台湾地区两岸协议监督法制化：演进、焦点与走向
发布时间：2017-01-06 来源：
台湾地区两岸协议监督法制化：演进、焦点与走向*
季烨**
摘要：台湾地区监督两岸协议的基本规范始于上个世纪九十年代初，但关于制定两岸协议监督专门条例的争议却持续了二十年，主要包括两岸协议的法律性质之争，立法监督的深度和方式之争以及公众参与的限度之争。台湾内部关于两岸协议监督机制法制化的争议，表面上体现为行政权与立法权之间的紧张关系，其实质是蓝绿政治势力对大陆政策主导权的争夺，同时也夹杂着少数政治人物的个人政治企图。“九合一”的选举结果使得两岸协议监督条例的生效前景更加具有不确定性。鉴于其“泛政治化”的本质，两岸协议监督条例对两岸关系的消极影响不可小觑。关键词：台湾，立法监督，两岸协议，两岸关系
自1990年和1991年两岸先后成立海峡交流基金会和海峡两岸关系协会以来，两会已受权签署25项协议和多项共识。然而，由于岛内有关政党、机构和阶层的认知差异，两岸协议从诞生之日起便面临着是否需要以及应当如何接受台湾地区内部监督的巨大争议，且此种争议随着两岸关系发展的深化、两会协商进程的加快和两岸协议签署的频繁愈发激烈。《海峡两岸服务贸易协议》时隔一年仍未完成台湾立法机构的审议程序即为例证之一。民进党“2014对中政策检讨纪要”也宣称：“两岸协商应谨守民主程序与资讯透明原则，应制订‘两岸协议监督条例’，除纳入风险评估及利益回避机制外，更应有公民听证程序，以确保任何两岸协议均能符合台湾的最大利益。”
两岸协议的监督机构、监督方式、监督强度之争，不但表征着台湾立法机构与行政机构在两岸事务互动方面的紧张关系，而且是台湾内部蓝绿阵营争夺大陆政策话语权的法律切入点，其“溢出效应”将成为巩固和深化两岸关系和平发展的潜在隐忧。本文旨在回顾台湾地区两岸协议监督机制法制化争议的由来，在此基础上分析其四大论争焦点，并结合台湾地区“九合一”选举后的台湾政局和两岸关系分析其可能走势及其对两岸关系的影响。
一、台湾地区两岸协议监督机制法制化议题的演进
台湾地区两岸协议的监督法制可追溯至上个世纪90年代。1992年7月，台湾立法机构三读通过的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（以下简称“两岸人民关系条例”）第五条规定，受托民间团体与大陆相关团体订定的协议，须经主管机关核准后方可生效。可见，当时台湾当局有意将两岸协议的监督置于行政权的控制之下，立法权并无置喙余地。但由于时值台湾政治民主化进程的发端，上述制度设计从一开始便遭到民进党的强烈抵制。此后二十余年间，两岸协议监督专法不时成为民进党掣肘两岸关系发展的议题之一，两度执政的国民党却始终缺乏有效的政策应对和公众沟通方案，而被迫同意制定两岸协议监督专法则成为国民党当局在“太阳花学运”中狼狈收场的无奈选择。
（一）第一阶段（1993-1994）：两岸协议监督规范的基本建立
1993年4月29日，两岸两会领导人在新加坡签署四项协议。台湾立法机构内部随即爆发对着四项协议的监督方式之争：是依“两岸人民关系条例”由行政机构决议准予“备查”，还是以事涉人民基本权利义务为由送立法机构“查照”？民意代表陈建平等八十四人甚至依据“大法官审理案件法”声请“释宪”。面对上述争议，台湾法务主管部门大陆法规研究委员会于1993年7月9日决议，两岸所签协议的法律地位应依其内容而定：协议内容如与人民权利义务有关，或依“宪法”第63条规定属‘国家重要事项’，经“立法院”审议通过者，相当于‘准条约’；与人民权利义务无关者，经主管机关许可，相当于“准行政协定”。[1]随后，台湾行政机构于1994年1月17日据此发布“受托大陆事务处理财团法人订立协议处理准则”作为两岸签署协议的处理程序规范。
上述决议和准则均呼应了台湾地区“中央法规标准法”的规定，在一定程度上厘清了行政自由裁量权与立法权的分际，但也在实质上推翻了1992年“两岸人民关系条例”第五条的规定。这种“行政命令凌驾法律”的现象直到1997年5月台湾当局修正“两岸人民关系条例”才得以缓解。
（二）第二阶段（1994-2013）：关于制定监督专法必要性的攻防
尽管上述规定已使台湾立法机构监督两岸协议有法可依，但鉴于两岸关系在台湾政治生态中的重大“议题价值”，要求制定两岸协议监督专法的呼吁仍不绝于耳。为此，民意代表赵永清等拟具“台湾地区与大陆地区协议处理条例草案”，国民党执政的台湾行政机构也分别于1997年11月14日和1999年5月1日两度研拟“台湾地区与大陆地区订定协议处理条例草案”并函送立法机构审议，但均因1999年“立法院职权行使法”采取“届期不继续审议原则”而失效。[2]这在一定程度上表明，在当时而言，就两岸协议监督机制制定专法并无紧迫性，也并未成为政策主流。
2000年之后，因两岸关系剧变，两会协商机制中断，两岸协议监督条例的立法迫切性进一步降低。此时的台湾行政机构认为，在现行法律规定架构下，立法机构对于两岸事务的监督已有既存的监督机制并业已法制化。[3]但王金平主持下的台湾立法机构有心介入两岸事务，一方面牵制甚至反制民进党执政当局的大陆政策，另一方面也借此凸显自身在国民党内的影响力。因此，台湾立法机构法制局于2000年草拟“台湾地区与大陆地区订定协议处理条例草案”（简称“立法机构版草案”），声称旨在“提醒行政机构及社会各界应正视两岸协议相关处理规范不足的问题”。[4]
就民进党而言，2008年以前，面临“朝小野大”格局的民进党执政当局因不愿其施政受国民党制肘，因此，始终对立法机构制定两岸协议监督条例、成立两岸小组的立场予以排斥。但2008年第二次政党轮替后，再次在野的民进党为谋求两岸事务话语权，一改此前的反对立场，转而要求加强立法机构对两岸协议订定程序的监督。在2010年7月8日召开的台湾立法机构第七届第五会期全体代表谈话会上，民进党籍民意代表蔡同荣等33人即提请将“台湾与中国缔结协议处理条例草案”列入临时会的特定议案（但经表决未获通过）。
可见，在此阶段，虽然民进党要求制定两岸协议监督专法的呼吁渐强，但由于缺乏现实紧迫性和直接推动力，这一议题并未付诸实践。但值得注意的是，由于台湾立法机构负责人的政治企图，原本“同步”的行政机构与立法机构在此议题上的立场差异开始凸显，从而使制定两岸协议监督专法的纷争更趋复杂。
（三）第三阶段（2013至今）：两岸协议监督专法制定程序的启动
2013年6月14日，两岸两会领导人在第九次会谈期间正式签署《海峡两岸服务贸易协议》（简称“两岸服贸协议”）。然而，该协议在岛内的生效进程却遭受人为延宕，[5]两岸协议监督专法再次成为杯葛协议的主要借口。为此，2013年10月，民进党团和台联党团及其多名民意代表纷纷提案，有的主张修订“两岸人民关系条例”第四条，有的主张制定专门的两岸协议监督条例。尽管在国民党籍民意代表的反对下，这些提案或被退回程序委员会，或仅进入一读程序，但制定专法的声势开始上涨。
2014年3月18日晚，少数台湾民间团体和学生代表以所谓“反黑箱”为由发起“太阳花学运”，其中，所谓“民间版两岸协定缔结条例草案”（简称“民间版草案”）成为运动的支持对象之一，并经民进党籍民意代表尤美女等提案，进入台湾立法机构议事日程。至此，以“太阳花学运”为直接导火索，台湾行政机构被迫做出妥协，于4月3日通过“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例草案”（简称“行政机构版草案”）并函送立法机构审议，制定专门的两岸协议监督条例成为台湾主要政治势力的共识。
二、台湾地区两岸协议监督机制法制化的主要争议
迄今为止，除了台湾立法机构法制局于2000年抛出的“立法机构版草案”之外，台湾立法机构内关于两岸协议监督机制的有效动议已达12个版本。其中，5个版本是针对“两岸人民关系条例”第四条的个别修改，另外7个版本则主张制定专门的两岸协议监督条例。尽管如此，政治立场相近的人士所提的修改方案可谓大同小异，尤以“立法机构版草案”、“行政机构版草案”、“民间版草案”以及“民进党版草案”最具代表性。兹以上述四个版本为主，分析当前台湾地区两岸协议监督机制法制化的主要法律争议。
（一）两岸协议的定位之争：基于台湾现行规定的分析
台湾当局对两岸协议的定位，实质上暗含着其对两岸政治定位的立场，是检视其统“独”立场的标志之一。对此，台湾“行政机构版草案”和“立法机构版草案”均沿袭了“中华民国宪法”增修条文和“两岸人民关系条例”关于“一国两区”的架构，将两岸分别界定为“大陆地区”和“台湾地区”。相比之下，民进党则提出“台湾与中国缔结协议处理条例草案”，将两岸协议定位为“两国协议”，并还煞有介事地援引“中华民国宪法”第141条关于“外交权”的规定作为草案的制定依据，表露出其“一边一国”的“台独”立场。“民间版草案”名为“两岸协定缔结条例草案”，但其所谓“两岸协定”是指所谓“台湾中华民国政府”与“大陆中华人民共和国政府”之间直接或委托签署的书面文件。对此，起草者认为，这样的用语是为了强调“政府”间互不否认治权的官方交流，而其标题也采取“较为中性”的“两岸”，并没有超越马英九关于“互不承认主权，互不否认治权”的宣示，并非将“两国论”入法。[6]
从法律角度看，两岸协议的法律性质或许尚难确定。早在1993年“汪辜会谈”后，台湾学界就曾围绕两岸协议的法律性质展开辩论，具有代表性的包括“国际条约说”、“公法契约说”、“私法契约说”以及“准条约说”等四种观点，[7]但均未得到台湾地区规定的正面确认。“两岸人民关系条例”第四条仅规定了两岸协议的生效机制，即根据法律优位和法律保留原则分别对两岸协议进行备查和审议，这种做法表面上与台湾当局处理其他对外协议的实践极为相似，[8]从而使两岸协议可能被视为“准条约”。但事实上，多数两岸协议是由台湾行政机构核定并根据“立法院职权行使法”第六十一条关于行政命令审查的规定自动生效的。[9]在既往实践中，台湾行政机构往往以核定方式将两岸协议转交立法机构“备查”，立法机构则经表决或根据党团协商结论将“备查”改为“审查”，但此后便无下文，从而根据前述第六十一条视为完成审查。这从反面印证，两岸协议也可能被视为行政命令。
然而，无论是从政治还是从法律角度看，两岸协议绝非所谓“条约”或“准条约”，这一点毋庸置疑。一方面，从台湾当局的政治立场来看，马英九一再宣示两岸关系不是“两个中国”或“国与国的关系”，[10]也“不是国际关系”。[11]另一方面，也是更重要的，就台湾内部规定而言，所谓“中华民国宪法”仍是“一中宪法”。“中华民国宪法增修条文”即采用“一国两区”的理念，将“中华民国”的领土分为台湾地区和大陆地区，这一理念在“两岸人民关系条例”中得以延续，并由此奠定了台湾当局大陆政策法制的基石。正是基于上述规定，台湾地区“大法官释字第329号”解释文也明确表示两岸协议并非“国际书面协议”，自然应排除立法机构以“条约案”审议两岸协议的可行性。因此，即便就台湾角度来看，无论是其内部规定、官方表态还是政治现实，两岸政治定位仍未超脱“一个国家”的架构，因而，两岸协议也只是国家基于最终统一前秩序的需要而达成的法律安排，而绝不可能属于主权国家之间的条约。
可见，“行政机构版草案”和“立法机构版草案”关于两岸政治定位和两岸协议性质的界定是与台湾地区现行规定相一致，“民进党版草案”则显然违反所谓“中华民国宪法增修条文”和“大法官释字第329号”。而“民间版草案”将两岸协议视为“两府”之间签署的文件，无疑是行“两个中国”或“一中一台”之实。在大陆看来，即便是“一国两府”的观点实质上也是使两岸关系变成两个国家之间的关系。[12]因此，“民进党版草案”和“民间版草案”如果通过，不但违反了台湾内部的现行规定，是将“法理台独”的重要一步，也无疑将对2008年以来的两岸制度化协商的基础——“九二共识”造成巨大冲击。事实上，部分民进党人对于两岸协议的定位并非“台独”信念使然，而是一种政治姿态的象征性宣示和技术性的杯葛手段。民进党籍民意代表姚文智即坦言，“民进党版草案”有一部分是真正实质的内容，但也有一部分是“立场”。[13]因此，“民进党也不会天真到用那种（‘国与国’的）方式去订”。[14]
（二）立法监督的深度之争：基于权力分立原则的分析
权力分立原则是宪法基本原则之一，其并非仅强调“分权”，同时也强调“制衡”。[15]就水平层面而言，在两岸协议的推动过程中，权力分立原则主要体现为行政与立法的关系。台湾行政机构认为，根据“两岸人民关系条例”和“立法院职权行使法”，两岸协议的谈判和签署权属于行政机构，立法机构则享有适度的事中参与权（如质询权，听取报告权）和决定性的事后监督权（包括直接的备查和审议权，间接的预算审查权，文件调阅权，调查权等）。
但有论者认为，立法机构事先介入两岸协议谈判的缺位，将丧失影响两岸政策形成之先机，形同完全没有监督。[16]为此，“立法机构版草案”和“民进党版草案”均要求行政机关在两岸协议签署前，应先与立法机构相关委员会协商甚至经其同意。必要时，立法机构可经全体会议决议直接派员参与谈判。该规定旨在强调立法机构事先参与两岸协议谈判的主动权和控制权，并试图借由民意增加台湾方面的谈判筹码。
立法机构派员参与两岸谈判的设想试图借鉴美国《1974年贸易法》关于国会议员参与对外贸易谈判的制度，但后者的特定语境在于：一方面，根据美国宪法，对外贸易谈判属于国会权限，总统乃基于国会的授权推动对外贸易谈判，据此，国会议员参与特定谈判方具必要性和正当性；另一方面，作为配套机制，“快车道程序”（fast-track procedure）与国会议员参与对外贸易谈判相辅相成。具体而言，美国行政部门签署协议并送至相关委员会后，委员会应于45天内完成审议并提交院会；院会内正反双方辩论均不得超过20小时，15天内未完成审议的，可应任一名议员的要求径付表决，并以简单多数作出批准与否的决定，不能个别修改。从行政部门提出法案到国会完成审议，总时程不得超过90日。[17]可见，国会议员以顾问身份参与对外贸易谈判，在很大程度上仅具象征意义，且因为国会的事前介入，其事后监督强度受到严重弱化，从而使立法权与行政权仍维持总体平衡。与美国不同，台湾地区的对外谈判权属于行政部门，因此，立法部门派员参与对外谈判缺乏正当性和必要性。此外，在立法机构派员参与两岸协商的同时，“立法机构版草案”和“民进党版草案”却在事后仍维持对协议的高密度审查，显然是对美国配套制度与实践的片面理解和刻意忽略。
美国《1974年贸易法》快轨程序与台湾相关规定对照表
| 事项 | 美国《1974年贸易法》 | 台湾现行规定与实践 | “民间版”草案规定 |
| 缔约权归属 | 国会（立法权） | 行政权 | 协商前90天送缔结计划书＋通过后两岸启动谈判（期间未知）＋协商完成后先送立法机构躺180天＝至少270天以上 |
| 审议时限 |
限时审议：总时程：90天 委员会45天，院会15天 |
一年不出委员会 | |
| 辩论时限 | 限时辩论：院会辩论均不得超过20小时 | 党团“密室协商” | |
| 表决程序 | 径付表决：任1名议员要求 | 半数以上席位无法要求表决 | |
| 批准方式 | 不得修改：批准与否 | “逐条修改” |
此外，“民间版草案”还试图借鉴韩国《通商条约缔结与执行程序法》关于缔结计划书的规定，加强对两岸协议的“民意监督”。根据《通商条约缔结与执行程序法》，韩国政府在推动通商条约谈判时负有如下义务：在谈判前，应举行听证会并国会报告缔约计划书的内容；在谈判中，应依申请公开相关资讯，将国会的意见纳入谈判立场，并做好影响评估工作；在谈判完成后，应向国会报告通商条约的谈判过程、结果及其影响与对策；在执行期内，应定期做好执行效果评估与损害救济方案。[18]
笔者认为，鉴于韩国和台湾地区的政治体制具有较大相似性（均为偏向“总统制”的“半总统制”），“民间版草案”对该法的适度借鉴或有必要。然而，上述制度设计显然有意或无意地“误读”了韩国的规定，赋予立法机构更大控制权，包括（1）在谈判前和谈判中，立法机构可以对缔约计划书提出修正意见、附加、保留乃至叫停协商；（2）在协商完成后、协议签署前，要求行政机关公布协议草案全文并提出影响报告，立法机构可以退回并要求重启协商；（3）在审议阶段，行政机构应一并提交需修改之行政命令，并可转为无限期审查案，而在此之前，协议视为未通过审议。可见，上述规定极大侵蚀了行政机构的谈判权，为立法机构利用议事手段技术性杯葛协议的审议提供可乘之机，加剧行政与立法二者的权力失衡。一个鲜明的例证是，行政部门按照经过立法机构通过的缔结计划书开展谈判，但达成的协议却可能被立法机构本身所否定，“民间版草案”的荒诞逻辑可见一斑。
在两岸协议的推动过程中，台湾地区的政治体制是决定立法机构监督深度及其限度的关键因素。“立法机构版草案”等提出的事中派员参与谈判和缔结计划书制度，并非基于对台湾现行行政立法关系的尊重，其对美国和韩国相关制度的借鉴更是以偏概全，远远偏离了权力分立的宪法基本原则，也再次表明其欲盖弥彰的政治动机。
（三）公众参与的限度之争：基于台湾“公民投票法”的分析
面对“太阳花学运”对于台湾当局在两岸服贸协议协商阶段“黑箱作业”的指控，各版本的两岸协议监督条例草案均以扩大公众参与为努力方向，但其允许的参与程度和真实意图并不相同。“民进党版草案”和“民间版草案”还一致引入公民投票机制，但在具体范围上有所差异。“民间版草案”将公民投票的范围限于内容涉及建立两岸军事互信机制、结束两岸敌对状态等可能影响所谓台湾“主权”的协议，而“民进党版草案”还在此基础上扩大至内容涉及财政、经济利益等重大事项的两岸协议。
这些规定貌似体现了“尊重民意”的自我标榜，实则与台湾地区“公民投票法”不相兼容。根据该法第十六条第一项，台湾立法机构对重大政策的创制与复决事项，认为有必要进行公民投票时，得附具主文、理由书，经立法机构会议通过后，交由“中央选举委员会”办理公民投票。可见，重大政策复决事项的公投属于任意性公投，其发动与否，取决于立法机构的裁量与多数决。但“民进党版草案”却忽略了这一前提，要求径付公投，显然与“公民投票法”的现行规定不符，因而在更大程度上而是出于哗众取宠的新闻效应。“民间版草案”则降低了公民复决的人数门槛，主张经有效投票数过半即视为通过，亦与“公民投票法”关于投票人数过半的规定不符。
（四）事后监督的方式之争：基于保留理论与实践的分析
立法机构对于两岸协议的事后监督主要指协议签署后的生效机制。对此，上述四个版本除了对法律保留的范围、条例是否溯及既往存有分歧之外，还表现在对于两岸协议可否“保留”的争议。对此，“行政机构版草案”认为立法机构仅可做出通过与否的决定，如不通过，则由协议办理机关通知大陆并视情况重启协商。“立法机构版草案”和“民进党版草案”则主张可经全体决议提出修正意见或保留，但立法机构亦可撤销保留。“民间版草案”则主张“前置性保留”，声称立法机构可以对行政机构提出的缔结计划书提出修正意见、附加条款或保留。对此，岛内亦有学者与之呼应，主张“没有条文是不能改的，否则就是架空‘国会’，没有民主程序”，[19]甚至称美国参议院从1795年以来对双边协议已进行一百次以上的“保留”。[20]
但上述观点值得商榷。事实上，前述岛内学者的数据引自联合国国际法委员会《对条约的保留实践指南》，但其重点在于，对双边协议可否予以保留这一问题，除了美国之外，其余26个被询问的国家都给予否定答复甚至表示关切。因此，该报告的结论是：除了美国之外，其他很少国家对双边协议提出保留。[21]可见，岛内有关学者的论述显然是预设立场、以偏概全之举。此外，即便就台湾当局的实践而言，立法机构在议决“条约案”时也仅有批准权，不得加以修正，二读会时也无需逐条讨论。例如，在1963年审查“1948年及1960年国际海上人命安全公约及国际海上避碰规则案”时，立法机构会议主席便裁决：“二读会时读条讨论，但条约案是不逐条讨论的，因为它只讨论通过或不通过，不能作条文或文字修正”。[22] 1991年审查台湾地区与多米尼加共和国之间的引渡协议时，会议主席也再次宣告，立法机构审议“条约案”只能作“准与不准”的决议，向来不修改其内容，这是立法机构议决“条约案”的惯例。[23]上述实践是台湾立法机构在职权行使中确立并沿用至今的议事“先例”，这一观点也得到了台湾权威学者和实务专家的认可。[24]
此外，台湾对其他对外协议是否有过成功“保留”？就笔者有限的阅读范围而言，答案是否定的。1992年6月，台湾行政机构函请立法机构审议“北美事务协调委员会与美国在台协会著作权保护协议”。台立法机构于1993年决定以附加八个保留条款方式予以批准。对此，台行政机构再两度派员赴美协商未果，美国不但表示无法接受“保留”，甚至威胁采取贸易报复。于是，台行政机构不得不再次函请立法机构“撤销”上述“保留”。立法机构“考虑全局”后，也不得不决议全数解除保留条款。2002年，台湾立法机构审议台美“刑事司法互助协定”并以附加保留条款的方式二读通过。但美方同样未接受上述“保留”，台湾方面还是不得不照案通过。因此，以这些失败的实践证明台湾立法机构有权对两岸协议的“保留权”，说服力仍有待加强。
笔者认为，双边协议无所谓“保留”问题。两岸协议的所有条文是两会达成的一揽子协议，体现了两岸权利义务的大致平衡。如果任由一方对其挑挑拣拣，将严重损害两岸协商的严肃性。即便台湾立法机构决定修改两岸协议的部分条文，也只是“一厢情愿”，其最终结局如何，还要看大陆方面是否接受。如果大陆方面不认可，两岸制度化协商的成果便化为乌有，即便两会有意重启谈判，时间成本难以估量。
三、台湾地区两岸协议监督机制法制化的走向
就两岸协议监督机制法制化这一议题的演进而言，总体上，国民党始终对制定两岸协议监督专法持抗拒立场，其理由是，经过2003年民进党执政当局主导对“两岸人民关系条例”的大幅修订，加之“立法院职权行使法”的规定，两岸协议的监督程序和生效机制已相对明确，反对叠床架屋之举。而民进党在2008年后则一反其执政时的立场，巧妙塑造议题，将“两岸协议监督机制法制化”的概念偷换为狭义的制定专门监督条例，并利用民众对两岸服贸协议以及两岸交流的误解，成功营造立法紧迫性的氛围。“太阳花学运”则成为“压死骆驼的最后一根稻草”，国民党被迫做出让步，两岸协议监督条例的制定正式启航。
（一）“九合一”选举结果对两岸协议监督的直接影响
2014年11月29日，台湾历史上规模最大、应选人数最多的“九合一”选举落幕，执政的中国国民党惨败，蓝绿两大政党的政治版图发生结构性变化。目前，岛内最具紧迫性的两岸法案便是两岸服贸协议和两岸协议监督条例草案的审议，前者仍处于“一读”后的委员会审查程序，而后者甚至未交付委员会审查。“九合一”选举结果后台湾执政资源翻转的后续效应可能会继续发酵，势必对上述两项协议产生一定影响。
就积极面而言，对于长期以来反对两岸协议的民进党而言，“九合一”的大胜增加了蔡英文控制党内矛盾的信心，使其能够以中间选民为依靠，在一定程度上摆脱党内基本教义派的要挟，在两岸事务上采取更加开明的做法。此外，在迈向2016“执政”的路上，民进党面临的压力，尤其是岛内财团的压力，也会越来越大。民进党籍“立委”黄伟哲即松口，民进党不是一味反对服贸，而是希望民意可以参与协议的谈判和监督过程，并称未来在协议生效后，两岸应对服贸进行修正性的谈判。[25]因此，民进党可能不再坚持既往“为了反对而反对”的立场。
对于马英九及其施政团队而言，“九合一”的挫败使得马英九在内部事务方面将无可作为，因此，无奈之下的他很可能孤注一掷，全力推动包括两岸协议监督草案、服贸、货贸等两岸议题，强化其在两岸关系方面的历史定位。
尽管上述观点以辩证的方式阐述了“九合一”选举结果对两岸协议的积极影响，但可能高估了民进党的格局，也高估了马英九的魄力。现实地看，国民党在“九合一”选举中的溃败对两岸协议的生效进程而言，在更大程度上是消极的。
第一，从马英九个人的角度看，他失去了推进两岸协议生效的动力。尽管马英九为台湾的生存发展考虑，大力推动两岸服贸协议的生效，但因手段不妥而效果不彰。为了对“九合一”国民党的败选负责，马英九辞去了中国国民党主席职务，失去了党机器，难以指挥“立委”，更失去了与立法机构负责人讨价还价的筹码。因此，在两岸协议的生效问题上，马英九即便“有心”，也注定“无力”。
第二，从新行政团队的角度看，毛治国已经表态不会强力推动两岸协议。江宜桦坚决贯彻马英九意志风评不加，新任行政机构负责人毛治国则心有戚戚。他在应询时表示，对于两岸议题，将先在原则层面凝聚共识，再在技术层面做好配套工作。[26]换言之，他不再坚持向江宜桦时代强力推动协议生效的立场，而是主张先完成两岸协议监督条例的立法工作，并对条例内容“不预设立场”，避免行政机构沦为民意的出气筒。
第三，从国民党籍“立委”的角度看，他们对两岸协议的态度日趋保守。相当一部分国民党籍“立委”认为，马英九在两岸交流方面采取冒进立场，强力推动服贸协议、在“太阳花学运”中“止血”不及时，是此次“九合一”溃败的重要原因之一。为了避免2016年继续失势，他们不敢配合马英九的立场推进两岸政策，否则，可能被贴上“倾中”的标签，反而危及自身的“立委”选举。目前，国民党党团甚至已经明确表示，愿意放弃对两岸协议监督条例草案审查的排案权（亦即“主导权”）。
第四，从民进党的角度看，两岸协议并非其有意优先处理的议题。民进党副秘书长邱太三认为，现在最迫切的任务是协助新当选的县市长顺利施政，打好“立委”补选，两岸协议监督条例并非首要任务。[27]党籍“立委”邱志伟甚至直接宣称，两岸服贸协议2016前过关几乎“零可能”。[28]上述表态不无道理。事实上，两岸议题是民进党的软肋，加之此前反对的调门拉的太高，“九合一”大胜后的民进党中央即便对两岸议题更有信心，其态度难以发生“重大转折”，最多是“安于现状”后伺机调整。
（二）台湾地区两岸协议监督机制法制化的未来走势
台湾内部关于两岸协议监督机制法制化的纷争，主要表现为行政权与立法权之间的紧张关系，其实质是蓝绿政治势力对大陆政策主导权的争夺，同时也夹杂着少数政治人物的个人政治企图。以“民间版草案”为例，其多处条款声称不受“立法院职权行使法”、“公民投票法”等现行规定的限制，即直观地表明其以“特别法”取代“一般法”、以“法制化”为名行“泛政治化”之实的真实意图。
鉴于当前两岸的实力对比以及台湾内部的政治博弈和社会氛围，未来的两岸协议监督条例在两岸政治定位方面似应不会突破台湾现有关于“一国两区”的规定，但在监督强度方面可能会超出“行政机构版草案”的限度，在立法机构参与和公民参与方面释出更大空间，但不会明显逾越权力分立的基本原则。从政策角度看，表面上主张强化立法监督和公民参与的民进党，也不得不考虑政党轮替后延续后两岸制度化协商的可能性，而任何过于激进的监督方案无疑为自己的施政埋下隐患。
从理论上讲，两岸协议监督机制法制化似乎有助于强化台湾内部政治势力对于两岸协议的共识，扩大公民社会对两岸事务的参与并凝聚民意。但鉴于两岸协议监督机制“泛政治化”的本质，上述正面影响有待观察。相反，在可预见的范围内，两岸协议监督条例对两岸关系的消极影响尤为明显。从直接影响来看，两岸协议监督条例已经与两岸服贸协议挂钩，但其审议进程却滞后于后者（前者尚未完成台湾立法机构的一读程序），从而大大延误两岸服贸协议的生效进程；从长远角度看，两岸协议监督条例为反对党以立法机构为平台，对关于两岸民众福祉的两岸事务进行“议题化”操作和技术性杯葛提供了法律空间，反对党乃至立法机构对两岸协议的监督将实现从实体到程序的重心转换。
*本文系中国法学会/海峡两岸关系法学研究会2014年度专项课题（涉台法学研究）（项目批准号：CLS(2014)STFX02）的阶段性研究成果。
**季烨，法学博士，两岸关系和平发展协同创新中心成员，厦门大学台湾研究院法律研究所助理教授，院长助理。
[1]台湾“法务部”：《“法务部”大陆法规研究委员会研究资料汇编（一）》，台湾“法务部”1994年版，第115页。
[2]刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台湾“立法院”法制局2003年版，第140页。
[3]廖达琪：《兩岸协议推动过程行政与立法机关权限及角色之研究》，台湾“行政院研考会”2011年版，第107页。
[4]刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台湾“立法院”法制局2003年版，第140~142页。
[5]季烨：《台湾立法机构审议两岸服务贸易协议的实践评析》，《台湾研究集刊》2014年第2期，第57-60页。
[6]《民间版是把“两国论”入法吗？》，http://billy3321.github.io/trade_act_qa/，2014-07-15。
[7]刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台湾“立法院”法制局2003年版，第143-145页。
[8]台湾地区“条约及协定处理准则”第9条和第10条。
[9]台湾地区“立法院职权行使法”第六十一条（行政命令审查之期限）规定，各委员会审查行政命令，应于院会交付审查后三个月内完成；逾期未完成者，视为已经审查。
[10]《马英九接受墨西哥系集团董事长瓦斯盖兹专访》（2008年9月3日），台湾“总统府”网站，2014-07-15。
[11]马英九2013年“双十大会”致词全文，台湾“总统府”网站，2014-07-15。
[12]《国务院台办发言人唐树备就“一国两区”问题发表的谈话》，《人民日报》海外版，1990年9月28日。
[13]刘冠廷：《马批绿营不想过监督条例 姚文智反击》（中评社台北4月16日电）。
[14]邹丽泳：《两岸协议国与国 徐永明：绿不会那么天真》（中评社台北4月29日电）。
[15]林子仪等编着：《宪法：权力分立》，台湾新学林出版股份有限公司2013年版，第131页。
[16]刘汉廷：《台湾地区与大陆地区订立协议处理条例草案评估报告》，载于林锡山主编：《两岸关系与大陆事务研究》，台湾“立法院”法制局2003年版，第146页。
[17] Sec. 151, 152, 161, The Trade Act of 1974, as amended through P.L. 113–79, enacted February 7, 2014.
[18]段宜康等：《两岸协议法制化之修法历程》，台湾《新社会政策》2013年第5期，第28~29页。
[19]陈璟民：《姜皇池：“立院”可修服贸证明台湾民主》，台湾《自由时报》2013年7月9日。
[20]姜皇池：《对审议之意见》，台湾《自由时报》2013年9月3日版。
[21]《联合国国际法委员会报告》（A/66/10/Add.1），第六十三届会议，大会正式记录第六十六届会议补编第10号，联合国，2011年，第100~104页。
[22]台湾《“立法院”公报》第1届第34会期，第5期，1964年11月17日，第92页。
[23]台湾《“立法院”公报》第80卷，第六期（上），1991年1月19日，第271页。
[24]许剑英著：《立法审查理论与实务》，台湾五南图书出版公司2002年版，第59页；周万来：《“立法院”职权行使法逐条释论》，台湾五南图书出版股份有限公司2011年版，第31页。
[25]彭媁琳：《黄伟哲：蓝若强行过服贸 应启动修正性谈判》（中评社台北12月13日电）。
[26]彭媁琳：《毛治国：两岸监督条例“立委”有共识再推》（中评社台北12月8日电）。
[27]邹丽泳：《邱太三：先打好“立委”补选再谈两岸协议》（中评社台北12月4日电）。
[28]黄筱筠：《绿委邱志伟：服贸2016前过关几乎零可能》（中评社台北12月12日电）。