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台湾地区“行政诉讼法”的理论与实践问题研究——以1908年~2014年为视角

发布时间:2017-01-06 来源:

台湾地区“行政诉讼法”的理论与实践问题研究
——以1908年~2014年为视角
沈开举  陈铭聪*

【摘要】近代台湾地区行政诉讼制度的演进,历经清治时期、日治时期与国民党政府治台。不过,近代台湾地区行政诉讼制度的实践,始于1950年国民党政府迁台之后,清治、日治时期皆无行政诉讼制度。1950年起,中国近代的行政诉讼制度使在台湾地区施行,2000年开始实施新的《行政诉讼法》,条文也从27条一举扩增至308条,而新法自实施以来也历经四次修正。《行政诉讼法》的实施,是“司法为民”的具体展现,不仅有效保护了公民、法人或者其它组织的合法权益;每一次修正,更是推动行政法治化的进程。研究台湾地区的《行政诉讼法》的立法沿革和修正内容,对于我国大陆现行《行政诉讼法》的修正,具有相当参考的价值。
【关键词】诉讼制度行政诉讼程序正义制度变革
 
本文以“台湾地区行政诉讼法修改中的理论与实践问题研究--以1908年~2014年为视角”为题,主要的理由是法律制度变革的沿革,可以有两种思考取径,一是现行法制根源与前身为何?另一是在某一时空地域上,曾经施行的制度与法规为何?在大多数的国家或地区,此二发展轨迹往往同时存在,并行不悖,但亦有例外,台湾地区恰是其例。部分曾在台湾地区施行的法制,如今失效不存在(例如日据时期的法律制度);部分现在台湾地区施行的法制,始源于另一个法域(例如现行许多法律皆源于民国时期制定的法)。按行政诉讼制度,乃近代后期法治主义之下的产物,故言及行政诉讼制度的沿革,大抵亦以近代法律发展为起点。近代台湾地区递经清朝、日本帝国及国民党政府的统治。行政诉讼制度在此三时期的演变历程与实然面貌,不无对照、比较的价值。
一、清朝时期的行政诉讼制度
清朝的政体属君主专政之制,由君主总揽政权。中国自秦废封建、立郡县以后,封建制度,全绝其迹,或专据郡县制度,或有并用之者,驯致地方分权之制,中央政府之于行政事务,虽无直接发案之权,但有免黜地方官吏之权。基于思想上或拟制的)族长主义,君主为一国之家长,人民为其家族,君主之于人民掌有绝对无限之权力。政治的中心为皇帝,皇帝总揽政权,皇帝所操纵的国家机器是一种权力金字塔,皇帝集全国管教养卫的权责于一身,立法、司法、行政皆出其意思,形成一种“国家强于社会”的宗法制度,并发展出一套独特的文官制度。经历朝改进,迄至清朝,已臻化境,可谓是百代犹行秦法政(毛泽东语)。[1]故清朝政治,乃依人之政府,非依法之政府。
清朝司法制度,可分二个阶段,第一阶段为光绪32年(1906年)以前,承袭中国三千年来固有之司法制度;第二阶段为光绪32年改革中国官制,采摘欧美制度后之司法制度。[2]向来皇帝系所有司法案件的最终裁断者,甚至可不经司法官僚、径以上谕定罪。[3]
行政兼掌司法,为中国司法制度之一大特色,司法权之行使,完全委诸行政官厅,内自户部刑部以及三法司九卿,外自府厅州县以至督抚,均兼有司法权。[4]清朝司法裁判权,全国所有裁判分为六级审,由下而上,层级分明,严禁越诉,故诉讼多集中在地方官厅,但仅有民刑诉讼,而无告官之行政诉讼。1906年(光绪32年)清朝下诏预备立宪,并先改革官制,其中司法权部分,原掌执行刑罚的刑部,改称法部,专掌法律事务(司法行政);原掌参审重案的大理寺,改称大理院,专掌裁判(司法审判),并下设各级审判厅。[5]另外,宪政编查馆及资政院于1908年(光绪34年)提出的《宪法大纲》及《九年预备立宪逐年筹备事宜》中列有将设立“行政审判院”的构想。1910年(宣统2年),宪政编查馆改拟颁布《行政审判法》,设立“行政裁判院”,并拟具《行政裁判院官制草案》,行政诉讼制度的创举,大有箭在弦上之势,然均因辛亥革命成功而告寿终。
总言之,近代台湾地区行政诉讼制度的萌芽,始于1908年(清末光绪34年)的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》,其中即有于1913年设立“行政审判院”的构想。不过,当时台湾地区已经割让给日本,所以清朝时期的行政诉讼制度并未在台湾地区施行过。
二、日治時期的行政裁判法
1895年4月17日(清光绪21年3月23日,日明治28年4月17日),日本帝国全权代表伊藤博文、陆奥宗光与清帝国全权代表李鸿章、李经芳在日本马关(日称下关)签订《马关条约》,将台湾全岛及其附属岛屿暨澎湖群岛(以下统称台湾地区)永久让与日本。依照国际法的原则与实践,清日两国于同年5月8日互换条约批准书,日本正式取得台湾地区的主权。1945年10月25日,台湾省行政长官陈仪在台湾地区接受日本代表第十方面军司令长官兼台湾总督安藤利吉的投降,结束日本对台湾地区的统治。因此,日治时期是指1895年5月8日至1945年10月24日。日本治台初时宣称明治宪法“部分”施行于台湾地区,迨至1906年改称:帝国宪法自始“全部”施行于台湾地区,[6]为施行于台湾地区的第一部宪法法典。依据《明治宪法》规定,司法组织法制属于法律规范事项,惟在台湾地区则是由总督以律令立法(行政命令)方式规范。在法制实务上,台湾地区法院初非立于独立的地位,而在甚长之时期中,总督享有判官之休职命令权。1896年,台湾地区进入民政时期之后,司法审判权归于“台湾总督府法院”行使,司法行政监督权,由总督取代司法大臣行使之。1896年5月,台湾总督以律令制定《台湾总督府法院条例》,规定由隶属于总督的法院掌理台湾民刑事案件的裁判,并实行审级制度;同年7月又以律令制定《台湾总督府临时法院条例》,处理政治犯罪案件。对于司法权归属于总督府,曾有指摘其违宪者。一般认为其不受日本以大审院为最终审的司法审判机关干涉,属于《明治宪法》第60条所称“特别裁判所”。惟自1904年起以迄日治结束,在所谓参酌旧惯的统治政策下,制定《犯罪即决例》,明定厅长对于一定范围的轻犯罪,得不经法院而径予裁决,而此项“即决权”实际上皆由支厅长及厅警部代理行之;同年复颁布《厅长处理民事争讼调停之件》,规定厅长得介入民事纷争的解决,部分恢复清治时期地方衙门所拥有的司法权。[7]
关于行政救济方面,依当时日本法制,人民因行政机关违法或不当行政处分,致权利或利益受到损害时,法律上的救济方法,主要有二:一是属行政体系的救济管道,如请愿及诉愿;另一是属于司法权行使的行政诉讼制度。后者日本在明治宪法之下,曾仿学德国普鲁士,于明治23年(1890年)制定《行政裁判法》,昭和23年(1948年)改为《行政事件诉讼特别法》。依照《明治宪法》,人民有依法请愿的权利,帝国议会亦得接受人民所呈之请愿书,台湾人民经常引用此一规定发起请愿运动。其次,诉愿制度初期并未于台湾施行,惟为听取民言,以利施政,台湾总督曾依1896年8月1日所制定的训令,设置“申诉箱”。但申诉箱制度因易被利用来诬告,于是随行政组织与司法制度的整备,于1898年1月9日废止。[8]
1922年3月27日,日本诉愿制度,以敕令第51号制定的《台湾施行诉愿法之件》,把日本本国的《诉愿法》,1. 排除对有关郡、市、府、县参事会的规定;2. 把“各省大臣”改称为“台湾总督”,“其省或各省”改称为“台湾总督府”;3. 诉愿书以国语,即日语制作,作上述三项修正,延长适用。[9]
自此,台湾地区对租税或行政规费的赋课、租税滞纳处分、营业执照之否准或取消事件、水利与土木事件、土地为官有或民有之审查事件、地方警察事件,以及对上述事项相关之事件,皆可向台湾总督或台湾总督府提出以日文所写的诉愿书。根据当时《诉愿法》的规定,诉愿,仅得就关于法律敕令所特认为有诉愿权之事项为之,亦即,依《诉愿法》第1条规定,关于下列事件,得提起诉愿:“一、课予税捐及(行政及司法)规费之赋课事件。二、租税滞纳处分(即对于不履行纳税义务人所行之强制征收)事件。三、营业许可之拒斥或取消事件。四、水利及土木事件(即关于铁道、桥梁、堤防、蓄水池、水路、匣门、其它凡属于水或土地等工事之开设、除去等一切事件)。五、土地之官民有区分(即国有地与民有地之区分)的查定事件。六、地方警察事件(即地方官厅权限之警察处分,例如出版物之发行、发卖、颁布之禁止)。七、其它依法律敕令特许其诉愿之事件。”[10]其它依法律敕令特许其诉愿之事件,计有:一、就台湾关税及出港税受不当处分,致其权利受损害者,得就台湾关税及出港税诉愿审查委员会的裁决为诉愿(明治32年敕令第187号)。二、对官设埤圳补偿金有异议时,得要求官设埤圳补偿金委员会为裁决(明治41年2月律令第4号第四条)。三、对厅长所为永代借地之查定,或对驳回申请表示不服者,得对永代借地调查委员会申请裁决(明治14年7月律令第4号)。四、由厅长受禁止住在台湾之命令之内地人,为对台湾总督要求撤销处分,得提起诉愿(明治33年律令第21号)。五、就土地收用由厅长所为处分表示不服者,对上级官厅之总督有权提起诉愿,此一诉愿无论内地人或土人,一般均有诉愿之权(明治34年律令第3号)。六、对于厅长所为公共埤圳水利争议之裁决不服时,得申请台湾总督裁决(明治37年府令第13号)。有诉愿提起权之人,除法令另有规定外,通常以不服处分者,即因行政处分而权利受损或利益被侵害之个人或法人。但不以被处分人为限,因行政处分而权利或利益被侵害之第三人,亦有诉愿权。于法令有特别规定,行政机关亦得提起诉愿。[11]
原则上,诉愿以行政处分之行政厅之直接上级官厅为诉愿裁决机关。诉愿,须以文书于处分日起60日内提起,诉愿书须经由其处分厅,并由直接上级行政官厅裁决。对于诉愿裁决不服者,可于裁决日起30日内再为诉愿,由最上级行政机关为裁决。对于台湾总督所为行政处分,仅能向其提起诉愿。诉愿之裁决,原则上采书面审理,惟裁决厅如认为必要者,亦得为口头审理。裁决以书面为之,附以理由,或以不具备诉愿提起之要件而不受理(却下),或以诉愿无理由而驳回、有理由而自为裁决或发还下级机关另为适当处分(狭义之裁决)。诉愿之裁决。拘束下级行政官厅,上级行政厅不受羁束。[12]
1922年,日本《诉愿法》将自翌年起施行于台湾地区。当时,台湾地区第一代法律人林呈禄曾撰文介绍本诉愿制度,同时表达台湾地区亦应实施行政诉讼制度的呼声,其谓:“近代立宪法治国、必以法令定国家权力及人民权利之界线、凡国家之行政机关必不许其无法令之根据而侵害人民之权利、若国家行政机关有违背法令所规定而毁损人民之权利、或侵害人民之利益者、则必令人民对国家有求救济之方法也。是故遵立宪法治主义之内地、凡一般人民、对于违法或不当之行政处分、皆有法律上之救济方法、即认有提起行政诉讼、诉愿及请愿之权焉……。”“从来台湾地区的统治制度、非依立宪法治之原则、无立法权与行政权之对立、乃依委任立法之形式,令行政官台湾地区总督兼行立法、是以所谓法治主义,即非有法律之依据不许以行政权限制人民之自由或使人民负义务之原则,未能行于台台湾地区湾也。……如此不认其有法律上之行政救济之专制政治、随乎时势之进步与民智之发达、应渐次改革、固毋待言也。……已于本年……将诉愿法施行于台湾地区矣。今我岛民民权、当可拥护其几分……且可视为行政裁判法施行于台湾之先声。”[13]日人长尾景德所撰《台湾行政法大意》一书中,亦称台湾台湾地区已施行《诉愿法》,迟早施行《行政裁判法》。[14]不过,日本《行政裁判法》始终未曾施行于台湾地区,甚至以敕令将日本法律施行于台湾地区时,若当中有关行政诉讼者,均注明该部分不施行。[15]例如《治安警察法》虽施行于台湾地区,但行政诉讼法规定部分,不在其列。因之,依该法所为读禁止结社处分(地方官厅权限之警察处分),仅能提起诉愿,而不能提起行政诉讼。[16]
二次大战后期,国民党政府开始为接管台湾地区预作筹谋。1944年开罗会议后,国民政府开始展开收复失土的准备工作,成立“台湾调查委员会”,并于1945年3月14日制定完成《台湾接管计划纲要》,[17]其中第5点规定:“民国一切法令,均通用台湾,必要时得制颁暂行法规。日本占领时代之法令,除压榨箝制台民、抵触三民主义及民国法令者应悉予废止外,其余暂行有效,视事实之需要,逐渐修订之。”
1945年11月3日,台湾省行政长官公署以署法字第36号布告,宣称台湾地区自同年10月25日起,业经归入中国版图,并表示遵照《台湾接管计划纲要》。根据“民国一切法令,均通用台湾”原则,包括宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法及各种行政法规之“六法体制”,自1945年10月25日起,施行于台湾地区。
三、民国时期的行政诉讼制度
相对而言,民国时期的行政诉讼制度,虽未在台湾地区施行,但在中华民国法施行之前,台湾地区既不曾有过行政救济的法制经验,则台湾地区行政诉讼制度的沿革考察,无可避免的必须跳脱空间上的框格,跨越时空,从“继受中国法”的角度,追寻法制的根源(包含平政院的经验),设法“稼接法制、传承经验”,以丰富台湾行政法的内涵,创造出属于台湾地区特有的行政诉讼制度。严格言之,近代中国行政诉讼制度于1945年才适用于台湾地区。不过,作为近代中国的行政诉讼制度(以下以《行政诉讼法》为主)的滥觞,实有加以研究的必要。
(一)近代行政诉讼制度的滥觞
民国成立之初,政府和学界,对于建立行政诉讼制度已有共识,惟对于应实行行政国家或是司法国家的制度,存有重大的争议。[18]考察当时的相关规定,例如1911年12月2日公布的《中华民国鄂州约法》及《官制草案》第14条、同年月29日公布的《中华民国浙江省约法》第8条、1912年1月27日公布的《中华民国临时政府组织法(草案)》第14条、同年3月11日公布的《中华民国临时约法》第10条、第49条、1914年3月31日公布的《平政院编制令》、同年5月1日公布的《中华民国约法》第8条、同年5月18日公布的《行政诉讼条例》及《诉愿条例》、同年7月20日公布的《行政诉讼法》及《诉愿法》等制定法(或草案)中,除《鄂州约法》、《官制草案》及《浙江省约法》规定由行政审判院审理外,余均规定由“平政院”审理。[19]可见当时行政诉讼制度,于草创之初,即已设计于普通法院之外,另设机关审理,而按照前述《平政院编制令》所设立的平政院,则为民国成立后第一个行政诉讼审判机关。
(二)北洋政府时期--平政院时代
北洋政府时期的行政诉讼制度,以平政院为代表。依《平政院编制令》第1条规定:“平政院直隶于大总统,察理行政官吏的违法不正行为,但以法令属特别机关管辖者,不在此限。平政院审理纠弹事件,不妨及司法官署的行使职权”。故此时平政院为隶属于行政权下的特设机关,实行行政裁判制度,平政院审理行政诉讼事件,系依1914年5月18日公布的《行政诉讼条例》及其后于同年7月20日公布的《行政诉讼法》。此时的《行政诉讼法》共分为:行政诉讼之范围、行政诉讼之当事人、行政诉讼之程序、行政诉讼裁决之执行,共4章35个条文。
本法确立行政诉讼制度的雏型,其规定内容约有如下特征:1.行政诉讼的范围采概括主义,其诉讼对象的处分概念包括命令、决定、行政契约等行为。2.行政诉讼的种类仅限于撤销诉讼,并排除要求损害赔偿之诉讼。3.兼采直接(越级)诉讼主义与诉愿前置主义。4.除人民得提起行政诉讼外,肃政史兼有补充之诉权,并采参加诉讼制度,以及禁止撤回起诉原则。5.排除再审,采一审终结主义,并设巡回诉讼制度。6.起诉期间原则为六十日,并采事变或故障的回复原状主义。7.执行不停止原则。8.审判庭由评事五人组成,采多数决原则,于裁决宣示前并应经院长核阅;审理采程序公开、言词辩论原则,书面审理为例外。[20]9.职权调查证据(职权探知)主义。10.先决问题职权裁定停止程序主义。11.裁决有拘束关系人的效力。12.裁决的执行采大总统批令主义。
 (三)国民政府时期--行政法院时代
国民政府时期的行政诉讼制度,以行政法院为代表。南方国民政府在1925年成立后,为行使对官吏纠弹及对行政官署违法行为之行政诉讼职权,于1926年1月成立的惩吏院,但在同年5月即裁废,随后成立审政院,但亦在同年10月遭到裁废,改由监察院兼理行政诉讼直至1928年10月。
1928年10月公布的《司法院组织法》第1条规定,司法院由司法行政署、司法审判署、行政审判署及官吏惩戒委员会组成;按其第6条规定,行政审判署依法律掌理行政诉讼审判事宜。[21]同年11月,又将《司法院组织法》加以修改,将“司法行政署”改为“司法行政部”,“司法审判署”改为“最高法院”,“行政审判署”改为“行政法院”,其余均照原案。[22]这初步奠定了行政法院隶属于司法院的体制。1931年6月公布的《中华民国训政时期约法》第22条规定:“人民依法律有提起诉愿及行政诉讼之权”,但关于行政法院的内容并无涉及。1932年11月17日公布《行政法院组织法》与《行政诉讼法》(下称“旧行政诉讼法”),这两个立法构成了国民政府时期行政诉讼制度的基本依据和框架。
“旧行政诉讼法”共27条,有以下特征:1.行政诉讼范围采概括主义。2.行政诉讼类型仅限于撤销诉讼,但得附带提请求损害赔偿,但赔偿范围限于所受损害,不包含所失利益。3.关于受理诉讼的权限,由行政法院以职权裁定之。4.行政法院全国仅设一所,采一审终结制,对于行政法院的裁判不得上诉或抗告,但有法定事由,得提起再审之诉。5.采诉愿前置主义。6.限于人民始得提起行政诉讼。7.起诉期间原则为60日。8.执行不停止原则。9.采书状审理原则,言词辩论为例外。10.有限制的职权探知主义。11.裁判形式分为就程序请求的裁定与就实体请求的判决二种;且明定行政诉讼的判决,就其事件有拘束各关系官署的效力。12.《行政诉讼法》未规定者,例如参加制度,则准用《民事诉讼法》的规定。13.判决的执行采训令主义。14.行政诉讼采有偿主义。
四、1949年后台湾地区行政诉讼制度
(一)制度特征
行政诉讼制度虽自1945年10月25日起,施行于台湾地区,但真正运作,则迟至1950年国民党政府迁台之后。初时,行政法院仅设一庭,全院职员一共才15人,当时全年只收案23件。截至1998年“新行政诉讼法”大幅度修正之前,此34条文构建起台湾地区行政诉讼制度之粗模,并实施长达20余年,是为“旧行政诉讼时期”,其制度特征如下:
1. 以行政处分为中心之行政裁判权
凡属行政处分之争议事件,除法律特别规定由普通法院或其它机关管辖者外,均可提起行政诉讼。
2. 诉愿前置主义
行政诉讼之提起,须先经由诉愿、再诉愿之程序,俾行政机关有自我审查之机会,并减轻法院之负担。
3. 以撤销诉讼为主要之诉讼类型
行政诉讼之提起,主要以请求行政法院撤销或变更违法之行政处分或诉愿决定为目的,一般称为“撤销诉讼”。旧《行政诉讼法》第2条第1项虽规定:“提起行政诉讼,在诉讼程序终结前,得附带请求损害赔偿”,在性质上属于给付诉讼。惟因损害赔偿请求权之实体规定,过去多半付之阙如,人民尚难直接援引此项程序规定有所请求,故前开附带请求赔偿之规定并未发挥其作用。及至1981年《国家赔偿法》施行后,因该法第12条规定,人民得适用民事诉讼法之规定向民事法院请求国家赔偿,故实务上也少有依行政诉讼法提起附带请求赔偿之案例。
4. 一级一审之审级制度
在审级之设计上,全国仅设有一所行政法院,集“初审、终审、事实审、法律审”于一身,行政法院一经判决,诉讼程序即告终结。
(二)运作实况
行政法院自1950年起在台湾地区开始运作,初期因政府实施土地改革,耕地纠纷频生,耕地事件占行政诉讼之绝大部分。1960年起,台湾工商业迅速发展,租税及关务事件,逐渐成为行政诉讼的主要重心。1988年起,专利及商标事件的数量开始超越税务及关务事件,成为行政法院受理案件之大宗。在行政诉讼的终结情形方面,1950年代,行政法院撤销原行政处分的比例颇高,约占总件数20%。1960年至1969年间,撤销率仍维持在15%左右。惟1970年之后,则急速下降,撤销率平均在10%以下,1970年甚至不及5%。[23]
1981年以迄1999年改制之间,撤销率逐渐上升,且有一、二年较高,若以该年判决撤销(全部)原处分件数与该年判决总数相比,各年的撤销率分别是:8.51%(1981年)、8.43%(1982年)、7.93%(1983年)、7.92%(1984年)、9.25%(1985年)、9.90%(1986年)、8.54%(1987年)、11.43%(1988年)、15.70%(1989年)、11.97%(1990年)、9.57%(1991年)、8.38%(1992年)、9.03%(1993年)、12.19%(1994年)、12.45%(1995年)、10.30%(1996年)、7.34%(1997年)、6.31%(1998年)、4.07%(1999年)。整体观之,平均撤销率为9.43%,大致维持在一成左右,最高的是1989年,达15.70%,最低的是1999年,仅4.07%。
(三)修正源由
适用于台湾地区《行政诉讼法》于1932年制定公布,但当时仅有27条条文,实行一级一审制,诉讼种类亦仅限于撤销诉讼1种,就保障人民权益观点而言,显然不足。由前述可知,行政诉讼制度自1933年施行以来,虽曾应数次修正,惟均未更动其制度的基本结构内容,而此实施期间,台湾地区政治、经济、社会、文化情势均有重大变迁,加以教育普及、民智日开,行政争讼事件大量增加,依统计数据显示,在1950年,当时全年新收案件仅23件,至1991年,全年新收案件已激增至3809件,41年间增加达165倍。“旧行政诉讼制度”所架构的制度,显已逐渐无法因应现代行政现象及变化的社会需求,尤其采一级一审制,集“初审、终审、事实审、法律审”于一审,对人民权益之保障,殊嫌欠周。因此,各方反应,咸认有修正旧法之必要[24]。对此,“司法院”乃于1981年7月组成“行政诉讼制度研究修正委员会”,延揽实务界与学者专家共同参与研修工作,搜集中外相关立法例及学说,并分区举行座谈广征各界意见,对旧法进行全面检讨修正,经长达11年共计开会256次之审慎研议,始完成修正草案,并于1993年2月18日提请“立法院”审议,三读通过后,于1998年10月28日公布,并于2000年7月1日起正式施行。[25]是为“新行政诉讼时期”
五、2000年后台湾地区行政诉讼制度
2000年7月1日实施新《行政诉讼法》,除针对旧《行政诉讼法》的缺失及实践需要所产生的问题,进行各种重大检讨之外,并有藉此次修正,以达成建立与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》,三法鼎足而立。故将1975年“旧法”34个条文,一举扩增为308条,一共分为九编,主要内容,简介如下:
(一)主要内容
1.二级二审制度
行政诉讼的审级,由“旧法”的一级一审制度,改采二级二审制度。即将行政法院分为“最高行政法院”及“高等行政法院”二级,以“高等行政法院”为第一审并为事实审兼法律审,“最高行政法院”为上诉审,原则上为法律审。其属适用简易程序的案件,如欲对之提起上诉或抗告者,则须以该诉讼事件所涉及的法律上见解具有原则性者为限,并经“最高行政法院”的许可。
2.增加行政诉讼范围与诉讼类型
“旧法”关于行政诉讼的范围,虽采概括主义,然因实践上其诉讼类型仅有撤销诉讼一种,故实际上无法保障人民权益的要求。因此,“新法”一方面采取概括规定,明定除法律别有规定外,一切公法上争议均得依本法提起行政诉讼;另一方面,明定行政诉讼包括撤销诉讼、确认诉讼以及给付诉讼三种类型,且除主观诉讼外,并包括客观诉讼。换言之,“新法”的法定诉讼类型,计有撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼、合并请求损害赔偿或其它财产上给付之诉讼、一般给付诉讼、维护公益诉讼、选举罢免诉讼等种类。不过关于“新法”规定之法定诉讼类型究有多少,以及是否承认法定外诉讼类型等问题,目前学说仍存有相当争议。[26]
3.采诉愿一级主义,并废止再诉愿
原草案为迁就行政部门的反应,保留再诉愿,采“双轨并行制”,后遭否决,回归“单轨制”,并废除再诉愿,以减少行政争讼的层级。换言之,提起撤销诉讼及请求应为行政处分诉讼,原则应经诉愿程序,始得提起;至于提起其它类型之诉讼程序,则无诉愿前置主义的适用。
4.强化诉讼参加制度
“旧法”时代的诉讼参加制度,规定颇为简略,仅规定在第8条的“职权或许可利害关系第三人参加”,其余规定则准用《民事诉讼法》。“新法”为增进诉讼经济,并防止裁判结果的分歧,而强化诉讼参加的设计,一举扩充为四种诉讼参加,包括:必要共同诉讼的独立参加、利害关系人的独立参加、行政机关的辅助参加、以及利害关系第三人的辅助参加。
5.强化暂时性权利保护制度
关于暂时权利保护制度,“新法”虽仍采执行不停止原则,不过对于“撤销诉讼”与“行政处分无效确认诉讼”得声请停止执行,并对停止执行的原因、声请程序、法院裁定停止执行的内容、停止执行裁定之撤销等事项,均有详细规定。并且,增订行政诉讼起诉前,亦得声请停止执行。另外,“新法”新设第七编保全程序,为保全公法上金钱给付的强制执行,得声请假扣押;例如公法上的权利因现状变更,有不能实现或甚难实现之虞者,为保全强制执行,得声请假处分。
6.强化诉讼审理程序
关于行政诉讼程序的开始,采当事人进行主义,至于诉讼程序的进行及终结,则视其性质兼采职权进行主义。亦即采“处分权主义”,当事人就具体事件是否请求法律救济,原则上尊重当事人的意愿,法院须受当事人声明或主张的拘束,不得再依职权为之。例如,程序本于当事人声明而开始、当事人得合意停止诉讼程序、撤回诉讼、和解终结诉讼、诉讼标的舍弃或认诺、裁判不得逾越当事人声明的范围均属之;仅于例外情形,始纳入职权进行主义的色彩。
关于事实的认定,兼采职权探知主义,例如,法院应依职权调查事实关系,不受当事人主张的拘束;法院于撤销诉讼或为维护公益诉讼,应依职权调查证据,且关于当事人自认的事实,法院仍应为其它必要的调查。此外,并规定当事人的文书提出义务,对于他造的证据妨害行为,设有推定效力的规定。
关于行政诉讼进行的方式,采言词、直接及公开审理主义,即除别有例外规定外,法院的裁判必须以言词辩论为之;法官非参与裁判基础的辩论者,不得参与裁判,其参与言词辩论的法官有变更者,原则应更新辩论;且诉讼的辩论及裁判的宣示,应于公开法庭行的。
关于法官对于裁判基础事实关系的重要事实及证据,采自由心证主义。法官在裁判时,得为自由评价及衡量,仅受法官内部良心及经验法则的拘束,不过在为裁判时,仍然应该斟酌全辩论意旨及调查证据的结果,依论理及经验法则判断事实的真伪。
7.明定各种裁判的内容与效力
关于行政诉讼裁判之方式、种类、裁判之效力,本法均分别设有规定。其中较重要者:
1.于撤销诉讼之裁判,采情况判决制度(第198条、第199条)、明定关于公法上结果除去请求权之裁判方式(第196条)[27]、以及代替行政处分之形成判决(第197条)[28]。关于撤销或变更原处分或决定之判决,就其事件有拘束各关系机关之效力(第216条第1项),且对第三人亦有效力(第215条)。
2.于请求应为行政处分之诉讼,于原告之诉有理由时,如案件事证明确,应判命行政机关作成原告所申请内容之行政处分;如案件事证尚未臻明确或涉及行政机关之行政裁量决定者,应判命行政机关遵照其判决之法律见解对于原告作成决定(第200条)。
3.于一般给付诉讼,明定适用情事变更原则(第203条)。
8.实行情况判决
为维护公益与私益之间的衡平,尽管认为原行政处分违法,但是撤销行政处分对公益有所影响时,得不撤销该行政处分,而将原告之诉驳回。不过为此类判决时,应依原告声明,将因其受违法的行政处分所受的损害,于判决内命被告(行政机关)赔偿,用以兼顾原告利益。
9.增设重新审理制度
所谓重新审理,因撤销或变更原处分或决定之判决,而权利受损害的第三人,如非可归责于己的事由,未参加诉讼,致不能提出足以影响判决结果的攻击或防御方法者,得对于确定终局判决声请重新审理。法院如认为其声请有理由者,应以裁定命为重新审理,并即回复原诉讼程序,依其审级更为审判,且声请人(第三人)于回复原诉讼程序后,当然参加诉讼。
10.增设保全程序制度
为使行政诉讼当事人对错误的确定裁判有救济管道,必要时并得请求法院于判决确定前先予保全,亦可使确定判决的内容得以具体实现,对当事人权益的保障更为周全。
11.就先决问题设有停止诉讼程序
于司法二元化制度下,为避免不同法院系统的裁判结果发生歧异,就行政诉讼的裁判须以民事法律关系是否成立为准据,而该法律关系已经诉讼系属而尚未终结者,行政法院应以裁定停止诉讼程序。除前项情形外,有民事、刑事或其它行政争讼牵涉行政诉讼的裁判者,行政法院在该民事、刑事或其它行政争讼终结前,得以裁定停止诉讼程序。于民事或刑事诉讼的裁判,以行政处分是否无效或违法为据者,行政法院就行政处分是否无效或违法有专属审判权,而明定此一情形应依行政争讼程序确定之;如前项行政争讼程序已经开始者,于其程序确定前,民事或刑事法院应停止其审判程序。
12.增设权限争议的解决方法与释宪声请权
台湾地区采司法二元化制度,关于行政诉讼与民事、刑事诉讼的审判,分别由不同性质的行政法院与普通法院审理,故于发生审判权冲突时,宜设有解决之道。对此,“新法”明定行政法院就其受理诉讼的权限,如与普通法院确定裁判的见解有异时,应以裁定停止诉讼程序,并声请司法院大法官解释,以解决审判权的积极冲突。
13.修正裁判的强制执行
本法增订第八编“强制执行”,撤销判决确定者,行政机关应即为实现判决内容的必要处置。如行政诉讼的裁判系命债务人为一定给付者,此一裁判得为执行名义,声请高等行政法院强制执行。如债务人为中央或地方机关或其它公法人者,并应通知其上级机关督促其如期履行。至于强制执行机关则明定得由高等行政法院下设执行处为之,惟亦得嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行,有关强制执行的程序,原则视执行机关为法院或行政机关而分别准用《强制执行法》或《行政执行法》的规定。
14.增设简易诉讼程序
为加速诉讼事件的进行,减轻法院工作的负担及当事人劳费,对于轻微事件,“新法”设有简易诉讼程序。
15.修正诉讼费用规定
关于行政诉讼应否征收费用,“新法”仍延续旧法无偿主义的精神,明定不征收裁判费,以宣示行政诉讼系以保障人民权益、确保国家行政权的合法行使为宗旨,惟仍应征收“其它进行诉讼的必要费用”,以维公平原则。
16.采逐条列举准用《民事诉讼法》
鉴于本法具有独自的行政诉讼制度,为达与民事诉讼制度和刑事诉讼制度三法鼎足并立,故有关各项诉讼程序及审理原则,均尽量予以明文详尽规定。其有须准用《民事诉讼法》者,亦采逐条列举准用方式。
(二)运作状况
2000年7月1日起施行新行政诉讼制度,同日行政诉讼改二级二审制,行政法院分为最高行政法院与高等行政法院。依司法院统计处编印《司法统计提要(2001年度)》(2002年6月出版)及司法院网站[29]公布的相关统计数据显示,自1992年至2001年为止,十年间最高行政法院受理案件(包括新收案件及旧受案件)数逐年攀升[30],至1999年及2000年已超过10000件,高等行政法院2000年7月1日正式运作后,同年7~12月受理案件数20698件,2001年受理案件数45673件。可见,台湾地区行政诉讼新制施行后,各级行政法院全年受理案件总数已达近55000件。如仅以新收案件计,最高行政法院2000年新收案件总数3722件[31],2001年新收案件3138件,高等行政法院2000年新收案件20698件,2001年新收案件27516件,因此近年各级行政法院全年新收案件总数约达25000件左右。显见,新法实施后,因行政诉讼范围扩及至一切公法上争议结果,使诸多原由普通法院审理的案件均改由行政法院审理,而使行政法院受理案件数大幅暴增达五倍左右。
关于案件终结情形,(1)于2000年1~6月旧法施行期间,(最高)行政法院终结件数共3440件,平均每位评事(法官)每月办结件数为24.11件,平均终结一件所需日数,如自收案至结案日计算,为352.55日,如自分案至结案日计算,为40.29日。2000年7月1日新法施行后,最高行政法院同年度全年终结件数为5843件。其中,以驳回原告的诉占3814件最多(以不合法为由驳回者,占870件,以无理由驳回者占2944件),原告胜诉(包含部分胜诉,下同)者477件,撤回者54件。又平均每位法官每月办结件数为26.56件,平均终结一件所需日数,如自收案至结案计算,为369.39件,如自分案至结案日计算,为40.34日。2001年度最高行政法院全年终结件数为3845件。其中,以驳回原告的诉占2190.5件最多(其中,以诉不合法为理由驳回者,占334件,以诉无理由而驳回者占1856.5件),原告胜诉者378件,撤回16件。又平均每位法官每月办结件数为24.92件,平均终结一件所需日数,如自收案至结案日计算,为501.77日,如自分案至结案日计算,为77.04日。(2)于高等行政法院部分,2000年7~12月终结件数2541件。其中,以驳回原告的诉者占712件最多(其中,以诉不合法为理由驳回者占505件,以诉无理由而驳回者占307件),原告胜诉者940件,撤回者460件,移送管辖72件,和解25件。又平均每位法官每月办结件数为21.77件,平均终结一件所需日数,如自收案至结案日计算,为60.00日,如自分案至结案日计算,为29.46日。2001年全年终结件数为39274件。其中,以驳回原告的诉者35328件(其中,以诉不合法为理由驳回者,32336件,以诉无理由而驳回者占2992件),原告胜诉者654件,撤回者1674件,移送管辖87件,和解263件。又平均每位法官每月办结件数为115.92件,平均终结一件所需日数,如自收案至结案日计算,为132.94日,如自分案至结案日计算,为29.09日。此外,上述终结案件如以案件性质区分,最高行政法院2000年终结案件数最高前五类为税捐、关务、土地、专利、及商标事件;2001年前五类案件为税捐、专利、商标、土地、及关务事件。于高等行政法院部分,2000年终结案件前五类为保险、税捐、土地、商标、及建筑事件;2001年终结案件前五类为保险、税捐、土地、环保、及商标事件。因此,各级行政法院终结案件类型并无太大差异,然应注意者,专利、商标以及环保事件有增加趋势。
(三)小结
依上述统计数据可知,行政诉讼每年终结件数约为全年受理件数的一半,至每位法官每月办结件数,自1992年以来至今并未有太大变化(约在20件左右),惟平均终结一件所需日数则逐年递增,显见行政诉讼审理的迟延现象,有日益严重趋势,此点于成立高等行政法院后,亦未能获致改善。其次,原告胜诉率方面,最高行政法院部分原告胜诉率均在10%左右,自1982年至2001年10年间,此一胜诉率变化不大;惟于高等行政法院部分,于2000年原告胜诉率约为37%,2001年则骤降为1.7%,此或与新法施行的初,催缴劳工保险费事件大量涌入有关[32]。亦即,其后行政法院对此类案件作成决议[33],以此类保险费其得依行政执行法径送行政执行处强制执行,故其提起给付诉讼应以无权利保护必要而予以驳回有关。最后,关于驳回原告的诉的理由,最高行政法院以诉不合法驳回原告的诉者,约占终结件数的15%左右,其余均以无理由驳回,此一比率自1982年至2001年10年间变化不大。可见,最高行政法院倾向于宽松认定诉讼的实体判决要件(即起诉合法要件),使案件多能进入实体审理;惟于高等行政法院部分,新法施行后,2000年以诉不合法为理由驳回者占终结件数的21.7%;2001年则占8.40%;均高于以诉无理由予以驳回的比率(2000年为13.19%、2001年为7.81%),显见新法关于各种诉讼类型明定其诉讼要件的结果,案件欲于第一审诉讼程序进入实体审理,较诸改制前更为不易。
就行政诉讼的类型而言,新法施行后,诉讼类型增加,自2000年7月1日至2002年6月30日为止,二年间,高等行政法院终结案件共计44900件,其中撤销诉讼9525件、撤销诉讼合并给付请求176件、课予义务诉讼109件、给付诉讼34493件、其它499件。可见新法施行后,仍以撤销诉讼为大宗,惟给付诉讼亦有大幅成长。另于同一时期,三所高等行政法院关于暂时权利保护案件的收结情形,停止执行事件受理件数共计351件(终结337件,准许14件),保全事件受理135件(终结130件,准许58件),显然法院对于执行停止事件与保全事件的审理态度有相当差异,前者准许率偏低,后者则有近45%的准许率。
六、台湾地区行政诉讼制度的修正研究
整体而言,2000年后的行政诉讼法,无论于制度结构或体系内容,可谓是与德、法、日等传统法制先进国家并驾齐驱。然而,从1981年7月组成“修正委员会”到2000年7月1日公布实施,自今期间长达十余年,期间国内外法制及相关理论已多所变革,加以“新法”因立法技术等因素,若干规定本身即有欠妥适,一经实施,实务上即陆续产生若干问题亟须解决。对此,台湾地区“司法院”复于2001年3月开始再进行检讨修正作业。先后共进行四次修正,以下将各次的修正时间和修正重点简介如下:
(一)“第一次修正”的重点
本次修正于2007 年 6 月 5 日通过,2007年 7 月 4 日公布,2007年 8 月 15 日实施。本次共新增10条,修正8条,重点如下:
1.审判权方面
向无审判权法院起诉,改采职权移送制。为保障当事人免于承受诉讼审判权归属认定及移转的不利益,增订行政法院对其认为无受理权限的诉讼,应依职权移送至有受理诉讼权限的法院,免除人民承受审判权错误的不利益,以保障其诉讼权。
2.裁判费方面
少量定额征收裁判费,以节制滥诉的情形。因为司法资源属全民所有,为防止滥行诉讼,浪费司法资源,推动使用者付费原则,改采按件定额酌征裁判费。诉讼费用包含裁判费及其它进行诉讼的必要费用,原则上由败诉的一造负担。起诉,按件征收裁判费新台币4000元,适用简易诉讼程序的事件,征收新台币2000元,特定声请事件、抗告等,征收新台币1000元。
3.代理制度方面
行政诉讼当事人若欲委任代理人,除可委任律师为诉讼代理人外,在税务、专利行政事件,会计师、专利师或依法得为专利代理人者,经审判长许可,亦得为诉讼代理人;如当事人为公法人、中央或地方机关、公法上的非法人团体时,其所属专任人员办理法制、法务、诉愿业务或与诉讼事件相关业务者,亦得为诉讼代理人。
4.起诉期间方面
本法对于不经诉愿决定而提起的撤销诉讼以及课予义务诉讼的起诉期间,漏未规定,修正案就课予义务诉讼疏未规定起诉期间,故参照撤销诉讼起诉期间的规定予以明定。第106条第3项、第4项明定应于行政处分达到或公告后2个月的不变期间内为之;不经诉愿程序即得提起第5条第1项的诉讼者,应于作为期间届满后,始得为之。但于期间届满后,已逾3年者,则不得提起。
5.再审期间方面
为免对于确定判决反复争执,本次增订对于再审之诉的再审确定判决不服,复提起再审之诉时,其 5年再审期间自原判决确定时起算。但再审之诉有理由者,自该再审判决确定时起算。
(二)“第二次修正”的重点
本次修正于2009 年 12 月 22 日通过,2010 年 1 月 13 日公布,2010 年 5 月 1 日实施。本次共新增5条,修正61条,重点如下:
1.起诉期间方面
本法就课予义务诉讼、不经诉愿决定即可提起撤销诉讼或课予义务诉讼之情形,漏未规定起诉期间,遂增订起诉期间之规定。
2. 诉讼费用方面
明定其它法院将诉讼移送至行政法院者,移送前所生之诉讼费用,视为行政法院诉讼费用之一部分,并明定应补行征收诉讼费用或溢收诉讼费用之处理。明定溢收诉讼费用之处理,准用《民事诉讼法》第77条之26条规定。
3.诉讼救助方面
明定准予诉讼救助之本案诉讼,于裁判确定后有关诉讼费用之征收,准用《民事诉讼法》第114条第1项规定,及关于诉讼救助之裁定,准用《民事诉讼法》第115条规定,得为抗告。
4.管辖权方面
关于管辖权的规定方面,此次修正主要是便利证据调查及人民诉讼,包括不动产事件、公务员职务关系和公法上保险事件。
在不动产之公法上权利或法律关系,仍专属不动产所在地之行政法院管辖。增订第2项规定,除前项情形外,其它有关不动产之公法上权利或法律关系涉讼者,得由不动产所在地之行政法院管辖。
关于公务员职务关系,增订第15条之1,关于公务员职务关系的诉讼,得由公务员职务所在地之行政法院管辖。增订本条的理由是,有关公务员职务关系之诉讼,包括公务员职务关系是否发生,及因职务关系所生之诉讼,诸多国家立法例规定由原告职务所在地的行政法院管辖,例如德国《行政法院法》第52条第4款及法国《行政法院法》第56条规定,爰参照该等立法例,增订本条规定。
关于公法上保险事件,增订第15条之2,因公法上之保险事件涉讼者,得由为原告之被保险人、受益人之住所地或居所地或被保险人从事职业活动所在地之行政法院管辖。前项诉讼事件于投保单位为原告时,得由其主事务所或主营业所所在地之行政法院管辖。
5.送达方面
充实寄存送达程序,并增订寄存送达的生效日及寄存文书的保存期限,以利程序顺利进行及兼顾应受送达人之权益。明定对无诉讼能力之人送达应向其法定代理人全体为之,如有应送达处所不明者,始得向其余的法定代理人为之,以保障该当事人权益。并删除当事人或代理人未依审判长之命指定送达代收人时,得将应送达文书付邮,并以付邮时视为送达时之规定,以避免当事人遭受程序上不利益。
6.再审方面
关于再审制度,为防止当事人就同一事件一再提起再审,增订第274条之1规定,再审之诉,行政法院认无再审理由,判决驳回后,不得以同一事由,对于原确定判决或驳回再审之诉的确定判决,更行提起再审之诉。增订本条的理由是,按行政诉讼当事人,对于行政法院所为裁定,声请再审,经驳回后,不得复以同一原因,又对该驳回再审声请之裁定更行声请再审。惟当事人对于原确定判决提起再审之诉,经行政法院认无再审理由,判决驳回确定后,依现行规定,并未限制当事人对此驳回再审之诉的确定判决不得提起再审之诉,为避免当事人一再以同一事由提起再审之诉,导致浪费司法资源,爰参照《民事诉讼法》第498条之1规定,增订本条规定。
7.准用《民事诉讼法》方面
将现行列举准用《民事诉讼法》的方式,改为例示准用。除保留于各章节之列举准用民事诉讼法之规定外,增订概括性准用规定,即《民事诉讼法》的相关规定,除本法已规定准用者外,与行政诉讼性质不相抵触者,亦准用之。
(三)“第三次修正”的重点
本次修正于2011 年 5 月 6 日通过,2011年 5 月 25 日公布实施。本次共新增1条,修正2条,重点如下:
1.送达方面
主要是名词上的修正,将第73条第2项句末的“邮务机构”修正为“邮政机关”。另外,将第4项句末之“寄存机关或机构应保存二个月”修正为“寄存机关应保存三个月”。
2.简易程序方面
原规定适用简易程序的金额或价额,依当今的国民生活水平已属过低,为因应社会经济发展需要,并参酌《民事诉讼法》的相关规定加以调整。
3.代理制度方面
采律师强制代理制度。因为行政诉讼的上诉审为法律审,上诉理由必须具体指摘高等行政法院判决有如何违背法令之情形,此须有专业法律素养者,始能胜任。为贯彻法律审之功能,及保障当事人权益,参照《民事诉讼法》第466条之1第1项规定,于上诉审采律师强制代理制。
若上诉人或其法定代理人具有律师资格或为“教育部”审定合格的大学或独立学院公法学教授、副教授者;税务行政事件,上诉人或其法定代理人具备会计师资格者;专利行政事件,上诉人或其法定代理人具备专利师资格或依法得为专利代理人者,因其已有专业素养,应无再强制其委任律师为诉讼代理人的必要性。
(四)“第四次修正”的重点
本次修正于2011 年 11 月 1 日修正通过,2011年 11 月 23 日公布,2012年9月6日实施。本次共新增20条,删除1条,修正46条,重点如下:
1.审判制度方面
由二级二审制改采三级二审制,在各地方法院设置行政诉讼庭,为简易案件之第一审管辖法院,并以“高等行政法院”为终审法院,不得再上诉“最高行政法院”。
2.简易程序方面
在简易程序方面,改以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院,以“高等行政法院”为第二审管辖法院。另为避免以“高等行政法院”为终审法院导致裁判不一致的情形,修正案规定如“高等行政法院”认为有必要,应以裁定之方式移送“最高行政法院”裁决。
3.交通裁罚事件方面
在交通裁罚事件方面,采二审终结,由地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院,并适用简易案件之程序,“高等行政法院”为上诉审法院。交通裁罚案件的判决,采取书面审理方式。交通裁罚事件起诉前,不需经诉愿等前置程序。但是较为特殊的,修正案中创设了“重新审查”制度,即被告(原处分机关)在收到起诉状以后,应对处罚决定重新审查,如审查结果认原决定违法或不当,即应自行撤销或变更原裁决;如果被告(原处分机关)维持处罚决定时,须附具答辩状,并将重新审查记录等文件,一并递交法院。
4.保全程序方面
在保全程序方面,假扣押的声请,由管辖本案的行政法院或财产保全标的所在地的地方法院行政诉讼庭管辖;假处分的声请,由管辖本案之行政法院管辖。但有急迫情形时,得由请求标的所在地之地方法院行政诉讼庭管辖。
5.强制执行方面
在行政诉讼强制执行方面,则改由地方法院行政诉讼庭办理,行政诉讼庭在办理中应委托民事执行处或行政机关代为执行。此外,为配合地方行政法庭的建置,以及简易事件、交通裁罚事件、保全程序及行政诉讼强制执行事件程序,同时修改《行政诉讼法实施法》,予以明确规范。
(五)第五次修正的亮點
本次修正于2014年6月18日修正公布,施行日期,由台湾地区“司法院”以命令定之。[34]本次共修正第 49、73、204、229 条条文,增订第 237-10~237- 17 条条文及第二编第四章章名,本次修正重点如下:
1.便利人民诉讼,交通裁决事件原告之诉讼代理人,不以律师为限
交通裁决事件之性质较为简单轻微,裁罚金额亦较低。为避免增加人民诉讼成本,造成诉讼救济的过度负担,本次修法明定交通裁决事件原告委任之诉讼代理人,不以律师为限。原告为自然人时,其一定关系的亲属;原告为法人或非法人团体时,其所属人员办理与诉讼事件相关业务者,亦得为诉讼代理人。
2.收容期间区分为“暂予收容”、“续予收容”及“延长收容”三个阶段
本次行政诉讼法修法,主要是配合《入出国及移民法》 (下称移民法)、《台湾地区与大陆地区人民关系条例》、《香港澳门关系条例》等修正草案规定。依新修正的行政诉讼法及目前正常审议中的移民法修正草案等规定,未来收容期间可区分为移民署作成“暂予收容处分”(最长不得逾15日),以及法院裁定“续予收容”(最长不得逾45日)及“延长收容” (最长不得逾60日)三个阶段期间。
3.配合前述三个阶段收容期间,增订“收容声请事件程序”专章
在收容声请事件类型上,可区分为“收容异议、“续予收容”、“延长收容”及“停止收容”四种。收容异议系受收容人或其一定关系亲属,对于暂予收容处分不服而于暂予收容期间提出。续予及延长收容则系移民署认有继续收容必要,于收容期间届满前向法院声请。停止收容则为受收容人或其一定关系亲属,于法院裁定续予或延长收容后,认有收容原因消灭、无收容必要或有得不予收容之情形,向法院声请。
4.收容声请事件的相关规定
在收容声请事件的管辖方面,收容声请事件以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院;考虑案件量、提解受收容人的劳费、时间及法院收容空间等因素,法院可以远距方式进行审理。
在法院准续予及延长收容之裁定方面,逾期宣示或送达者,视为撤销。因为法院准续予收容及延长收容,均属剥夺人身自由的裁定,应该于收容期间届满前当庭宣示或以正本送达受收容人;逾期宣示或送达者,裁定视为撤销。
在收容声请事件费用方面,不征收裁判费;法院审理收容声请事件,除“收容声请事件程序”章别有规定外,准用简易诉讼程序之规定。
在增订适用简易诉讼程序之事件种类方面,不服移民署的行政收容事件(例如具保处分)或合并请求赔偿事件涉讼,与收容声请事件密切相关,基于调查证据便利,本次修法明定适用简易诉讼程序。此外,行政机关所为讲习及辅导教育处分,因属轻微处分,本次修法亦明定适用简易诉讼程序审理。
(六)小结
“司法为民”是司法改革的重心,政府应该秉持“司法为民”精神,落实“全民司法、全民司改、司法为民”的三项指导原则。并依据《公民与政治权利国际公约》与《经济社会文化权利国际公约》来检讨现行法制,并与世界人权标准接轨,符合依法治国理念与人权保障要求,落实民主宪政国家以法治国原则。根据前文所述,可以归结出《行政诉讼法》的三个基本原则,分别是保障人民权益、提升司法效能和便利人民诉讼。司法必须要亲近人民、是人民体现公平正义与人权保护的重要机制。台湾地区《行政诉讼法》的每一次修正,都是“司法为民”的具体展现,简述如下:
1.保障人民权益方面
在法院管辖部分,因为诉讼制度采“司法二元制”,有普通法院和行政法院,民众未必清楚应向何法院起诉,在2007年“第一次修正”,已明定受理案件的行政法院如认其无受理权限,应依职权以裁定将案件移送至有受理诉讼权限的法院。而在2009年“第二次修正”,为了让民众提起公保、劳保、农保或全民健保诉讼更加便利,已明定可以在原告的住居所地或被保险人工作地的行政法院起诉;在不动产诉讼,修正为仅有征收、征用或拨用诉讼,专属于不动产所在地的行政法院管辖;在公务员任用、俸给、退休等职务关系诉讼上,增订可由公务员职务所在地的行政法院管辖。
在诉讼费用部分,在2007年“第一次修正”,已明定提起诉讼后,如果当事人已经和解,或在第一审言词辩论终结前撤回起诉、撤回上诉或抗告,民众可以申请退还三分之二的裁判费。而在2009年“第二次修正”,更进一步规定,其它法院将诉讼移送至行政法院者,移送前之诉讼费用视为行政法院诉讼费用的一部分,其它法院如有未加征收、征收不足额或溢收者,行政法院应补行征收或退还溢收部分。
修正送达的相关规定、修正当事人对于证人发问的相关规定、增订在损害赔偿诉讼上原告不能证明损害数额时法院的处理、增订在撤销诉讼进行中原处分无法回复原状或已消灭时法院的处理。
在诉讼救助方面,明定准予诉讼救助之本案诉讼,于裁判确定后有关诉讼费用之征收,准用《民事诉讼法》第114条第1项规定,及关于诉讼救助之裁定,准用《民事诉讼法》第115条规定,得为抗告。
2.提升司法效能方面
旨在配合社会经济的发展、适度扩大行政诉讼简易程序的适用范围、合理分配司法资源,期使审判效能更为向上提升。例如,针对第三人声请阅览诉讼卷宗,修正为由审判法院裁定许可;针对命当事人缴纳裁判费等费用,修正为由审判长为之;修正指定宣示判决的期日;检讨准用《民事诉讼法》的方式及条文。
关于再审制度,为防止当事人就同一事件一再提起再审,增订第274条之1规定,再审之诉,行政法院认无再审理由,判决驳回后,不得以同一事由,对于原确定判决或驳回再审之诉的确定判决,更行提起再审之诉。
关于简易程序,凡因税捐课征事件涉讼、行政机关罚锾处分、公法上财产关系之诉讼,而金额在新台币40万元以下者,一律适用简易程序。但“司法院”得因情势需要,以命令减为新台币20万元或增至新台币60万元。
3.便利人民诉讼方面
为了让民众更容易使用法院,保障其诉讼权利,在2011年“第四次修正”时,将行政诉讼制度改为三级二审,在现有的“高等行政法院”及“最高行政法院”外,另于各地方法院设置行政诉讼庭,以审理交通裁决、行政诉讼简易程序及强制执行等事件,让民众有更多选择,更方便使用法院,此为“司法为民”的一项重要政策。
为了因应信息科技和网际网络的发展,增订人民可以利用电信传真或其它科技设备,例如以电子邮件传送诉讼文书。为考虑民众因外出工作、旅游或有其它事由,不能及时领取诉讼文书,影响诉讼权益,特别规定诉讼文书从寄存在邮政机构或警察机关之日起,经过10日才发生送达效力。又《诉愿法》第47条第3项规定准用本法关于送达的规定,民眾无论提起行政诉讼或上诉,都将更有保障。
关于管辖权规定,例如因不动产公法上权利或法律关系涉讼属于专属管辖者其适用范围过广。在2009年“第二次修正”时,将第一项修正为限于因不动产征收、征用或拨用之诉讼,始专属不动产所在地之行政法院管辖。至于其它有关不动产之公法上权利或法律关系涉讼者,为调查证据之方便,增订第2项规定,亦得由不动产所在地之行政法院管辖。
关于公务员职务关系之诉讼,包括公务员职务关系是否发生,及因职务关系所生之诉讼,诸多国家立法例规定由原告之职务所在地之行政法院管辖。因此,增订第15条之1的规定,关于公务员职务关系之诉讼,得由公务员职务所在地之行政法院管辖。
关于诉讼文书的递送方式方面,使人民得以运用各种现代通信科技递送诉讼文书,更可就近到相关的管辖法院寻求救济;另一方面,法院在审理案件调查证据时,也将更为方便,增进审判效能。
关于公保、劳保、农保或健保诉讼,可以由被保险人、受益人的住居所地或被保险人工作地的行政法院管辖。公教人员保险、劳工保险、农民健康保险及全民健康保险等公法上的保险事件,具有社会安全功能,故因此种公法上保险事件涉讼者,为便利人民就近寻求行政法院的权利保护,于第一项规定得由其住居所地的高等行政法院管辖。
关于公法上的保险事件,大部分系涉及请领保险给付及取消被保险人资格、退保、变更投保工资、罚锾处分等,而可能起诉者为被保险人、受益人及投保单位。因此,增订投保单位为原告时,得由其主事务所或主营业所所在地的高等行政法院管辖。
七、结论
回顾中国近代台湾地区行政诉讼制度的演进,清治时期,官权至上,民权不彰,民告官的行政诉讼,尚无置锥之地。日治时期,立宪法治初立,但日本行政诉讼法始终未施行于台湾,日本法律施行于台湾地区时,若当中有关于行政诉讼者,均注明该部分不施行于台湾地区。由上可以清楚地看出,近代中国行政救济法制的实践,始于1950年国民党政府迁台之后,清治、日据时期皆无行政诉讼制度。
随着西方殖民主义(colonialism) 在东亚兴起,西方国家的现代性被带入东方世界。于是,站在东亚国家(或非西方国家)的立场上,“现代化”成为“西方化”的代名词。尽管西方化与现代化之间应否以及如何界分,在学术上及实践上仍是一门争论不休的议题,但所谓的“现代化”大体上是接受西方的基本价值、政法体制、生活方式,或至少受西方影响,则是不争的事实,其中“变法”尤是显例。殖民统治与现代化的交错与纠缠,台湾适逢其时,也躬逢其会。对台湾来说,变法的意义,诚如戴炎辉教授所言:“吾国于清末……始提倡变法自强,而台湾已沦陷于日本。日本变法,比吾国早三十年,其据台后,于台湾亦悉依新制……[35]”言下之意,日本变法早于清朝,其法治水平亦较清朝进步。日本京都帝国大学法科大学织田万法教授,于1903年受命主持台湾旧惯调查会交付之「清国行政法」编述工作,完成《清国行政法》一书,于序言中指出:“窃谓清国人士,未能通晓近世各国法理,徒读颠倒错置之书,益恐失之毫厘,差以千里,乃别作行政法大意一编,明述近世各国行政法之要。”[36]台湾地区拜殖民之赐,经由日本法的导入,得以吸收西方新制,反较同一时期中国法制进步。此一论断,衡之于多数法制,自非谬言,但若以行政诉讼制度为例,则非确论。盖日本行政诉讼法自始至终未在台湾施行。推究其因,则同样也是拜“殖民统治”所赐。
1916年(大正5年),日本帝国第37届众议院,在讨论实施台湾律令权的问题时,有议员提出质询:在某种程度限制之下,允许日本内地的行政诉讼、行政诉愿实施于台湾,让受到行政权侵害权利的日本内地人及台湾人获得救济,于台湾统治的政策上是否适当?政府官员的响应是:在统治台湾的政策上,必须加强台湾总督的权力,俾以发挥总督的威信,故不宜仅因顾虑个人的权利保障而导入行政诉讼制度。导入行政诉讼,固然也有好处(保护个人权利),但对统治可能造成相当大的障碍,因此,允宜深思熟虑,不能率然采之。[37]
同年第37届众议院的明治39年法律第31号改正法律案委员会上,复有议员提出质询,表示在台湾地区,行政官员若因故意或过失,损害人民权益时,人民几乎无法救济,亦不能诉愿。例如总督府在进行林业调查时,因实行方式颇为粗暴,引起台湾人民不满,一旦完成了林业调查,日后恐无法恢复原状。对于这种情况,政府当局作何想法?政府委员的答复是:(一)诉愿诉讼与一般司法制度全然不同。(二)统治新国民之时,若太重视其权利,将妨碍统治。(三)台湾人之前没有行政诉讼习惯,对该制度亦不了解。于此情形下,若立即导入行政诉讼制度,将产生种种弊害,况且能够充分利用行政诉讼的台湾人数也不多。(四)尚有其它请愿方法,足以代替行政诉讼。[38]
另外,亦有主张,每一个民族多半基于自己的想法、风俗习惯,发展出属于自己的制度。因此,若未经过任何调整,而径将自己的制度套用于其它民族,即不尊重他人的民族心理,绝对不会得到很好的结果。日本内地人有自己的想法、风俗习惯,台湾本岛人亦有不同于日本内地人的独特想法与风俗习惯。因此,若要在台湾实施与日本内地相同的制度,首先必须实现与日本相同的社会环境,尔后再予施行,方属妥当。[39]
基于上述理由,尽管当时台湾报纸《台湾民报》社论以行政诉讼为宪法上的制度为由,呼吁台湾应施行行政诉讼:“对于行政官厅的监督,……一种是内发的监督、另一种是外发的监督。……外发的监督机关、就是依国家以外的人格者的发动、而对于行政官厅的不合法或不适当的处分、使其恢复为适法或适当之处置、即如行政诉愿或行政诉讼的提出……。然这种种监督机关中,像行政裁判所(即行政诉讼)是最可矫正行政官厅的不法的……在日本国内除了植民地住民以外、若有受官厅的违法处分被侵害权利时,可得诉之于这行政裁判所以图救济、恢复其合法的处置、是本于立宪制度的善政、宪法第61条、规定设置这制度、可说是要伸张人民的权利自由和增进人民的幸福咧。然而在现时台湾仅有行政诉愿之施行、而没有行政诉讼、倘若假定台湾总督的处分有不当的时候、仍向总督府诉愿、不过是促其反省而已、其效果是很薄的、将来行政裁判所法倘果能施行于台湾……就可依这机关而行救济、故于台湾既然一面有施行治安警察法、以豫防减杀一般公安秩序的危害为目的、他面更当急速施行行政裁判所法、以确保人民的权利、纔可说是无弊的施设…”。按《台湾民报》为当时台湾报人暨法律人林呈禄所创办,上开论评,应出自林呈禄之手。[40]上开议论之言,无论在当时或是今日观之,犹是铿锵有力。
另外也有台日人以《台湾应实施行政裁判法》为题撰文强调:“立宪法治国的领土内无行政诉讼法,有失体面”,并主张台湾应实施行政诉讼法[41],但终日治之世,台湾未尝有行政诉讼制度之设。归结原因,一言以蔽之,殖民统治利益高于法治行政价值。行政诉讼的生成土壤,不外民主与法治。台湾日治时期欠缺行政诉讼制度,适可反衬出此一时期台湾尚未脱集权专制的格局,同时也可以印证行政诉讼权之保障乃「法治国穹顶之拱心冠石」的个中真髓。日本对台殖民统治,尽管在经济建设上,贡献巨大,其所建立的法律制度(包括司法制度),亦直追近代西方国家的水平,但因未实施行政诉讼制度,故难称得上是民主法治的国家,对台湾地区的治理,也只能说是“开明专制”时期。
1950年起,中国近代的行政诉讼制度开始在台湾地区施行,2000年实施新《行政诉讼法》,条文也从27条一举扩增至308条,而新法自实施至今以来也历经四次修正。“司法为民”是行政诉讼制度的重心,应该秉持“司法为民”精神,落实“全民司法、全民司改、司法为民”的三项指导原则。并依据《公民与政治权利国际公约》与《经济社会文化权利国际公约》来检讨现行法制,并与世界人权标准接轨,符合依法治国理念与人权保障要求,落实民主宪政国家以法治国原则。根据前文所述,可以归结出救济制度的三个基本原则,分别是“保障人民权益、提升司法效能和便利人民诉讼”。司法必须要亲近人民、是人民体现公平正义与人权保护的重要机制。《行政诉讼法》的实施,是“司法为民”的具体展现,不仅有效保护了公民、法人或者其它组织的合法权益;每一次修正,更是推动行政法治化的进程。研究台湾地区的《行政诉讼法》的立法沿革和修正内容,对于大陆现行《行政诉讼法》的修正,具有相当参考的价值。


*沈开举,郑州大学法学院教授。陈铭聪,郑州大学法学院博士后。
[1]唐德刚:〈论帝国与民国之蜕变〉,《晚清七十年》,【壹】中国社会文化转型综论,2005年7月初版11刷,第142-145页。
[2]陈计男:《清末民初中国法制现代化之研究》,第一辑,清代司法制度篇,(1973年),第1页。
[3]张伟仁:《清代法制研究》,第一辑,第一册,(1983年),第82、87页。
[4]陈瑞堂:《清末民初中国法制现代化之研究》,第一辑,法院组织法篇,(1973年),第1页。
[5]杨鸿烈:《中国法律发达史》,(1967年台1版),第917-919页。
[6]王泰升:〈台湾日治时期宪法史初探〉,《台湾法律史的建立》,(1997年),第190页以下。
[7]王泰升:《台湾法律史概论》,页244-249(2001年7月);王泰升:《台湾日治时期的法律改革》,(1998年),第129-154页。
[8]向山宽夫着,杨鸿儒、陈苍杰、沈永嘉合译:《日本统治下的台湾民族运动史(上)》,(1999年),第243页。
[9]向山宽夫着,杨鸿儒、陈苍杰、沈永嘉合译:《日本统治下的台湾民族运动史(上)》,(1999年),第147页。
[10]林呈禄:《诉愿》,《台湾》,3年5号,(1922年8月),第41-43页。
[11]林呈禄:《诉愿》,《台湾》,3年5号,(1922年8月),第43页。
[12]林呈禄:《诉愿》,《台湾》,3年5号,(1922年8月),第43-46页。
[13]林呈禄:《诉愿》,《台湾》,3年5号,(1922年8月),第39-40页。
[14]长尾景德:《台湾行政法大意》,(大正12年),第241页。
[15]黄静嘉:《日据时期之台湾殖民法制与殖民统治》,1960年,第201页。
[16]王泰升:《台湾法律史概论》,(2001年7月),第244-249页;王泰升:《台湾日治时期的法律改革》,(1998年),第218页。
[17]张瑞成:《光复台湾之筹划与受降接收》,(1990年6月),第109-119页。
[18]当时有关的争议情形,参照蔡志方:《台湾第一个行政诉讼审判机关》﹐载《行政救济与行政法学(一)》,三民书局1993年版,第244页以下。
[19]蔡志方:《我国第一个行政诉讼审判机关》﹐载《行政救济与行政法学(一)》,三民书局1993年版,第261-262页,
[20]实际运作仍以书面裁决居多,参照黄源盛:《民初平政院裁决书整编与初探》,载《国家科学委员会研究会刊--人文及社会科学》,2000(10)。
[21]参见《国民政府公报》,第1号,1928年10月20日。
[22]谢振民:《中华民国立法史》(上册),355页,北京:中国政法大学出版社,2000。
[23]翁岳生,《中华民国之诉愿及行政诉讼制度》,载《法治国家之行政法与司法》,1994年6月,第20-21页。
[24]1993年2月28日(82)院台厅行一字第02590号函附《行政诉讼法修正条文总说明》参照。
[25]有关本次行政诉讼制度研究修正委员会之成立经过、组织、研修背景、研修过程、重要修正原则及内容、立法院审议过程、配合1998年新法实施之各项准备作业等事项,请参照前揭注错误!未定义书签。书第1074~1078页;翁岳生:《中华民国之诉愿及行政诉讼制度》,收于氏着《法治国家之行政法与司法》,月旦出版社1994年,第245~260页;同:《台湾行政诉讼制度之现况与课题》,收于杨建华教授七秩诞辰祝寿论文集《法制现代化之回顾与前瞻》,月旦出版社1997年,第159页以下;吴庚:《行政争讼新制的初步检讨》,载《法官协会杂志》1999年6月创刊号,第1页以下;蔡志方:《行政诉讼制度》,收于翁岳生编《行政法下册》,翰芦出版社1998年,第1080页以下;陈计男:《台湾行政诉讼制度改革之动向与运用状况》,2002年11月23日第五届东亚行政法学术研讨会报告论文。另有关各次研讨会纪录,可参照司法院编印:《司法院行政诉讼制度研究修正资料汇编(第一册至第六册)》,1993年;有关立法审议过程纪录,可参照立法院司法委员会编:《法律案专辑第二百四十五辑行政诉讼法修正草案(上)(中)(下)》,立法院公报处1999年。
[26]陈计男:《行政诉讼法释论》,自刊,2000年版,第155页以下。
[27]本条规定:行政处分已执行完毕,行政法院为撤销行政处分判决时,经原告声请,并认为适当者,得于判决中命行政机关为回复原状之必要处置。另依公法上结果除去请求权得提起之诉讼类型,主要为新法第7条之合并请求损害赔偿或其它财产上给付之诉讼,以及第8条之一般给付诉讼。
[28]本条规定:撤销诉讼,其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其它代替物之给付或确认者,行政法院得以确定不同金额之给付或以不同之确认代替之。
[29]网址为http://www.judicial.gov.tw/hq/juds/最后访问日2012年10月5日。
[30] 1992年受理件数为4941件,1993年5149件,1994年5540件,1995年6159件,1996年6388件,1997年6511件,1998年9854件,1999年12721件,2000年10904件,2001年8199件。
[31]其中,2000年为跨新旧法施行年度,其案件统计资料为2000年1~6月旧法施行期间,受理案件合计9859件,其中新收案件2677件,旧受案件7182件。
[32]按新法施行后前二年,催缴劳工保险费事件计达33760件,占给付诉讼总件数达97%。
[33]最高行政法院2001年2月份第1次(2月13日)、第2次(2月27日)庭长法官联席会决议,2000年12月18日最高行政法院暨台北、台中、高雄三所高等行政法院法律座谈会决议参照。
[34]台湾地区司法院表示,本次修正行政诉讼法,主要系因应释字第708号及第710号解释,要求应赋予受收容之外国人及大陆地区人民,对于入出国及移民署(下称移民署)作成之暂予收容处分,有立即声请法院迅速审查决定之救济机会,以及逾越暂予收容期间之收容,应由法院审查决定之意旨而增订,并同时就现行法其它部分酌予修正。
[35]戴炎辉,《台湾省通志稿政事志司法篇》,1955年第一册,第6页。
[36]织田万,前揭(注10)书,序言,页2。
[37]饭冈隆,〈行政裁判法を台湾に实施す可し〉,《台法月报》,27卷7号,页4-5(昭和8年(1933年)7月)。
[38]饭冈隆,〈行政裁判法を台湾に实施す可し〉,《台法月报》,27卷7号,页4-5(昭和8年(1933年)7月)。
[39]饭冈隆,〈行政裁判法を台湾に实施す可し〉,《台法月报》,27卷7号,页4-5(昭和8年(1933年)7月)。
[40]见王泰升,前揭(注32)文,页96
[41]饭冈隆,〈行政裁判法を台湾に实施す可し〉,《台法月报》,27卷6号,页4-5(昭和8年(1933年)6月)