论台湾立法机构审议监督两岸协议机制的发展及其影响

——以“两岸协议监督条例草案”为对象^*

周叶中段磊**

摘要：无论是从规范还是实践来看，台湾地区立法机构对两岸协议的审议和监督活动均遭遇了一定的现实困境。在台湾地区爆发了反对《海峡两岸服务贸易协议》的“太阳花运动”后，台湾当局行政机构提出了“两岸协议监督条例草案”，该“草案”对立法机构审议监督两岸协议的程序、方式、形式等问题做出了规定，在相当程度上代表着台湾岛内各方对两岸协议审议监督问题的共识。这一“草案”一旦获得通过将对两岸关系和平发展产生重大影响，一方面，台湾立法机构参与两岸协议监督活动的空间将逐步增大，民众了解两岸协议的渠道将得到拓展，另一方面，过分依赖两岸协议推动两岸关系和平发展的格局也将受到一定影响。
关键词：两岸关系；两岸协议；“两岸协议监督条例”

2014年上半年，台湾地区爆发了因反对《海峡两岸服务贸易协议》而引起的所谓“太阳花运动”。为平息这一事件，台湾地区领导人马英九承诺在台立法机构本会期结束前完成“两岸协议监督法制化”，并随即公布了由台湾当局大陆事务负责机构起草的“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例”（草案）。[1]尽管该草案尚未获得台湾地区立法机构的批准，在未来也可能存在变数，但是“草案”本身在相当程度上体现了台湾地区各界人士对“两岸协议监督”的共识，也表明了台湾当局对两岸协议监督问题的基本思路和方向。基于此，本文在对台湾地区立法机构监督两岸协议的规范依据、实践活动和制度困境进行总结的基础上，根据现有的“两岸协议监督条例草案”，分析这一“草案”通过后对两岸关系造成的影响。
一、台湾地区立法机构审议监督两岸协议的现状与困境
目前，台湾地区立法机构审议监督两岸协议的法源是“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（以下简称“两岸人民关系条例”）、“立法院职权行使法”，而“司法院”大法官作成的“释字第329号解释”则从侧面界定了两岸协议的法律地位和审议原则，因而亦构成了与该“条例”相匹配地规范来源。自2008年以来的实践中，“两岸人民关系条例”的相关规定遭遇到许多制度困境。这些困境从一定程度上构成了台湾地区监督两岸协议“立法”的现实背景。
（一）台立法机构审议监督两岸协议的规范与实践
“两岸人民关系条例”第五条第二款、第九十五条和“立法院职权行使法”第六十条、六十一条是规制台湾地区立法机构审议监督两岸协议的主要规范依据。自2003年台湾当局对“两岸人民关系条例”进行修改后，台立法机构开始享有以“备查”和“审议”两种方式监督两岸协议的权限。根据现行“两岸人民关系条例”之规定，台湾地区立法机构监督两岸协议的方式主要有两种：一是当协议内容涉及“修法”或“新订定法律”时，直接对协议进行审议，审议通过后，协议方可生效；二是对当协议内容不涉及“修法”或“新订定法律”时，行政机构核定通过的协议留存备查，备查本身并不影响协议的生效。在前一种情形中，又有一种“法定”的特殊情况，即当协议涉及两岸“直接通商、通航及大陆地区人民进入台湾地区工作”问题时，协议须提交立法机构审议，但30日内若立法机构未做出决议，则视为审议通过。
“立法院职权行使法”并未明确将两岸协议列为台立法机构的一项审议“议案”，但在实践中台立法机构往往将两岸协议视为该法所规定之“行政命令”。根据“立法院职权行使法”第六十条、第六十一条之规定，十五名以上“立法委员”连署或附议时，可将行政机构提交备查的“行政命令”交付有关委员会审查，各委员会于三个月内未完成审查，视为已经审查。亦即是说，当台行政机构依照“两岸人民关系条例”将两岸协议提交立法机构备查，有15名以上“立法委员”连署或附议时，即可将两岸协议的备查改为审议，审议期限为三个月，若未完成审议则视为已经审议完成。
除“两岸人民关系条例”和“立法院职权行使法”外，台湾地区“司法院”大法官也曾就两岸协议的法律性质问题作成“释字第329号解释”，以否定的方式给予两岸协议一个基本的定性，即认定两岸协议“非本解释所称之国际书面协定”[2]，并同时指出两岸协议“应否送请立法院审议，不在本件解释之范围”[3]。
在2008年以来台湾地区立法机构审议监督两岸协议的实践中，台行政机构在绝大多数情况下选择将两岸协议按照“两岸人民关系条例”规定的“核定-备查”方式送立法机构备查，而仅有3项协议依照“核转-审议”方式提交立法机构审议，即《海峡两岸海运协议》、《海峡两岸经济合作框架协议》和《海峡两岸知识产权保护合作协议》。其中，《海峡两岸海运协议》系因该协议第三条关于“两岸船舶进入双方港口期间悬挂旗帜”之规定与台湾地区“商港法”的相关规定发生明显冲突，因而需经台湾地区立法机构审议方可生效。由于该协议涉及“两岸人民关系条例”第95条对两岸“三通”问题的特殊规定，台湾地区行政机构以这一条文规定的特殊程序为依据，在将《海峡两岸海运协议》送交立法机构审议满30日后，宣布以“推定同意”方式完成协议的审议程序，使该协议于12月14日按时生效。《海峡两岸经济合作框架协议》和《海峡两岸知识产权合作保护协议》的审议活动，遵循了“两岸人民关系条例”第五条第二款之规定，经台立法机构“二读”通过，于2010年8月17日完成了相关审议程序，[4]同年8月18日，台立法机构“三读”通过了与两项协议相关的“商标法”、“专利法”、“海关进口税则”等五项“法律”的修正案，完成了协议审议相关的“修法”程序。
在实践中，台立法机构接到行政机构函送的协议“备查案”时，往往会出现部分“立法委员”申请将“备查案”转为“审议案”的情形，即依照上述“立法院职权行使法”第六十条之规定，将该案送相关“委员会”审查。然而，由于种种原因，这些“备查转审议”案在台立法机构的有关“委员会”的审议时间往往会超过“立法院职权行使法”所规定的三个月期限，使该协议“视为完成审议”，从而获得通过。《海峡两岸服务贸易协议》是2008年以来唯一由台立法机构将行政机构送交的“备查案”转为“审议案”且影响到协议生效的案例。自2013年6月27日台行政机构核定《海峡两岸服务贸易协议》并函送立法机构备查以来，该协议在台湾的审议活动则遭遇了前所未有的困境。2014年6月25日，台立法机构经“党团协商”作出决议，决定该协议应经立法机构“逐条审查、逐条表决……不得予以全案包裹表决”，非经其审查通过，不得启动生效条款。[5]8月25日，台立法机构做出决定，将服贸协议“交内政、外交及国防、经济、财政、教育及文化、交通、司法及法制、社会福利及卫生环境八委员会审查”[6]，同时需“由内政委员会再召开16场公听会，并邀集各产业公会及工会代表参加后，方可进行实质审查”[7]。自此之后，受国民党党内权力斗争和民进党方面蓄意抵制的双重影响，《海峡两岸服务贸易协议》的审议进程一拖再拖。直至2014年3月18日，台湾岛内爆发了反对《海峡两岸服务贸易协议》的所谓“太阳花运动”，《海峡两岸服贸协议》的审议陷入无限期推迟状态。
（二）台湾地区既有规定在实践中遭遇的制度困境
从上述两岸协议审议的实践来看，尽管“两岸人民关系条例”对台湾地区立法机构审议监督两岸协议的相关活动做出了规定，这些规定相对于快速发展的两岸关系实践而言，显得过于简单，因而在审议实践中仍然出现了许多争议。从制度设计的角度来看，“两岸人民关系条例”和“释字第329号解释”所设置的制度框架表现出的问题可以归纳为以下两点：
其一，“两岸人民关系条例”和“释字第329号解释”并未对“两岸协议审议案”的性质作出规定，从而为两岸协议接受立法机构审议时的具体程序之争提供了空间。在ECFA的审议过程中，蓝绿两大阵营争论的首个问题即是该协议应当参照“条约案”，以“二读”方式通过审议，还是参照“法律案”，以“三读”方式通过审议。根据台湾地区“立法院职权行使法”第七条之规定，台湾地区立法机构的议案一般需要经历“二读”方可通过，而“法律案”和“预算案”则需经历“三读”方可通过。在台立法机构审议《海峡两岸经济合作框架协议》时，国民党方面坚持认为，该协议并不属于“立法院职权行使法”规定的“法律案”和“预算案”，因而应当依照“二读”程序进行审议，民进党方面则提出该协议应当按照“法律案”，依照“三读”程序方可通过。[8]由于“释字第329号解释”仅对两岸协议的法律地位做了否定式的界定，而“两岸人民关系条例”亦未对立法机构审议两岸协议的具体程序作出规定，这就使“两岸协议审议案”成为一种法律并未规定的“议案”类型，从而为台湾岛内各方政治势力对协议审议程序的争执提供了空间。
其二，“两岸人民关系条例”并未规定立法机构审议监督两岸协议的具体方式，从而为两岸协议接受立法机构审议时的表决方式之争提供了空间。在ECFA和《海峡两岸服务贸易协议》的审议过程中，各方争议的另一个重要问题便是立法机构应当以“打包审查、打包表决”，还是以“逐条审查、打包表决”的方式审议协议。与此相关联的是，若立法机构以“逐条表决”的方式审议两岸协议，那么就可能出现部分协议通过审议，而部分协议未能通过审议的情形，亦即是说台湾方面是否可以单方面对两岸协议提出“保留”的问题。针对台湾立法机构逐条审议《海峡两岸服务贸易协议》，海基会董事长林中森表示，“否决（服贸协议）任何一点，就等于否决全部”，这将会导致重新谈判。[9]就这一问题，民进党方面则持相反态度，民进党籍民意代表柯建铭指出，台湾立法机构曾有过对双边协议附保留条款通过的先例，因此他强调服贸协议必须要逐条审查，逐条表决。[10]然而，“两岸人民关系条例”并未对立法机构审议监督两岸协议的具体方式做出规定，更未对出现立法机构“附保留通过”协议的情形如何处理作出规定。
可以说，要解决这些制度性纰漏，以制度化方式固化两岸协议的审议监督规则，势必需要以修改和调整相关法律的形式协调各方政治势力的意见，以实现各方的最终妥协。“两岸协议监督条例草案”的提出，正是台湾当局试图解决两岸协议监督审议过程中出现的制度困境的一种体现。
二、“两岸协议监督条例草案”的主要内容及其特点
台湾当局行政机构于2014年4月公布了由其大陆事务部门起草的“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例草案”（即“行政院版草案”）。这一“草案”对于消解上文所述的两岸协议审议监督中的制度困境，形成制度化的协议监督机制有着重要意义。因此，我们拟对“两岸协议监督条例草案”的主要内容进行归纳总结，并结合该版“草案”的条文及与其同时出现的其他两个具有代表性的“草案”版本的对比，对“行政院版草案”的基本特点进行归纳和总结，并藉此对台湾地区内部对于立法机构审议监督问题的态度进行观察。
（一）“两岸协议监督条例草案”的主要内容
由台湾当局大陆事务部门起草的“两岸协议监督条例草案”共二十五条，对两岸协议的商签和审议的全过程进行了详细的规制。具体而言，该“草案”的内容主要涵盖以下四个方面：
第一，“两岸协议监督条例草案”明确了两岸协议商签和实施过程的四阶段。根据“草案”之规定，两岸协议的商签和实施过程划分为“协议议题形成阶段”、“协议议题业务沟通阶段”、“协议签署前阶段”和“协议签署后阶段”，[11]以便明确各权力机关在各阶段所处的不同地位及其所应发挥的不同作用。这种阶段性的划分方式在此前的“两岸人民关系条例”之中并不存在，“四阶段”对两岸协议从商签到实施的全过程进行了细致地划分，为立法机构和台湾民众参与监督两岸协议提供了基础。
第二，“两岸协议监督条例草案”确立了立法机构在两岸协议商签实施过程各阶段中的地位，明确了立法机构审议监督两岸协议的基本程序、方式和协议未能通过审议的法律后果。根据“草案”规定，协议涉及的业务主管机关与“陆委会”在协议商签的四个阶段均应向立法机构说明、报告协议商签情况，并接受相关委员会的咨询。[12]在这一制度之中，台立法机构可在上述四个阶段中及时了解协议谈判的具体情况及其进展。这一规定较之于“两岸人民关系条例”之中设置的立法机构事后“审查”或“备查”的规定有着较大区别，它为立法机构更多参与到两岸协议的监督活动中提供了规范依据。依照“两岸协议监督条例草案”之规定，提交审议的两岸协议须经立法机构“二读”通过，配合协议修正或制定的“法律案”则须经“三读”通过，方可生效。[13]在立法机构审议两岸协议过程中，仅可做出通过或不通过的决议，而不能对协议文本做出修改。当协议未能通过立法机构审议时，有关协商部门须通知对方，并“视需要重启商谈”。
第三，“两岸协议监督条例草案”强化了协议商签过程中的民众参与机制。根据“草案”之规定，协议所涉的业务主管机关及“陆委会”须在协议商签的四阶段均应广泛搜集舆论对协议的反映，听取各界意见，并说明协议协商的基本情况。[14]在“两岸人民关系条例”之中并未出现签署两岸协议需征询民意的规定，因而在两岸协议的实践中，台湾当局极少就两岸协议问题征询民众意见，更未形成制度化的民意征询机制。从某种意义上讲，台湾地区此次爆发的“反对服贸协议”的抗议活动正是由于台湾民众缺少了解两岸协议内容、表达对两岸协议利益诉求的制度化管道。因此，“草案”将民众参与机制纳入两岸协议的商签和实施过程之中，为台湾民众参与两岸协议监督审议互动提供了规范依据。
第四，“两岸协议监督条例草案”确立了两岸协议的事前“国家安全”审查机制。根据“草案”之规定，协议在业务沟通阶段即须由行政机构组织相关人员进行“初审”，再由“国家安全会议”复审，只有当协议“无危害国家安全之虞”时，协议的商谈方可继续进行。[15]构建两岸协议事前“国家安全”审查机制，是台湾当局为对台湾民众提出的两岸协议有“危害台湾利益之嫌”口号的一种制度回应，但这一机制亦为两岸协议的签署设定了一定的限定条件。
（二）“两岸协议监督条例草案”的基本特点
“两岸协议监督条例草案”对两岸协议商签和审议监督实践中暴露出的种种制度缺陷都进行了回应，并着重对立法机构审议监督两岸协议的制度体系进行了完善。“两岸协议监督条例”的基本特点可概括为以下三点：
第一，“草案”维持了“两岸人民关系条例”所确立的“一国两区”的两岸政治关系定位表述。在台湾地区“宪政改革”的历程中，尽管所谓“宪法增修条文”对“中华民国宪法”确立的政治体制做了重大修改，但却并没有改动“中华民国宪法”第四条关于“中华民国”固有疆域的规定，没有触动“中华民国宪法”确认的“一个中国即中华民国”的原则。[16]在台湾地区现有的“宪政体制”之下，两岸政治关系定位仍处于“一个中国”原则之下，并遵循“一国两区”的表述方式。同时，“释字第329号”解释亦以明示方式否定了两岸协议具有“国际条约”的性质。因此，任何将两岸协议异化为“国际条约”，将两岸关系异化为“国与国关系”或“准国与国关系”的表述都将与台湾地区现行“宪法”相违背。“两岸协议监督条例草案”对“协议”的定义仍准用“两岸人民关系条例”之规定，即“台湾地区与大陆地区间就涉及行使公权力或政治议题事项所签署之文书”，而“台湾地区”与“大陆地区”则均属“中华民国领土”。因此，“两岸协议监督条例草案”所涉及的“协议”仍属于“两岸人民关系条例”所称一个中国的两个地区之间的协议，而非国与国之间的条约。因此，这一“草案”仍然坚持了“一个中国”的基本框架，并未超越两岸展开接触和交往的政治基础——“九二共识”的基本要求。
第二，“草案”明确了协议商签的四个阶段，并依照四阶段的划分强化立法机构和民众对协议商签的参与。从2008年以来的实践看，两岸透过两会平台商谈和签署两岸协议的过程对两岸民众而言并不透明，甚至对于专门研究两岸关系的学者而言，要了解到每项协议的详细商谈过程都极为困难。在这种情况下，普通民众很难透过制度化渠道表达自己对两岸协议的意见和看法。尽管在当前形势下，绝大部分两岸协议都符合两岸人民的共同利益，但这种“符合”往往是一种浅层次的“符合”，即符合两岸人民对两岸关系从对峙走向缓和，从战争走向和平的需求，却并不能够与作为个体的每一个两岸同胞的切身需要相“符合”。[17]此次“太阳花运动”恰恰从一个侧面证明了，在缺乏制度化参与渠道的情况下签署的两岸协议，可能并不能完全满足两岸同胞的利益需要，甚至可能遭到一部分人的强烈反对。因此，在“两岸协议监督条例草案”中，民众有序参与（包括直接参与和透过立法机构参与）两岸协议的商签和审议过程成为了整个“草案”的核心内容之一。一方面，“草案”完善了立法机构监督审议两岸协议的程序、方式和法律后果等规定，弥补了此前实践中出现的制度缺陷，为解决因制度缺陷而导致的问题提供了可能；另一方面，“草案”为行政机构设定了舆情搜集、说明情况、听取意见、举办公听会等义务，为强化两岸协议的民众参与，有效提升两岸协议可接受程度提供了可能。
第三，“草案”为立法机构审议监督两岸协议活动提供了更大制度空间，亦有效弥补了造成立法机构与行政机构争议的制度漏洞。如上文所述，台湾地区现有的政权组织形式趋于混乱，各公权力机关之间的权限划分不清，这一点在在两岸关系问题上表现的尤为突出。总体而言，台湾岛内各方对于立法机构对两岸协议享有监督权并无疑义，但行政与立法双方对于立法机构监督两岸协议的方式问题存在争议。台行政机构偏向“内阁制”式的事后审议或备查即可；立法机构则主张“总统制”的审议方式，即事前立法授权行政机关谈判，事中可派员参与，事后则可依协议内涵性质做不同程度的审议。[18]可以说，台立法机构与行政机构之间在两岸协议监督问题上的观点存在较大差别。正是基于对这种“差别”的认识，“两岸协议监督条例草案”在延续“两岸人民关系条例”原有规定的前提下，对立法机构审议监督两岸协议的范围、权限等均作了扩展。一方面，“两岸协议监督条例草案”根据“四阶段”的划分，为行政机构设定了在协议签署的事前和事中向立法机构进行说明、接受询问的义务，从而为立法机构在事前和事中监督两岸协议的商签活动提供了制度空间；另一方面，“两岸协议监督条例草案”允许立法机构“准用立法院职权行使法第六十条第二项、第六十一条、第六十二条第一项及第二项规定”处理“未涉法律之修正或无须另以法律定之者”，即允许立法机构在一定条件下将“备查”的两岸协议转为“审议”，将这种在实践中已经存在的情况予以法制化。在这种制度设计之下，“两岸协议监督条例草案”为台立法机构审议监督两岸协议提供了更大的制度空间，从而为解决两岸协议审议监督过程中出现的制度“落差”提供了条件。
（三）“行政院版草案”与其他版本“草案”之对比
在台湾当局行政机构通过“台湾地区与大陆地区订定协议监督处理条例草案”并将该“草案”正式提交立法机构审议的同时，台湾地区其他政党和民间团体亦提出了多个版本的“两岸协议监督条例草案”，这些“草案”均已提交台湾地区立法机构审议。在这些“草案”之中，以“行政院版草案”、民进党籍“立法委员”尤美女等42名民进党籍“立法委员”提出的“两岸协定缔结条例草案”（以下简称“民间版草案”）和“民进党党团”提出的“台湾与中国缔结协议处理条例草案”（以下简称“民进党团版草案”）的影响力最大。因此，本文拟将“行政院版草案”与“民间版草案”和“民进党团版草案”进行对比，通过分析各版本草案之异同，观察台湾岛内各方政治势力对台湾立法机构审议监督两岸协议的态度。根据“行政院版草案”、“民间版草案”和“民进党团版草案”的“草案”文本，我们总结出这三个版本“草案”的相同点和不同点，列表如下：

三个版本“草案”的不同点		三个版本“草案”相同点
对协议性质的表述	“行政院版草案”：沿用了“两岸人民关系条例”的规定，即以“一国两区”定位两岸关系。 “民间版草案”：规定协议是“指台湾中华民国政府与大陆中华人民共和国政府之间”签署的协定，具有“准两国论”的倾向。 “民进党团版草案”：将“条例”定名为“台湾与中国缔结协议处理条例”，并规定“协议”即“两国协议”，即以“两国论”定位两岸关系。	各版本“草案”较之于“两岸人民关系条例”的规定： 1、均强化了台湾立法机构在两岸协议监督审议过程中的地位与作用； 2、均对民众有序参与协议商签与审议活动做出了规定； 3、均设置了协议未能通过审议，将导致重启谈判的规定。
立法机构在审议监督两岸协议过程中地位	“行政院版草案”：可事前、事中了解、咨询相关内容，事后对协议进行审议。 “民间版草案”：可事前审定具有强制约束力的“协商计划书”，事中监督，事后审议协议。 “民进党团版草案”:可要求事前获取谈判报告，事中派员参加谈判，事后审议协议。
对台湾民众在审议监督两岸协议过程中地位的规定	“行政院版草案”：协议商签全过程，主管机关均需通过不同方式广泛搜集舆情，听取各界意见。 “民间版草案”：公民可以就协议侵犯个人权利事项提起诉讼；事前、事后均应召开公听会，公听会结果直接影响协议商签进程； “民进党团版草案”：重大事项应交公民投票复决。
对已签署的两岸协议的相关规定	“行政院版草案”：无相关规定。 “民间版草案”：未经立法机构议决通过的协议应于“条例”施行六个月送立法机构议决。 “民进党团版草案”：无相关规定。

三个版本“两岸协议监督条例草案”的异同对比[19]
从上述对比来看，台湾岛内对于“两岸协议监督法制化”问题的分歧主要集中在与统“独”议题相关的制度设计上，各方以提出“两岸协议监督条例草案”为平台，彰显其对于统“独”议题的政治态度。在这种政治背景的影响下，各版本“草案”在制度设计上的差异就变得容易理解了。“行政院版草案”由台执政当局起草，该“草案”代表了作为台湾地区执政党的中国国民党的基本观点，即坚持“宪法一中”的基本观点，并以维持两岸关系和平发展的基本格局为目标。因此“行政院版草案”在维持两岸“一国两区”政治定位的前提下，有限制地提升了台立法机构和民众参与审议监督两岸协议的权限和地位。“民间版草案”由台湾地区部分反对两岸协议“黑箱操作”的民间团体委托民进党部分民意代表提出，其对近年来签署的两岸协议持保留态度，因而在“民间版草案”中对立法机构和民众在两岸协议商签和实施过程中的地位进行了近乎无限制的提升。“民进党团版草案”则以“民进党党团”的名义提出，因而该“草案”对于台立法机构和台湾民众参与审议监督两岸协议的具体程序并未做出详细的规定，而是将重点集中于对两岸政治关系定位的表述，即将两岸协议定位为“两国协议”。可以说，民进党方面提出“草案”的目的与其说是为实现“两岸协议监督法制化”，毋宁说是为借此机会表达其在两岸关系问题上的政治立场。
从上文对各版本“两岸协议监督条例草案”的对比来看，各个版本“草案”均强调立法机构对两岸协议的审议和监督，强调台湾民众对两岸协议审议监督活动的参与。因此，上述各版本“草案”内容的相同之处体现出台湾岛内各方对于立法机构审议监督两岸协议问题上的“朝野共识”。同时，上述各版“草案”在条文上的差异也充分反映出台湾地区内部近年来较为突出的三对矛盾，即台湾当局“立法权与行政权”之间的矛盾、台湾社会中存在的统“独”矛盾和台湾政治版图中的“蓝绿矛盾”。基于这三对基本矛盾的影响，“两岸协议监督条例”本身在台湾地区立法机构的审议过程势必受到延误，台湾地区因岛内选举而产生的政治格局变迁也会对这一“草案”的审议过程造成影响。然而，从上述各版本条文的比较来看，“行政院版草案”是各版“草案”中唯一满足以下三项条件的版本：一是条文表述符合台湾地区现行“宪法”对两岸政治关系定位的表述、合乎台湾地区现行“宪政”架构安排；二是程序设计在很大程度上能够满足台湾地区民众对“两岸协议监督法制化”的诉求；三是制度安排可以较好地弥补上文所述的现有两岸协议监督机制的制度纰漏。可以说，唯有满足这三项条件的“两岸协议监督条例草案”才能够在改革制度成本最小的前提下，既满足台湾岛内大多数民众对“两岸协议监督法制化”的需求，又不至使两岸事务性协商无法继续推进。基于此，我们认为，从中长期角度看，若台湾当局依然坚持推动“两岸协议监督法制化”，则“行政院版草案”在台立法机构获得通过的可能性远远高于其他版本“草案”。
三、“行政院版草案”通过后对两岸关系发展的影响
“行政院版草案”在岛内获得通过，继而成为规制台湾地区立法机构审议监督两岸协议的重要法律规范的可能性较大，因此，我们将对“行政院版草案”通过后对两岸关系发展的影响做出重点评估，为大陆方面做好应对提供智识支持。尽管“行政院版草案”并未改变台湾当局对两岸政治关系定位的基本态度，但这一“草案”一旦获得通过，仍会对两岸协议的商签与实施产生重大影响。具体而言，这些影响可以归纳为以下几点：
其一，“行政院版草案”获得通过后，台立法机构在协议商签过程中地位将得到强化，这将增加两岸协议在台通过的难度，“协议推动型”的两岸关系发展方式将会受到一定程度的影响。自2008年6月两会复谈以来，两岸关系和平发展的速度可谓一日千里，而为这种快速发展提供制度保障的正是双方在数年间签署的二十余项事务性协议。两岸协议是两岸跨越政治对立达成的对双方均有约束力的法律文件，是两岸直接接触达成共识后对未来双方行为规则的约定。[20]可以说，没有规范化的两岸协议，就没有数年间两岸在经贸合作、人员往来、司法互助等领域取得的重大进展。因此，我们认为，2008年以来快速发展的两岸关系可以被称之为一种“协议推动型”的两岸关系。在“两岸人民关系条例”构建的制度框架之下，行政机构是两岸协议商签和实施的主导者，立法机构对“协议推动型”两岸关系的影响较为有限。然而，根据“行政院版草案”之规定，台立法机构不仅能够在事前和事中充分了解两岸协议的商签过程，而且能够以较低的门槛将以备查方式通过的两岸协议转为审议，这种制度设计为两岸协议在台湾地区的通过和实施设置了较大的障碍。在“行政院版草案”设置的制度框架之下，立法机构对两岸协议的事前和事中监督活动为民进党等对两岸协议持抵制态度的党派鼓噪民众、抵制两岸商谈提供了制度空间，而低门槛的“备查转审议”规定则可能意味着几乎所有的两岸协议都将面临立法机构以审议方式通过的可能。因此，“行政院版草案”获得通过后，两岸协议通过审议的难度无疑将会增加，这将对数年来形成的“协议推动型”两岸关系发展方式产生不利影响。
其二，“行政院版草案”获得通过后，两岸协议实施机制中，公民参与和信息公开的力度增大，这有利于台湾民众和利益相关群体了解两岸协议，但亦为民进党等党派抵制和拖延两岸协议的审议程序提供了渠道。公民参与对于政治发展而言具有重要意义，公民对决策过程的参与，可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。[21]如上文所述，由于缺乏制度化的参与渠道，两岸民众，尤其是台湾民众对两岸协议的商签和实施过程知之甚少，更无法就协议的相关问题表达自己的意见。在这种情况下，一旦两岸协议可能触及到岛内部分民众的切身利益时，就容易引起他们的抵制。“行政院版草案”设置了多个条文强化了民众参与两岸协议商签和实施过程中的制度，包括要求行政机构在商签开始前就广泛搜集舆情，了解民意对两岸协议议题设置的诉求，以召开说明会、座谈会、公听会等方式向公众说明协议商签与实施过程中的重大问题等。这些制度化的民意征询和民众参与机制有利于台湾民众和协议相关的利益群体更多地了解两岸协议的具体内容和谈判进程，从而提升两岸协议的权威性和可接受程度。然而，面对在台湾岛内分歧较大的两岸关系议题时，这种原本可以促成民众有序参与两岸协议相关事宜的制度设计却未必能够完全发挥其正面作用。在此次“太阳花运动”中出现的“占领立法院”、“占领行政院”等街头抗议行为体现出台湾民主的脆弱与不成熟，在部分政治人物和政治势力的鼓噪下，台湾部分民众（尤其是青年学生群体）仍然无法以理性、平和的方式处理内部分歧，这种现象在两岸议题的探讨中尤为突出。在这一背景之下，制度化的民众参与机制可能演化为部分政党和政治人物误导和鼓动民众，抵制和拖延两岸协议商签和实施活动的正当渠道。
其三，“行政院版草案”获得通过后，台湾地区有关两岸协议的法律规范将趋于完善，相比而言，大陆方面调整两岸协议的立法则相当单薄。这种存在于两岸法律规范完善程度上的差别，将会营造出一种台湾可以单方面依照己方规定决定两岸协议生效和实施进程，进而决定两岸关系和平发展速度的假象。可以预料的是，“行政院版草案”通过后，台湾方面调整两岸协议的相关法律规范将趋于完善，台立法机构对两岸协议的审议监督也会趋于严格。与此相对的是，大陆方面涉及两岸协议的法律规定相对较少，对两岸协议法律地位、适用方式等问题均没有做出相应规定，因而缺少以法律手段处理与两岸协议相关事宜的规范依据。出于积极推动两岸关系和平发展、维护两岸同胞共同福祉的目的，大陆方面在两岸协议生效和实施问题上一直采取较为积极的态度，但由于缺少法律依据，大陆方面在两岸协议在台实施受阻时，往往只能以政策话语而非法律话语对台湾方面的行为发表意见。如2014年4月16日，国台办发言人范丽青在就台湾发生的“服贸协议争议”回答记者问时指出，“服务贸易协议是一个已经签署的协议，也是两会受权签署的协议……两会受权协商和所达成协议的权威性应该得到维护”[22]。这一回答体现出大陆方面这种以政策话语代替法律话语的表述方式。在这种情形之下，作为大陆和台湾共同决策的两岸协议，在两岸范围内的生效和实施将实际取决于台立法机构审议监督协议的进度，而大陆方面面对这种状况只能以政策话语表述己方的观点。这种由单方决定两岸协议生效和实施的决策方式不仅不利于两岸事务性问题的合理解决，也不利于两岸关系的持续发展。
总之，“行政院版草案”在台获得通过后，台立法机构参与两岸协议审议监督活动的空间将逐步增大，普通民众了解两岸协议的渠道也将得到拓展，这为台湾岛内部分政党抵制两岸协议提供了制度空间。如此一来，两岸在过去数年间形成的，过分依赖两岸协议推动两岸关系和平发展的格局必然受到一定影响，两岸协议的实施难度可能会超过其谈判难度。同时，大陆和台湾在关于两岸协议法律规制方面的差距亦将进一步增大，这无疑会为大陆方面推进两岸协议的实施增加难度。

*基金项目：中央高校基本科研业务费专项项目“两岸协议实施机制研究”（2014106010203），国家社科基金一般项目“构建两岸交往机制的法律问题研究”（11BFX082）。原文发表于《台湾研究集刊》2015年第1期。

**作者简介：周叶中，武汉大学法学院教授，武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任。段磊，武汉大学法学院博士研究生，武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究助理。

[1]以下简称“两岸协议监督条例”，在与其他版本“条例”草案进行对比时则称“行政院版草案”。

[2]台湾地区“司法院”大法官解释，“释字第329号”解释理由书。

[3] 台湾地区“司法院”大法官解释，“释字第329号”解释理由书。

[4]关于《海峡两岸经济合作框架协议》“二读”审议的相关情况，参见《“立法院”公报》第99卷第50期，第2页以下。

[5]参见《“立法院”公报》，第102卷第46期，第403页。

[6]参见《“立法院”公报》，第102卷第47期，第2页。

[7]《“立法院”公报》，第102卷第48期，第467页。

[8]财新网：《ECFA岛内争辩步入法律程序》，资料来源：http://china.caixin.com/2010-07-05/100158296.html，最后访问日期：2014年12月20日。

[9]新华网：《林中森谈两岸服贸协议否决任何一点等于否决全部》，资料来源：http://news.xinhuanet.com/tw/2013-07/04/c_116403463.htm，最后访问日期：2014年12月20日。

[10]《协议不能改？民进党团：台美协定有前例》，资料来源：http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/762541，最后访问日期：2014年12月20日。

[11]参见“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例草案”第六条，资料来源：http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=108534&ctNode=7596&mp=210，最后访问日期：2014年12月22日。下文中涉及“两岸协议监督条例草案”之内容均来源于此，仅标明“两岸协议监督条例草案”及条文序号，不再一一标明出处。

[12]参见“两岸协议监督条例草案”第六条。

[13]参见“两岸协议监督条例草案”第十六条、第十七条、第十八条。

[14]参见“两岸协议监督条例草案”第七条、第八条。

[15]参见“两岸协议监督条例草案”第九条、第十条、第十一条。

[16]参见杜力夫：《“宪法一中”与国民党当政时的大陆政策》，载《台湾研究集刊》2007年第1期。

[17]参见周叶中、祝捷：《两岸治理：一种形成中的结构》，载《法学评论》2010年第6期。

[18]廖达琪主持：《两岸协议推动过程行政与立法机关权限及角色之研究》，台湾地区“行政院研究发展考核委员会”委托研究报告（编号：RDEC-RES-100-004），第66页。

[19]本表为作者根据台立法机构网站公布的“草案”整理而成，资料来源：台湾地区“立法院”网站http://ly.gov.tw，最后访问日期：2014年12月20日。

[20]杜力夫：《论两岸和平发展的法治化形式》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。

[21]俞可平：《公民参与的几个理论问题》，载《学习时报》2006年12月18日第5版。

[22]参见《国台办新闻发布会辑录（2014-04-16）》，资料来源：http://www.gwytb.gov.cn/xwfbh/201404/t20140416_6026239.htm，最后访问日期：2014年12月20日。