苏格兰公投的非制度性安排及对两岸关系的启示
发布时间：2017-01-06 来源：
苏格兰公投的非制度性安排及对两岸关系的启示
朱松岭*
公投，是“公民投票”（referendum vote）的简称，是公民投票民主（referendum democracy）的具体实践形式。从人类最早的希腊民主时期就有了依据瓦片放逐法的公投。一战结束以后，社会主义阵营的列宁与资本主义阵营的威尔逊均提出了公投的法律思想和实施方案。二战结束后，联合国的成立、美国全球战略的实施、美苏争霸中对公投手段的运用，使得公投成为许多殖民地脱离宗主国的重要手段。之后，公投被用于世界秩序的建构与维护，《联合国宪章》、《促进非殖民地域及委任统治地域人民自决权之实现》决议、《联合国公约》（草案）、《联合国人权公约》、《联合国1188号决议有关尊重民族与国族自决权的决议》、《公民与政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利国际公约》等都纷纷规定了公投的地位，公民投票也越来越多地成为涉及主权的人民投票，处理既有宪法体系下重大争议事件的国民投票和处理地方自治团体问题的住民投票等风起云涌。西方诸多国家对公投手段的运用得心应手，这得益于他们对公民投票的非制度性安排做了扎实的工作，对公民投票的导向和结果做了前期的诸多准备，对此问题做学术性的考察是一个有趣的学术取向，对两岸关系也不无裨益。一、公民投票制度设计中的制度性安排和非制度性安排
公民投票制度设计中的制度性安排其实就是如何制定公民投票的程序、怎样制定公民投票程序问题。每一个国家或地区制定的相关程序均与该国家或地区的历史、文化、政治发展等紧密相关。这种程序的设计与设计者的博弈是要建立公投的制度性安排，但是方案提出前均存在着如何实现自己方案的非制度性安排。公民投票的制度性安排与非制度性安排共同构成了公民投票制度，也容易更确切地实现公民投票制度设计和支持者的意图。
（一）公民投票制度设计中的制度性安排
由于公民投票包括的范围包罗万象，涵盖了从国家独立、领土归属、制定或复决宪法、加入国际组织、决定国家或地区重大政策、决定地方自治事项等，因而其制度性安排有所不同。公民投票作为近现代以来重新鼓吹起来的一种落实人民主权的制度，被大多数人视为人民的基本参政权，认为它应该包括“公民创制”和“公民复决”两大部分的内容。
创制的制度安排需要处理公民联署的数量、提出的法案或法律，政府如何发动公民投票等；而复决的制度安排则需要处理如何赋予已经存在但尚未发生效力的法律的效力问题。从程序上说，公民投票的制度性安排应该包括公民投票的发动、提案的联署及公民投票三个阶段。
首先，议题设定的制度安排。即，公投议题应该有谁设定？如何设定？设定怎样的题目？公投提案到底应该具有哪些内容？借此制度设计实现公共意志的凝聚并形成公投的主要动力。发动过程属于非制度性安排，结果属于制度性安排。
其次，提案发动的制度安排。一般而言，一定人数的公民或政府机关都可以发动公民投票，公民投票议题从属的法律位阶不同，其提案发动主体不同。
第三，公民投票范围的制度安排。当前，无论国际上还是主权国家内的公民投票基本都是作为代议制民主的补充而存在的，因而没有无限制的公投，只是在不同国家或地区的公投范围安排不一致罢了。依据前人的研究，公投的议题基本可以分为主权类、宪法类、政府组织类、环境保护类、国际组织类、选举制度类、人权保护类、社会福利类、公共政策类、军事信任案类、信任类、经济类、罢免类、总统选举类、延任类、司法改革类、政治体制类等。
第四，公民投票联署的制度安排。公民投票联署旨在解决公民投票门槛的问题，主要目的在于排除不重要的提案进入票决程序。提高门槛，可以避免公投案过于浮滥的问题，但也容易逐渐形成拥有大量经费的利益集团或政党拥有公投议案提出的垄断权。诸多制度安排总是充满利益集团的博弈并顺应利益集团的意志，这也是人类直接民主梦想转变为现实的无奈之处。除联署门槛，公民投票联署制度中还包括联署期限的限制等诸多环节在内。
第五，公投通过门槛设置的制度安排。公民投票应该以绝对多数还是相对多数作为决定的基础？这个基础之后的理论支撑何在？是应该以全体有投票权的公民来计算还是应该以实际参与投票的公民来计算？各国对诸多问题的解决方案不尽相同，但基本都是根据各自的国情自行制定的标准。国情，当然是隐藏目的的遮羞布，其背后充满了非制度性安排的考量。
第六，公民投票事前审查和事后审查的制度性安排。事前安排，就是对公投提案的事前审查。各国的规定不尽相同，由行政机关、立法机关或司法机关进行程序要件和实质内容审查者皆有之。程序审查，就是行政机关针对公民提案的人数与提案资格进行审查，这是公民投票的必要条件。实质内容审查则是就是否超越公投议题的限制、合宪或合法规定的审查，实质内容审查基本由司法机关完成。事后审查则是公投结束以后判断公投效力的审查，以美国为代表。美国的时候审查机制是由美国联邦最高法院实施的。
（二）公民投票制度设计中的非制度性安排
公民投票之所以在一战、二战以后蔚为风潮，是因为诸多复杂的历史原因，它既包括威尔逊因其基督教长老教会的精神理念而做的贯彻延伸，也包括列宁为了用合法外衣扩大苏联势力范围而打的如意算盘。更有甚者，是因为美苏等帝国主义国家为了分赃世界、打击异己、消除部分地区民众的对抗和革命而采取的对策措施。他们在进行公民投票制度设计的时候，早就开始进行非制度性安排，并以制度性安排的合法外衣实现一己之目的。联合国的诸多条约的制定和实施背后如此，欧洲、非洲以及其他地区的诸多所谓民族解放与自决也是如此，无一例外。
公民投票制度设计中的非制度行因素包括在公投之前改变公投的民众构成，比如：移民；通过长期的教育改变其国家认同、民族认同、地区认同；通过长期的宗教灌输改变宗教信仰或教派认同；通过对公投之后的预期设计改变公投民众的投票倾向；通过利益或其他诱因改变公投核心领袖及主要群众的投票倾向等等。公民投票的这些非制度性安排几乎都是政治上的便宜措施，只不过是用了法律的形式和公民投票的外壳赋予这些政治措施合法性罢了。因而，英国学者Fenwick、Gould、Goodrich等根本不认为公民投票是所谓习惯国际法规则，也不认为他们依照一般法律原则行事，他们一眼就看透了公民投票的工具性本质。[1]
揭开历史的面纱不难看见历史上那些以公投为工具的政策的丑陋面容：苏联用非制度性安排迫使中国政府允许外蒙古公投，并在外蒙古公投独立前后公然对其进行文化殖民、经济掠夺、政治和军事占领；苏联的欧洲诸多加盟共和国也是采用这种表面合法的无耻手段实现的。英国、美国利用非制度性安排，在有把握地控制公民投票结果的情况下，用公民投票方式进行种种的霸权争夺，其中的例子不胜枚举。
随着信息获取渠道的增加和操弄公投者对选举偏好的进一步把握，也由于时代进步产生的新研究手段的增加，公投的非制度性安排逐渐披上数理分析的高大上外衣，用传统控制手段加上所谓心理预期门槛、民调等诸多新工具，进一步将公投民主合法化、神圣化，民粹化。在欧洲，包括争取从西班牙独立的加泰隆尼亚、想要从比利时独立的佛兰德，以及希望脱离法国的科西嘉岛，还有近年来极力主张南北分离的意大利北方联盟无一例外的都在采取上述非制度性安排措施推动他们的所谓公投事业。
从既有研究成果看，国内外的研究者关注更多的是对公投的鼓吹、公投正当性的宣讲和公投法条匠人般的分析，极少有人登堂入室，将操弄公投者背后的非制度性安排作为一个严肃的学术课题进行深入细致的分析。本文也只是将英国政府允许苏格兰公投和俄罗斯操弄克里米亚公投的非制度性安排做一个管中窥豹的阐释，抛砖引玉，引发方家的思考罢了。
二、英国政府针对苏格兰公投的非制度性安排
苏格兰与英格兰的合并充满了利益的算计，恰如今天苏格兰人盘算着用公投捞取更多的利益一样。不能免俗的是，英国政府表面上对苏格兰公投慷慨的同意背后也有着精确的非制度性安排。
1707年，苏格兰之所以投怀送抱与英格兰合并，充满了对自己狼狈处境的无奈，也满怀了对英格兰的诸多期待。历史上，苏格兰与英格兰不属于一个民族，也拥有不同的信仰。法律体系上，英格兰属普通法系，而苏格兰则属于大陆法系。苏格兰在历史上，曾经长期采取远交近攻的策略与法国结盟共同对付英格兰。在经历了17世纪末期连续遭受贸易萎缩、农业灾荒、殖民投资失败的情况下，苏格兰人意识到，与英格兰合并或许是改变现状的机会。1707年英苏正式合并，英格兰给了苏格兰几个有利的制度性安排：(1)苏格兰人口仅占英国的九分之一，却在国会占有三分之一的席次。换言之，每1张苏格兰选票的权重是英格兰的3倍之多。(2)当议决苏格兰“国内”问题时，英格兰议员无权投票。(3)当议决英格兰议题时，苏格兰议员可参与投票。[2]之后，虽然这个协议执行的并不好，但是因为当时英格兰在全球的殖民统治如日中天，也由于英格兰在全球殖民中特别会豢养和使用苏格兰人充当前锋，日不落帝国的地位给了苏格兰这等弹丸小国驰骋全球的机会，苏格兰享受着大国的荣光，英苏之间的其他矛盾均被掩盖住且没有暴露和发酵的机会。长期以来，英格兰和苏格兰作为一个复杂的联合体，一直通过不成文、非正式的宪法调和运行。
但是，20世纪60年来开始，英苏联合遭到苏格兰复兴的民族主义运动的挑战，也遭到外部环境和国家治理模式的巨大挑战。从1960年到1967年，英帝国内有25个殖民地成为独立国家，这一巨大变革对英帝国的打击是巨大的，对苏格兰的影响也是深远的。之后，随着英国加入欧盟，英国在全球化特别是欧洲联合中失去了部分主权和能力，欧洲这个更大范围的地区赋予了其成员新的认同目标，也有了新的利益驱动。毫无疑问，苏格兰有了在欧盟和大不列颠及北爱尔兰联合王国中选择利益和认同的区隔和盘算。这时，成立于1934年的苏格兰民族党开始进一步发挥它的作用，并逐步实现了他们所要求的所谓“分权化”。苏格兰民族主义者积极推动“权力下放”，他们在1974年大选中获得了英国议会的11个席位，同时不断出版各种“权力下放”的白皮书和政府报告，促进公投程序的发展。1978年，英国通过了《苏格兰法》（Scotland Act），允许在40%公民支持的前提下重建苏格兰地方议会。英国政府也决定在1979年3月1日对是否在苏格兰进行权力下放进行全民公投。[3]这些，都是自治范围内的问题，完全在英国政府的掌控之中。
历史的发展往往即在意料之中，又出乎意料之外。20世纪70年代，公投居然成为英国人可以接收的处理宪法事务的原则。1975年，时任英国首相威尔逊（Wilson）为解决是否继续留在欧盟内的问题，决定在全国范围内举行公民投票，并开创了全民公决的先例。当然，这只是用来处理宪政问题。法律口子一旦撕开，就可能向着新领域滋长蔓延，1979年和1997年，公投被应用与苏格兰和北爱尔兰权力下放的公投。为了使公投不通过，英国通过非制度性安排仔细研究了不通过的门槛，制定下了公投需要40%居民同意，而非参加公投的40%居民同意的门槛，在普通法系国家里，它自然成了苏格兰公投的法律遗产。[4]
公投是一把双刃剑，受攻击者用好了这把剑，一样可以让执剑者受伤。1979年权力下放公投的失败，使苏格兰消停了好多年，也使得英国工党铩羽。物极必反，撒切尔在获胜之后，采取了人头税（Poll tax）政策，这一政策使得苏格兰的民族情感凝聚升腾，并在1997的议会选举中彻底将保守党逐出苏格兰。
很多问题往往不全部是一国内部的问题，外部因素的诱发作用在国家主权让渡给国际组织的时代中更显得与众不同。苏格兰再次提出公投的制度化安排，有一个重要的原因就是欧盟。苏格兰人吉姆（Jim）通过政治文宣手段宣传：经济全球化的时代，主权是相对的。他认为，现代主权国家要受到国际协定的限制。他经过充分论说后指出，苏格兰作为主权国家加入欧盟比作为英国整体的一部分要获取更多利益。因此，他的在欧洲独立成为 1988 年苏格兰民族党的讨论议题。[5]
苏格兰的公投独立运动和其他国家地区一样，都是有组织的政治活动，都有专门的组织者和相关正式或非正式机构。1979年在苏格兰公投中投赞成票但是失败的部分民众在次年形成了“苏格兰集会运动”（随即改名为苏格兰议会运动），他们成立后的目标就是建立苏格兰议会，并继续高举权力下放的旗帜。1987 年大选后组织了一个委员会讨论成立民族大会并寻求建立地方自治的时间表。1989 年，一群代表苏格兰地方当局、教会和志愿者团体的成员组织了一个苏格兰宪法大会并继续建立推动苏格兰议会。1992年，以律师为主要成员的一个号称普通事业(Common Cause)的机构成立，他们的目的是成立一个可以供人们自由讨论苏格兰议会的论坛。而另一个由无党派人士和当地的政府顾问号称团结苏格兰的组织则侧重于重新定义苏格兰的身份认同，并积极推动苏格兰国家认同的改变。[6]
由于苏格兰人设立苏格兰议会、权力下放的要求得到工党的支持和回应，二者互为依托的情势进一步巩固。1997年，工党大选胜利后即刻推行权力下放政策，并经全民公投后设立了苏格兰议会。1997 年联合王国政府发布的政府白皮书《苏格兰议会》(Scotland Act)说明了苏格兰议会的权力范围，明确了苏格兰议会立法的从属性质，甚至保留了英国议会修改和撤销《苏格兰法》(ScotlandAct)的权力。尽管如此，这些权力下放以及由此产生的诸多问题已经改变了英国的宪政基本原则，英国最少已经称为一个半联邦制的国家，这个不成文宪法的古老国家甚至出现了呼唤成文宪法的声音。苏格兰议会成立后，得寸进尺的寻求更大的自主权在意料之中，但是历史往往出乎意料之外，一部分人借此提出了独立的要求，即用更高的欧洲认同取代英国认同，成为苏格兰认同之上的替代认同。这，无疑也是进行公民投票走向独立的非制度性安排的重要组成部分。
2014年的苏格兰公投策划人则是苏格兰政府首席部长萨蒙德。萨蒙德推动独立公投自然有他的盘算，这个盘算最堂而皇之的理由就是利益——独占北海油田的石油，苏格兰以独立国家的身份加入欧盟并单点“套餐”。如果公投成功，他自然称为苏格兰独立建国标榜史册的人物；即便公投不成功，萨蒙德也为自己积累了能量，以图更高的跃起。针对萨蒙德提出的公投要求，英国政府在经过非制度性安排之后，答应了他们投票的要求。
任何小团体的盘算能拧不过大国的利益交换，苏格兰公投也不例外。在答应苏格兰公投之前，英国政府已经做足了功课：第一，欧盟与北约为了防止境内分离主义倾向的独立运动，已经设下了重重障碍。例如，苏格兰的未来由苏格兰和英格兰共同决定；即使苏独成功，也无法留在欧盟，必须透过复杂的程序重新申请；英国政府拒绝与苏格兰结成货币联盟。苏格兰一旦独立，苏格兰最大的皇家银行和劳埃德银行将牵制伦敦并解雇数万名员工。银行资产占据经济规模百分之一千二百五十的苏格兰很难面对独立后的现实。
英国政府也明白，面对苏独这颗毒瘤，必须在它还不成气候的情况下迎头痛击，这种痛击需要直面苏格兰民族党的独立意图，并用他们公投的工具将他们的独立意图一举击溃。这也是卡梅伦在充分评估结果之后做出允许苏格兰公投的原因。
三、对两岸关系的启示
苏格兰公投的例子虽然只是管中窥豹，但是依然可以在一个角度展现出公投的问题。研究任何公投行为，最好关注一下决策者提出决策背后的非制度性安排，研究清楚背后的博弈及战略判断。如此，才能搞清楚公投行为的真正意图和结果以及未来走势。公投，是一把双刃剑，关键看如何透彻预判投票结果，做好非制度性安排。
2003年11月27日，台立法部门正式通过“公民投票法”之前，台湾围绕“公投法”博弈的非制度性安排一直就没有中断。究其历史，公投跟“台独”紧密相连。台湾政治史上第一次倡议举行全台性公投，就是1947年廖文毅向美国特使魏德迈（Albert Coady Wedemeyer）提出的“处理台湾问题意见书”，文中主张“台湾的归属问题，……必须尊重台湾人的一致，应举行公民投票来决定。”[7]此后四十余年，“台独”势力和其他党外势力通过非制度性安排的方式，在“主权运动”、“宪改运动”和环境运动中积累能量，改变民众的看法，最终通过政党博弈的方式催生了台湾的“公民投票法”。
台湾版“公民投票法”的通过是其公投制度性设计的标志性成果，也意味着台湾的公民投票进入一个新阶段。我们习惯上听到的是，台湾版公投是“鸟笼公投”，不可能或者不太可能对两岸关系造成重大损害。通过苏格兰公投的案子不难看出，其实“鸟笼公投”的口子是会不断扒开的。民粹式民主的最大特点就是不断降低各种标准：道德标准、法律标准、文化标准等等诸多标准，这也是为什么希腊民主被灭之后的两千年来，主流社会恐惧民粹式民主的原因。记得法国政治思想家埃米尔﹒法盖就曾对此事相当感慨：“几乎所有19世纪的思想家都不是民主派。当我写《十九世纪的政治思想家》一书时，这令我十分沮丧。我找不到一个民主派，尽管我很想找到这么一位，以便能介绍他所阐述的民主学说。”[8]民进党以及其他公投主张者正在不断通过非制度性安排的方式改变“鸟笼公投”的现状，这种非制度性安排对整个台湾社会正当性的改变使得在两岸问题上持传统立场的政党和政治人物节节退缩，而这也加大了公投主张者对公投正当性和杀伤力超出客观许多的盲目乐观和估计。当前，公投似乎成了台湾各类政党、政客的杀手锏。从“台独”公投到“修宪”公投、“中立”公投、核四公投以及所谓和平协议公投等等。民粹掩盖了理性，公投决定了“专业”就是台湾今天公投非制度性安排的主旋律。
台湾版的非制度性公投安排与苏格兰没有什么不同，也是通过成立组织、提出纲领、发动改变认同、消灭反对政治力量的方式进行的。当前最应当注意的岛内新动向就是2015年1月18日，青年政治组织“基进侧翼”在高雄成立“全国联合事务所”并将经法定程序成为正式政治团体。这个以南社秘书长陈奕齐为发起人的政治组织是推动主权类公投的“台独”组织之一，是积极推进岛内公投非制度性安排的新生力量，陈奕齐表示，“基进侧翼登记为政团后，将透过参与往后的中央与基层选战，锻造政治实力，并逐步迈向政党化，另外为裂解中国国民党这个外来政党，将推动‘党产公投绑2016大选’，以确立台湾政党竞争的公平化。”[9]基进侧翼常被与太阳花学运画上等号，两者虽都是青年世代，但路线不尽相同，尤其基进侧翼高举本土旗帜鲜明，是台湾少数年轻左派的政治组织。陈奕齐说，台湾国家认同如要正常化，必须砍掉国民党，最好的方法就是将国民党剔除在政党轮替的组合外，由“民进党vs.第三势力”取代“民进党vs.国民党”，才能消除台湾的国家认同混淆。[10]正是诸多这样的力量，如白蚁毁堤般朝向颠覆国家和平统一的最后一点希望。
研究苏格兰公投的案子不难发现，苏独的兴起、发展乃至甚嚣尘上也是内外勾结的产物，正是因为苏独与英国工党沆瀣一气，才有了苏独的得寸进尺与迅猛增长。而也正式卡梅伦通过各种渠道的非正式安排，改变了投票者的倾向，才使得苏独投票最终失败，苏独分子铩羽而归。这些，无疑都是未来进一步研究台湾公投并寻求相应对策时需要的参考的。
*朱松岭，北京联合大学台湾研究院两岸关系研究所所长，教授。
[1]Fenwick,Charles G. ,1965, International Law , 4th ed., New York:Appleton-Century-Crofts.p363;Gould Wesley L., 1957, An International to International Law ,New York: Harper.p357; Goodrich, Leland M., and Edvard Hambro, 1946, Charter of the UN: Commentary and Documents, Boston: World Peace Foundation. P61.
[2]潘华生：《联合王国，再也回不去了》，《中国时报》2014年9月16日。
[3]Atsuko Ichijo,Scottish nationalism and the idea of Europe,London;New York: Routledge,2004,p45.
[4]公投的结果是 51.6%的选民投票同意，48.4%的选民投票反对，但是并没有达到全体公民 40%的通过线。1979 年的权力下放公投之所以失败,是因为该公投要求至少有占选民总数 40%以上选民的支持（并非仅仅只是参与公投的选民）这样只要有大量的选民不去投票就会造成不足 40%的结果。
[5]Murray Pittock,The Road to Independence? Scotland Since the Sixties, London:Reaktion Books, Limited, 2008,p66.
[6] Atsuko Ichijo,Scottish nationalism and the idea of Europe,London;New York: Routledge,2004,p52.
[7]林佳龙主编：《民主到底：公投民主在台湾》，台湾智库出版，2007年版，第7页。
[8]Gustave Le Bon, The Psychology of Revolution, New York: G. P. Putnam’s Sons, 1913, p.284.
[9]《左派政治势力青年第三势力基进侧翼落脚盐埕》，《中国时报》B2版，2015年1月19日。
[10]同上。开幕茶会包括台独联盟主席陈南天、南社社长张复聚、前社长韩明荣、民进党立委管碧玲、高市府新闻局长丁允恭及陈致中等人都出席参加。