“两岸海洋事务合作框架协议”（MCFA）的前景与影响因素
发布时间：2017-01-06 来源：
“两岸海洋事务合作框架协议”（MCFA）的前景与影响因素
李明杰*
两岸海洋事务合作框架协议（MCFA）的构想源于2012年间，主要考虑目前两岸关系在两岸经济合作框架协议（ECFA）签署后，经贸往来已进入了制度化保障的时期。虽然2014年发生的“太阳花”学运以及2014年11月的“九合一”选举国民党大败给ECFA的实施以入后续的服贸协议带来了不确定因素，但两岸经贸融合的大势已不可改变。由于海洋的特殊性，两岸学者多数认为两岸海洋事务合作是未来两岸、两会间商谈的一个重要议题。两岸间通过签署可以签署两岸海洋事务合作框架协议（MCFA）作为经贸合作向全面政治/军事互信的一个过渡阶段。本文就MCFA的前景、影响因素与下阶段主要合作方向进行了探讨，希望两岸早日就这一议题展开协商。一、两岸协议与MCFA
自1990年以来，两岸共签署30余项协议，涉及两岸协商制度、经济发展合作、人员往来、司法互助、防灾减灾、食品安全等领域。两岸协议的签署以及执行两岸协议的实践，特别是两岸协议执行过程中，涉及到的两岸不同的法律制度的调整，为未来两岸签署更进一步的、更深层次的合作协议奠定了基础。
（一）两岸协议性质
中国大陆和台湾地区同属一个中国，理论上两岸不同的法律制度的冲突是一个国家两个不同法律体系的冲突。香港和澳门回归后处理相关法律冲突的原则和实践可以为未来两岸法律冲突提供解决的范例。但是，目前的两岸关系不仅仅简单的区际法律关系的调整的问题，还必须正视台湾与香港、澳门的不同。两岸协议虽然已经签署了多项协议，但两岸协议的性质究竟是什么？是不是国际法上的区际法概念？
大陆学者周叶中认为，两岸和平发展的法律障碍可以归纳为三个方面：第一，缺乏完善的法律机制协调两岸交往中出现的法律问题；第二，两岸就有关法律事项缺乏共识和认知，同时，由于在社会制度政治体制和法律规范上的客观差异，现有制度无法吸收和解决现实中不断涌现的新问题；第三，由于政治考量和国内外局势的变化，现有制度和规范不能得到有效貫徹，签订的协议不能得到有效执行。[1]
台湾学者张亚中认为，两岸未来可以透过不同的政治性协议，共同享有原本就是属于两岸全体人民的“主权”。两岸在文化、货币、身分、经济、安全、国际空间等议题上达成高于两岸管辖权的政策，或搭建高于两岸宪政的共同体。未来的两岸协议就像一根根的支架，涉及政治性的协议是柱梁，事务性的协议是壁墙，当“第三宪”的权威愈来愈高，两岸自然成为一体。[2]
（二）MCFA概念和相关内容
1．MCFA概念
目前两岸已签署ECFA，正在商签服务协议，两岸的经济融合正在逐步走向深入。不论政党如何轮替以及两岸关系如何波折，两岸和平发展的总体趋势不可改变，两岸人民交流的大势不可逆转。在后ECFA时代，亦即两岸经济融合深入以后，两岸、两会之间谈一些什么议题，正是两岸学者和相关政府主管部门思考的问题。
两岸关系目前存在“经热政冷”的现象，以两岸当前形势判断，未来两岸交流合作还存在着诸多不确定因素，更加深入的政治、军事互信时机由于涉及诸多方面的因素，不仅时机远未成熟，而且是一个长远的过程，不可能一步到位。
MCFA——意指两岸海洋领域合作框架协议，系从海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）引伸而来。由于海洋涉及政治、经济、外交、军事等诸多领域，在两岸经济合作过程中，就两岸海洋领域合作进行商谈，探讨合作机制、总结合作经验，并可作为未来两岸向更深层次的政治和军事合作的过渡阶段。退一步讲，既便未来两岸关系发生变数，因海洋领域连接经济和政治的特殊性，或可成为维系两岸联系、扭转两岸关系的一个重要因素。
2．MCFA的内容
两岸海洋事务合作包括共同维护中华民族海洋权益、海洋资源开发与新兴海洋产业、海洋生态环境保护、海洋防灾减灾、海洋调查与科学研究、海域和海岛管理方法与技术、海上执法与救助、极地和大洋、水下文物、海洋文化与教育等10个方面。
3．MCFA的目标
在“两会”层面签署《两岸海洋领域合作框架协议》（MCFA），为两岸未来海洋领域合作提供制度保障，并通过MCFA的签署和实施，两岸间经过10-20年的海洋合作，预期达成以下合作成果：
东海/台湾海峡/南海的海洋油气勘探合作实现突破；海洋防灾减灾和海洋环境保护等低敏感领域合作项目进一步实施，实现灾害预报、监测的信息共享；海上搜救实现信息共享，初步建成台湾海峡附近海域的海上联合搜救机制；海上执法合作机制基本形成，范围覆盖东海南部、台湾海峡和南海东北部；两岸海洋经济合作圈基本形成。两岸互相开放东沙、西沙群岛的科研和旅游。
4．MCFA的实施阶段
未来两岸海洋领域合作，建议按照以下“三步走”分阶段实施。
第一步，两岸间先各自成立研究小组研拟各自合作方案。两岸可分头成立由各自相关涉海研究部门的专家学者组成研究小组，分别研究各自的海洋领域合作方案。在这一过程中，双方可定期或不定期召开研讨会，介绍各自进展情况，或邀请对方专家加入本方专家小组，增进互信，扩大共识。
第二步，在台湾的海洋委员会成立后形成两岸间海洋领域合作的官方方案。双方未来可以海洋委员会为对接平台，在专家学者方案的基础上，协调各自涉海部门的意见，形成两岸间官方的合作方案。
第三步，在两会层面签署“海洋领域合作框架方案”。在双方官方认可的合作方案基础上，两会层面签署制度化的“海洋领域合作框架方案”（MCFA），以对未来两岸海洋领域合作形成制度化的保障。
在这一过程中，两岸可在科研机构和实业界层面就海洋环境保护、油气资源勘探开发、渔业资源调查等方面开展先行合作，以期为MCFA制订提供经验和合作基础。
二、MCFA前景及影响因素
目前两岸在联合保钓和涉南海问题上的合作仅限于民间探讨、信息沟通、个案处理、学术交流，尚未开展实质性官方层面的正式合作。虽然两岸在维护东海和南海主权和海洋权益方面有共同的诉求和一定的默契，两岸也存在一定的交流与合作的空间，但是，两岸在东海和南海共同维护海洋权益也存在着非常不利的障碍，主要是在美国和日本等大国的影响和阻挠下，以及岛内台独势力的共同作用下，台当局对两岸联手维护海洋权益顾虑较多，未来的台湾政局对两岸海洋领域的合作还存在着较大的影响。
（一）MCFA的可行性
1．海洋法律和权益主张相近是未来海洋领域合作的法制基础
两岸在海洋法律和海洋权益主张上有着相似或相近的立场，1935年，中国政府的水陆地图审查委员会编印《中国南海各岛屿图》详细标明包括南沙群岛在内的南海诸岛各岛礁的具体名称。1947年，中国内政部重新命名包括南沙群岛在内的南海诸岛全部岛礁沙滩名称共159个，并公布施行。内政部方域司绘制并公布《南海诸岛位置略图》，该图内部发行出版。虽然1949年以后，两岸在海洋法律和权益上分别主张，但在维护岛屿主权和海洋权益方面有着共同的利益，近年来两岸开展的一系列海洋领域合作也为两岸未来的合作打下了基础。
（1）台湾方面
签署大陆架公约。1958年台湾代表中国参加为海洋法召开的第一次联合国海洋法会议，同年4月代表中国签署了《大陆架公约》。1970年10月14日，台湾批准了《大陆架公约》，成为该公约第四十三个缔约方。
划定海洋石油矿区。1970年10月15日，台湾公布了“五大海域石油矿保留区”，从台湾海峡的南端（北纬22度）开始，向北延伸到东海北部（北纬32度）。
公布第一批领海基线。1999年2月10日以台八十八内字第06161号公告了“第一批领海基线、领海及邻接区外界线”，分别划定了台湾本岛、钓鱼列岛、东沙群岛和中沙群岛（黄岩岛）的领海基线。其中钓鱼岛采用自然基线划法。
划定暂定执法线。2003年9月30日公布了“第一批专属经济海域暂定执法线”，将钓鱼岛包括在暂定执法线内。
针对越马联合划界案发表声明。2009年5月8日，针对越马在南海外大陆架划界案发表声明，重申南海主权。
发布“东海和平倡议”。2012年8月5日，提出“东海和平倡议”，呼吁相关各方应自我克制，不升高对立行动；应搁置争议，不放弃对话沟通；应遵守国际法，以和平方式处理争端；应寻求共识，并提出研订“东海行为准则”；应建立机制，合作开发东海资源。
签署台日渔业协议。2013年4月10日，台日双方以民间交流协会的名义签订了“台日渔业协议”。
重申南海主权。2014年9月1日，马英九出席“中华民国南疆史料特展”时重申南海主权。
（2）大陆方面
通过国内立法维护岛屿主权。中国于1958年公布“中华人民共和国政府关于领海的声明”，宣布了包括台湾及其周围各岛在内的领海范围。1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》时，就钓鱼岛主权问题做了专门强调，明确规定“台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛”属于中国领土。我国于1996年公布第一批领海基线，包括大陆领海的部分基线（49个领海基点，从南北黄海交界的山东高角至海南岛西北的峻壁角）和西沙群岛的领海基线（环绕整个西沙群岛最外缘各点的封闭圈，共28点）。2012年9月10日，中国政府发表声明，公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，并向联合国秘书长交存。
抗议日韩在东海大陆架侵犯中国主权。中国政府一直主张东海大陆架延伸至冲绳海槽。1974年日韩签订大陆架划定后，中国外交部发布声明指出其侵犯中国主权。2009年，中国针对越南提交的南海划界案和越南-马来西亚联合划界案，向联合国提交外交照会。2012年，根据中国政府的一贯主张，中国在东海的大陆架自然延伸至冲绳海槽，中国决定提交东海部分海域200海里以外大陆架划界案。
与日本签署渔业协定。1997年11月11日，中日签订了渔业协定，规定协定适用水域为“中华人民共和国的专属经济区和日本的专属经济区”，但其暂定措施水域刻意避开了27度以南的涉台湾海域。
与日本签署共同开发协议。自2004年起，中日举行了11轮东海问题磋商，就中日海洋划界、东海油气争议和共同开发等问题交换了意见。2008年6月18日，中日双方就东海问题达成了原则共识，并在不损害各自法律立场的情况下，在东海选择一个区块，进行共同开发。
公布“南海断续线”图件。2009年5月7日，针对越南和马来西亚在南海的联合外大陆架划界案，中国政府向联合国提交了照会，并在附图中标绘了南海断续线。
划定东海防空识别区。2013年11月23日，中国国防部宣布划设东海防空识别区，其区域覆盖东海大部分海域。
2．两会层面的协议是两岸未来海洋领域合作的法制保障
虽然两岸海洋领域合作取得了一些进展，但是还存在影响更进一步合作的因素，主要是：由于两岸海洋领域合作涉及面广、政策性强，具体的执行部门和科研机构较难把握和掌控；目前两岸海洋领域的合作还不够深入，主要停留在民间和专家学者层面的探讨，层次较低；两岸海上执法部门虽然也有一定的合作，但仅限于信息沟通、个案处理，未提升到制度化和常态化的合作，进一步的合作如海上执法、海洋环境保护、共同打击海上犯罪等，同样需要两岸正式的官方授权；海洋领域合作多涉及政治、军事，较为敏感，从长远看，推动两岸在南海主权和权益问题上的合作，需要建立制度化机制加以保障。
（二）影响MCFA的不利因素
1．美国亚太再平衡对两岸海洋领域合作造成了一定的影响
在东海，自从美国将钓鱼岛私相授受将施政权交与日本以来，美国对钓鱼岛问题一直采取“实用”态度。20世纪90年代以前出于安抚台湾和对抗苏联的需要，美国一直表示对钓鱼岛主权不持立场。苏联解体以后，冷战因素消失，特别是美国实施重返亚太战略以来，美国借日美安保条约不断纵容日本在海洋问题上与中国对抗，并与东南亚国家的军事合作和交流，试图重塑美国在东南亚乃至整个亚太地区政治和安全格局中的主导权。
在南海，自实施重返亚太战略以来，美国不断加强与东南亚国家的军事合作和交流，试图重塑美国在东南亚乃至整个亚太地区政治和安全格局中的主导权。
美国采取的主要措施有：（1）加强与东南亚国家的军事合作。2013年，美国与菲律宾开始进行防务协议谈判，主要内容是允许美国使用、进驻菲律宾军事基地，加强美菲之间的信息共享、分享美军在南海的侦察情报等。（2）继续加强与东南亚国家的军事演习。2013年8月，美国国防部长查克·哈格尔在东盟国家防长会议上表示要“增强在东南亚地区的军事合作与联合军演”，并表示“这是美国努力拉近该地区各国并加强这些国家军事力量工作的一部分”。（3）继续打着国际法的旗号支持南海周边国家挑起“法理战”。美国至今拒绝批准《公约》，拒不接受国际社会普遍遵守的国际海洋法规则，一方面打着所谓的维护南海航行自由的旗号，介入南海争端，另一方面混淆是非，无视《公约》关于提起强制仲裁前应履行“双边谈判”和应具有“充分的法律和事实基础”等义务的明文规定，偏袒支持菲律宾等国挑起南海“法理战”。2013年1月，在菲律宾访问的美国众议院外交委员会主席罗伊斯无视中国早在2006年就海洋争端解决途径选择问题提交联合国秘书长的声明，貌似公正地要求“中国应同意通过国际仲裁解决与菲律宾的南海主权争端，以避免两国长期的纷争演变成危机。”
2．日本激化海上争端为其加速右倾化提供借口
自2012年安倍晋三再次担任日本首相以来，日本右倾化趋势日益明显，以“中国威胁论”来掩盖的其海上扩张主义。近年来，日本相继出台《海洋基本法》和《海洋基本计划》等文件，确立“海洋立国”目标，将海洋作为拓展疆域与增强国际影响的重要途径。除大力加强海军建设外，在与邻国处理有关海洋争端问题上展现出更具进攻性的姿态，不断制造所谓“海上热点”，为其实施海上扩张主义寻找借口。2012年日本政府肆意否定中日两国领导人曾经达成的“搁置争议”的共识，贸然宣布政府“购岛”，挑起钓鱼岛危机，彻底改变东海数十年来相对稳定的局势。2013年，安倍政府除了继续罔顾事实否认存在钓鱼岛争端，不断在钓鱼岛海域制造事端之外，还与俄罗斯在南千岛群岛（日称北方四岛）、与韩国在独岛（日称竹岛）及附近海域摩擦不断。东北亚海洋危机的始作蛹者是日本。但是，2013年日本加大国际舆论宣传预算和力度，在国际上将自己装扮成为和平爱好者，同时，极力抹黑中国，企图将东亚海上危机的责任推卸给中国。
日本自2010年开始借政府开发援助（ODA）的形式，为印度尼西亚、菲律宾、越南提供海上舰艇。日本除支持菲律宾就南海争端提起强制仲裁之外，还以海上执法人员培训、捐赠舰艇等方式，协助菲律宾增强与中国对抗的海上力量。日本共同社评论称“通过向东南亚及非洲的战略性分配来加强外交实力的意图。”
“安倍政府的一连串动作，使历史死结更加难解，更增添了现实困窘。若日本修宪成功，日本就像一个摆脱牢笼的猛虎，释放的不仅是长期压抑的怨气，还有重回野性的狂躁，日本角色的异化，才是中韩等亚洲邻国极为担忧的。”[3]
3．岛内台独势力的干扰和阻碍
长期以来，台独势力一直以牺牲中华民族海洋权益来讨好美日，在东海钓鱼岛主权、维护渔民渔权等问题上采取退让政策。长期以来，台湾渔民一直在台湾岛附近的渔场作业。《公约》生效后，由于日本加大海上执法力度，日台渔业纠纷不断升级，台湾近海渔业的损失越来越大，渔民怨声载道，甚至出现台湾渔民悬挂五星红旗来保护自己的事件，这对于一直标榜为台湾民众造福、以台湾渔农业人口为支持的民进党来说是一个莫大的讽刺。因此，2003年，民进党当局迫于台湾民众和舆论的压力，借公布“暂定执法线”来平熄岛内舆论、拉拢台湾民众。台独“教父”李登辉更是多次表示“钓鱼台在日据时代就是日本领土”的媚日言论，公开出卖中华民族利益。
2014年初爆发的“太阳花”学运以及2014年11月的“九合一”选举国民党大败，民进党还有部分官员甚至主张台湾放弃南海主权，这些都对于未来两岸政策带来了新的不确定因素，也对未来两岸海洋领域合作造成了困境。
4．两岸缺乏相关涉海主管部门
两岸都缺乏海洋事务主管部门也是海洋领域合作无法有序开展的一个重要因素。值得注意的是，经十余年的反复酝酿和讨论，2015年5月，台湾终于通过了海洋委员会及下属单位组织法，久议未决的台“海洋委员会”即将成立运行。大陆方面，虽然有国家海洋局主管海洋事务，但因其长期以来属于国务院部管局的地位，很多事务无法协调。2012年国务院机构改革方案中涉及二项重要的海洋机构调整，一是成立海洋委员会，作为协调海洋事务的跨部门机构，其日常工作由国家海洋局承担；二是重组国家海洋局并将原来的几支海上执法队伍统一为中国海警。大陆方面的海洋委员会目前还没有成立的迹象，中国海警的重组也进展缓慢，海上搜救业务还属于交通部主管，其实大陆的海上执法队伍还没有真正做到统一。
三、近期两岸海洋合作的选择
综上讨论，由于各种因素的影响，两岸间达成MCFA在近期还难以实现，但由于目前两岸正处于从经济合作向更高层次的政治、军事互信转型阶段，有必要在两岸间建立彼此间的信任措施，特别是涉海的相关信任措施尤为重要。应从最近几年维护海洋权益斗争的实践过程中，如大陆宣布设立三沙市、公布钓鱼岛领海基线和实体地名、公布东海防空识别区，台方在与日本签订渔业协议前，如果两岸间能够通过交流管道提前通知对方，对于建立两岸政治/军事互信会有巨大的促进作用。
（一）建立两岸涉海事务通报机制
目前两岸正处于从经济合作向更高层次的政治、军事互信转型阶段，有必要在两岸间建立彼此间的信任措施。从最近几年维护海洋权益斗争的实践过程中，如大陆宣布设立三沙市、公布钓鱼岛领海基线和实体地名、公布东海防空识别区，台方在与日本签订渔业协议前，如果两岸间能够通过交流管道提前通知对方，对于建立两岸政治互信会有巨大的促进作用。当前面临的紧迫问题是两岸在九段线问题上如何统一认识，这既是两岸都面临的一个重大海权问题，也是两岸间难得的建立信任措施和涉海事务通报机制的机遇。
（二）关注台湾在南海的利益诉求
2012年，日本购岛引发中日钓鱼岛危机后，马英九提出“东海和平倡议”，包括搁置争议、共同开发资源，和平谈判解决争议，研订东海行为准则等。[4]其后，台方还多次通过学者交流表达希望两岸能够共同稳定东海南海形势的想法，其中包括台湾参与COC谈判、两岸共同发表南海和平倡议等。[5]对此，国台办表示“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。两岸同胞都有责任加以维护。我们乐见两岸有关企业、民间机构就此进行积极的探讨。”[6]
如果两岸间海洋领域合作能够有所作为、形成突破，不仅可以改变大陆独自在东海面对日美，在南海对菲、马、越、美的不利形势，形成两岸共同维护海洋权益的有利态势。
（1）在大陆与东盟各国商谈COC过程中，建议邀请台湾学者以个人名义参与COC制订，可做为大陆方面的谈判专家团队或名人专家，使台湾在COC制订过程中得以充分表达其利益诉求，形成两岸在南海问题上合作的范例。
（2）与台方通过学术交流的渠道，探讨两岸领导人共同发表南海和平倡议的可能性、时机和具体内容。两岸领导人如果能就海洋问题联合发表声明或倡议，既可以彰显两岸维护中华民族海洋权益的决心，也是两岸关系发展上的重要突破，意义重大。
（三）加强两岸海上搜救合作
虽然两岸间在台湾海峡海域已开展了3次搜救演练，但东海-台湾海峡-南海这一海上交通线上溢油和搜救还未真正开始。国际海上救难协会（International Maritime Rescue Federation,IMRF）是一个非政府的海上搜救组织，致力于区域海上搜救合作，台湾海巡署近年来多次申请加入该组织均未获得批准[7]。建议两岸就东海-台湾海峡-南海的海上溢油和搜救开展合作，以期更好地维护东海-台湾海峡-南海海域的搜救和溢油危机应急处理。
（四）建立两岸渔业合作与联合执法机制
两岸间已多次发生我渔船被海巡署抓扣事件，台湾海峡特别是厦金、马祖海域执法一直是海巡署执法的重点和难点，大陆福建渔船往返钓鱼岛海域作业经过台湾北方三岛海域（即彭佳屿、花瓶屿和棉花屿），由于违规作业经常被海巡署抓扣。
2014年10月23日，陆委会副主委吴美红表示，陆委会副主委兼发言人吴美红下午说，“台湾方面在今年2月两岸两会第十次会谈时，已跟陆方提出渔业养护资源合作作为协商议题，目前是由两边的农渔业机关先进行相关意见的交换，协议范围可以由主管机关来交换意见。”[8]同日，行政院长江宜桦也表示，“希望海巡署等相关单位加强取缔，同时也责成陆委会、农委会等单位以台日渔业协议为师，尽快与大陆签署渔业协议，促进双方渔业发展。”[9]目前两岸正在渔业主管部门正在商谈台湾海峡渔业合作事宜，建议（1）两岸互派执法联络员。建议以福建省海洋渔业执法总队和海巡署金门海巡队名义互派执法联络员，在两岸间发生渔业执法冲突时及时沟通联系，避免发生冲突升级事件。（2）信息通报和热线联系。建立中国海警局与海巡署间就渔业和渔船信息进行定期通报和热线联系机制。
*李明杰，国家海洋局海洋发展战略研究所研究员。
[1]周叶中主编，构建两岸关系和平发展框架的法律机制研究，第105页，九州出版社，2013年3月第1版。
[2] http://hk.crntt.com/doc/1013/4/5/8/101345856.html?coluid=7&kindid=0&docid=101345856
[3]张敬伟，美对日走得太远心存疑虑，香港《大公报》2013年5月14日A11版。
[4] http://www.mofa.gov.tw/theme.aspx?s=CF5DF99964D9DB8E&sms=30258915F57EB2DC
[5]宋燕辉，南海议题纳入两岸协商，台湾《中国时报》3月28日。
[6]2012年9月12日，国台办发言人回答记者关于“近日连战在亚太经合会的会议期间向涉及南海主权争议的东盟国家和地区表示，应该尽快地建立南海行为准则，而且此准则不应该排除台湾。请问对台湾这种不缺席的表态是怎么看待的？”的发言，中新网2012年9月12日电
[7]《立法院公報》，第103卷，第47期委員會紀錄，页141-143。
[8]中评社台北2014年10月23日电。
[9]中评社台北2014年10月23日电。