论维护两岸关系和平发展制度框架的法理内涵与构建方向
发布时间：2017-01-06 来源：
论维护两岸关系和平发展制度框架的法理内涵与构建方向
自2014年以来，台湾地区内部政治格局发生重大变化，岛内发生以反对《海峡两岸服务贸易协议》为目的的所谓“太阳花运动”，承认“九二共识”支持两岸关系和平发展的国民党陆续在岛内地方性选举、台湾地区领导人选举和民意代表选举遭遇重大失败。随着台湾地区政党轮替的发生，两岸关系和平发展的前景再次变得不可预期，不少学者对两岸关系的发展方向做出了“冷和平”[1]、“冷内战”[2]的判断。面对台湾岛内“政党轮替”常态化的局面，只有通过具有稳定性、可持续性特点的制度约束，构建维护两岸关系和平发展的制度框架，才能有效框限台湾地区各派政治力量的两岸政策，确认、保障和维护两岸关系和平发展的既有成果，力争两岸关系和平发展不因台湾地区政治局势的改变而改变，不因台湾地区领导人政治立场的改变而改变。基于这一目的，本文在厘清维护两岸关系和平发展制度框架法理意涵的基础上，对这一框架的构成现状做出归纳，最终对新形势下维护两岸关系和平发展制度框架的构建方向做出宏观展望。一、维护两岸关系和平发展制度框架的法理意涵
构建维护两岸关系和平发展制度框架的核心，在于建立一套规范、调整和保障两岸关系和平发展进程的制度体系。从制度的表现形式来看，制度往往表现为一种规范，而法律规范则是制度最高层次的表现形式。因此，要促进两岸关系的长期稳定发展，就必须运用法治思维，强化制度建设，实现两岸关系从对个别政治人物和个别政党的依赖，向对制度依赖的阶段性转变。运用法治思维和法治方式构建维护两岸关系和平发展的制度框架，其本质在于，将两岸关系和平发展的事实与成果转化为立法、执法、司法和守法的过程，通过贯彻相应的法律制度，形成一套具有一致性、明确性、稳定性的两岸关系和平发展的法律秩序，使法律成为保障和维护两岸关系和平发展既有成果的有力手段。基于这一认识，我们应首先厘清维护两岸关系和平发展制度框架的法理意涵。
从描述的角度而言，维护两岸关系和平发展的制度框架可以被概括为：能够维护、促进和保障两岸关系和平发展的各项成果得以持续发展，使之不因台湾地区政治局势的改变而改变，不因台湾地区领导人政治立场的改变而改变的各项制度安排的总称。然而，这一描述性定义远远不能满足我们深刻理解维护两岸关系和平发展制度框架的法理内涵，以及促进对台工作理论与实践发展的需要。因此，我们有必要从制度的一般特点出发，寻求对维护两岸关系和平发展制度框架这一概念更为精准的分析。具体说来，构建维护两岸关系和平发展的制度框架，在目的、内容、功能上均体现出鲜明的特点：
第一，在目的上，构建维护两岸关系和平发展的制度框架，旨在使两岸能坚持以制度体系维护“一个中国”框架的稳定性，以制度保证两岸关系和平发展的成果不会因政治原因“得而复失”。以“九二共识”为主要表现形式的“一个中国”框架构成两岸关系和平发展的政治前提和政治基础。现阶段，两岸在政治层面就“一个中国”框架形成的共识构成这一框架的核心，其主要表现形式依然是两岸之间的政治共识和两岸政治人物的政治承诺。由于缺乏相应的制度保障，“一个中国”框架依然停留在政治共识层面，其有效性严重依赖于台湾当局、岛内主要政党和政治人物的政治操守和政治态度，而缺少规范意义上的约束力。受台湾岛内“斗争性”政党政治[3]的影响，使台湾地区政治人物关于两岸关系的主张与承诺，往往会受到各种政治因素的影响。随着民进党籍候选人蔡英文当选新一届台湾地区领导人，两岸透过政治共识形成的“一个中国”框架，极可能再次遭到挑战。在这种形势下，两岸仅从政治层面形成关于“一个中国”框架的共识，已不能满足两岸关系深入发展和台湾地区政治局势变化的需求。因此，构建维护两岸关系和平发展制度框架的目的在于，从制度层面寻求两岸对“一个中国”框架的共同认知基础，借助制度，尤其是法律制度的权威性和稳定性，维护“一个中国”框架的权威性和稳定性。
第二，在内容上，维护两岸关系和平发展的制度框架，主要体现为以（法律）规范为表现形式的两岸“制度独白”和“制度共识”。法律规范是制度框架的重要表现形式，也是众多具有制度特征的规范中最具权威性、稳定性和外部保障性的一种表现形式。要维护两岸关系和平发展的权威性和稳定性，保障两岸关系和平发展的正确方向，就必须运用法治思维和法治方式建构这一制度框架。因此，（法律）规范构成维护两岸关系和平发展最重要的法理依据，也构成维护两岸关系和平发展制度框架的主要内容。目前，维护两岸关系和平发展的制度框架，主要体现为大陆和台湾各自涉对方事务规定和两岸协议两种表现形态。其中，前者由两岸各自制定，在两岸各自领域内生效和实施，体现出大陆和台湾各自维护两岸关系和平发展的“制度独白”。尽管两岸涉对方事务立法，本质上仍然是两岸各自域内的法律，其体现的也幷非两岸共识，但这些法律规范却构成两岸关系法治化的基础，对两岸交往和两岸关系和平发展框架法律机制的构建，起着不可替代的基础性作用。[4]后者由两岸以协商方式共同制定，在两岸范围内生效和实施，体现出大陆和台湾共同维护两岸关系和平发展的“制度共识”。可以说，作为唯一能够在两岸同时发生约束力的规范性文件，两岸协议在处理涉及两岸共同利益的事务性议题中发挥着重要作用。
第三，在功能上，维护两岸关系和平发展的制度框架，既要承担维护两岸关系和平发展既有成果的功能，也要发挥保障两岸关系和平发展可持续性的功能。构建维护两岸关系和平发展的制度框架，首先要立足两岸关系发展的现实。目前，两岸关系和平发展的现实表现为，通过大陆和台湾八年的共同努力，两岸关系和平发展取得一系列重大成果。然而，我们不得不正视的是，两岸关系之所以能取得今天这样的成果，与支持和承认“九二共识”的国民党在台湾地区执政，有着重要关联。在台湾地区“政党轮替”已成常态的今天，没有哪一个政党能够在台湾地区永久执政，因而将维护两岸关系和平发展成果的希望，寄托于某一特定政党显然是不明智的。因此，维护两岸关系和平发展制度框架的首要功能，就是以具有稳定性特征的制度体系取代缺乏足够稳定性的两岸政治共识。通过制度框架内含的以（法律）规范为表现形式的制度体系，确认、巩固和维护两岸关系和平发展的既有成果。此外，构建维护两岸关系和平发展的制度框架，还应在立足现实基础上，着眼两岸关系和平发展的未来，通过制度推动两岸关系实现可持续发展。因此，维护两岸关系和平发展的制度框架，应对两岸关系未来发展的方向做出一些预期性安排，将两岸对双方关系发展方向的政策主张，以法律制度形式表述出来，为两岸以阶段化、议题化方式解决双方政治分歧提供制度保障。
二、维护两岸关系和平发展制度框架之构成现状
如前所述，维护两岸关系和平发展的制度框架，主要体现为以（法律）规范为表现形式的两岸“制度独白”和“制度共识”。本文即以此为主要研究对象，加以分析和探讨。目前，学界尚未形成对维护两岸关系和平发展制度框架的构成进行系统归纳与分析的研究成果。基于上文对维护两岸关系和平发展制度框架法理意涵的认知，我们认为，现阶段维护两岸关系和平发展制度框架，主要由两岸根本法、两岸事务性规定和两岸协议三部分构成。
（一）两岸根本法[5]的“暗合”构成维护两岸关系和平发展制度框架的宪制基础
大陆和台湾的根本法分别处于各自法律体系的最高地位，构成大陆和台湾各自两岸政策的根本依据。如上所述，当前，两岸就“一个中国”框架形成的共识，依然属一种政治共识，双方幷未在规范层面，形成一种制度共识。考察两岸各自根本法的基本内容可见，双方关于“一个中国”的规定体现出一种“暗合”态势，即两岸双方制定的根本法，在幷未事先进行协商，也不可能协商的情况下，在“一个中国”问题上表现出某种契合。具体说来，这种“暗合”态势体现在以下几个方面：
第一，两岸各自根本法对两岸主权统一和国家主权范围的界定呈现出一致的态势，从而为维护“一个中国”框架的主权意涵奠定了宪制基础。“一个中国”框架的内涵极其丰富，但其主权意涵构成了这一框架的核心，即两岸在主权层面上同属一个中国，中国的主权没有因为两岸政治对立而分裂，世界上既不存在两个名为“中国”的主权国家，也不存在一个名为“台湾”的独立于中国的主权国家。考察两岸各自根本法的相关规定，无论是大陆方面1982年宪法，还是台湾地区现行“宪法”及其“增修条文”，二者对国家主权统一性的界定呈现出契合形态，而双方所主张的国家领土主权范围亦相一致，即均认为各自根本法的主权效力应当涵盖包括大陆和台湾在内的全中国。两岸各自根本法对国家主权的相关规定，能够为我们积极应对台湾方面执政者统“独”立场发生变化后带来的负面影响提供有力的规范资源和宪制基础。
第二，两岸各自根本法均以“谋求国家统一”为处理两岸关系的最高准则，从而为两岸实现和平统一的最高目标提供宪制依据。长期以来，尽管两岸存在激烈地意识形态之争，对国家未来统一的具体方式存在争议，但双方对“谋求国家统一”这一目标却保持一致立场。因此，“谋求国家统一”亦成为两岸双方在达成“九二共识”时，形成的一种存在于双方表述之中的共同话语。与此相类似的是，两岸双方在各自根本法之中，均表露出较为明显地“谋求国家统一”的“宪法目标”。1982年宪法序言第九自然段明确规定“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”，将国家统一大业界定为全中国人民应当完成的法律义务；台湾地区现行“宪法”“增修条文”序言亦明确规定该“条文”的“立法目的”系“因应国家统一前之需要”，因而亦将“国家统一”界定为一种宪法目标。
第三，两岸各自根本法在处理涉对方事务时均预留了特殊的制度安排空间，从而为在统一前和统一后处理两岸事务提供了制度基础。尽管自1949年以来，两岸处于长期隔绝对峙状态，但双方均在各自根本法之中，为处理两岸关系，解决双方统一前的事务性安排和解决双方统一后的制度设计，预留了专项条文。如，1982年宪法第31条为解决台湾问题预留了特别行政区制度这一宪法上的制度安排，而台湾地区现行“宪法”“增修条文”第十条则明确规定“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定”，为处理两岸关系预留了立法空间。两岸双方的这种制度安排上的共有预设，体现出在国家尚未统一的情况下，两岸事务在大陆和台湾各自根本法之中的特殊地位。
总之，两岸根本法上对“一个中国”框架表现出的“暗合”态势，为两岸以求同存异的方式，就“一个中国”框架形成共同认知奠定了宪制基础，也为以“一个中国”原则为核心的“九二共识”提供了规范依据。因而，两岸在根本法层面就“一个中国”框架形成的 “暗合”，构成现阶段维护两岸关系和平发展制度框架的宪制基础和根本效力来源。
（二）两岸事务规定体系构成维护两岸关系和平发展制度框架的“独白”形态
作为中国内战的延续，两岸保留了两套互不隶属的法律体系，在事实上形成了“一个中国”框架下的两个平行法域。大陆涉台事务性立法和台湾涉陆事务性立法（以下合称“两岸事务规定”），即是两岸各自制定的，在两岸各自法域内实施的，以两岸交往过程中出现的事务性问题为调整对象的法律规范的总称。[6]自上世纪80年代末以来，随着两岸恢复接触，双方人员交往和经贸往来日益密切，为维护两岸交往秩序，两岸各自陆续制定了一批涉对方事务的立法。这些立法大多以对方居民在己方领域内的权利义务为调整对象，幷初步形成两岸交往过程中的法秩序渊源。由于两岸事务规定均为两岸依据各自政策制定的立法，双方在立法前缺乏沟通与协调，因而双方两岸事务规定体现的幷非两岸共识，而是双方各自两岸政策的“独白”。因此，两岸事务规定体系构成现阶段维护两岸关系和平发展制度框架的“独白”形态。
大陆方面在两岸关系发展的过程中，陆续制定了《台湾同胞投资保护法》等法律法规，初步形成了一套涉台事务性法律体系。大陆的涉台立法散见于一百余件法律、行政法规、地方性法规和部门规章之中，体现出一种分散的单行立法模式。[7]大陆涉台事务性立法对两岸事务的规定主要集中在以下三个方面：1）确立了台湾同胞在大陆地区投资保护过程中的权利义务和相关程序；2）确立了台湾同胞在大陆地区接受行政管理的有关实体和程序性规定；3）确立了两岸同胞之间发生民事法律行为中的权利义务关系。
与大陆方面的单行立法模式不同，台湾方面的涉陆立法采取的是以“两岸人民关系条例”为核心的综合性立法模式。“两岸人民关系条例”是台湾当局于1992年制定的一部规定两岸事务性问题的立法。该“条例”也是两岸范围内制定最早、内容最为丰富的一部综合性立法。这部立法的主要内容涵盖三个方面：1）明确了两岸事务性协商机制的法律地位，为两岸有关机构授权签署相关协议提供了法律依据；2）确定了大陆赴台居民的法律地位，对大陆赴台居民的基本权利做出了大量限制性规定；3）规范了两岸民间交往的规范秩序，为两岸人员往来确立了制度框架。除“两岸人民关系条例”外，台湾当局还根据两岸关系发展的实际情况，制定了一些有关两岸事务的实施性立法，对两岸交往活动走向法制化奠定了基础。
（三）两岸协议体系构成维护两岸关系和平发展制度框架的“共识”形态
两岸协议是“两岸跨越政治对立达成的对双方均有约束力的法律文件,是两岸直接接触达成共识后对未来双方行为规则的约定”[8]。由于两岸间存在的政治分歧和对立，两岸协议的创制无法基于“多数决”的方式进行，即无法由两岸民众以民主投票的形式完成决策，而只能由两岸当局出面代表两岸民众达成共识，完成协议的创制和实施。具体说来，两岸协议的“共识”特征主要体现在以下两个方面：
一方面，两岸协议这一两岸共识决策的产生原因在于两岸各层次交往的日益密切和随之产生的大量涉及两岸共同利益的共同事务。在两岸处于政治对立、军事对峙的时代，两岸之间幷不存在交往，更不会产生涉及双方共同利益的事务，因而在当时双方幷不存在形成共识决策的需要。然而，自上世纪八十年代以来，两岸交往日益密切，呈现出多元化、复杂化和双向化的态势，随着两岸在经济、文化和社会问题层面利益格局的日趋复杂，两岸之间已经衍生出越来越多的共同事务。因此，两岸公权力机关不得不在双方尚处于政治对立的情况下，以寻求共识的方式解决涉及两岸共同利益的事务，进而透过各种渠道形成了一系列的共同决策。考察两岸双方签署事务性协议的过程与内容可知，大陆和台湾签署事务性协议的初衷和主要目的，即是通过规范化的两岸共同决策，处理两岸交往过程中产生的共同事务，规制两岸交往活动，维护两岸民众共同利益。
另一方面，两岸协议的调整对象、创制方式、生效和实施方式均体现出“共识决策”的基本特点。具体说来：1）两岸协议的调整对象是涉及两岸共同利益的事务性问题，涵盖两岸交通运输合作、经济合作、司法合作等诸多领域。2）两岸协议的创制，必须由大陆和台湾基于平等协商，以“共识决”方式方能实现。考察两岸关系发展现状，两岸创制协议的唯一方式便是由双方协商谈判，幷签署协议。3）两岸协议的生效和实施，亦须由大陆和台湾共同协作，方可实现。考察各项两岸协议的文本，协议的解释、修改等实施程序，均需两岸以协商方式共同做出。因此，在两岸协议完成创制程序后，仍需两岸协作，方可使之生效和实施。
总之，两岸协议的调整对象与创制、实施过程，均体现出强烈的“两岸共识”特征，因而，作为双方共识规范化体现形式的两岸协议，也只能依赖两岸共同协作方可有效实施。作为一种“两岸共同政策”[9]，两岸协议体系构成了当前维护两岸关系和平发展制度框架的“共识”形态，为两岸处理涉及双方共同利益的事务性问题，提供了规范保障。
三、新形势下维护两岸关系和平发展制度框架的构建方向
从两岸关系和平发展框架的法理内涵出发，考察上述三种制度体系的基本特点，无论是从两岸各自宪制性规定对“一个中国”框架的确认情况，还是两岸各自事务性规定的发展状况，抑或是两岸协议的体系化程度来看，其制度化和系统化程度依然偏低，尚不能称之为完整意义上的维护两岸关系和平发展的制度框架。因此，我们认为，当前维护两岸关系和平发展的制度框架仍然处于一种初级状态。一方面，这种初级的制度框架依然存在着很多制度缺陷，亟待做出合乎两岸关系发展实际的完善；另一方面，这种初级的制度框架体现出的是以政治促进法治的内在逻辑，法律制度的作用只是确认和巩固两岸各自政策主张，因而难以发挥自身的能动性。[10]可以说，这种初级制度框架，在两岸关系和平发展处于“顺境”时，尚能发挥其保障两岸关系和平发展秩序的基础性作用，而一旦两岸关系面临重大挑战，处于“逆境”时，这一框架将可能因政治力的影响而面临无法发挥其作用的危险。因此，在台湾地区再次发生政党轮替的形势下，我们应更为重视运用法治思维和法治方式，进一步推动构建维护两岸关系和平发展的制度框架，使之真正成为能够支撑和维护两岸关系和平发展大局的重要支柱。如上所述，维护两岸关系和平发展的制度框架是一个内容极为复杂的制度体系，因而本文仅能从宏观视角观察和审视这一框架，基于两岸关系发展的新情况，提出若干有益于建构与完善这一制度框架的若干发展方向。
（一）推动形成两岸关于“一个中国”框架的“法理共识”和制度性保障
如上所述，当前两岸就“一个中国”框架在根本法层面呈现出“暗合”态势，能够为两岸以求同存异方式为两岸关系和平发展的制度框架提供宪制基础。然而，我们不得不承认的是，这种基础本身却“建立在脆弱的平衡基础上”，无法为两岸关系实现可持续发展，最终化解两岸政治对立提供有力支持。在当前形势下，这种“暗合”强烈依赖于双方各自的意志，一旦台湾方面以“制宪”、“修宪”或“释宪”等方式背弃这种“暗合”，那么维护两岸关系和平发展制度框架的宪制基础将不复存在。因此，在进一步构建和完善这一制度框架过程中，两岸必须在现有的双方宪制性规定的“暗合”基础上，强化对双方“暗合”的外在约束，推动两岸形成关于“一个中国”框架的法理共识，将两岸对“一个中国”框架的“暗合”升级为两岸对“一个中国”框架的“共识”。
对话必须承认相异主体的存在，即在互为“他者”的情境下，互相理解，在主体间的相互承认中，不断扩大交往共同体的范围。[11]因此，要形成两岸有关双方法理关系的共识，以“法理共识”取代宪制性规定的“暗合”，其中一个重要前提，就是必须解决作为台湾当局法理标志的“中华民国宪法”之定位问题，务实看待台湾地区现行“宪法”对维护“一个中国”框架的作用。台湾地区现行“宪法”是国民党败逃台湾前，于大陆制定的“中华民国宪法”及其通过七次“宪政改革”制定的“增修条文”。实事求是地看，这部“宪法”在台湾地区依然发挥着根本法的实际作用，既构成台湾地区公权力机关的规范基础，又发挥了保障台湾同胞基本权利的现实作用，更为维护“一个中国”框架提供了法理支撑。废除国民党政府“伪法统”、“伪宪法”的过程，是为中国革命历史所确认的事实，这一过程也构成我国社会主义法治建设的基础，这是不容否认的。[12] 然而，六十余年来，随着时空环境的改变，两岸关系的主要矛盾已从两岸争夺中国代表权的“正统”之争，转变为双方就两岸是否同属一个中国的统“独”之争。在这种背景下，台湾地区现行“宪法”的政治角色与功能正在发生微妙的变化，这部“宪法”已从国民党反动统治的“合法性”依据，转变为维护“一个中国”框架的重要依据。同时，台湾多数民众对这部“宪法”亦有其政治感情，他们认同这部“宪法”在台湾地区政治生活中的地位与作用，对此我们应当在“一个中国”框架下予以尊重和包容。因此，应在深入分析台湾地区现行“宪法”“一中性”因素的基础上，肯定台湾地区法律制度，尤其是其“宪法”对维护“一个中国”框架的重要意义，继而在区分正当权威和实际权力的前提下，给予台湾地区现行“宪法”的法理定位作出合情合理安排。亦即是说，在否认台湾地区现行“宪法”完全正当权威属性的前提下，务实认可其在台湾地区的实际权力属性，从而赋予台湾地区有关规定以恰当的主体性地位。
在务实看待台湾地区现行“宪法”的基础上，两岸可在宪制性规定层面，共同推动“九二共识”从一个表现在两岸各自政策话语之中的政治性共识，向表现在两岸“宪制性规定”之中的、具有更强权威性和规范性的“制度共识”发展。这种两岸在“宪制性规定”层面形成“法理共识”的表现形式，即是大陆和台湾基于“一个中国”框架，经平等协商签署的《海峡两岸和平协议》。具体说来：1）和平协议是两岸在“宪制性规定”层面形成的“法理共识”，它建基于两岸各自规定中“一中性”的“暗合”之上，是两岸合意的产物，也是两岸同胞共同做出的一种政治决断；2）和平协议是大陆和台湾对两岸关系和平发展共识的一种制度化表现形式，它能够为两岸关系和平发展提供制度化、常态化的保障；3）和平协议是维护两岸关系和平发展制度框架的宪制性基础，它是两岸进一步完善制度框架的前提。
（二）形成规制两岸各层次交往的法规范体系
法律秩序是一个规范体系[13]。在维护两岸关系和平发展制度框架的法规范体系中，以“一个中国”框架为核心的两岸“法理共识”构成这一体系的基础性规范。而以规制两岸各层次交往行为的两岸事务性规定体系，则构成这一体系的主干之一。如上所述，两岸已初步形成各自的两岸事务规定体系。这种存在于两岸各自法域和法律体系之内的规范体系，已为两岸交往的正常开展提供了一定的制度保障。然而，不可否认的是，随着两岸关系和平发展的不断深入，两岸既有的两岸事务规定体系，已经显现出一定的滞后性。要克服这种滞后性，使两岸各自两岸事务立法能够符合两岸关系和平发展的时代特征，就应当积极推动两岸各层次交往秩序的建构与完善，使两岸各自领域内的部门立法，能够为巩固两岸关系和平发展的既有成果、推动两岸关系和平发展提供深入的制度支持。具体说来：
大陆方面，应积极检视当前对台工作立法体系的不足，紧跟两岸关系和平发展的步伐，将两岸关系和平发展取得的成果，以法律形式予以确认和保障。自2005年《反分裂国家法》颁布实施以来，大陆已初步建立一套对台立法体系。但这套立法体系的体系化程度依然较低，缺少一部处于统率地位的综合性基本立法。同时，大陆涉台立法仍存在着“政冷经热”的问题，即现行的立法主要调整的是经贸领域，尤其强调对台商的投资保护，而缺乏一些涉及两岸关系和平发展总体框架的法律规范[14]。大陆方面完善对台立法体系应从以下两方面入手：1）应积极强化对台立法体系的体系化建设，在完善对台立法体系过程中，适当借鉴台湾方面采取的综合性立法模式，及时制定一部合乎新形势下两岸关系发展特点的综合性立法，以实现对台立法体系的整合；2）应在现有对台立法的基础上，结合两岸关系发展的最新形势，通过积极完善涉及两岸两会事务性协商机制的法律地位、台湾居民在大陆的权利保障等方面的制度安排，将国家最新对台大政方针以法律方式固定下来。
台湾方面，有必要检视其涉陆立法中出现的诸种问题，尤其是其法律规定中普遍出现的对两岸人民的“区别对待”情形，积极推动相关立法的修改活动，保障两岸交往过程中双方居民的基本权利得到平等保护。由于“两岸人民关系条例”制定于上世纪90年代。彼时两岸关系仍处于一种对立情绪较为严重的状态，故该“条例”的许多条文秉持“冷战”思维，体现出严格限制两岸交往的基本精神。尽管“两岸人民关系条例”历经多次修改，但其仍然在“确保台湾地区安全与民众福祉”[15]的前提下，坚持对大陆人民和台湾人民的“区别对待”态度。近年来，台湾岛内众多学者和民间团体针对台湾方面有关规定对于“陆生”、“陆配”群体的“区别对待”态度，多次呼吁台湾当局贯彻平等权的基本要求，积极改善“陆生”、“陆配”的权利保障状况。可以说，在台湾地区建立普遍性的“平等对待”准则，消除因政治因素造成的人为区隔，是两岸建立更加全面交往关系之所需，也是增强两岸关系和平发展民意基础之所需[16]。因此，在两岸交往日益密切的今天，台湾当局应遵循平等权的基本要求，以“同等对待”为原则，积极检视其涉陆立法中存在的歧视性规则，使参与两岸交往的大陆居民之基本权利能够得到有效保障。
（三）构建和完善两岸协议实施机制
法的生命在于严格执行，作为两岸关系和平发展法治化的形式，两岸协议的生命也在于严格执行。[17]构建一套高效、务实的协议实施机制，对于构建维护两岸关系和平发展的制度框架有着重要意义。自“太阳花运动”以来，受岛内政治气氛和民粹主义的影响，“两岸协议监督条例草案”迟迟无法获得通过，两岸协议在台湾地区的接受与适用，成为制约两岸协议在两岸发挥法律效力的关键性问题。从这个意义上看，当前两岸协议的实施难度已经超过其谈判难度。因此，在完善维护两岸关系和平发展的制度框架过程中，构建和完善两岸协议事实机制，促使两岸制度共识的执行能够获得有效保障，成为当务之急和现实之需。具体说来：
一是要构建两岸两会事务性协商的公民参与机制，增强两岸协议的民意正当性基础。近年来，两岸和平发展的速度和范围不断提升和扩展，两岸协议的实施对两岸普通民众，尤其是台湾民众日常生活的影响越来越大，因而民众对协议协商过程的关注程度也随之增强。然而他们知悉和参与协议商签过程的程度却幷未随之提升。在这种情况下，一旦两岸协议可能触及岛内部分民众的切身利益，就容易引起他们的抵制，从而引发两岸协议的民意正当性危机。要预防和缓解这种危机，补强两岸事务性协商机制的民意正当性，就应通过引入公民参与理论，构建两会事务性协商的公民参与机制，以跨海峡的“公民参与”消解两岸关系发展中“精英政治”和“秘密政治”的迷雾，让两岸普通民众能够切实了解和参与到两岸“制度共识”的构建过程中来。具体说来，可尝试建构以下两种类型的公民参与机制：1）建构以定期发布协商公报、允许两岸普通民众代表旁听协商过程等方式为制度形态的两岸事务性协商的信息披露制度，使两岸民众能够及时了解到两岸协商的内容、过程、进度等；2）建立两岸事务性协商的民意征询制度，在区分普通民主和协议所涉特殊利益群体的基础上，广泛征求两岸民众对两岸事务性协议的具体意见建议；3）建立两岸事务性协商的民意反馈制度，通过两岸各自协商机构，定期向广大民众和协议所涉特殊利益群体报告民众相关建议在协商中的采纳情况。
二是要构建和完善两岸协议的接受制度，实现两岸协议与两岸各自法律体系之间的有效衔接。两岸协议的接受是指两岸依照各自规定，通过一定方式，使本属民间私协议的两岸协议具有规范意义上的法律效力的过程。[18]当前，在两岸协议的实施过程中，两岸均未在各自规定中明确界定两岸协议的法理属性，大陆方面更是缺乏与两岸协议相关的正式制度安排，因而引起两岸协议在大陆地区适用的混乱局面。台湾方面则因其内部斗争性政党政治的影响，使两岸协议在接受其立法机构审议监督的过程中不断遭遇困境。若两岸不能积极构建和完善两岸协议的接受制度，则两岸协议这种当前维护两岸关系和平发展制度框架中唯一的两岸“制度共识”将可能遭遇极为严重的实施困境。要避免这种困境的出现，就应当通过以下三条路径，完善两岸协议的接受制度：1）签署明确两岸协议法理属性及其与两岸各自规定之间关系的“两岸基础性协议”，明确两岸协议在两岸间的法律效力，强化两岸协议的权威性；2）制定和修改两岸各自法律规定中涉及两岸协议效力转换的条款，大陆方面应根据实际情况，制定两岸协议接受规范，将两岸协议与中国特色社会主义法律体系有机结合起来，使之能够有效发挥实际作用；3）密切关注台湾地区“两岸协议监督条例草案”的立法进程，通过制定相应立法等方式，积极做好该“条例”通过后的应对准备。
三是构建和完善两岸协议的解释制度，使两岸能够通过法律解释技术化解两岸协议适用中的诸种问题。两岸协议作为一种成文规范，在适用过程中，必然会出现内容缺失、表意不明、结构矛盾等问题，更会因为协议文本的模糊性，使双方在协议实施中出现种种争议。[19]法律解释的功能，正是通过探求法律文本的意义，解决因成文法固有缺陷而出现的诸种问题，消解社会成员对法律实施的争议。因此，两岸协议解释机制能够在很大程度上缓解这些问题和争议，为我们运用法治思维和法治方式解决两岸协议在适用中出现的诸种问题提供一种制度路径。当前，尽管在各项两岸协议的文本中，都以各种形式规定了两岸协议的解释机制，但现行的两岸协议解释机制的设计较为简单，可操作性较低。同时，受到某些思维定式的影响，两岸均未启动过协议解释机制，更未能生成规范意义上的两岸协议解释规范。在当前两岸关系和平发展存在一定隐忧的情况下，两岸应当积极完善两岸协议解释机制的相关制度安排。通过确定两岸协议解释权归属主体、建构双方各自解释冲突的协调机制和完善两岸协议解释的技术性规定等具体措施，使这一机制能够尽快发挥其在两岸协议实施过程中应有的制度作用。
五、结语
两岸关系和平发展是历史发展的必然，是祖国实现完全统一的正确道路，也是两岸各方均能接受的最大共识。然而，当前两岸关系正处于新的重要节点上，两岸关系和平发展成果在未来可能面临得而复失的风险和挑战。因此，如何维护两岸这一最大共识，成为摆在我们面前最为重要的一项命题。为此，我们应当深刻把握台湾问题的法律属性，充分认识法治思维和法治方式在构建维护两岸关系和平发展制度框架中的重要作用。通过构建和完善维护两岸关系和平发展的制度框架，为维护台海地区和平、增进两岸同胞福祉、促进两岸同胞心灵契合、不断增强两岸政治互信，最终实现祖国完全统一奠定良好的制度基础。如上所述，维护两岸关系和平发展的制度框架是一个内容极为复杂的制度体系，因而本文只能从宏观视角观察和审视这一框架。至于构建和完善维护两岸关系和平发展制度框架中的细节性问题，本文限于篇幅，尚不能一一展开论证，作者将另文详述。
*本文系国家社科基金一般项目“构建两岸交往机制的法律问题研究（11BFX082）”和中央高校基本科研业务费专项项目“两岸协议实施机制研究（2014106010203）”的阶段性成果。
** 周叶中，武汉大学法学院教授、博士生导师，国家2011计划“两岸关系和平发展协同创新中心”专家委员，武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任；段磊，法学博士，武汉大学法学院讲师， 武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究人员。
[1] 《倪永杰答中评：两岸将走向冷和平！》，中评网2016年1月19日，资料来源：http://www.crntt.com/doc/1040/9/1/7/104091780.html?coluid=136&kindid=4711&docid=104091780&mdate=0119095236，2016年4月20日最后访问。
[2] 《张亚中：蔡英文赢，两岸进入冷内战？》，中评网2016年1月17日，资料来源：http://www.crntt.com/doc/1040/8/9/4/104089429.html?coluid=136&kindid=4711&docid=104089429&mdate=0117003600，2016年4月20日最后访问。
[3] 参见陈星：《论台湾政党体制的制度化问题》，载《台湾研究集刊》2013年第4期。
[4] 周叶中、段磊：《论“法治型”两岸关系的构建》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期。
[5] 本文将《中华人民共和国宪法》和台湾地区现行“宪法”幷称为“两岸根本法”，这种表述，仅是从功能角度对台湾地区现行“宪法”做出的一种描述性界定，幷不意味着本文认可台湾地区现行“宪法”的正当性。
[6] 段磊：《海峡两岸涉对方事务立法体系的构成、比较与启示》，载《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。
[7] 根据国务院台湾事务办公室编辑的《台湾事务法律文件选编》，目前大陆涉台立法共107件，其类别涵盖宪法、经济法、行政法、民商法、社会法、诉讼法等法律部门。参见国务院台湾事务办公室编：《台湾事务法律文件选编》，九州出版社2011年版。
[8] 杜力夫：《论两岸和平发展的法治化形式》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。
[9] 参见周叶中、段磊：《论两岸协议的法理定位》，载《江汉论坛》2014年第8期。
[10] 参见祝捷：《巩固“一个中国”原则的法治思维析论》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期。
[11] 唐桦：《两岸关系中的交往理性初探》，载《台湾研究集刊》2010年第3期。
[12] 周叶中：《关于两岸法理关系定位的思考》载周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考（增订版）》，九州出版社2014年版。
[13] [奥]凯尔森，《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第173页。
[14] 参见王书娟：《对完善涉台立法的若干思考》，载《海峡法学》2010年第3期。
[15] “两岸人民关系条例”第一条。
[16] 参见祝捷：《平等原则检视下的大陆居民在台湾地区权利保障问题——以台湾地区“司法院”“大法官解释”为对象》，载《法学评论》2015年第3期。
[17] 武汉大学两岸及港澳法制研究中心：《海峡两岸协议蓝皮书（2008-2014）》，九州出版社2014年版，第98页。
[18] 周叶中、段磊：《论两岸协议的接受》，载《法学评论》2014年第4期。
[19] 段磊：《论两岸协议解释机制的构建与完善》，载《海峡法学》2015年第1期。