论台湾立法机构审议两岸协议的泛政治化

季 烨*

 
摘  要：由于岛内有关政党、机构和阶层的认知差异，两岸协议从诞生之日起便面临着是否需要以及应当如何接受台湾立法机构审议监督的巨大争议。出于政党斗争的需要，台湾相关政党以立法机构为平台，以不确定法律概念的泛化解释为突破口，无限滥用党团协商制度，强势操弄议事规则，使得两岸协议的审议超越了既定法律框架，而呈现出泛政治化的状态。这种紧张关系短期内无法迅速消解，只能随着岛内统“独”斗争的趋缓与两岸政治互信的增强而逐步缓和。

关键词：立法监督；两岸协议；泛政治化；两岸关系
 
所谓“泛政治化”（pan-politicalization），是指想当然地从所谓的政治意义出发，一切以政治为中心，夸大政治对社会生活的普遍和终极意义。[1] 本文所指的“台湾立法机构审议两岸协议的泛政治化”，是指台湾立法机构及其内部政治势力在审议两岸事务性协议的利益博弈过程中，以“政治至上”为原则，将技术性问题投射到政治层面的高度，以争取强势话语权。

自1990年和1991年两岸先后成立海峡交流基金会和海峡两岸关系协会以来，两会便根据授权就两岸交往中产生的事务性问题进行商谈并签署协议。截至2014年4月，两岸两会已经签署了25项协议和多项共识（简称“两岸协议”），被视为两岸“民间性制度创新模式”的重要成果。[2] 然而，由于岛内有关政党、机构和阶层的认知差异，两岸协议从诞生之日起便面临着是否需要以及应当如何接受台湾立法机构审议监督的巨大争议，而且此种争议随着两岸关系发展的深化、两会协商进程的加快和两岸协议签署的频繁更加激烈，并呈现出愈发泛政治化的态势。
 
一、台湾立法机构审议两岸协议泛政治化的缘起

20世纪80年代后期，国际政治经济形势的风云变幻和岛内政治格局的剧烈变动，不断冲击着台湾当局封闭保守的大陆政策。迫于大陆“和平统一，一国两制”的方针的压力，以及岛内各阶层强烈要求检讨“不接触，不谈判，不妥协”（简称“三不政策”）的呼声，台湾当局不得不开始考虑与大陆进行接触、交流和事务性谈判的可能性。1990年3月，李登辉经由国民大会代表投票当选台湾地区领导人，并着手推动与大陆的“对等”交流谈判。在当年6月29日举行的“国是会议”中，与会人士主张与大陆“功能性交流从宽，政治谈判从严”，并同意以专责机关和经过授权的民间中介机构处理两岸关系。[3]

上述会议共识随后被反映在台湾当局一系列涉及两岸关系的修法和立法活动中。1991年4月，台湾地区通过“宪法”增修条文，其中第10条规定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”以此为法源基础，1992年7月，台湾立法机构三读通过“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（以下简称“两岸人民关系条例”），其第四条和第五条规定，台湾行政机构可委托民间团体，处理与两岸人民往来有关的事务，委托办理事务的办法由行政机构制定；受托团体与大陆相关团体订定的协议须经主管机关核准后方可生效。这一规定成为台湾方面推进两岸协商的基本法制框架。从中亦可窥见，台湾当局的初衷是将对两岸协议的监督权掌控在行政权的范畴内。

然而，成功闯入立法机构的民进党却为两岸协议的审议和监督增添了新的变量。在1992年12月19日选举产生的161席民意代表中，民进党一举拿下51席，在立法机构的声势大涨。这是民进党首次取得超过三成的席位，从而为其积极参与两岸协议的监督提供了条件。随着民进党党内政治生态的改变，“台独”成为党内主流政策。加之国民党独家垄断与大陆的交流资源，为了凸显与国民党大陆政策的区隔，民进党开始改变早期对两岸事务性谈判的开放态度，表现出为反对而反对的非理性倾向。[4] 1993年4月27日，民进党中常会对两岸关系作出四点结论，主张应和国民党共同参与两岸事务，并将向台湾行政机构要求参与“陆委会”和海基会的决策。同时，全力推动在立法机构设置“中国事务委员会”，企图凭借其在立法机构的实力监督牵制国民党的大陆政策。[5] 自此，民进党对大陆政策的监督和制衡从“场外”进入“场内”，立法机构逐渐成为台湾地区围绕两岸协议进行交锋的主战场。

总之，以台湾地区“宪法”增修条文为发源基础，“两岸人民关系条例”既是台湾当局大陆政策迈向法制化的标志，也意味着两岸关系法制从诞生之日起便被纳入了与台湾当局涉外事务并行不悖的二元法制轨道。尽管该条例有意将两岸协议的审议和监督置于行政权的控制之下，但由于时值台湾内部民主化进程的发端，上述制度设计从一开始便遭遇到民进党的强烈抵抗。作为台湾地区立法机构的新生有效反对力量，将两岸协议的审议和监督纳入立法权的范畴，自然成为民进党人的不二选择。因此，台湾立法机构审议两岸协议的实践，除了蕴含着固有的行政与立法两权之间的紧张关系，还成为蓝绿在大陆政策方面相互角力的政治媒介。

二、台湾立法机构审议两岸协议泛政治化的表现

（一）协议定性的泛政治化
明确两岸协议的法律性质，是两岸协议接受必要而适当监督程序的逻辑前提。然而，由于两岸政治定位尚未明确，台湾内部不同政党的政治理念和国家认同存在分歧，因此，两岸协议从诞生之日起，便面临着“定性”冲突。

极端的“台独”观点认为，两岸属于两个国家，两岸之间签署的协议便属于两个国际法主体缔结并受国际法规范的国际协定。与这种“国际协定说”针锋相对，“公法契约说”认为，两岸同属一个国家，因此，两岸协议属于一国范围内两个当事人之间为设立、变更或废止公法权利义务而订立的契约。第三种观点认为，目前的两岸协议系以作为民间社团的私法人为签署主体，并不当然具有公法上的效果，而需经过国内公权力机关的转化和吸收程序才能发生内部法律效力，因此，两岸协议属于“私法契约”。最后，“准国际协定说”认为，两岸并非国际法上的两个主体，亦非一国之内同一体制下的两个行政主体，而是两个“分治的政治实体”。因此，两岸协议难以在传统的国际法或国内法体系中找到定位，而只能比照国际协定的地位，将两岸协议定位为“准国际协定”。[6] 不言而喻，上述关于两岸协议法律属性的讨论，正是不同政治倾向的人士对两岸政治定位的自然投射。

事实上，岛内部分政党和人士并不满足于上述学理论述，而是“执着”地为实现两岸协议“国际协定说”的法律化争取一切可能的机会。1993年4月29日，两岸两会领导人在新加坡“汪辜会谈”期间签署《汪辜会谈共同协议》等四项协议之后，台湾内部随即爆发了关于这些协议是否应当送立法机构审议的争论。其中，赞成派即认为，这四项协议虽然不是国际关系中的条约，却是由两个“对等政治实体”所签订的“准条约”，具有相当程度的政治性，因此，理应送立法机关审议而非备查。反对派则针锋相对地提出，四项协议未涉及人民权利义务，依照“两岸人民关系条例”第五条的规定，仅需经行政机构决议准予备查，并事后送立法机构“查照”。[7]

上述关于两岸协议法律性质的争论还进一步延伸至台湾地区大法官会议的“宪法”解释程序，从而成为“台独”势力试图通过“释宪”程序谋求政治意图的早期尝试。以“汪辜会谈”四项协议的审议方式之争为契机，台湾立法机构民意代表陈建平等84人于1993年依据“大法官审理案件法”第五条第一项第三款提出声请，[8] 请求大法官解释两岸协议是否属于“宪法”所称的“条约”，以及立法机构备查或审议的标准与认定主体。最终，1993年12月24日“大法官释字第329号”理由书以两岸之间订定的协议并非该解释所称的“国际书面协议”为由，拒绝就两岸协议是否应送请立法机构审议作出解释。[9]

在通过大法官会议的“释宪”程序为其特定政治意图寻求“背书”的图谋遭遇挫败之后，岛内各种势力关于大陆政策的角力再次回到立法机构这一传统战场。为此，民进党多次提出所谓“台湾与中国缔结协议处理条例”，并声称以“宪法”第141条关于“外交”权的规定为制定依据。从标题便可看出，民进党试图将两岸协议定位为“两国协议”，从而凸显其“一边一国”的“台独”本质。事实上，部分民进党人对于两岸协议的定位并非“台独”信念使然，而是一种政治姿态的象征性宣示和技术性的杯葛手段。民进党籍民意代表姚文智即坦言，“民进党版草案”有一部分是真正实质的内容，但也有一部分是“立场”。[10] 因此，“民进党也不会天真到用那种（‘国与国’的）方式去订”。[11]

（二）监督规范的泛政治化
既然1993年“大法官释字第329号”已经明确认定两岸协议并非“国际书面协议”，根据通常解释，台湾立法机构对两岸协议的审议监督程序理应与其他对外协议加以区隔。然而，在岛内反对势力的推动下，台湾立法机构对两岸协议的审议监督程序的密度和强度已经与其他对外协议大同小异，甚至有过之而无不及。

一方面，在理论层面，对于“大法官释字第329号”的认识，岛内学者并未遵循通常解释，而是异乎寻常地采取了“反面解释”，试图为对两岸协议严苛的监督程序寻求学理依据。据此，有论者认为，“大法官释字第329号”所回答的问题与两岸关系没有关系，因此，并不代表此后的两岸协议都不需要经过立法机构的审议。[12] 在这些人士看来，虽然“大法官释字第329号”认定两岸协议并非“条约”，但并未言明对两岸协议是否应采取与其他对外协议相同的审议监督程序。

与上述理论相呼应，台湾地区“法务部”大陆法规委员会于1993年7月9日开会研讨，最后决议：两岸所签订之协议，其法律地位应依其内容而定，协议内容如与人民权利义务有关，或依‘宪法’第63条规定属‘国家重要事项’，经‘立法院’审议通过者，相当于‘准条约’；其余人民权利与无关者，经主管机关许可，为相当于‘准行政协定’。”[13] 这一决议回应了台湾地区“中央法规标准法”的规定，在一定程度上厘清了行政自由裁量权与立法权的分际，但也实质地推翻了1992年“两岸人民关系条例”第五条的规定（两岸协议仅需主管机关核准），而且在“与人民权利义务有关”、“国家重要事项”的关键概念的解释方面留下了争议空间。

这种观点甚至影响了台湾当局领导人的决策思维。例如，在ECFA审议之争过程中，台湾地区领导人马英九曾于2010年7月在记者会上宣称：“根据大法官会议第329号解释，指ECFA不是条约，但大法官的解释没有说不能比照条约处理，不必在名称上争论。”[14] 时任行政机构负责人的吴敦义也指出，ECFA依严谨定义不是条约，但性质、样貌、状况又 “长得像条约”。[15]

另一方面，在制度层面，台湾立法机构从一开始便超越了“两岸人民关系条例”的相关规定，从而强化对两岸协议的审议。1992年“两岸人民关系条例”第五条第二款规定，两岸协议“非经主管机关核准，不生效力”，其意旨是将两岸协议的监督权控制在行政权的范畴内，无需取得立法机构的同意。[16] 但民进党籍民意代表陈水扁却认为，此处的“不生效力”系指“不发生行政内部效力”，而非“不生法律效力”，从而要求将“汪辜会谈”四项协议一律送立法机构审议。[17] 鉴于立法机构内关于“汪辜会谈”四项协议的监督方式之争，台湾行政当局不得不让步，并于1993年5月提出两岸协议处理原则的“法律说明”，其关键便在于引入立法机构的参与，即若协议内容涉及到人民权利义务事项，可由行政机构移请立法机构批准。[18] 可见，台湾立法与行政当局已经在相当程度上达成共识，即两岸协议如若涉及人民基本权利与义务，即需要送立法机构审议；反之，则由行政机构核定即可。而二者的分歧仅在于“汪辜会谈”四项协议是否涉及人民基本权利与义务。这标志着，台湾地区朝野势力围绕两岸协议监督方式的攻防焦点发生实质性偏移，从立法权是否应当参与监督转换为立法权在何时可以参与监督。

台湾行政机构于1994年1月发布“受托大陆事务处理财团法人订立协议处理准则”（简称“处理准则”），并规定，两岸协议的内容，涉及现行法律修正或应另以法律规定的，主管机关应于协议订定后一个月内，报请行政机构核转立法机构议决；未涉及现行法律修正或无须另以法律规定的，应经主管机关核准，并即送立法机构查照。笔者认为，即便1992年“两岸人民关系条例”关于两岸协议审议和监督的规定不尽合理，仍可经由法定程序予以修订完善。而上述规定却实质性地改写了“两岸人民关系条例”， 径直以行政命令取而代之，并将立法权引入两岸协议的监督过程，这种下位法对上位法的僭越显然与法治原则不符，而沦为一种政治决定。

（三）议题设置的泛政治化
在实践层面，尽管“两岸人民关系条例”第五条以及“处理准则”已经对两岸协议的监督方式作出原则性规定，但台湾立法机构仍通过对议事规则的操弄，主导议题设置，使得对两岸协议的监督更加严苛，具体表现为：

——对立法决定权的滥用。例如，“两岸人民关系条例”对于台湾立法机构监督两会协议的立场是明确的：与台湾现行法律相冲突或属于法律保留事项的，才需送立法机构审议；否则，只需备查。因此，两岸协议法律性质的识别是选择适当审议方式的先决问题，但对此问题的回答有赖于对“法律保留”范围的解释。洽洽在此问题上，立法机构拥有决定权。也正是因为如此，在实践中，即便该协议被行政机构认定为与现行法律不存在冲突或不属于法律保留事项而予以“核定—备查”，台湾立法机构仍几乎将所有的两岸协议由“备查”改为“审查”。虽然根据“立法院职权行使法”，[19] 上述做法难谓于法不容，但这种没有任何理由的习惯性变更，粗暴否定行政机构的初步判断权，足见立法权对行政权的傲慢。更有甚者，在两岸服贸协议一案中，早在行政机构于2013年6月27日将协议函送台湾立法机构备查之前，立法机构就于25日“先声夺人”地通过朝野协商决定：两岸服贸协议本文应经立法机构逐条审查、表决，协议特定承诺表应逐项审查、表决，不得全案包裹表决，非经立法机构实质审查通过，不得启动生效条款。[20] 在“无案可论议”的情况下就妄自通过内部决议对行政权进行约束，这种做法与权力分立原则是否相容，值得商榷。

——对议事成例的突破。台湾立法机构始终将两岸协议视为“条约”或“准条约”，然而实践中对两岸协议的审议却比“条约”或“准条约”更加严苛。依据台湾立法机构议事成例，院会审议“条约”案时，无需经过逐条讨论，而是广泛讨论后即就该案是否同意批准予以议决。[21] 以台湾当局与中南美洲五个所谓“邦交国”的四份自由贸易协议（FTA）为例，除台湾-萨尔瓦多与洪都拉斯FTA以一般审议程序走完全程外，台湾-危地马拉FTA系先以密件、后以一般程序审议，台湾-尼加拉瓜FTA全程以密件程序完成审议，而台湾-巴拿马FTA则径付二读通过。然而，民进党却污称两岸服贸协议是“密室协商”，“黑箱作业”，要求对两岸服贸协议“逐条审查、逐条修改”，[22] 反对将两岸服贸协议径付二读，甚至威胁“否则会有很大冲突”。[23]

——对程序性杯葛的依赖。在审议两岸协议的过程中，民进党最为常见的反对手法便是程序性杯葛，拒绝对相关议案交付实质性审查和辩论。例如，台立法机构曾于2013年8月5日决议，在围绕两岸服贸协议召开16场公听会并邀集各产业公会及工会代表参加后，方可进行实质审查。[24] 但民进党一直将其拖至次年3月份才召开完毕，而此时已经是新一会起的开始。又如，“太阳花学运”提出“先立法，后审查”的诉求，对此，党团朝野协商一致同意将两岸协议监督条例草案“立即交付”委员会审查。然而，民进党团在当天中午便以委员会“无案可审”为由提出“复议案”，并竭力抗拒对“复议案”进行表决。在2014年，民进党不惜三度祭出变更会议议程的战术，先后提出405项甚至700多项临时会议议程，并要求逐项表决。这直接导致两岸协议监督条例至今尚未处理。

三、台湾立法机构审议两岸协议泛政治化的成因

（一）不确定法律概念的天然隐患
翁岳生教授曾精辟地指出：“立法者必须采用不确定法律概念来制定法规，是实证法主义国家永远无法避免之趋势，亦是实证法先天之不足。”[25] 事实上，不确定法律概念不仅存在于行政法领域，在国际法、民法、刑法、宪法等领域也都广泛分布。[26] 与民法、刑法等领域所不同的是，行政法上的不确定法律概念所牵涉的问题，远非单纯法律概念的具体化和解释方法的运用，而是更大格局且富有动态的权力分立的宪法课题；而宪法上的不确定法律概念，所涉及的问题则居于更高层次，甚至可能因属于“重大政治问题”而被排除在司法机关的司法审查或释宪机关的解释之外。[27] 具体到台湾立法机构审议两岸协议的活动，因相关法律依据恰恰充斥不确定法律概念，从而成为主要政党泛政治化操作的天然隐患。

以两岸协议的生效为例，根据台湾地区“两岸人民关系条例”第五条规定，两会协议的内容涉及法律修正或应以法律规定的，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政机构核转立法机构审议；其内容未涉及法律修正或无须另以法律规定的，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政机构核定，并送立法机构备查。简言之，两岸协议与台湾现行法律相冲突或属于法律保留事项（即“应以法律规定”）的，才需送立法机构审议；否则，只需备查。

然而，无论是在理论还是实践中，“法律保留”的弹性较大，为相关政党和机关各自解释提供了空间。例如，台湾地区“中央法规标准法”第五条即规定，“宪法”或法律明文要求应以法律规定的事项、关于人民权利与义务的事项、关于各机关组织的事项以及“其它重要事项之应以法律定之者”，均应以法律规定。关于此处的兜底条款，大法官会议“释字第 329 号”理由书认为，还应包括内容直接涉及“国防”、“外交”、财政、经济等“国家”重要事项。[28] 而两岸服贸协议等是否属于上述“重要事项”，成了台湾行政部门与立法部门的论争焦点。[29] 以《两岸公证书使用查证协议》为例，有学者认为，公证书使用与人民权利义务密切相关，属于“法律保留”，因而协议当然应送立法机关审议。[30] 更有甚者认为，两岸协议究竟有无涉及人民权利义务，往往判断不易，要求一切两岸间签署的协议，无论形式、内容为何，一律送交立法机构审议，这才是“较为明智”的处理方式。[31] 这种对不确定法律概念的泛化解释，往往成为两岸协议审议过程中的纷争焦点。

同样，在审议两岸经济合作框架协议（ECFA）的过程中，台联党曾主张将其交付公投，但两度遭到“行政院公民投票审议委员会”驳回，进而引发行政诉愿和诉讼程序。其中的争论焦点（也是先决问题）便是，“公民投票法”中“公民投票适用事项”的解释和适用。换言之，ECFA的签署是否属于“公民投票法”第二条第二款第三项所谓的“重大政策”？[32] 尽管台湾“最高行政法院”最终已有司法定谳，但学界对此问题仍有异议。[33]

（二）对党团协商制度的无限滥用
备受诟病的党团协商制度是台湾立法机构审议两岸协议泛政治化的制度症结。自台湾地区于1999年通过“立法院职权行使法”并将党团协商法制化以来，该制度虽在一定程度上有助于实现促进立法机构议事和谐，提升议事效率，兼顾少数意见并尊重政党政治精神等初衷，[34] 但为追求所谓“朝野和谐”而滥用党团协商者亦屡见不鲜。

党团协商程序充斥于议案分配、委员会审查以及三读审议等各个阶段，[35] 在很大程度上已经替代多数决的表决机制成为台湾立法机构的议事“原则”，从而为少数反对者以时间换取空间、以拖待变的议事策略提供了操作空间。截至本文成稿时，两岸服贸协议仍未走出委员会实质审查程序，两岸协议监督条例尚未完成台湾立法机构的一读程序，皆是党团协商的成果。即便届时委员会审查完毕后决议不需交由党团协商，10人以上连署或附议仍可提出异议并交付协商。如交付协商一个月仍无法达成共识，方可交由立法机构会议定期处理。在此背景下，国民党在立法机构的席位优势并未真正转化为推动法案生效的积极力量，反而遭到党团协商制度的削弱和抵消。

（三）对立法议事规则的强势操弄
对议事规则的操弄，也是台湾立法机构审议两岸协议的机制运行不畅的主要原因。脱胎于体制外的民进党具有强烈的草根性和抗争性，即便在台湾地区执政八年之后，这种草莽属性仍深深地烙刻在民进党人的政治文化中，突出地表现在其议事过程中对议事规则的强势操弄。

例如，自2013年6月两岸两会签署两岸服务贸易协议以来，民进党持续展开杯葛行动，通过拉长公听会、发动肢体抗争等方式，始终拒绝对协议进行实质性审议，以此抵制协议的生效。再如，为回应“四大诉求”并结束“太阳花学运”，立法机构各党团朝野协商一致同意“立即交付”委员会审查。然而，民进党团在当天中午便提出“复议案”。令人费解的是，民进党自身提出“复议案”，却又竭力抗拒对“复议案”进行表决。在2014年，民进党不惜三度祭出变更会议议程的战术，先后提出405项甚至700多项临时会议议程，并要求逐项表决。这种为了反对而反对的“焦土抗争”，加上过于“文明”却难免显得软弱的国民党，竟然奏效了——2014年11月，立法机构负责人王金平表示，两岸协议监督条例需等到选后再处理。

民进党的上述举动，主要是为了争夺两岸协议监督条例的审查主导权。根据台立法机构的运作规则和惯例，各委员会轮值的两名召集人在法案审查方面具有很大权力，既可以强力主导法案的审查程序，也可以借故搁置乃至废弃拟审查的法案。而民进党之所以出尔反尔，拒绝将两岸协议监督条例付委审查，主要是为了避免使两岸协议监督条例的排案权落入即将轮值的国民党籍召集人之手。

（四）岛内政党斗争的自然投射
质言之，台湾立法机构审议两岸协议的泛政治化，根源于岛内政党斗争的需要，是相关政党统“独”路线在大陆事务方面的自然投射。也正因为如此，同一政党在不同时期对于两岸协议往往采取截然不同的态度，从侧面反映了其在两岸关系方面的政治投机和非理性立场，也凸显了台湾立法机构在两岸协议审议监督方面缺乏“法治”的真义。

以当前仍处于“难产”状态的两岸协议监督条例为例，与其说它是“太阳花学运”的直接诉求，不如说是民进党长期以来与国民党争夺大陆政策主导权的种下的恶果。如前所述，早在1993年“汪辜会谈”后，民进党就以“监督”为名，要求将所签署的四项协议视为“条约”进行审查，甚至诉诸“大法官会议”试图对上述“台独”主张进行“法理”确认，但未能如愿。2008年台湾地区第二次政党轮替后，再次沦为在野党的民进党再次持续性要求加强两岸协议监督。在此过程中，受制于其“台独”立场，民进党始终无法与大陆进行正式沟通和对话，但又不甘被排除在两岸事务决策体制之外。因此，它不得不“扬长避短”，充分利用其在立法机构的能量，以少数席位的劣势鼓吹“多数暴政”，以抗争性问政的方式博取民众眼球，并以两岸协议监督条例为幌子，争夺两岸政策话语权。

在“太阳花学运”中，民进党以“反黑箱”为名，将自己标榜为公民运动的支持者。然而，“太阳花学运”的四大诉求之所以难以落实，最终阻力恰恰是民进党。虽然立法机构各党团朝野协商一致同意“立即交付”委员会审查，但民进党团旋即又提出“复议”，并拒绝对“复议案”进行表决。这种“以拖待变”的策略，最终目的是为了阻挠两岸协议监督条例的立法和两岸服贸协议的生效，而直接目标则是在2014年底的“九合一”选举中给抗拒和恐惧两岸交流的“深绿”选民一个交代。毋庸置疑，从这个阶段性目标来看，民进党的阻挠策略成功了。

“九合一”选举后，此前持续阻挠两岸协议监督条例立法的民进党再次摇身一变，宣称“将承担改革责任，坚定推动完成‘两岸协议监督条例’的立法”。 作为配套，民进党决定将“两岸协议监督条例”等七个版本草案复议案“解冻”，并交付立法机构委员会审查。结合上述策略的出台背景不难看出，民进党的立场转变有三层政治考量。首先，此举旨在缓解2016年“大选”过程中其在两岸政策方面的压力，试图从技术层面向大陆展示其在两岸关系方面的进取心，同时能够对“九二共识”继续采取消极回避立场。其次，此举意在粉饰自身“改革者”的形象。2008年以来，民进党始终将两岸协商污名化为“密室协商”，将两岸协议恶意揣度为“卖台协议”。对此，蔡英文宣称民进党将承担“改革”责任，将两岸互动引导到“民主轨道”上。最后，此举试图为2016可能的政党轮替做铺垫。展望后2016时代，维系两会机制，推进两岸制度化协商，仍是破解岛内民生经济发展瓶颈的不二法门。对此，民进党了然于心。为防止2016年以后可能沦为在野的国民党依葫芦画瓢，重演民进党以两岸协议监督条例杯葛两岸协商的伎俩，民进党不得不提前放手，为2016以后的大陆政策做铺垫。

从“催生者”到“阻挠者”再到“放行者”，民进党在两岸协议监督条例方面的角色转变，并不意味着民进党的两岸政策转向理性。民进党在两岸协议监督条例审查程序上的妥协，并不意味着其在实质内容上的让步，而不过是一种以退为进的策略，是一种因应选举的权宜之计。这种“相时而动”的立场恰恰凸显了民进党在两岸关系方面的政治投机和非理性立场，这也是岛内立法机构审议两岸协议泛政治化的政治根源。[36]

四、余  论

在国家认同发生争议的政治环境下讨论两岸关系的法制问题，根本无法拘限在法学理论或安静地躲在法条之后。因为，任何研究方法与解析法条的选择，都很容易渗入主观政治认知的判断。[37] 对于两岸协议的审议，更是充满复杂政治纠葛并需要高度政治智慧的法律过程。“两岸人民关系条例”关于两岸协议的审议和监督的既有规定基本能够满足法制化的需要，但低估了台湾社会和政党政治的复杂现实。与台湾地区政党政治的开启与民主化进程相耦合，台湾地区立法机构对两岸协议的审议监督，除了行政权和立法权的天然紧张关系之外，更是平添了台湾社会结构中特有的蓝绿冲突，使得两岸协议的审议和监督问题高度复杂化并泛政治化，这也在一定程度上凸显了台湾地区政党政治的失灵和民主“异化”。这种紧张关系短期内无法迅速消解，只能随着岛内统“独”斗争的趋缓与两岸政治互信的增强而逐步缓和。