在世界气象组织的会籍，事先得到了中国中央政府的同意；澳门则是在1995年由葡萄牙代为申请成为会员，在回归后，则继续得到中国中央政府的同意。目前，世界气象组织有中国香港、中国澳门、英属开曼群岛、法属波利尼西亚、荷属安地列斯、新克里多尼亚岛等6个非国家会员。从理论上讲，若由中国中央政府代为申请，台湾可以成为世界气象组织的非国家会员。但问题是，台湾当局显然不会同意以这种方式成为世界气象组织的会员。
除世界气象组织外，国际电信联盟除了规定国家会员以外，也“吸收运营商、设备制造商、融资机构、研发机构和国际及区域电信组织等私营机构作为部门会员”。这些私营部门可以参加国际电信联盟的三个部门——电信标准化部门、无线电通信部门和电信发展部门中的一个或多个。因此，台湾的电信运营商等部门可以作为部门会员加入国际电信联盟，但台湾当局的公权力部门则不具备成为“国家会员”的资格。
综上，在15个联合国专门机构中，台湾可以相应名义成为完全会员的只有世界气象组织和国际电信联盟。但在世界气象组织，台湾只能以非国家身份成为完全会员，且须中国中央政府代为申请；在国际电信联盟，台湾只有私营部门可以取得电联下属部门的完全会员资格。显然这两种参与方式都不是台湾当局所乐意的。
（2）台湾可以成为哪几个联合国专门机构的观察员？
许多联合国专门机构均设有观察员，但并非全部。设有观察员的联合国专门机构有：国际劳工组织、联合国教科文组织、国际海事组织、联合国工业发展组织、万国邮政联盟、国际电信联盟、世界知识产权组织、世界旅游组织、世界卫生组织、国际民航组织等10个专门机构。
即使规定了观察员的联合国专门机构，对成为观察员的要求也不尽相同：
1. 国际劳工组织：联合国、其他政府间国际组织、各国际工会组织可以派代表以观察员身份出席国际劳工组织大会。
2. 联合国教科文组织：非会员国、政府间国际组织、非政府组织、基金会可以派观察员出席大会。
3. 国际海事组织：政府间国际组织和非政府组织可以派观察员出席大会及有关会议如海上安全委员会会议。
4. 联合国工业发展组织：在联合国大会享有观察员地位者才能成为该组织的观察员。
5. 万国邮政联盟：其观察员由政府间国际组织和区域性邮政联盟派出。
6. 国际电信联盟：其观察员由区域性电信组织、政府间国际组织等派遣。
7. 世界知识产权组织：欢迎各种组织、利益团体等派出观察员参会。
8. 世界旅游组织：正式成员和联系成员出席全体大会，各附属成员和其他国际组织以观察员出席大会；各地区正式成员和联系成员出席地区委员会会议，各地区附属成员和其他国际组织以观察员出席地区委员会会议。
9. 世界卫生组织：组织章程没有规定观察员，但世界卫生大会规定了观察员，台湾已取得该组织的观察员资格。
10. 国际民航组织：组织章程没有规定观察员，但国际民航大会议事规则规定非缔约国和国际组织有资格成为大会观察员，国际民航组织理事会程序规则规定“理事会可邀请非缔约国和国际组织或其他机构派一名或多名观察员列席其任何会议”。另外国际民航组织下属会议或机制，如区域空中航行会议、分区型空中航行会议、公钥薄等，对观察员的身份要求在主权国家、国际组织之外涵盖“其他实体”（other bodies或any other entity）。
由此可见，依据联合国专门机构的有关规定，台湾要以观察员身份参与存在很多困难。台湾的非政府组织则具有参与联合国教科文组织、国际海事组织、世界知识产权组织等的空间。另外，虽然国际民航组织理事会的观察员包含了“其他实体”，但理事会作为国际组织的常设执行机构和决策中枢，台湾的参与机会很小，但台湾以观察员身份参与国际民航组织下属会议或机制存在一定空间。目前，台湾以理事会主席“客人”的身份参与了国际民航大会。
（3）台湾可以获得哪几个联合国专门机构的其他类型的会员资格？
除了完全会员和观察员以外，部分联合国专门机构还规定了准会员、联系会员、部分会员、附属会员等会员类型。据查：
规定了准会员得专门机构有：世界卫生组织、联合国教科文组织、联合国粮食及农业组织；
规定了联系会员的专门机构有：国际海事组织、世界旅游组织
规定了附属会员的专门机构有：世界旅游组织
但是，“准会员”和“联系会员”都是对其国际关系不能自行承担责任的领土或领土群，需由对该领土或领土群的国际关系承担责任的会员国代为申请。也就是说，台湾如果要成为准会员或联系会员，必须由中国中央政府代为申请。显然，台湾当局不会接受这样的安排。
至于附属会员，世界旅游组织的章程规定是指与旅游相关的政府间或非政府间国际机构，因此台湾当局不具备取得附属会员的资格，但台湾的非政府组织则具备举得这种资格的可能性。
四、结语
联合国大会第2758号决议是台湾参与政府间国际组织特别是联合国及其专门机构面临的第一道法理障碍，国际组织章程则是台湾参与国际组织需面临的第二道法律障碍。具体对联合国专门机构而言，台湾要取得完全会员、观察员或其他类型的会员资格，都存在很大的困难。因此，台湾当局将参与国际组织的困境完全归责于大陆是没有道理和法律依据的。切实可行的解决途径是通过两岸协商达成双方可接受的方案，再由大陆协助台湾参与有关的国际组织。
*伍俐斌，中山大学港澳珠三角研究中心博士后人员。
[1]在本部分内容中的“国际组织”均指政府间国际组织。
[2]王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第384页。
[3]饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第58页。
[4]在不以国家作为会员资格要求的国际组织中，完全会员又可称为成员方或缔约方，如世界贸易组织的完全会员称为成员方。
[5]高朗著：《中华民国外交关系之演变》，五南图书出版公司1994年版，第202-204页。
[6]需要予以说明的是，在通常意义上，会籍是一种正式资格，取得会籍相当于取得了完全会员的会员资格。准会员、观察员等不能被认为取得会籍，它们是国际组织的参与者，但没有会籍。
[7]陈荔彤：《一个中国原则下得国际组织之竞争》，载陈荔彤：《台湾主体论》，元照出版社2002年版。
[8]参见祝捷著：《两岸关系定位与国际空间》，九州出版社2013年版，第315页。世界卫生组织曾多次援引该组织在1972年的WHA25.1号决议，拒绝台湾的观察员或会员申请。
[9]许光剑主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版，第74页。
[10]Union of International Associations, Yearbook of International Organizations 2010/2011, 47th ed. Vol. 18, pp.2983-2984.
[11]世界银行集团包括国际复兴开发银行、国际投资争端解决中心、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构等5个机构。