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平潭综合实验区管理模式创新研究

发布时间：2017-01-06 来源：

平潭综合实验区管理模式创新研究
朱维究闫晶安丽娜*

在党的十八届三中、四中全会精神指引下,当代中国政府管理与社会治理的概念与内容日益创新与丰富，社会治理和社会建设工作作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个极重要的基础性组成部分,将打开历史性的新局面。平潭综合实验区在新时期的建设进程中，坚持依法治理是创新社会治理方式的首要选择。
平潭综合实验区目前的人口结构具有多样性、复杂性的特征——既有平潭籍的本地居民，又有外来务工的大学生、技术工人和农民工，还有来平潭创业生活的台湾同胞，多样复杂的人口组成使得社会需求也呈现出了多样性和复杂性：既要满足本地居民不断提高的物质文化生活需求，又要满足外来人口顺利融入平潭生产生活的需求，还要为驻岚的台湾同胞创造良好的创业和发展环境。可以说，尚未有任何一个现成的体制能够适应如此多样、复杂甚至艰巨的挑战。这就对平潭综合实验区的社会管理体制和行政管理体制创新提出了更高的要求，平潭必须要充分吸收台湾的管理制度或者治理经验，大胆推进经济、政治、社会管理等方面的体制创新，其意义不仅仅在于解决平潭发展的体制障碍，更在于为两岸共创共建共管探索出一条可行的路径和方向，并为未来海峡两岸关系和平发展、台湾与大陆的社会政治融合积累经验。
一、理论基础：治理理念下的管理模式创新
（一）社会管理“治理化”
中共十八大提出的社会管理体制为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”，十八届三中全会的表述转变为“要创新社会治理体制、改进社会治理方式”可以看出，对社会管理“治理化”的认识日益清晰，并成为官方和学界的共识。“社会管理的治理化”特质是社会管理的主体除了政府或国家外，还包括各类社会组织以及公民个人；社会管理不仅包括政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，更包括政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理；社会管理是以服务为主要内容的，管理的手段更加侧重于协调和参与；[1]随着改革进程的深化，政府的社会管理职能逐渐从“行政-控制型”转向“规则-服务型”，社会管理更加立足于建立能够处理和解决各种复杂社会问题的制度系统，构建社会利益表达与协调机制、社会回应机制、危机事件应急机制以及整体化、体系化、规范化的社会政策。
（二）社会管理与政府、市场、社会
社会管理体制实际上就是政府、市场、社会三者之间互动关系在制度机制层面上的具体体现。首先，社会管理是由政府主导的管理。在现代国家这个宏观制度背景下，社会管理尽管具有一定的独特性，但是并不意味着它已经脱离了政府管理的范畴，成为独立的社会自我管理的过程。管理社会是国家的基本职能。其次，社会管理是对市场扩张行为的对抗，同时从市场规则中汲取有益经验。社会管理应当建立适当的机制防范因市场脱离社会而造成的矛盾与压力，保障个人自由的同时维护作为人存在本质的社会性并在维护社会性的过程中避免其中心性的过度膨胀所导致的对个人自由的影响。当然，市场中的企业也是社会管理的主题，社会管理中也会向企业、公民以及社会组织那里学习，提高服务的质量和效率。最后，社会管理必须有社会的参与。国家进行的社会管理并非纯粹的强制性的，而是一种“反思性监控”，即国家依靠社会的方法来管理社会。一个国家的社会治理状况，既取决于政府与社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。社会的参与、公民的参与一方面可以减轻政府的社会管理负担，降低政府的行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力，另一方面也可以最大限度的激发公民的主体意识，培养公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结。
二、实践需求：平潭管理模式创新的特殊背景
（一）平潭综合实验区功能演化的主要阶段及差异化管理需求
平潭综合实验区的发展将经历开发、发展和成熟三个阶段。每个阶段的发展特点不同，管理需求也不尽相同。
1．开发建设阶段
在建设初期，综合实验区以基础设施的形成为主要功能，行政事务相对简单，社会管理职能并不凸显。为了避免行政管理机构的重复设置和可能的资源浪费，可以采取“管委会”这种超强自主性的管理体制。作为省政府的派出机构，平潭综合实验区管委会虽然有信息传递的直通车，但是没有一级政府的职能，只是在有限的范围内实施与开发有关的规划和审批权。同时，管委会模式的效率以纵向授权的独立和封闭运行为前提。一旦这个前提不复存在，这种纵向授权的制度安排就会在横向扩张过程中面临体制性的冲突，暴露出管理线条不畅和条块协调难的矛盾。此外，在高效率的表象下，管委会体制容易在客观上造成政策运用的随意化和政府的越权管理，导致政府行为向市场领域渗透，从而制约良性和持续发展。
2．发展阶段
在这一时期，政府管理主要是解决实验区发展提升的资源限制等问题，同时释放功能区对周边区域的带动效应。综合实验区依靠政府给予的优惠政策，经济总量持续增加、规模扩张速度也较快，并且生产活动的高度聚集会衍生出多种功能及管理需求——诸如居住、治安、交通等社会管理需求；为基地化产业集群提供配套服务的需求；协调与区外其他经济体利益关系的需求等。面对多样化的管理需求，综合实验区只负责经济发展而无权管理社会事务的运行模式显然难以适应，需要打破权责不对等的约束。这时的管委会就要向“准政府机构”过渡。具体的做法可以是，通过区划调整，设立一级政府，清理合并重叠和交叉的管理权限。
3．成熟阶段
当综合实验区的经济社会功能日渐成熟时，其管理内容、重点和方式都将发生更加显著的变化。实验区的优势不再是成本竞争和产业组织竞争，而是创新网络、创业环境和生态宜居等新的竞争基础，吸引人才、知识等高级生产要素和培育核心优势。实验区的功能不仅仅是“发展自己”，而且要服务于其他产业和地区的发展。从演化的连续性上来看，实验区的服务功能内生于产业组织由比较优势向竞争优势的跃迁过程，而竞争优势的获取又与国家和区域在全球范围内的资源配置有关。因此，单纯的由政府主导或以企业为主的管理模式，都不能适应这种高级阶段的功能需求，必须通过显著的制度优势，确保市场环境的充分开放和防范可能的风险，推动已有要素禀赋和外来瓶颈要素结合，实现互补效应，从而推动静态比较优势向动态竞争优势转化。
进一步说，当集群经济的发展已经成熟以后，政府管理应当以集群治理的效率需求为依据，将自身转变为集群治理结构中的能动主体，而这一集群治理结构的理想模式是：由企业代表、政府部门、协会组织（包括台湾的协会组织）、相关产业代表（包括台湾的产业代表）、业内著名人士（包括台湾的有识之士）等组成的“集群委员会”来主持民主管理和决策模式，这既能保证实现一定的力量均衡，又能保证治理行为的有效性。[2]
（二）平潭综合实验区现行管理模式面临的挑战
作为省政府派出机构，平潭综合实验区并不是法律意义上的一级政府，其职能及管理权限只在福建省政府批复的文件上提出。这种文件较之于法律来说，具有很大的不稳定性，合法性难以界定和评估。行政管理方面，管委会虽然是省政府的派出机构，但是仅以“委员会”的建制出现，在新区规划、土地出让及后续开发、招商协调等方面缺少权威，政令不畅使行政效率受到很大影响。社会管理方面，区域的快速发展使得社会事业和民生服务需求日益复杂化、多样化，而平潭公共事务和民生服务的供给主体单一，没有形成多元化、市场化的公共服务体系，管委会难以整体安排、综合实施社会管理。
1.错综复杂的府际关系
平潭综合实验区开始是在平潭县的基础上发展起来的，一度是福州市属的综合实验区。现在成为省政府直接管理的派出机构，但原县级建制仍被保留。因此，平潭综合实验区及其管委会与福建省政府、福州市政府、平潭县政府之间存在着相互渗透、错综复杂、被各种规则制度以及实际利益等因素干预和影响的府际关系。[3]
平潭综合实验区原本隶属于福州市，后根据《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发【2009】24号），将平潭综合实验区提升为直接隶属于福建省，并由省委省政府直接领导。
根据中央编办《关于设立平潭综合实验区管委会的批复》（中央编办复字【2011】254号），平潭综合实验区管委会为省政府派出机构，规格为正厅级。在中共福建省委办公厅《关于印发平潭综合实验区管理体制方案的通知》（闽委办【2010】74号）中，确定平潭县划归平潭综合实验区管理。同时该通知明确平潭综合实验区管委会的主要职责为“负责探索和实践两岸交流合作先行先试体制、机制，负责制订平潭综合实验区经济和社会发展规划并组织实施，负责投资、国土资源、建设、交通、环保、经济贸易等行政管理，承担有关社会管理和公共服务职能。”在上述文件中，确定了管委会的性质为派出机构，级别为正厅级，职责明确，但是并未一揽子赋予管委会相应的法定权限。仅在个别机构设置中进行了单项授权，如福建省编办《关于平潭综合实验区公安机构设置有关事项的批复》（闽委编办【2011】131号）中，对平潭综合实验区公安局授予了“设区市公安机关行使的审批和管理职责。”
福建省编委在《中共福建省委机构编制委员会关于调整平潭综合实验区机构编制有关事项的通知》（闽编委【2012】3号）中指出，“为统筹平潭综合实验区、平潭县工作力量，可根据实际，将平潭县委、县政府有关工作机构整合并入党工委、管委会的相关工作机构……区县工作机构整合后，根据《党章》和相关法律法规规定，可保留和使用县委、县政府相关机构的牌子和印章。”从实际情况看，目前县政府领导班子已逐渐被管委会吸纳，县政府的行政管理和社会管理职能也在管委会的统筹之中，平潭县实质上已经“虚化”。但是由于实验区行政主体资格缺失，因此，平潭县人大、县政协、县政府等机构仍旧保留以备补缺。
2.共同管理的特殊要求
平潭综合实验区特殊的发展定位和功能诉求，对平潭的社会管理主体及其参与机制提出了特殊的要求。平潭综合实验区要探索与实践“五个共同”两岸合作新模式，“五个共同”重在“共同管理”。但是目前的管理体制缺乏共同管理的组织、机制载体。从法律性质、行政文化和社会认知来看，目前平潭综合实验区的管理机构管委会虽然不是一级政府，但仍是公权力组织，并非社会组织。[4]因此，在这种行政主导型的管理体制中，政府之外的其他社会主体，如社会组织、个人仅有适当参与，并未承担起管理主体的重任。赴平潭的台湾人更因受台湾地区台湾“两岸人民关系条例”的约束，只能咨询议事，而无法进入直接决策和管理的体制中来。
三、对策建议：平潭综合实验区管理模式的创新之路
（一）推动管委会体制的优化
党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了全面部署,也为推进社会治理创新、建设法治社会提出了明确方向和要求，因此管委会的管理体制向新型行政区体制转型是顺应法治要求的必然趋势。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，开发区范围的逐步扩大，功能的逐步多元化，一域（行政区、经济区）内开发区类型级别的增多、特殊政策的逐步消除，我国开发区的功能呈现出单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理模式呈现出从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政模式转型的趋势。管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。管理体制的转化主要表现为分两步走： 第一步由单一类型同一级别的经济功能区向多功能区合署办公转化，如广州经济技术开发区（萝岗区）设立之前的模式；经济功能区与行政区“分治”向在协调机构推动下统一开发建设的“协治”转化，如天津滨海新区模式。 第二步是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区，如2005年4月国务院批准成立的广州开发区（萝岗区）的“五合一”模式[5]，广州南沙经济技术开发区（南沙区）模式；经济功能区和行政区合并一体化行使职能的杭州经济技术开发区（虎丘区）模式、青岛经济技术开发区（黄岛区）模式[6]、宁波经济技术开发区（北仑区）模式——北仑新区模式。 上海浦东新区对于开发区管理体制的选择，充分说明了各个发展阶段对于管理体制的需求。[7]
这一趋势同时也是下一步平潭综合实验区的改革方向。未来平潭综合实验区的行政管理体制有两个备选的方案，一是维持现有区划，沿用派出型管理模式，但是通过高层次（副省级）、高授权（福建省人大通过立法授权）的方式扩大平潭综合实验区的权限，突破行政区与功能区封闭的界限，真正实现对新区的统筹安排和管理。其优点是有利于集中统一快速进行经济开发，改革成本小，可操作性强；缺点是不能解决现有的体制障碍。二是特区型，即由政府赋予开发区省级或者市级管理权限，例如上海浦东新区、深圳特区。其优点是能够实现开发建设与经济社会事务管理的统一，消除“块块之间的矛盾”，缺点是调整行政区划将增加时间成本，调整机构设置将增加改革成本。建议目前选择既能保持相对稳定又现实可行的第一方案，待实验区迈入大规模发展阶段，需要强有力的新区政府时，采用第二方案。
（二）组建协同共治机构，优化两岸人民共同治理平潭的组织载体
两岸人民共同参与平潭治理需要有一个组织载体。由于台湾地区在台湾“两岸人民关系条例”中禁止台湾居民在大陆担任公职，这个共治的载体就不能是行政机关，而只能是社会组织。因此，必须循序推进“小政府、大社会”的理念，由政府将社会管理的公共职能向社会转移，同时要在平潭行政体制之外，组建一个新型的、具有公共管理职能的社会组织来承接政府转移出的社会管理职能。这个社会组织可采取委员会制的架构方式——由大陆和台湾地区驻平潭代表人员共同组成“协同共治委员会”来实施日常管理。其运行可大胆吸收借鉴台湾地区社区管理和审议民主的经验，以民众共识会议作为主要推动模式，辅之以民众陪审团、审议式民调、议题论坛等形式，探索民众参与管理的机制。
这一举措的意义在于，一方面可以规避两岸人民关系条例的有关台湾人在大陆任公职的惩罚性规定，有助于实现两岸共同管理的目标；同时也是进行社会管理创新、小政府大社会、政治权力社会化的有益探索和实践，进而达成平潭综合实验区以社会管理创新促行政体制改革、以行政体制改革促政治体制改革之路。
（三）培育社会力量，提升社会自我管理的能力和水平
平潭社会管理创新是一个循序渐进的过程，也是政府与社会双向努力形成合力的过程。不仅政府应积极主动的与社会互动，依靠社会力量并与社会力量合作，舍得向社会组织放权，敢于让社会组织接力，尽快完成从怀疑到信任、从被动到主动、从管控到治理的转变，而且社会组织也应当注重提升管理水平和服务意识，以更好地发挥自身在提供公共产品、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进社会主义民主进程等方面的积极作用。
为此，首先建议撤销街道办，成立社区居委会，推行社区服务和社区自治。居委会的职能是提供社会服务资源，开展治安、婚姻、人口登记、基础设施等方面的服务；直辖各社区居委会，指导居委会实行本社区的社会管理，包括行业管理、社团管理、网络管理、舆论管理等。各居委会负责人由两岸同胞竞选、竞聘。
其次，要建立社会组织与政府在平潭社会管理中的对话机制。为了在社会治理方面有所创新，必须将传统的收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务功能的单位改造成民间非营利性组织，加强对非营利性社会组织的培育、扶持和管理，建立政府与民间非营利性社会组织的有效沟通渠道，促进民间非营利组织的发展。通过这些民间非营利性组织的公益活动，使社会各阶层需要关爱的人接受了社会关爱，解决了政府无法解决的实际困难，缓解社会矛盾。这样，即有利于对社会的良好治理，也有利于促进政府管理方式的转变，以建立积极有效的社会治理机制。
再次，要建立社会工作制度和志愿服务制度。在政府设置简化、政府职能转变的同时，原来由政府包办的社会服务，需要有新的、更有效率的社会组织来承担，这必然产生对社会服务需求的巨大空间。在这方面，香港、新加坡等地的经验是通过建立社会工作和志愿服务制度，依靠民间服务机构开办各类社会福利和社会服务事业，如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等，提供有效的社会服务。这些机构不仅可以收取较低的服务费用，而且还有机会得到政府的补助资金；既帮助了有需求的人，起到稳定社会的作用，同时又能够在申请政府购买服务的过程中，提升服务水平和组织能力。

*朱维究，国务院参事，中国政法大学台湾法研究中心主任、中国政法大学教授、博士生导师。
闫晶，零点集团基础业务系统公共事务研究总监。安丽娜，中国政法大学博士研究生。
[1]有学者认为，多元参与只是体制机制的方面，社会管理的最终归宿和目标是实现社会权利。社会建设是社会权利的实践
化与社会组织化、结构化的互动过程。参见何增科主编：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社2009年版，第49页。
[2]浦东区的陆家嘴金融贸易区在这方面进行了大胆的尝试称为“业界自治”，将陆家嘴的金融机构参与到了政府管理之中。
[3]府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，既包括中央与地方关系，也包括横向的地方政府之间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工。尽管目前平潭综合实验区尚不是独立的一级政府，但是由于管委会实际上履行着一级政府的行政管理权限，而且未来也必将获得正式的行政主体资格，因此，在此借用府际关系的基本模型讨论平潭综合实验区与福建省政府、福州市、平潭县的互动关系。
[4]有学者建议借鉴国外公法人制度，将现行管委会定位为“具有独立法律人格，不依附于省市县的任何一级政府而存在的，独立于行政机关之外的公共管理组织”。这一建议只是概念游戏，自说自话，并不能改变管委会的行政机关性质。在我国现有政府体系下，管委会被赋予的是统筹和管理平潭综合实验区各项工作的职能，作为省政府的派出机构，其领导及工作人员均是公务员身份，组织机构设置完全参照大部门体制的政府架构，其国家公权力组织的性质非常明确。
[5]广州开发区（萝岗区）的五合一模式是由1984年成立的广州经济技术开发区、1991年成立的广州高新技术开发区、1992年成立的广州保税区、2000年成立的广州出口加工区和2003年受托管理的周边地区整合而成，是国内唯一集开发区、高新区、出口加工区、保税区和行政区（萝岗区）的党政管理机构为一体的综合性区域。这一管理模式的优点是实现了四种类型国家级开发区的功能整合，拥有了依法对社会事务进行管理的权力和行政执法权，实现了新型行政区体制下组织机构的高度精简，依法享有市级经济管理权限，极大提高了工作效率，实现了四种类型经济功能区和行政区政策资源的综合集成，满足了各类投资者的需求，实现了区域、城乡的统筹兼顾，加快了经济功能区向现代化新城区转型的步伐。
[6]  1992年，青岛经济技术开发区与原黄岛区合并。两区体制合一后，实行了“一套机构、四块牌子”的领导体制，即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）管委（区政府）“一把手”也由一人兼任，并享受青岛副市级的待遇。“体制合一”模式的优点：一是，仍然保持较为精简的机构设置，尽可能实行党政合署办公，如工委（区委）办公室与管委（区政府）办公室、组织部与人事局、宣传部与文化局等；二是，体制上的创新促使青岛开发区由单一型的工业区向现代化的国际性新城区发展，逐步建立起一个与市场经济要求相适应，与国际惯例相接轨的新型政府运行机制；三是，顺利扩区，使青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，解决了发展空间严重不足的问题。
[7] 1993年，浦东新区管委会成立，管理范畴与整个新区的实际面积基本重合。2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府撤销浦东新区管委会体制，正式建区，回到正常的行政管理体制。但是面对区域内发展不平衡的局面，浦东方面重拾管委会模式，通过隶属于新区政府的副局级功能区管委会，实行“区镇联动”，整体开发。2010年又取消功能区，四大国家级开发区的管委会职能和管理范围重新得到强化。