台湾地区检察官评鉴制度相关问题研究
发布时间：2017-01-06 来源：
台湾地区检察官评鉴制度相关问题研究
董 坤*
十八届四中全会提出“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督……”检察系统贯彻落实中央部署,全面深化检察改革，提出要加强对检察监督应当建立检察官惩戒委员会制度。该制度的建立对于消除司法弊病，提升检察官的职业形象和社会地位具有重要的理论价值和实践意义。而要建立全面系统的检察官惩戒机制，除了从我国本身的现实状况出发，拟定政策和规范，还应当借鉴其他国家和地区检察官、法官惩戒机制的相关经验，为我所用。本文主要从我国台湾地区检察官惩戒机制的关键环节——检察官评鉴制度[1]入手，通过介绍该制度的历史发展脉络、有关的评鉴流程等内容展现台湾地区在检察官惩戒方面的相关做法，希冀对于大陆本轮司法改革中如何加强对司法活动尤其是检察活动的监督，实现公正司法，提高司法公信力有所借鉴和裨益。
一、台湾地区检察官评鉴制度的历史发展
任何一个制度的产生都有其深厚的历史背景和现实动因，台湾地区检察官评鉴制度的产生也是多重因素共同叠加的结果。从历史的发展轨迹看，台湾地区检察官评鉴制度创设目的主要在于惩戒、处分以及淘汰不适任检察官，提升检察官的形象和地位，实现司法权威。
早于1996年7月15日台湾地区的“法务部”即以(85)法令字第17462号令订定发布了“检察官评鉴办法”（以下简称“办法”）。该“办法”第5条明定，检察官有滥用权力，侵害人权，或品德操守不良、敬业精神不佳、办案态度不佳，有损司法信誉，或严重违反办案程序规定，长期执行职务不力，违反职务规定情节重大者，得付评鉴。“办法”的出台彰显了“法务部”对于整肃检察官队伍，提升检察官职业形象的努力，但在实际施行过程中效果并不理想，一方面是实践中对于检察官的评鉴数量极少，另一方面就是通过评鉴也未能有效淘汰不适任的检察官，以致台湾民众始终认为该“办法”是司法自律的内部监督机制，有官官相护之嫌，对其运行充满了不信任。这其中的一个重要原因就是，“办法”中相关的评鉴规则不符合民主监督的要求。如其第3条规定，“评鉴委员会置委员七人，由检察官三人、法官、律师、学者及社会公正人士各一人组成，其中并至少应有一名为与受评鉴人同一审级之检察官。召开评鉴会议时，由委员互推一人担任主席。”第 10 条规定，“……评鉴之决议，应采无记名投票之方式，以全体委员三分之二以上出席，并以全体委员过半数之同意行之。”若按照上述评鉴程序，则三名检察官只要合力协作、口径一致，即使在全体委员均到场的情况下，任由一个体制外的人士加入该同盟，评鉴效果即成一边倒的局面。这种缺乏外部监督的委员人数构成只能把对检察官的操守监督希冀于委员们的道德自律，显然是不符合现代民主法治社会制衡原则的，故“办法”的实际效果十分有限。虽经2000年修订完善，最终仍于颁行16年后被废止。
虽然“检察官评鉴办法”最终被废止，但是司法官的评鉴制度并未消亡。2011年7月6日台湾公布的“法官法”为能逐步营造更为良好的检察形象，赢得人民信赖，考量到广大民众长期以来对于检察机关内部监督机制的不信任，该法重新调整了检察官评鉴委员会的人员构成，其第89条明定“检察官评鉴委员会由检察官三人、法官一人、律师三人、学者及社会公正人士四人组成。”根据该规定，检察官评鉴委员会委员共11人，其中引进了更为多元化的外部委员8人，由审、检、辩、学者及社会公正人士共同参与，随后“法务部”于2012年1月6日依“法官法”第89条第1项准用第41条第10项规定订定检察官评鉴新制——“检察官评鉴实施办法”。目的在于，一方面，以公正、客观之评鉴程序，淘汰不适任检察官；另一方面，评鉴新制还考虑需要赋予受评鉴之检察官充分的程序保障，避免检察官承办个案时，遭有心人士滥用评鉴不当干预，戕害检察官职务独立性，妨害社会正义的实现。
二、检察官接受评鉴的事由
对于检察官受评鉴的事由其法律依据主要缘于台湾的“法官法”第89条规定（如下表）：
| 事由 | 法律依据 |
| 裁判确定后或自第一审系属日起已逾六年未能裁判确定之案件、不起诉处分或缓起诉处分确定之案件，有事实足认因故意或重大过失，致有明显重大违误，而严重侵害人民权益者。 | 法官法第89条第4项第1款。 |
| 废弛职务、侵越权限或行为不检者，情节重大。 | 法官法第89条第4项第2款、第95条第2款。 |
| 检察官参与各项公职人员选举，未于其参与之各该公职人员任期届满一年以前，辞去其职务或依法退休、资遣。而登记为公职人员选举之候选人。 | 法官法第89条第4项第3款、第89条第1项准用第15条第2项、第3项。 |
| 检察官于任职期间参加政党、政治团体及其活动，任职前已参加政党、政治团体者，未退出之，情节重大者。 | 法官法第89条第4项第4款、第89条第1项准用第15条第1项。 |
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检察官兼任下列职务或业务，情节重大： 一、中央或地方各级民意代表。 二、公务员服务法规所规定公务员不得兼任之职务。 三、各级私立学校董事、监察人或其他负责人。 四、其他足以影响检察官职务独立或与其职业伦理、职位尊严不兼容之职务或业务。 |
法官法第89条第4项第4款、第89条第1项准用第16条第1款、第2款、第4款、第5款。 |
| 检察官为有损其职位尊严或职务信任之行为，并未严守职务上之秘密。 | 法官法第89条第4项第4款、第89条第1项准用第18条。 |
| 严重违反侦查不公开等办案程序规定或职务规定，情节重大。 | 法官法第89条第4项第5款。 |
| 无正当理由迟延案件之进行，致影响当事人权益，情节重大。 | 法官法第89条第4项第6款。 |
| 违反检察官伦理规范，情节重大。 | 法官法第89条第4项第7款。 |
三、启动检察官评鉴程序的主体
为了保障检察官办案的独立性，防止检察官承办案件时，遭受外部不当势力的干预影响。检察官评鉴制度在启动程序的设计上严格限定了启动主体。按照“法官法”第89条第1项准用第35条第1项的规定，可以请求检察官评鉴委员会评鉴检察官的主体主要有四个：1、受评鉴检察官所属机关检察官3人以上。2、受评鉴检察官所属检察机关、上级机关。3、受评鉴检察官所属检察机关对应设置之法院。4、民间团体，包括三类：（1）受评鉴检察官所属法院管辖区域之各地律师公会。（2）律师公会全国联合会。（3）经许可个案评鉴检察官之财团法人或以公益为目的之社团法人，如社团法人中华人权协会、社团法人检察官协会、社团法人民间司法改革基金会、社团法人台湾法曹协会等。
由于严格限定了检察官评鉴程序的启动主体，因此普通民众不可以直接向检察官评鉴委员会请求或陈请评鉴某一位或几位检察官。对于案件的当事人而言，同样也不可以直接向检察官评鉴委员会请求评鉴检察官，但可以书面陈请下列机关、团体请求检察官评鉴委员会进行个案评鉴：1、受评鉴检察官所属检察机关、上级机关。2、受评鉴检察官所属检察机关对应设置之法院。3、民间团体：（1）检察官所属法院管辖区域之各地律师公会；（2）律师公会全国联合会；（3）经许可个案评鉴检察官之财团法人或以公益为目的之社团法人。依据“检察官评鉴实施办法”第3条第4项的规定，若犯罪案件的被害人等案件当事人直接向检察官评鉴委员会提出个案评鉴的请求或陈请时，委员会应将其提出的书状及数据，移由法务部依处理人民陈情之相关规定处理。
四、检察官评鉴委员会的评鉴流程
就检察官评鉴委员会的运作流程而言，主要包括三个重要阶段：
（一）审查
检察官评鉴委员会将相关的请求或陈请评鉴的材料进行书面审查。在此阶段，评鉴委员会需要审查被要求评鉴的检察官有没有不需要评鉴的事由。需要强调的是此处的审查主要为书面审查，委员会不得不经书面审查径行调查或通知受评鉴检察官陈述意见，只有在必要时，可以请受评鉴检察官所属机关或评鉴事实发生机关提出书面说明或提供相关资料。
（二）调查
根据台湾“法官法”第89条第1项准用第41条第5项的规定，检察官评鉴委员会在进行书面审查后可以进行必要的调查，[2]还可以通知关系人到委员会说明情况。需要说明的是该阶段的调查权归属于检察官评鉴委员会，而非审查小组或个别评鉴委员的固有权力，因此个人假借“调查权”以权谋私的行为不应认定为是检察官评鉴委员会的调查活动。
（三）决议
经过全面审查和必要的调查后，检察官评鉴委员会会做出相应的评鉴结果，主要包括三种处理方式：
1、不付评鉴。主要原因是按照“法官法”第89条第1项准用第37条的规定，受评鉴的检察官没有符合评鉴的事由。该规定具体包含了其中事由：“一、个案评鉴事件之请求，不合第三十五条之规定（即，申请主体不适格，作者加）。二、个案评鉴事件之请求，逾前条所定期间。[3]三、对不属法官个案评鉴之事项，请求评鉴。四、就法律见解请求评鉴。五、已为职务法庭判决、监察院弹劾、或经法官评鉴委员会决议之事件，重行请求评鉴。六、受评鉴法官死亡。七、请求显无理由。”
2、评鉴请求不成立。按照台湾“法官法”第89条第1项准用第38条的规定，评鉴委员会认为申请评鉴主体所请求的某一或某几个检察官评鉴的事由不成立的时候，可做出评鉴请求不成立的决议，不做评鉴处理。当然，在某些必要情况下，评鉴委员会可以决议移请职务监督权人依“法官法”第95条为适当之处分，具体包括两个方面：“其一，关于职务上之事项，得发命令促其注意；其二，有废弛职务、侵越权限或行为不检者，加以警告。”
3、评鉴请求成立。按照台湾“法官法”第89条第1项准用第39条的规定，检察官评鉴委员会若认为检察官符合评鉴的事由，应当做出评鉴请求成立的决议，同时做出相应的惩戒处理建议，具体包括两个方面：
（1）有惩戒之必要，报由法务部移送监察院审查，并得建议惩戒之种类。结合“法官法”第89条的规定“检察官之惩戒，由司法院职务法庭审理之。其移送及审理程序准用法官之惩戒程序。”有关检察官惩戒的具体程序是：检察官评鉴委员会对检察官做出评鉴请求成立的决议后，报由法务部移送监察院审查，监察院经过审查后认为检察官应予弹劾的，应移送司法院内设的职务法庭审理，做出具体的惩戒决定。根据我国台湾地区“宪法”的设计，“监察院”弹劾权的发动，仅仅是促使台湾“司法院”辖下的惩戒机关，即“司法院职务法庭”具体行使惩戒权，被弹劾的检察官应受如何处分，仍应当以惩戒机关的具体惩戒结果为依据。具体的惩戒类型按照台湾“法官法”第89条第1项准用第50条的规定，有五种，分别是：①免除检察官职务，并丧失公务人员任用资格；②撤职：除撤其现职外，并于一定期间停止任用，其期间为一年以上五年以下；③免除检察官职务，转任法官以外之其他职务；④罚款：其数额为现职月俸给总额或任职时最后月俸给总额一个月以上一年以下；⑤申诫。其中对于第一种和第三种惩戒处分，还规定受惩戒检察官不得充任律师，已充任律师者，停止其执行职务；对于受到第二种和第三种惩戒处分的检察官不得再回任检察官职务。此即所谓的检察官退场机制。
（2）无惩戒之必要，报由法务部交付检察官人事审议委员会审议，并得建议处分之种类。具体建议类型，如建议处分警告；
需要注意的是，在上述评鉴决议作成前，委员会应当准予受评价的检察官有陈述意见的机会，从而保证评鉴程序以及结果的公开公正。
五、启示与借鉴
“他山之石，可以攻玉”。借鉴和吸收先进的司法制度、优良的程序规则不仅可以为我国大陆地区检察改革提供助力，还可以为创设新制度提供一定的启发思路。通过台湾地区检察官评鉴制度的梳理，结合大陆检察改革中对检察官惩戒委员会制度的建立规划，我们可以得出以下的启示与借鉴。
（一）惩戒委员会委员的选任应当坚持多元化
检察官评鉴制度作为检察官惩戒机制的重要一环具有开放性的特点。说其开放，是因为启动检察官评鉴程序的主体虽然受到了一定程度的限制，但是启动方并非只有检法系统的“内部人员”。作为法庭上与检察官对抗的律师协会，以及其他诸如人权协会、法曹协会等民间团体都可以申请启动评鉴程序，这种引入外界监督力量的做法打破了“内部监督”自我评价的弊端，对检察官群体的监督更有张力，评鉴的结果也更具信服力。另外，审视检察官评鉴委员会委员的构成也鲜明地体现了台湾地区检察系统敢于接受监督、接受评鉴的勇气。未来，我国大陆建立和完善检察官惩戒委员会制度时也应当秉持一种开放的态度，在对委员会委员的选择坚持专业化的同时还应当兼顾多元化，保证评鉴惩戒机制的公开、透明、民主和公正。
（二）检察官惩戒制度应当坚持层次性和体系化
通过对检察官评鉴制度的梳理，我们还可以发现台湾地区对于检察官的惩戒程序以及惩戒措施有很强的递进性、层次性和体系性。例如，即使对于受评鉴的检察官做出评鉴请求不成立的决议，必要时也可以移请职务监督人做出“命令其注意”、“警告”的处理（此即为职务监督程序）。对于评鉴请求成立的决议也分轻重程度的做出了报由“法务部”交付“检察官人事审议委员会”审议（此即行政惩处程序），或移送监察院审查（此即为行政惩戒程序，监察院审查后认有惩戒必要，应提出弹劾并移送职务法庭审理）的多重处理方式。轻重缓急的层次性惩处流程和处理方法是台湾地区检察官评鉴制度又一个鲜明特点。对于中国大陆而言，在建立检察官惩戒委员会制度的时候，必须明确惩戒的情形和范围，对于情节特别严重构成犯罪的，移交刑事司法部门处理，委员会不应当插手干涉。对于不构成犯罪的，应当考虑纳入检察官惩戒委员会的处理范围。由于该项制度目前还处于探索阶段，我们认为可以首先梳理最高检近些年陆续出台的针对检察人员执法办案中的惩戒规定，如《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》等，将其惩处的范围和内容予以整合，建立惩戒条例。然后根据涉案检察官的事实、情节、结果以及态度等多个方面进行考量，建立阶梯性、层次化的综合惩戒评价体系。这其中，还应当学习台湾地区评鉴内容的广泛性，将我国大陆检察官职业伦理规范纳入惩戒委员会进行评鉴考量的范畴。
（三）坚持检察权的独立行使，防止惩戒的过度化
在建立和完善检察官惩戒委员会制度的同时，还需注意检察权的独立行使。从宏观上而言，检察官评鉴制度对于提升检察官的整体办案能力、操守伦理和职业形象都有积极意义。但在推行检察官评鉴制度，建立检察官惩戒委员会制度的同时还应当注意避免矫枉过正，由于过度惩戒而挫伤了承办检察官的积极性，尤其是主任检察官办案的独立性和司法性。正如前文所所谈到的，在建立检察官评鉴制度、惩戒机制时，必须要考虑赋予受评鉴之检察官充分的程序保障、身份保障，避免检察官承办个案时，遭遇评鉴制度的不当滥用，损害检察官之职务行使的独立性，妨害社会正义的最终实现。
本文为作者主持的最高人民检察院检察理论研究所2015年度所内指定研究课题“台湾地区检察官评鉴制度初探”（课题号JL2015Z17）的研究成果。本文部分内容发表于《检察日报》2015年6月2日第三版。
*董坤，最高人民检察院检察理论研究所副研究员，国家检察官学院与中国人民大学联合培养博士后，台湾高雄大学访问学者。
[1]广义的检察官评鉴包括检察官个案评鉴、全面评核和团体绩效评比，本文专指检察官个案评鉴制度。
[2] 对于必要的调查，根据“检察官评鉴实施办法”第6条的规定，包括以下几种：（1）嘱托调查。嘱托受评鉴人的上级机关、服务机关、或评鉴事实发生机关于指定期限内完成调查。受托机关应当书面答复调查情形，并附相关资料或调查笔录。（2）请求提供卷宗或说明。请有关机关在指定期限内提供与评鉴事实相关的卷宗，并做出必要的说明。（3）实地调查。推选主办委员或原审查小组文员共同赴评鉴事实发生地或其他与评鉴事件相关处所实地调查。（4）通知列席陈述。通知有关机关人员或其他与评鉴事实相关的证人、鉴定人或关系人列席陈述。（5）其他必要之调查。
[3] 依据台湾“法官法”第89条第1项准用第36条的规定，请求评鉴检察官有相关的时效限制，如下表：
| 评鉴事件类型 | 时效 |
| 无涉检察官承办个案 | 自受评鉴事实终了之日起，2年内可请求。 |
| 牵涉检察官承办个案 | 自该案件办理终结之日起，2年内可请求。 |
| 第89条第4项第1款情形 | 自裁判确定、不起诉处分或缓起诉处分确定、第一审系属日起满6年时起，2年内可请求。 |