論臺胞與陸配生活權益保障之法律與政策
发布时间：2017-01-06 来源：
論臺胞與陸配生活權益保障之法律與政策
李福隆*
一、臺胞與陸配生活權益有別
臺灣經濟的早期發展依賴美、日外援，對外貿易興起出現經濟奇蹟後，才開始展開對外投資活動，1980年代初期開始，國人對外投資數額更高於外人赴台投資數額。然勞工單位產出勞動成本、土地使用成本、通用貨幣價值上升，以及環保意識抬頭、治安惡化等其他因素，諸此投資環境變化造成對內投資意願降低，加上大陸開始提供投資優惠條件吸引外資進行經濟改革，以致1980年代中期起對外投資數額大增，其中臺商赴大陸投資成為近年來對外投資的重要內容[1]。
此外，1985年大陸正式開放臺灣學生赴陸就學，一方面實施留學大陸計畫，加上985、211工程，以及強調企、校地（區域）協同、國際合作，打造世界水平的一流學科，另一方面改善鼓勵臺生的就讀條件，包括同等收費、專項補貼、設立臺生獎學金、學測成績頂標免費入學，以吸引臺生就讀，根據大陸教育部統計資料顯示，臺灣學生在大陸求學人數逐年上升，至2013年11月為止，有近萬名臺生在大陸就學[2]。由前述兩岸經濟與教育的發展情形，可見在大陸的臺灣人民主要是臺商或臺生，而該在大陸的臺胞生活權益，則以投資權益為主。
反觀移民署的立法院報告資料，截至2013年2月底，在臺灣的外籍與大陸配偶人數計有47萬5160人，按性別分女性44萬1305人（92.9%），男性3萬3855人（7.1%）；按國家分大陸港澳32萬709人，越南、印尼等外籍配偶15萬4451人；按居住地分布，新北市人數最多（9萬1363人），高雄市次多（5萬5980人），台北市則居第三（5萬2616人）。由前述可見在臺陸配超過三十萬人，為維持婚姻家庭生活，許多陸配爭取在臺生活的工作機會，例如具有武漢大學學士學歷的陸配黎○林表示：「在大陸時是畫家，但到臺灣無法取得身分證，很難找工作，好不容易取得健保卡，辦依親居留，才能找工作，目前當珠寶銷售員，但仍盼盡速縮短陸配申請身分證年限。」與臺灣男子結婚十一年，並育有四名子女、去年剛拿到身分證的陸配廖○霓，也表示：「在臺期間，沒有身分證很難找工作，只能從事網路拍賣業務工作，自己雖拿到身分證，但很多姊妹都還沒拿到。」足見在臺陸配所爭取的生活權益，以身分、工作或財產為主。
儘管陸配期望身分證年限由六年減縮為四年，然而立法院審議中的「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」修正草案，迄今懸而未決，高雄市新移民社會發展協會偕同民意代表召開記者會，呼籲保障陸配應有的權益，勿用政治角度檢視陸配，並表示「法案至今在立法院躺了三年、再躺下去就生褥瘡了」，希望立法院盡速審議通過法案，以落實陸配和外籍配偶權益平衡政策[3]。
二、臺胞在陸生活權益保障的法律與政策
針對臺胞生活權益保護工作，國務院臺灣事務辦公室定期召開工作會議。今年四月中旬，國臺辦在安徽合肥召開「2015年臺胞權益保護工作會議」，特別強調臺胞權益保護工作的政策為「各地區、各單位要認真貫徹落實『全面推進依法治國』的決定，提升『運用法治思維與方式』的能力和水準，做好臺胞權益保護工作。」由於去年的臺胞權益保護工作，受理案件數量相對減少，以及大案、積案依法妥善解決等具體成效，因此國臺辦副主任龔清概指出臺胞權益保護工作，應該繼續採取「轉變思路、依法協商、各方聯動」的成功經驗。最後，針對今年的臺胞權益保護工作，提出保持案件量持續下降、爭取大案與積案繼續突破、全面推動法治化建設等三點要求[4]。
（一）臺灣同胞投資權益保障的政策
有關臺胞權益保障的政策，除了臺胞權益保護工作會議外，在中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要(以下簡稱“十一五”)期間已就臺胞權益保護工作進行較完整的綜合論述。由於大陸中央政府高度重視臺胞權益保護工作，並強調依法保護臺胞的正當權益，因此在黨政領導和部門配合下，國臺辦推動臺胞權益保護工作，從以人為本出發，以加強法制建設為發展方向，採取加強體制機制建設的方法，並整合所有資源推動臺胞權益保護工作。
一、健全體制機制及充實機構團隊
為落實國、共兩黨領導人共識，2005年下半年國臺辦與國民黨大陸臺商服務聯繫中心[5]，共同建立臺商合法權益保護工作平臺，並展開交流合作，隨後於2005年11月、2006年9月、2007年7月分別舉行工作會談，達成臺資企業土地使用、兩岸合作打擊犯罪、兩岸智慧財產權交流與合作等領域的三十項共識。2007年1月30日，國臺辦經批准後正式建立臺商權益保障工作聯席會議制度，該項會議召集人由國臺辦分管領導擔任，而全國人大常委會辦公廳、全國政協辦公廳、最高人民法院、最高人民檢察院、中央紀委（監察部）、中央政法委、公安部等成員單位的分管領導則為成員。透過聯席會議的體制，一方面健全臺商權益保障的工作機制，另一方面也有效整合部門資源，形成臺胞權益保護工作的重大力量。
在2005年3月中共總書記胡錦濤提出新形勢下發展兩岸關係的四點意見後，為因應臺胞權益保護工作所面臨的問題與任務，4月26日國臺辦正式成立投訴協調局，確保臺胞權益保護工作得以順利開展。投訴協調局的機構職能，包括重大臺商投訴（求助）案件協調處理、臺商權益保障工作聯席會議日常工作、國共兩黨有關機構保護臺商合法權益工作平臺運作等領域。同時，各省、自治區、直轄市、副省級城市臺灣辦公室的臺胞權益保護工作機構團隊，也建立臺商服務和臺商權益保障工作連絡人制度，藉以督促、協助各地臺辦建立並完善臺胞權益保護工作專責機構，也奠定臺胞權益保護工作順利開展的良好基礎。
二、完善投資法律制度及依法調處涉臺案件
2007年4月24日，陳雲林先生在第十屆全國人大常委會第二十七次會議進行《國務院關於臺灣同胞投資合法權益保護工作情況的報告》，會後依據常委會審議意見，國臺辦會同商務部等相關部門進行修訂，修訂報告於2007年12月24日經第十屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過。2010年初，全國人大常委會一方面組成《臺灣同胞投資保護法》執法檢查組，前往上海市，以及福建、廣東、江蘇省進行實地檢查，另一方面委託北京、遼寧、浙江、山東、湖北、重慶等六省市人大常委會檢查各該地區《臺灣同胞投資保護法》的實施情形。同年4月26日，進一步在第十一屆全國人大常委會第十四次會議進行《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查臺灣同胞投資保護法實施情況的報告》[6]。
2006至2009年間，各地臺辦受理臺胞投訴、求助案10503件，辦結9553件，結案率91%，而國臺辦直接受理臺胞投訴、求助案1388件，辦結935件，結案率67.4%，同時也處理各類涉臺陳情案3900件。在涉臺案件調處過程，由於各地與有關部門的全力支持，國臺辦建立領導包案、專案督辦的辦案機制，並積極調動各方資源，先後展開數次臺胞投訴、求助大案、要案、積案集中清理化解工作，不僅依法妥善解決重點案件，更可見維護臺胞合法權益成果顯著[7]。
（二）臺灣同胞投資權益保障的法律
為落實臺胞權益保護政策，1994年3月第八屆人大常委會第六次會議審議通過《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》（以下簡稱《投保法》），1994年3月5日公布並正式施行，《投保法》是關於臺胞投資權益保護的第一部全國性法律，也是臺灣同胞權益保障工作的基礎法律規範。在《投保法》的原則性規定之外，1999年12月國務院也頒布其《實施細則》，藉以明確規定保護臺胞投資權益的具體措施。
在《投保法》及其《實施細則》制訂迄今的二十多年裡，雖為保護臺胞投資權益建立法律制度的基本架構，也發揮保護臺胞投資權益的積極作用。惟近年來大陸社會經濟的迅速發展，以及兩岸經濟關係發生顯著變化，加上該等臺胞投資權益保護法律與其他法律、法規不一致，且執行過程遭遇不少問題，無法滿足當前兩岸和平發展時期的臺商訴求，因此國臺辦透過召開四次專題座談會，聽取有關地方、部門及台商代表的意見和建議，並與商務部共同進行《實施細則》修訂工作[8]，以提供更健全的投資環境。
最後，改革開放迄今，臺商在大陸的投資金額已逾3000億美元，顯見臺商對於改革開放後的社會經濟發展發揮相當程度的積極作用。在市場經濟的發展方向之下，《投保法》及其《實施細則》的制訂，初步達成臺胞投資權益保護的法制化目標，然而此等體現大陸黨政保障臺胞投資權益的涉臺法規，未就和平發展時期的經濟合作現況進行修訂，加上當前全面依法治國的政策方向，因此全國人大臺灣團的臺籍代表，一方面建議將《投保法》修法列入議事日程，以及進行執法檢查，另一方面呼籲在執法檢查與調研視察的基礎之上，必要時修訂《投保法》及其《實施細則》，俾利更依法而治（rule by law）地保護臺胞投資的正當權益，進而提升兩岸經濟合作的投保法制內涵，以及鞏固兩岸和平發展的現有成果[9]。
三、陸配在臺生活權益保障的法律與政策
前述移民署統計資料顯示，大陸在臺灣的大陸配偶人數已超過三十萬人，並集中分布於新北、高雄，以及台北等主要直轄市。基於大陸配偶是臺灣社會多元族群的一份子，行政院陸委會秉持「反歧視、民主法治、保障真實婚姻大陸配偶在臺生活權益、假結婚杜絕於外」的政策原則，推動修正「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，藉以落實「婚姻移民人道待遇及工作權保障」的移民政策，並保障大陸配偶在臺生活的身分、工作或財產權益。由此可見，臺灣保障大陸配偶生活權益的政策，以人道待遇與權益保障為目標，而臺灣保障大陸配偶生活權益的法律，主要是「臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱「兩岸人民關係條例」）」
（一）大陸配偶生活權益保障的政策
2009年陸委會修正「兩岸人民關係條例」相關規定[10]，自當年8月14日起縮短陸配取得身分證時間、取消申請定居須檢附財力證明、協調內政部檢討修正相關法令規定，取消申請居留或定居應附保證書，以及放寬大陸父母來臺探親（第十七條）、全面放寛工作權（第十七條之一）、增訂強制出境前召開審查會規定（第十八條）、繼承遺產不適用總額二百萬元的限制，並放寬長期居留期間亦得繼承不動產（第六十七條）。
修法後，新法進一步完善地保障陸配身分、工作及財產等生活權益，相較於來自越南、印尼等國家的外籍配偶，兩者取得身分的年限仍有差異。為回應兩者權益平等保障的各界建議，馬英九指示「檢討相關規定，俾貫徹憲法保障之平等權」的「大陸與外籍配偶權益衡平」政策，而陸委會則依「反歧視」、「保障真實婚姻大陸配偶在臺生活權益」的政策原則，會同內政部等相關機關，並徵詢相關專家、學者與婚姻移民團體的意見，研擬兩岸條例第十七條修正草案，參照外籍配偶制度，將陸配取得身分證年限調整為四至八年，並使陸配與外籍配偶權益趨於一致。
惟該項修正草案，已於2012年11月14日報請行政院核轉立法院審議，2013年4月11日立法院內政委員會召開審查會議，會議決議召開公聽會後擇期再審，2013年5月9日召開「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶取得身分證年限及相關權益議題」公聽會。目前陸委會持續促請立法院儘速推動審議本草案，並請立委支持本修正草案，俾利早日審議通過施行，以進一步保障陸配權益。[11]
（二）大陸配偶生活權益保障的法律
面對陸配訴求取得身分、工作及財產權益，加上國臺辦也呼籲重視在臺陸配的合理訴求，取消人為限制或歧視，以改善其居留、定居、工作或生活方面所遇困難，陸委會指出2005年內政部成立外籍配偶照顧輔導基金，每年編列新臺幣三億元，分十年共計經費三十億元，提供政府主管機關、地方政府、民間團體舉辦各種課程與活動，協助陸配與外籍配偶適應在臺生活，並依預算法第二十一規定訂定外籍配偶照顧輔導基金收支保管及運用辦法，以推動整體外籍配偶照顧輔導服務，培訓發展相關人力資源，建構多元文化社會，有效整合政府及民間資源，
2009年，立法院修正通過「兩岸人民關係條例」第十七條、第十七條之一等規定，縮短陸配取得身分證的年限為六年，並全面放寬工作權，只要經許可在臺依親居留或長期居留，居留期間得在臺工作，讓陸配結婚來臺居留後，不需取得工作證即可在臺工作。在陸配的基本權利之外，依據促進外籍配偶及大陸地區配偶就業補助作業要點第三點規定，勞工行政部門得發給臨時工作津貼、職業訓練生活津貼或雇主僱用獎助，藉以協助陸配就業。甚者，陸配在臺居留期間，與外籍配偶同樣享有全民健康保險，以及相關社會福利資源。
2012年迄今，為進一步保障陸配在臺生活權益，陸委會更廣泛地徴詢社會各界意見，研擬「兩岸人民關係條例」修正草案，讓陸配與外籍配偶的生活權益事項趨於一致，現行相關法律修正草案已報請行政院核轉立法院審議中[12]。綜上所述，可見「兩岸人民關係條例」是有關陸配權益保障的基本法律規範，而預算法、外籍配偶照顧輔導基金收支保管及運用辦法、促進外籍配偶及大陸地區配偶就業補助作業要點等相關法令，則是陸配權益保障的其他特別法規。
四、臺胞投資與陸配生活權益保障的政策法制比較評析
隨著改革開放、兩岸交流，臺商較早赴大陸市場挹注製造與服務產業發展所需資金與技術，而後陸配則以婚姻移民身分加入臺灣家庭生產。進一步分析，改革開放迄今臺商投資大陸，已超過3000億美元，反觀移民署與教育部資料可知陸配占臺灣新住民配偶的三分之二，而新住民子女則占全臺國小就學人口超過一成[13]，顯示臺商投資對大陸社經發展、改革開放發揮正面的積極作用，而透過真實婚姻加入臺灣家庭的陸配，也逐漸成為臺灣社會多元文化的主要族群。
其次，國務院臺辦保障臺胞投資權益的「全面推進依法治國，提升運用法治思維與方式的能力和水準」政策，以及行政院陸委會、移民署保障陸配生活權益的「保障婚姻移民享有完整的工作權與社會權」、「婚姻移民人道待遇及工作權保障」、「大陸與外籍配偶權益衡平」等移民人權政策，具有人本民主、依法保障正當權益的共同點，即以臺商為本、以陸配為主，依《投保法》、「兩岸人民關係條例」分別保障臺胞大陸投資、真實婚姻陸配在臺生活的正當權益。至於政策原則或執行方法，例如國臺辦採取「健全體制機制、充實機構團隊、完善投資法律制度、依法調處涉臺案件」等方法，而陸委會則秉持「反歧視、民主法治、保障真實婚姻大陸配偶在臺生活權益、假結婚杜絕於外」等原則，顯見前者側重行政效率，而後者則更重視民主人權。
至於臺胞投資與陸配生活權益保障的法律制度，「兩岸人民關係條例」早於《投保法》及其《實施細則》通過立法，且修法進程亦相較優先，顯見臺灣政府相當重視包括陸配在內的大陸人民基本權利。反觀國務院在臺胞投資權益保護法制化後，一方面提升各地區單位運用法治（rule of law）思維的能力與水準，落實全面推定依法治國（rule of law）的決定，另一方面在執法檢查與調研視察的基礎上推動《實施細則》修訂工作，而陸委會在「兩岸人民關係條例」第十七條、第十七條之一等相關規定通過修法之餘，也進一步積極研擬「兩岸人民關係條例」修正草案，促進陸配與外籍配偶的生活權益保障一致。綜上所述，臺胞投資與陸配生活權益保障的法制架構完備之餘，基本法制的修正進程，皆處於穩定推動的狀態，惟行政主管機關及人員推動臺胞、陸配權益保護工作，應該植基於民主、人權或人道價值的法治素養，仍有待加強提升，以避免政府施政違法濫權之虞。
最後，在臺胞投資與陸配生活權益保障的政策之下，有關臺胞投資與陸配生活權益保障的法制修訂的具體實踐，隨著兩岸經濟交流合作的不斷擴大與深入，以及臺灣立法院制訂兩公約施行法後，一方面在陸委會再修正「兩岸人民關係條例」進入立院審議之際，國臺辦更應該正式展開《投保法》的修法工作，另一方面兩者修法目標有所差異，前者在於兼顧陸配與外籍配偶人權保障一致，而後者則是針對不斷擴寬的投資領域提高法律保障程度。特別值得說明的是，儘管臺胞與陸配權益保障法制修正的發展方向與目標有所不同，納入民營企業、真實婚姻的臺胞或陸配代表的意見與建議，不僅可以直接促使法制修正更為順利，也可間接讓臺胞在大陸投資興業，以及陸配在臺灣家庭生活及社會工作更加安心。
*李福隆，中正大學法學博士、財務金融商學碩士，現任高雄市立空中大學法政學系副教授、臺灣財產法暨經濟法研究協會高雄分會會長、消費者文教基金會南區分會委員
[1]臺商投資中國大陸數額增加、比重減少的發展趨勢，請參閱吳惠林，臺商投資中國的回顧與展望，新世紀智庫論壇，第44期，2008年12月30日，頁31-32。自1990至1991年起，政府法令使對中國大陸間接投資合法化，並將臺商對中國大陸的投資金額及產業分配比例列入官方統計資料，依經濟部投審會核准對中國投資金額則於2003年達到高點（769,878萬美元），接著二年趨於減緩，2005年總投資金額降為600,695萬美元，2006和2007兩年再提升至764,234萬美元和997,055萬美元。不過，台商投資中國的核准金額近兩年雖再增加，但其占台灣對外投資的比重卻持續下跌，2004～2007年分別為67.24%、71.05%、63.91%，以及60.65%。
[2]參照陳威廷，教育部將擴大採認中國高校學歷，蘋果日報，2014年10月14日，(http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20141014/487296/) 中國教育部前副部長吳啟迪發表演說時表示，1985年中國開放台生赴陸就學，近年兩岸大學互相招生皆有斬獲，統計中國學生近4年至台灣攻讀學位的學生人數逐年成長，從2011年的928人至今年有2734人，而台灣在中國求學人數統計至去年11月為止，則有9310人。
[3]參閱石秀華，我要身分證陸配母親節攜子爭權益，蘋果日報，2015年5月10日，(http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150510/607558/) 依據高市社會局統計，高雄市至今有二萬多名陸配未領到身分證。
[4]邱國強，大陸國台辦：保護大陸台胞要講法治，中央通訊社，2015年4月14日，(http://www.cna.com.tw/news/acn/201504140414-1.aspx)2014年各地臺辦受理案件數量較2013年減少15.2%，國臺辦受案量則減少26.8%，共有20件大案、積案依法妥善解決，因此臺胞權益保護工作成效可圈可點。副主任龔清概說明臺胞權益保護的經驗內涵，「轉變思路」是堅持實事求是，力爭案結事了；「依法協商」是在依法辦事前提下，透過協商，合情合理解決問題；「各方聯動」是整合工作資源，發揮各地、各單位的積極性，善用多元化糾紛解決機制，形成保護臺胞合法權益的強大合力。
[5]參照林沂峰，國民黨台商服務中心江丙坤任召集人，中央社，2005年8月26日。
[6]參照國務院臺灣事務辦公室，《臺灣同胞投資保護法》執法檢查專題，2011年1月6日，
(http://www.gwytb.gov.cn/tbqy/protect/special/201101/t20110106_1678329.htm)
(http://www.gwytb.gov.cn/tbqy/protect/special/201101/t20110106_1678329.htm)
[7]參照國務院臺灣事務辦公室，"十一五"期間台胞權益保護工作綜述，2011年1月6日，(http://www.gwytb.gov.cn/tbqy/job/1015/201101/t20110106_1678331.htm)
[8] 投保法實施細則修訂工作仍進行中，參照國務院臺灣事務辦公室，《臺灣同胞投資保護法實施細則》修訂說明，2011年1月6日，(http://www.gwytb.gov.cn/tbqy/protect/shengming/201101/t20110106_1678325.htm)
[9]參照今日傳媒(NOWnews)大陸新聞中心，台籍代表呼籲修「法」進一步保障台商權益，2015年3月11日，(http://www.nownews.com/n/2015/03/11/1627006)
[10]參照臺灣地區與大陸地區人民關係條例第17條、第17條之1、第18條、第57條、第67條規定。
[11]參照行政院大陸委員會，推動修正大陸配偶相關制度，保障生活權益，2015年6月30日，(http://www.mac.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&mp=1&xItem=95067&CtNode=7159)
[12]法源法律網，國臺辦呼籲重視在臺大陸配偶合理訴求陸委會：盡力照顧輔導與大陸配偶相關權益事項，2012年8月29日，http://www.lawbank.com.tw/news/NewsContent.aspx?AID=14&NID=104378.00&kw=%e5%a4%a7%e9%99%b8%e9%85%8d%e5%81%b6&TY=1&sd=0001-01-01&ed=9999-12-31&total=101&NCLID=&lsid=
[13]移民署統計資料顯示，至民國102年2月底，外籍與大陸配偶人數共計47萬5160人，大陸（含港澳）32萬709人；外籍配偶15萬4451人，以越南8萬7712人、印尼2萬7708人為主。另根據教育部就學統計資料，101年全國國小學生共137萬3375人，新住民子女就有16萬1821人，占全台灣就學人口11.78%；國中學生數為84萬4884人，新住民子女有4萬1525人，占全台灣就學人口4.91%，參照曾盈瑜，新移民配偶2/3是陸配，中央社，2013年4月28日，(https://tw.news.yahoo.com/%E6%96%B0%E7%A7%BB%E6%B0%91%E9%85%8D%E5%81%B6-2-3%E6%98%AF%E9%99%B8%E9%85%8D-023417424.html)