台湾“人民团体法”第一次修订及对台政党政治的影响
发布时间：2017-01-06 来源：
台湾“人民团体法”第一次修订及对台政党政治的影响
陈星*
法律与政治之间的互动是政治系统内比较重要的“关系”。在法律规范既定的情况下，法律可以为政党政治的活动提供一个基本框架，为政党政治运行提供基本约束。[1]不过如果以动态的视角去观察，事情就会变得比较复杂，法律规范会随着政治情境以及政治生态的变化而出现一定调整。从这个意义上说，法律是政党政治某一段时间政治博弈的结果，同时也是政党展开新一轮博弈的基础。台湾当局“人团法”[2]第一次修订在客观上对政党政治产生的效果即是如此。这次修订是对台湾长期以来政党政治生态变化的承认，同时也对未来政党政治发展产生了持续影响。一、“人团法”第一次修订的情境
“人民团体法”的前身是“非常时期人民团体组织法”，该法制定于1942年，其前身又为1939年6月2日国民党第五届中央常务委员会第122次会议制定的“非常时期人民团体组织纲领”，后经立法院审议通过，成为当时组织人民团体的重要法源。1942年当时的社会部为加强对人民团体的指导，草拟“非常时期人民团体组织条例”，后经1942年1月24日经立法院通过，同年2月10日由国民政府公布实施，定名为“非常时期人民团体组织法”。当时制定此法的主要目的在于结合全国推行的保甲制度，迅速将全国力量统合起来投入抗战，同时在抗战中加强对人民团体的管理与控制。所以该法相对简单，计有20条，而且规定也相当粗疏，主要规范的对象为职业团体，对职业团体的定义也极为简陋，“人民团体因同一业务而结合者，为职业团体。”（第三条）其时正值抗日战争狼烟遍地之时，该法的制定带有明显的战时特征，主要立法目的在于进行战争动员。
及至抗战结束，国共两党不旋踵间内战又起，短短数年间国民党政府兵败播迁来台，随后就是长期的政治高压统治，一党专制的局面保持了近四十年之久。此间虽有政党竞争的问题，但国民党利用政治高压加强社会统合，人民团体处于高度受压制的状态，政党竞争也处于“地下状态”。这一时期行政当局有过多次修改“人民团体法”的动议，在1986年之前已有多次修法计划，有关计划书分别于1946年、1967年、1982年提出。[3]并已研拟完成修正草案，这些修法计划均未将政党问题考虑在内。不过上述修法计划最后都无疾而终，因为针对“人民团体”立法牵涉甚广，另则因为在政治高压下既无鼓励人民团体发展的必要，同时因行政当局拥有强大的社会统合能力，亦无借助人民团体进行社会治理的需求，修法问题一直延宕下来。
战后至80年代台湾社会发生了既深且巨的变化，自50年代未开始的经济起飞持续了近30年，社会结构的解构与重构大幕亦在这一过程中拉开。经济发展导致了台湾社会结构的变化，农村人口减少，都市化程度增加，社会流动性增强，以及民间社会活动的恢复与扩大，都从最基础的层面上冲击了国民党的威权统治，使行政当局对社会的统合能力不断减弱。显然战时制定的“非常时期人民团体组织法”已经无法适应上述形式发展的需要，不过在“戒严”体制下，“动员戡乱时期临时条款”和“戒严令”代替了“非常时期人民团体组织法”的部分功能，成为管理人民团体的法源基础。易言之，在“戒严”体制下，修改“人团法”的动力并不强，这也是“人团法”一直没有修改的一个重要原因，因为在当时的情势下，实在没有修改“人团法”的必要。
社会运动的快速发展、党外势力的崛起和威权统治的弱化是推动“人团法”第一次修法的主要原因。从基本法理上来说，法律的修改与制定都是现实发生变化的结果，时代的变化要求法律必须进行调整，否则就会束缚时代发展的脚步。法律的制订与修订主要在于弥补法律本身存在的漏洞，以及调整法律与现实不一致的部分。[4]也就是说法律的制定与修订在绝大部分情况下均是现实推动的结果，其内在的逻辑强调的是法律规范与现实的一致性。台湾“人团法”的修改也是如此，情势的发展成为该法修订的重要推动力，而当时的情境也成为“人团法”修订的基本约束。
台湾的社会运动发轫于70年代，80年代进入高潮，对台湾的社会政治发展产生了重要影响。所谓社会运动，系指一种在一个松散的组织框架内策动而成的特殊集体行动，其行动的动机在很大程度上根源于成员们的态度和渴望。运动与自发的大众行动（例如暴动和叛乱）不同，因为它含有这样的意思：即它在一定程度上是有意识与有计划地追求公认的社会目标的行动。[5]因此，社会运动在时间上说具有一定的持续性。台湾的社会运动情况非常复杂。举凡环境、保育、弱势群体关怀、灾难救助，都可以形成规模比较大的社会运动。随着政治高压的解除，这类社会运动的数量快速故飙升，向国民党当局“陈情”的集体街头抗议或行动，在1983年至1988年间即发生了2894件。[6]这些社会运动大部分采取体制外的形式与台湾当局展开对抗，在客观上加剧了社会的混乱。社会运动的扩张使民间团体的数量激增，如何将社会运动纳入社会管理系统，以加强对社会团体的控制成为台湾当局不得不解决的问题。
党外势力[7]从50年代就已经存在。50年代初国民党实行县级机构行政首长直选制度，这一制度成为党外势力存在的制度基础，而台湾社会长期存在的地方势力以及深受传统儒家文化浸润的传统政治文化则成为党外势力存在的社会和文化基础，本省人与外省人在政治资源分配上的不均衡则成为党外运动的动员基础。从50年代到80年代，台湾社会一直存在着依托地方与国民党进行抗争的地方派系。在运用政治高压进行统治的时代，国民党通过利益交换建立起了“二重侍从主义体制”，长期对地方势力具有压倒性优势。随着台湾社会的变化，党外势力不断扩张，对国民党形成了越来越大的威胁。不过在70年代中期以前，党外基本还能遵守体制内活动的约束。这里需要指出的是，出现这种情形不意味着党外势力认同体制，而是他们没有能力进行反体制活动。及至70年代后期，党外实力逐步增强，体制外活动开始增加，结合当时大规模的社会运动，党外政治版图大幅扩张，1977年的选举中党外势力一举攻下4席县市长及2l席省议员。[8]党外通过选举不断挑战国民党的权威，同时加强组织化程度，筹组新政党的活动也在紧锣密鼓地进行。于是台湾社会自战后以来首次出现了政党政治的问题，国民党当局和党外势力进行了艰苦的博弈，“人团法”的修订就是博弈的重要结果。
国民党当局面对新的形势发展，事实上陷入两难的境地。台湾行政当局需要维持自己对台湾社会的统合能力，但在威权体制日益弱化的情况下显然力不从心，当时两个方面的问题使国民党当局的处境最为尴尬：国民党当局必须要将这些社会运动以及反对运动纳入体制内，否则长期的对抗会极大增加社会治理的成本，这个成本亦会随着时间的推展而日益膨胀，这是国民党当局无法承受之重；但同时在将这些反对势力和社会势力纳入体制内却又不能影响到国民党自己的既得利益，否则会引发内部的激烈反弹，否则国民党当局更无法承受。正是面临上述进退维谷的困境，国民党当局当时一系列法律修订和政治决策均显示出妥协与折冲的痕迹。有资料指出，在“动员戡乱时期人民团体法”的制定过程中，国民党中央政策会与“民进党团”曾经历了长时间的辩论与争吵，国民党企图使“人团法”的内容更有利于其一党专制的统治；民进党则力图使该“人团法”的内容有利于反对党的存在与发展，进而争取成为台湾的执政党。[9]当时国民党作为执政党手中掌握着大量的政治资源，在法律修订过程中具有绝对的主导权，因此这次法律修订在诸多层面上维护了国民党的权益，也因此引起了反对势力的持续反弹，导致后面频繁的法律修订行为出现。
在法律实证主义者看来，现代法律可以被视为一种重要的工具。[10]法律的制订及修订与当时的社会情境、制订者的理性选择、制订过程中的利益博弈等均密切相关。从“人团法”第一次修订时的情况来看，在经历了40多年的社会变迁以后，法律施行的情境已经发生了极大变化，所以这部法律基本上类似于重新制定，其主要目的在于解决政党的问题，特别是对1986年9月28日已经成立的民进党进行“事后追认”，以平息因此可能带来的制度危机，而其它的“人民团体”问题相对来说处于陪衬的地位。也正是从这个意义上说，这部法律的这次修订对于台湾政党政治的发展关系重大，这次修订确立了该法的基本样貌，同时也成为未来政党政治博弈的新起点，对未来的政党政治发展产生了深远而持续的影响。
二、“人团法”第一次修正的过程及基本内容
“人团法”的修订是政治情势发展的结果，是对党禁开放后政治参与爆炸现象的适应性调整。当时台湾的法律学者对此虽然还有所隐讳，但也说得非常清楚。蔡汉贤认为，修订以后的“人团法”是随着党禁的放开而出现的，因此出现了如下的规定：“推荐候选人参加公职人员选举为目的者”为政党；政党依法令有平等使用公共场地及公营大众传播媒体之权利；政治团体不得收受外国团体、法人、个人或主要成员为外国人之团体、法人之捐助；政党之处分以警告及解散为限，其处分经审议委员会审议；未许可备案团体，限期不解散处二万元之罚锾，以该团体名义从事活动经该管公务员制止而不从，首谋处二年以下有期徒刑或拘役。[11]这些规定前后矛盾，既要维持国民党对于人民团体的权威，同时又不得不承认对政党政治发展已经失去控制的窘境。因此从法律修改的过程来看，此次“人团法”的修订既是台湾政党政治博弈的结果，同时更反映出国民党当局在无法承受政治冲击情况下被迫进行政治妥协的现实。
为了适应急速变化的局势，1986年国民党当局组成“专案小组”，负责研究相关革新议题，法律法规的修订是一个重要内容。这些议题中与“人团法”修订有关内容主要有“国家安全法令”问题和民间社团组织问题。1986年10月15日，国民党中央常会通过决议，宣布解除台湾地区的“戒严令”，制定“动员戡乱时期国家安全法”，并修正“非常时期人民团体组织法”与“动员戡乱时期公职人员选举罢免法”以规范政治性团体。1986年10月23日“行政院长”俞国华透过“行政院会”指示“内政部”立即进行“人团法”修订工作，29日“内政部”组成修法专案小组，于四个月时间完成草案，1987年2月25日将草案陈报“行政院”审议，同年11月9日“行政院”审议修改后将草案函请“立法院”审议，1989年1月27日“总统”“公布本法”，修正案终于完成。[12]这次修法讨论旷日持久，政党博弈非常激烈，仅对法律名称问题就曾长期争执不下，民进党许多“立委”坚持要将“动员戡乱时期”六字删除，民进党的主要理由是该法之适用应不分平时、战时，即认为无论“非常时期”还是“常态时期”都应适用，删除“动员戡乱时期”恰能彰显恢复法制的开始。[13]事实上是民进党担心国民党借这一名目限制法律的施行。
对于此法的修订国民党当局自己吹嘘说是“对职业、学术、文化、宗教、慈善、公益等一般性人民团体裨益亦大，足以扶植人民团体之发展，以发挥其功能。”但又不得不承认受到政治压迫的事实，“现行人民团体组织法系1942年2月颁订，亟应加以修正，明定社团性质区分，主管机关权责认定，关于政治性团体之规定，重点置于政治团体必备之要件，导引其从积极角度进入法定之规范。”[14]从具体条文来看，这次“人团法”修订幅度非常大，近乎制定新法。这次修订大致确立了目前看到“人团法”的基本框架，修订后的“人团法”主要有以下诸方面内容。
“人团法”的基本性质以及适用范围。该法性质为“人民团体”组织与活动的“基本法”（第一条）。
人民团体的主管机关主要有三种，一是会务主管机关，在“中央”为“内政部”，在省（市）为省（市）当局社会处（局），在县（市）为县（市）行政当局。会务主管机关又称社会行政主管机关，主管人民团体的申请、许可、立案事项、一般会务财务监督事项。二是目的事业主管机关，所谓目的事业为人民团体宗旨任务所欲完成的业务，人民团体目的事业应受各该事业主管机关指导与监督（第三条）。三是法人登记主管机关，为该管地方法院（第十一条）。
人民团体的种类依该法修订案主要列出三类：职业团体、社会团体、政治团体。职业团体在该法修订前就已经存在，系指“人民团体因同一业务而结合者为职业团体”（原法第二条），后修改为“职业团体系以协调同业关系、增递共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体”（第三十五条）。社会团体指以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成之团体（三十九条）。政治团体指以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的，由“中华民国”国民组成之团体（第四十四条）。政治团体列入“人团法”遭到民进党“立委”的激烈反对。[15]不过由于国民党在“立法院”具有绝对优势，最后还是按照国民党的意图强渡关山。
人民团体的设立包括申请、筹备、成立、立案及法人登记等事项。设立程序计分一般设立程序和特别设立程序两种，修订后的“人团法”第八条至十一条规定了一般设立程序。特别设立程序主要有为民进党等已经违法成立的政治团体进行“事后追认”的意图。关于政党之设立该法规定应于成立大会后三十日内，检具章程及负责人名册，报请中央主管机关备案，并发给证书及图记（第四十六条）。对于该修订案公布实施前未经立案之人民团体，“应于本法修正公布施行之日起六个月内，检具第十条规定之文件办理备案”（第六十五条）。人民团体的设立条件主要包括：一是形式要件，包括发起人、发起人数（第八条）限制；人民团体分级组织之设立，应依本法规定向当地主管机关办理（第五条）；人民团体设立前须先订立章程（第八条、十二条）；二是其他条件，主要包括：“人民团体的组织与活动不得违背宪法或主张共产主义，或分裂国土”（第二条）。违反前述原则或其他法令之规定者，不予许可（第五十三条）；政党应报请备案（第四十六条）；人民团体在同一组织区域内，除法律另有限制外，得组织二个以上同级同类之团体，但其名称不得相同（第七条）。
“人团法”有关人民团体会员的规定包括以下几个方面：一是会员代表的产生，“人民团体之会员代表系指由会员单位推派或下级团体选派或依第二十八条规定分区选出之代表”（第十三条）；二是会员之出会及除名，包括死亡、丧失会员资格者、经会员大会决议除名者为出会（第十五条）；关于会员除名该法规定为，如有违反法令、章程或不遵守会员大会决议而至危害团体情节严重者，得经会员（会员代表）大会除名（第十四条）。四是会员的权利与义务，包括表决权、选举权、被选举权、罢免权，“每一会员为一权”（第十六条）。
人民团体的职员。“人团法”对这个部分从两个方面进行了规定，一是职员的产生（第十九条、第二十四条）；二是职员的职称、名额、任期、选任与解任，包括：一般人民团体（第十七条、第二十条、第二十二条、第二十三条）；社会团体选任职员之职称及选任与解任事项，由其章程另定之，但须经主管机关之核准（第四十一条）；政治团体选任职员之职称、名额、任期、选任、解任等事项，由其章程另定之（第四十九条）。可以看出这次修订对政治团体的约束相对宽松，对社会团体和职业团体则比较严格，这是当时国民党政治威权已经逐步弱化的具体体现。
有关人民团体运作经费来源及开支主要见于第三十三条和第三十四条。前者规定经费来源，主要为入会费、常年会费、事业费、会员捐款、委托收益、基金及其孳息和其它收入等；后者规定人民团体每年应编造预算、决算报告提经会员大会通过并报主管机关备案。
有关人民团体之会议的内容主要有以下几个方面：一是会议开会间隔及次数，职业团体及社会团体之定期会员（会员代表）大会每年召开一次（第二十五条）；职业团体理事会、监事会每三个月至少举行会议一次（第四十三条）；政治团体会议由章程另定之（第四十九条）。二是会议的召集，职业团体及社会团体的大会和理事会由理事长召集，监事会由监事会召集人召集（第三十二条）。三是议题决议方法，该法分别于第二十七条、第二十九条、第三十一条、第三十八条、第四十二条中规定了职业团体及社会团体的决议方法，对于政治团体的决议事项则以其章程规定（第四十九条）。
人民团体的监督主要包括以下几个方面内容：一是团体的成立之许可或备案，“人民团体之组织应向主管机关申请许可（或备案），申请设立人民团体有违反本法或其他法令规定者，不予许可；经许可设立者，撤销其许可”（第五十三条）。第十条和第十一条也有人民团体核准、备案、备查的规定。二是会议列席，主管机关得派员列席筹备会议、成立大会、会员（会员代表）大会，以了解活动情形（第九条、第二十六条）。三是违法团体之处分（第五十八条、第六十条、第六十一条），而对于成绩优良者则给予奖励（五十七条）。四是一般会务之核备或备查（第二十八条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十一条、第五十四条、第五十六条）。这些规定大都散见于“人团法”的具体条文之中，较少有比较集中的规定。
“人团法”本次修订从根本上改变了该法的面貌，台湾当局认为其修订有以下特色：（1）开放同一地区、同级同类人民团体得组织二个以上，以鼓励人民团体自由发展。（2）尊重人民团体之自主性，期望透过章程之规范自律自立。（3）以低度规范原则，放宽政党之筹组要件。（4）对人民团体违法违规之事项，采轻罚原则。[16]不过从总体上看，这一次修订充满了妥协色彩，也因此留下了一系列问题。
三、“人团法”第一次修订的影响及其遗留问题
“人团法”的修订是被动适应当时形势发展的产物，是国民党在1980年代后期“政治改革”的重要组成部分。“民进党成立后，1987年7月15日国民党当局宣布‘解除戒严’，代之以所谓‘动员戡乱时期国家安全法’。1989年1月公布实施‘动员戡乱时期人民团体法’，这一系列法令的颁布，”标志着国民党从“法律程序”上正式解除了“党禁”，“一党执政，多党竞争”的新政党政策正式确立。[17]可以看出，“人团法”修订的主要着眼点在于结束“党禁”，即在政党政治无法阻挡的情势下对党外势力已经存在这一事实进行法律上的“追认”，并希望通过立法为政党活动提供基本规范。这个特点决定了这次法律的修订具有保守性以及许多条文制定具有阶段性的特征。这次修法主要是解决党外政党“合法化”的问题，所谓台湾学者以此举为“推进民主化进程”的说法显然是混淆视听，即使这次法律的修订有推动民主化的功能，也是一种被动因应的结果。而且如我们看到的情况，国民党在法律修订过程中极力要保持自己的政治优势，法律修订的保守性特征也肇因于此。正因为这样，“人团法”这次修订事实上留下了一系列问题，有待在未来的政治博弈以及法律修订中逐步解决，有的问题一直到现在也还没有解决。
“人团法”的修改对职业团体的影响并不是太大，尽管职业团体在法律修订之后有一定程度的扩张。在该法修改之前，职业团体受到的限制相对较少，因为这类团体相对来说比较简单，政治敏感性比较低，国民党一般通过党的组织和系统加强对职业团体的控制，这种情形并不会因为“人团法”的修订而发生多大的变化，也可以认为对职业团体的控制一定程度上说是一个政治问题而不是法律问题，国民党有的是办法绕开法律障碍去控制职业团体。
相比之下，社会团体在“人团法”修订后扩张的速度比职业团体要快得多。及至2005年11月，也即“人团法”修改后15年间，登记在册的台湾人民团体已经达到了6630个。其中学术文化团体有1599个，如“中华社会行政学会”、“中华青年文化教育协会”等；宗教团体有594个，如“中华民国宗教弘法协会”、“中国宗教文化和平促进会”、“中华民国宗教研究学会”；两岸关系相关团体有133个，如“中华两岸科技交流促进会”、“中华两岸论坛协进会”、“中国两岸影艺协会”；“国际团体”有163个，如“台湾台俄协会”、“世界和平妇女会台湾总会”、“世界自由民主联盟中华民国总会”、“亚太商工总会”、“中欧国会议员交流协会”、“国际洪门中华民国总会”等。“其他公益团体”有120个，如“中华四海同心会”、“台湾李登辉之友会”、“台湾日本人会”、“中华民国团结自强协会”。此外还有各种同乡会、宗亲会、同学校友会、体育团体、经济业务团体、医疗卫生团体等社会团体。[18]这些团体遍布台湾社会生活的各个角落，是台湾社会功能实现的重要组成部分，也是公民社会建构的基本依靠力量。
社会团体扩张产生了三个方面的后果，一是民间社会的力量开始上升，社会的自组织能力不断加强，社会力的浮现不断侵蚀国民党行政当局的政治权威，导致了台湾威权统治逐步瓦解，同时社会力量的扩张在一定程度上决定了政党政治的基本生态，也可以说社会团体的大量存在以及议题设定成为政党政治发展的土壤。二是大量的民间团体成为政治的外围组织，对政党政治产生了非常重要的影响。台湾的社会团体对政治过程影响比较大者如：“狮子会”、“扶轮社”、“中国统一联盟”、“夏潮联谊会”、“爱国同心会”、“消费者文教基金会”、“国家政策研究基金会”、“欧亚基金会”、“董氏基金会”、“二十一世纪基金会”、“民主文教基金会”、“澄社”，以及一些“台独”社团，如“北社”、“中社”、“南社”、“台湾教授协会”等。这些团体虽然打着社会团体的招牌，但政治影响力之大不容忽视。三是社会团体成为政党与台湾社会进行联结和进行政治动员的中介。政党通过加强与社会团体的沟通以及合作，强化对社会的渗透与控制。由于台湾社会团体的数量不断增加，其行为渗透到政治生活的各个角落，显然无论哪个政党，控制了社会团体事实上就控制了政治竞争的制高点，因此可以看到台湾政党竞争中社会团体是一个重要场域。
“人团法”的修订对政治团体的影响最大，这次修订事实上是“党禁”解除在法律程序上的最后完成。按照郑文义的说法，“本法修正案最大的收获就是解决政治团体（实际上是以政党为重点）的法律问题，使政治团体纳入法律规范范围，再配合动员戡乱时期公职人员选举罢免法修正，建立了民主宪政体制下政治团体运作之法律基础，其实上亦为党禁的开放。”[19]“党禁”的开放从根本上改变了台湾的政党政治生态，尽管这是国民党在极不情愿情况下的举措，但其影响却是深远的，各个政党最起码在形式上取得了平等竞争的机会，而国民党的性质也由原来的“革命政党”变成了“民主政党”，从理论上讲必须平等参与政党竞争，这也意味着竞争性的政党政治在经历了多年的“地下运作”后终于取得了制度的确认。影响所及，台湾的政党数量迅速膨胀，1989年行政当局登记有40个政党，1990年新增19个，1991年又增加9个，共66个政党。在解除“党禁”的十多年中，台湾共组建了大大小小90多个政党。在这些政党中，除国民党、民进党、新党、亲民党等少数几个政党在台湾政坛有较大影响外，其余的大多数为默默无闻的小党。[20]现在台湾的政党大约为200多个。由于组建政党的门槛非常低，“注册一个党跟我们注册一个皮包公司一样简单。”台湾政党五花八门，反映什么诉求的都有，在这些政党中“光共产党就有两个”，“一个是台南农民王老养创建的…，这个党就他一个人，后来又找了个人，他是主席。陈水扁堂兄也成立了个共产党，用的还是大陆的党章。”[21]这些政党可以宣称自己有政治理想，事实上在台湾政治生活中根本不会产生什么影响。台湾还有一些政党从国民党和民进党中分裂出来，前者如新党和亲民党，后者如建国党，这些政党在脱离了母党后迅速萎缩，现在已经基本泡沫化，目前台面上影响比较大的只有国民党和民进党。
“人团法”的修订很难说为台湾的政党政治搭建了一个理想的平台，这次修法对于政党政治而言最大的功能是使台湾政治运作进入体制内活动的空间被打开。当然仅仅依靠“人团法”的修改并不足以使民进党进入体制内，事实上民进党在“人团法”修订以后依旧坚持激进的“台独”路线，体制外的活动还是时有出现。及至后来李登辉采用打拉结合的方式才使民进党全面向体制内活动的方向转变。[22]民进党的这种转变主要发生于90年代，学界一般将其称为民进党“发展路线的转型”，主要特征就是由原来“体制外抗争型”的政党，转变成“体制内改革型”的政党。[23]在这种转变过程中，“人团法”的修订只能是其中一个重要的环节，其主要作用是“党禁”的开放，使党外街头运动的烈度减弱。“人团法”修订前双方的冲突主要集中于当局对于党外运动的压制与后者的反抗上，而“党禁”的开放使这种矛盾忽然消失，体制外活动自然就失去了目标。有论者描述，“有一天一帮海外国民党体制外的反对派，开会时情绪昂扬，声称一定要打回去。及至有人告诉他们台湾已经开放党禁，可以随时回台，谁都可以注册政党，也可以随便骂政府了，这帮人忽然泄了气，觉得没事可干了。”[24]从上述意义上来说，“人团法”的修订事实上成为台湾政党政治进入常规发展轨道的起点。
“人团法”修订过程中留下了一系列具有争议性的问题，一是以“人团法”规范政党行为到底合不合适的问题，这个问题上国民党与反对势力之间的争吵非常激烈，下文还会提及这个问题，此处不做过多说明。二是国民党在“人团法”修订过程中坚持冠以“动员戡乱时期”字样，而且坚持将“不得违背宪法或主张共产主义，或主张分裂国土”写入修订后的“人团法”（第二条）。如果按照这个标准去衡量的话，民进党根本无法完成登记。仔细考究起来，民进党在这三个原则上面违反得都相当彻底，当时“住民自决”已经被写入民进党的党纲，而民进党中“新潮流系”则带有明显的社会民主主义色彩。[25]在修法讨论中赵少康就曾提出过这个问题，而当时负责修法工作的许桂霖则认为这个问题应该留待日后审议委员会去处理。[26]正是由于上述原因，在修改第六十五条时争议极大，该条文涉及该法公布后人民团体立案的规定。这里的问题是，如果民进党办理立案，由于党纲内有“台独”内容，行政机关如果准许，则会被视为默许其“台独”立场及行为，则第二条所谓“三原则”自是荡然无存。最后各方协商的结果，就是将“立案制”改为“报备制”，如此即使有违法情事，则由司法机关处理。[27]可以看出，国民党为了把民进党拉进体制内，事实上已经在原则上作了根本性的让步，而民进党因为属于在这场角力中的获益者，所以对这个问题也没有异议，民进党已经摆好了与国民党抗争的架式，如果国民党坚持“三原则”，民进党仍坚持体制外抗争，如果国民党不坚持用这些原则阻挡民进党进入体制内，民进党也乐于获得“合法身份”。不过这种妥协之下，所谓的“三原则”已经成为具文。
如果从修订后“人团法”的内容来看，对于人民团体的成立还是有比较严格的限制。第六十条和第六十一条对人民团体仅仅在设立的形式上即可以进行行政制裁，而未经立案的团体不管其活动的实质内容是否违法，只要有活动的形式就可能受到刑事制裁。不过从实际执行的情况来看，该法采用轻罚原则，“依情节轻重而采行政罚或刑事罚，刑罚部分构成要件严格以利于保障人民结社权之行使，”“行政部门均本着立法意旨，有关罚则规定不轻易适用执行。”[28]这种轻罚原则使“人团法”的效力打了折扣，这更突出了其解除“党禁”的意义而减少了规范人民团体活动的意涵。总体上来看这次“人团法”的修订反映了当时的政治情境，也是国民党与反对势力博弈的结果，由于台湾政治生态的急速变化，“人团法”的进一步修改自是不可避免。
*陈星，北京联合大学台湾研究院台港澳法研究所副所长，副教授。
[1]（美）马克·图什内特著，田飞龙译：《宪法为何重要》，中国政法大学出版社，2012年，1－13页。
[2]“人民团体法”的名称几经更改，该法于1942年制定时名称为“非常时期人民团体组织法”，及至1989年修订时称“动员戡乱时期人民团体法”，1992年修订时改称“人民团体法”，为方便起见，除需要说明的地方以外，本文一律以“人团法”称之。
[3]郑文义：《社会及工商团体研究论集》，（台湾）“内政部”社会司编印，1987，186－188页。
[4]林来梵：《宪法学讲义》，法律出版社，2011年，98页。林来梵教授这里谈到的是宪法的修改问题，不过推及一般法律的修改与制定显然也是适用的。
[5]（英）安德鲁·海伍德著，吴勇译：《政治学核心概念》，天津人民出版社，2008年，288页。
[6]（日）若林正丈著，洪金珠、许偑贤译：《台湾－分裂国家与民主化》，（台湾）月旦出版社，1994年，214页。
[7]所谓“党外”系指台湾在解严及开放“党禁”前，所有非国民党籍或无党籍政治势力的总称，尤其是指反国民党的政治势力。1986年9月28日民主进党宣布成立时，主要也是以原来的“党外”人士为班底。
[8]朱云汉等著：《台湾民主转型的经验与启示》,社会科学文献出版社，2012年，160页。
[9]宋春、于文藻：《中国国民党台湾四十年史（1949-1989）》，吉林文史出版社，1990年，371-372页。
[10]（英）韦恩·莫里森著，李桂林、李清伟、侯健、郑云瑞译：《法理学：从古希腊到后现代》，武汉大学出版社，2003年，6页。法律实证主义的预设中可能存在一些缺陷，如忽略道德在社会整合中的作用等，但从法律与社会现实之紧密关系的维度上来说这一学派的主张却具有较高的学理价值，对法律实然状态之原因分析也具有较强的解释力。
[11]蔡汉贤：《评析动员戡乱时期人民团体法》，《社会建设》，71期，1989年9月。
[12]郑文义：《动员戡乱时期人民团体法评析》，《社会建设》，70期，1989年6月。
[13]《立法院公报》，77卷，100期，尤清、王聪松、许国泰、吴勇雄等人的发言。
[14]国民党中常会通过“动员戡乱时期民间社团组织”政治革新议题的相关报道，见《中央日报》，1986年10月16日。
[15]《立法院公报》，77卷，100期，朱高正等人的发言。
[16]立法院秘书处编：《动员戡乱时期人民团体法修正案》，《立法院公报·法律案专辑》，第147辑，1993年5月初版。
[17]彭付芝编著：《台湾政治与经济》，北京航空航天大学出版社，2004年，97页。
[18]刘国深等著：《台湾政治概论》，九州出版社，2006年，62－63页。
[19]郑文义：《动员戡乱时期人民团体法评析》，《社会建设》，70期，1989年6月。
[20]彭付芝编著：《台湾政治与经济》，北京航空航天大学出版社,2004年，97页。
[21]冯仑著：《理想丰满》，文化艺术出版社，2012年，341页。
[22]1990年代李登辉的政策对民进党转入体制内起到了相当重要的作用，而李在这一过程中所要达到的目标就是要完成和民进党的利益交换，以加强自己政治权威。见拙著《民进党权力结构与变迁研究》，九州出版社，2012年，96－107页。
[23]邢福有：《透析台独》，台海出版社，2008年，135页。
[24]冯仑著：《理想丰满》，文化艺术出版社，2012年，341页。
[25]“新潮流系”一直以社会主义的政治理想自居，其“入流”程序中的一个重要内容考核申请者对“台独立场、群众路线及社会民主主义”三大入流标准的理解深度。见许世铨等编：《台湾研究年度报告2002》，九州出版社，2003年，148－151页。
[26]《立法院公报》，77卷，45期。见赵少康、陈适庸、黄主文、李胜峰、林联辉、林永瑞的发言以及许桂霖的答覆。
[27]《立法院公报》，77卷，46期，赵少康的发言。
[28]林辰璋：《动员戡乱时期人民团体法执行之检讨与分析》，《社会福利》，97期，1991年12月。