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祝捷、周叶中：论海峡两岸大交往机制的构建
发布时间：2014-03-28 来源：
论海峡两岸大交往机制的构建*
祝捷 周叶中**
内容摘要：两岸交往的多元化、复杂化和双向化，要求对两岸交往机制予以整合与完善。当前，两岸交往遭遇着政治、法制、体制和心理等方面的困境。两岸大交往机制是包括两岸内、两岸间和两岸外的多元交往机制，是统摄两岸各层次交往机制的总括性概念。构建两岸大交往机制，有利于克服两岸交往的困境，顺应两岸关系和平发展的战略；有利于规范两岸交往行为，补强两岸交往的正当性，进而推动两岸交往形成制度依赖，符合两岸民众的根本利益和现实需求。关键词：两岸交往；两岸大交往机制；两岸关系
海峡两岸之间的交往，既是为满足两岸民众日常生活所需，又构成两岸关系和平发展的重要组成部分。随着台湾地区政治局势发生有利于两岸关系和平发展的变化，两岸之间的交往亦从零散、简单、单向的交往，向着多元、复杂、双向的交往转变。当前，两岸交往日益活络，已经成为增进两岸民众情感和强化两岸联结的重要方式。因此，推动两岸交往机制的构建，在“一个中国”原则下实现两岸交往的常态化和制度化，消除或缓和两岸交往的政治障碍与法律障碍，对于两岸深化交往，并通过交往积累全方位互信具有重要意义，且能够为两岸形成和平发展的制度框架提供参照。本文将两岸大交往机制作为两岸各层次交往机制的总括性概念，并通过讨论建构两岸大交往机制可能遭遇的困境、意义及其所包含的多元结构，以期为两岸构建完善、有序的交往机制提供理论支撑。
一、两岸交往：一个描述性概念
制度的构建，源自于实践对于制度的需求。两岸大交往机制的构建，亦是如此。随着两岸交往向着多元、复杂和双向方向的转变，使两岸交往应该建立相应的制度，以避免出现两岸交往秩序的失序，从而实现两岸交往的常态化和制度化，就成为两岸关系和平发展过程中的重大课题。因此，在讨论构建两岸大交往机制前，有必要讨论何为两岸交往以及两岸交往的特征。
（一）两岸交往的特征
“两岸交往”概念的提出，本身蕴含着两岸关系的变迁与发展。在两岸隔绝的历史时期，两岸人民只能透过极其偶然的机会进行接触，而无交往的可能。1987年，台湾当局对两岸交往实行部分解禁，从而使“两岸交往”成为一个现实的概念。从当下的眼光来看，两岸交往，既是对两岸人员往来、机构商谈、经贸交流以及其他各类互动的总体性描述，也是对两岸关系未来发展的一种期许，因而是一个具有发展性的概念，而较难从理论上对“两岸交往”的概念予以界定。因此，本文拟将两岸交往作为一个描述性概念，通过勾勒两岸交往的一般特征，以明确两岸交往在制度供给方面的需求。
第一，两岸交往的本质是一国内两法域人民之间的交往。两岸交往是两岸民众自然形成的共同活动。由于两岸间特殊的历史纠葛和现实情结，两岸交往的本质在不同的立场下，有着不同的解释，其间更涉及两岸政治关系定位等更为敏感和复杂的问题。[1]立基于“一个中国”原则的立场，并考虑到两岸当前仍处于政治对立状态的现实，两岸交往的本质可以被规定为一国内两法域人民之间的交往。所谓“一国内”，表明两岸交往不同于“两国交往”，仍是在一个统一中国内不同地区人民之间的交往，应当在交往的过程中遵循“一个中国”原则，在交往过程中形成的任何机制和规则，都必须符合“一个中国”原则，而不能与之相违背。所谓“两法域”，是指两岸人民虽同属一个中国，但仍处于两个法域，相互间应当彼此尊重对方的法律制度、价值取向和生活习惯，也有义务承受因法域差异而产生的诸多不便，尽管这种不便应当在两岸可以接受的最大程度上予以消除。需要说明的是，“法域”是指一个具有或适用独特法律制度的区域，与“国家”、“主权”等概念无关，一个主权国家也可以有多个法域，[2]强调两岸交往的跨法域性，并不抵触“一个中国”原则。
第二，两岸交往是涵盖两岸各层次的交往。就目前两岸交往的现状而言，两岸已经形成了涵盖两岸各层次的交往，而不仅是单一层次的交往。1987年后，两岸交往经历了从以探亲为主的民间民众往来向包括经贸、文教、科技、旅游等多维度往来的变化，也经历了从早期台湾地区向大陆单向流动向两岸双向流动转变的过程。尽管其间因台湾地区政治局势变化而有所波折，但就基本面而言，两岸交往已经突破单一层次交往，形成了多元交往的格局。当前，两岸之间的交往层次主要包括三个层次：其一，两岸透过两会框架形成了事务性商谈机制。两会事务性商谈机制为两岸交往提供协商、对话的途径，并为规范两岸民众交往行为进行造法性的工作；其二，两岸政党对话机制。由在大陆执政的中国共产党和台湾地区的主要政党通过领导人会谈、论坛和会议等形式开展的交往，政党对话机制所达成的两岸共识推动了两岸交往的可持续发展；其三，两岸民众之间基于经贸、投资、就业、求学、旅游、婚姻、探亲等活动形成的民间交往。这一部分交往有着民间、广泛和深入的特点，构成两岸交往的主干。当然，以上三个交往层次并不是相互孤立的，而是一个有机联系的整体。其中两会事务性商谈和两岸政党对话机制的成果，决定着民间交往的范围和深度；而两岸民间交往进一步深化的需求，又推动了上述两个层次交往的发展。
第三，两岸交往的主体是两岸民众，但主导者则是两岸公权力机关。两岸交往符合两岸民众共同的民族情感和现实利益。两岸形成的各项制度框架和途径，在根本上也是为了实现两岸民众更加便利和更加广泛的交往。在两岸交往中，两岸民众之间的交往不仅在量上占据绝对多数，而且是两岸交往最为活跃的部分。从根本意义上而言，两岸民众对于两岸交往的需求，是推动两岸交往的动力。然而，这种动力毋宁是本源性的，对于两岸公权力机关并无规范上的拘束力。原因在于两岸民众虽然构成两岸交往的主体，但由两岸当前特殊的政治情势，两岸民众实际上无法参与到有关两岸交往机制构建的过程中，而这一过程恰恰决定着两岸民众交往的范围和深度。从此意义而言，两岸民众实际上是在被动地接受两岸公权力机关通过各种途径对两岸交往所形成的安排，两岸公权力机关构成了两岸交往的主导力量。两岸公权力机关基于各自的政策立场和制度规范，通过各自立法或协商机制出台的一系列政策文件、共识性宣言、规范性文件和协议，构成了两岸交往的规范依据，对两岸民众的交往起着规范上的约束作用。
（二）两岸交往的四重困境
两岸交往是在两岸政治对立现状下的交往。尽管两岸可以采取搁置争议或者回避政治问题的办法开展交往，但由于政治力的作用不可能经由搁置或回避的办法完全消除，因此在政治对立的背景下，两岸交往不仅在历史维度上不可能一帆风顺，即便在日益热络的今天，仍然存在着诸多困境。总体而言，两岸围绕“一个中国”原则的政治争议，是两岸交往中各种困境的根源和总体现，而“一中争议”在两岸交往中具体地体现在政治、法制、体制和心理四个方面。
第一，以承认争议为核心的政治困境。两岸政治对立在形式上体现为两岸之间的“承认争议”。承认争议，即大陆和台湾由于“一中争议”，在是否承认对方根本法以及依据该根本法所建立的公权力机关等问题上所存在的争议。对于大陆而言，由于坚持“一个中国”原则，因而对台湾地区的根本法以及依据该根本法所建立的公权力机关，采取一概不予承认的态度。台湾当局在1990年结束“动员戡乱”后，改变将大陆视为“叛乱团体”的作法，已经不再否认中华人民共和国宪法和中华人民共和国政府的合法性。[3]但是，台湾当局至今仍然禁止公权力机关以“公名义”与大陆的公权力机关开展直接对话。在“承认争议”下，两岸公权力机关无法透过官方管道进行交流，因而只能通过包括两会事务性协商机制在内的各种非官方管道交流。同时，由于“承认争议”的存在，两岸交往所必要的两岸互信也由于“不承认”而被削弱。因此，两岸交往常常由于两岸互信的缺乏而出现倒退，甚至陷于停顿的状态。
第二，以法律冲突为核心的法制困境。两岸分属两个不同的法域，各自以根本法为核心形成了法律体系，而两个法律体系之间存在着大量的法律冲突。由两岸跨法域性产生的法律冲突，给两岸交往中的法律适用造成障碍，并因此而构成两岸交往的法制困境。解决两岸法律冲突的最佳方式是两岸统一立法或进行区际法制协调，但由于两岸并未累积足够的互信，因而两岸在统一立法和区际法制协调方面尚无有效举措。当前，两岸基于各自所接受的法学理论和政治立场，都在相关法律中规定了涉对方事务的法律适用。如台湾地区的“两岸人民关系条例”，对于两岸有关民商事法律的适用作出了比较详细的规定。大陆方面在《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》等法律中，对于涉台民商事法律的适用也有相应规定。由于两岸均未承认对方法律的效力，因而在解决两岸交往所遭遇的法律冲突问题上，两岸仍然处于各说各话的状态。
第三，以部门差异为核心的体制困境。由于两岸公权力机关在推动两岸交往中起着主导性地位，两岸公权力机关之间以合适名义进行协商是构建两岸交往机制的重要环节。在两岸交往的早期，主要工作是启动两岸交往并构建起基本的框架，因而采取两会模式，由两岸负责涉对方事务的公权力机关授权民间团体进行事务性商谈，尚能满足两岸交往的需要。随着两岸交往的不断深入，涉及专业性事务的两岸交往也在增多，必然要求两岸管理专业性事务的公权力机关进行联系。如两岸在食品安全、标准计量检验检疫、金融监管、核安全等领域已经签署的协议，都规定两岸相应的主管部门开展联系与沟通，并共同完成协议所设定的任务。然而，两岸行政机构设置颇为不同，大陆的专业性行政机构设置较细，而台湾地区行政机构的职权则相对集中。因此，两岸在同一事务上，相关的对口部门并不完全一致，有时会出现大陆方面几个部门对口台湾方面一个部门的现象。如在海域执法合作方面，大陆方面有海巡、海监、渔政、海警、海关等多支涉海执法队伍，而台湾地区仅有隶属于“海巡署”的“海巡”一支执法队伍，使得大陆和台湾在海域执法上缺乏相应的对口部门。[4]除此以外，大陆在食品安全上采取的“分段管理”体制，也使两岸在食品安全事务合作方面，存在着对口部门确定困难的问题，等等。
第四，以认同矛盾为核心的心理困境。两岸在意识形态、政权、“国家”上的认同矛盾，对两岸交往产生着微妙的影响，因而构成两岸交往中的心理困境。两岸人民同属一个中华民族，有着共同的历史记忆和情感联系。然而，由于长期的隔绝，以及两岸公权力机关在特殊历史时期对对方的片面宣传，加上“台独”分裂势力臆造所谓“台湾国族认同”等理论，导致两岸民众在心理上存在差异。此种差异体现在认同问题上，就体现在两岸民众对于“一个中国”原则、谁是“中国”等根本性问题上存在着矛盾，连带着对于两岸社会制度、生活方式和价值观等方面亦存在着不同的认知与评价。认同矛盾加深了两岸民众之间的不信任感，也放大了两岸在长时间隔离后产生的疏离感。如果说政治、法制和体制上的障碍，通过精细的制度设计和安排，尚能较快克服或者回避，那么，两岸交往中两岸民众因认同矛盾产生的隔膜，则需要相当长的一个历史时期才能予以消解。在两岸认同矛盾消解至一个不足以影响两岸交往的程度前，以认同矛盾为核心的心理困境将始终困扰两岸交往的有序开展，并影响两岸交往机制在运行中的实际效果。
二、两岸大交往机制：消解两岸交往困境的应然
台湾学者张亚中认为，“国家”和“主权”是两岸关系中的结。[5]在一定历史时期内，完全消除两岸间的政治对立是不现实的。然而，建构合理的、能够为两岸所共同接受的两岸交往机制，可以减少或避免因政治对立给两岸民众交往带来的负面作用，最大程度地消解两岸交往中的困境。事实上，在两岸交往的过程中，两岸自发地形成了若干具有制度特征的交往框架或途径，也形成了以两会协议为代表的两岸交往规范，从而已初步构建起两岸交往机制。但这些已经形成的两岸交往机制距离两岸民众对于扩大和深化交往，尤其是通过规范方法将两岸交往的成果予以制度化、常态化的要求，还存在一定距离。由于两岸交往机制化的实践尚处于自发状态，因而理论上对于两岸交往机制的认识，也有待进一步深化。
就“两岸交往机制”的提法而言，理论界早有涉及。具有代表性的观点认为，两岸交往主要是两岸民众之间的往来，大陆方面较早的著作如陈安主编的《海峡两岸交往中的法律问题研究》和曾宪义、郭平坦主编的《海峡两岸交往中的法律问题》，均从法律适用和法律冲突角度分析两岸交往问题，将两岸交往理解为两岸民众之间的往来。在此理解基础上，两岸交往机制主要被理解为两个层次的含义：其一为本体层次的含义，即将两岸交往机制理解为两岸民众的交往机制，如前述的两本论著；其二为方法层次的含义，主要是针对两岸两会机制或者其他类似机制而言的，如有学者将两岸事务性商谈理解为通过对话进行的两岸交往秩序建构。[6]由于当前理论界提出的两岸交往机制概念，都是立足于两岸交往机制的某一个方面，因而本文将其称为小交往机制。相应的，本文将涵盖两岸各方面、各层次的交往机制则称之为两岸大交往机制，并将两岸大交往机制作为统摄和描述两岸各种交往机制的总括性概念。
两岸大交往机制概念的释出，切中了有关两岸关系和平发展的战略思考，符合两岸民众的根本利益，也顺应两岸关系和平发展的总体趋势。在两岸关系和平发展不断取得新进展的历史背景下，构建两岸大交往机制，符合两岸对于和平发展的共同期许、有利于规范两岸交往行为、以及补强两岸交往的正当性，进而推动两岸交往形成制度依赖。
第一，两岸建立大交往机制，符合两岸对于两岸关系和平发展的共同期许。两岸关系和平发展既符合两岸民众的现实利益，也为两岸具有远见卓识的政治人物所认可。2008年以来，两岸领导人通过不同途径，多次强调两个“十六字”：即大陆方面所主张的“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”十六字“方针”和台湾方面所主张的“正视现实、开创未来、搁置争议、追求双赢”十六字“箴言”。两岸民众既享受着两岸关系和平发展的成果，也积极推动两岸关系向着更加广阔的前景发展。由此可见，两岸尽管仍处于政治对立状态，一些敏感的政治议题尚未解决或者尚未开启解决的途径，但政治对立以及某些政治议题并不影响两岸对于两岸关系和平发展的共同期许。这种共同期许要求两岸建立更深化和更具权威性、规范性的制度化交往框架。因此，建立涵盖两岸交往各层次、各方面的大交往机制，将两岸交往中形成的自发秩序，纳入由规范所形成的制度框架，对于形成两岸关系和平发展框架的法律机制具有积极的推动作用。同时，将在两岸间具有造法功能的两会机制及其他类似机制，纳入两岸大交往机制范围，借助制度的规范性和权威性特征，将两岸关系和平发展的成果予以制度化，将有利于提升两岸相关共识和协议的效力位阶，为两岸关系和平发展提供持续性的规范依据。
第二，两岸通过建立大交往机制，可以有效规范两岸各层次的交往行为。两岸交往自发形成的多元交往格局，仅仅表示两岸交往在量上已经积累到一定程度，而并不表明两岸的多元交往格局已经被制度化 和常态化。相反，两岸当前的多元交往格局尚处于零散、相互孤立和自发状态，鲜有制度化或制度化程度较高的交往规范，相当一部分两岸交往活动仍然依靠政治惯例或者两岸默契开展。当前两岸多元交往制度化程度不高的状态，虽然与两岸政治对立的现状有关，但对于两岸各层次交往行为的规范化和常态化，仍有一定负面影响。以至于两岸的正常交往，对台湾地区内部政治局势的依赖度较高，尤其是台湾地区领导人的态度，对于两岸交往在其任期内能否正常开展，常常具有决定性影响。两岸建立大交往机制的过程，就是将两岸经由单方面立法、政策宣示以及双方协商所形成的协议、共识等予以规范化的过程。具体而言，对于两岸各层次交往中的规范而言，两岸大交往机制的建立将对之产生“共识化”和“法制化”两个应然的趋势。共识化，是指两岸交往中的制度供给，将逐渐走出两岸各自“独白”的状态，而趋向通过两岸协商形成“共识”的方式完成。法制化，是指两岸交往将逐渐摆脱经由两岸默契和政策措施调整的阶段，而遵循一致性和明确性的规范调整。共识化和法制化两大应然趋势的结果，就是为两岸交往提供充分的规范依据，以有效的规范两岸各层次的交往行为，结束两岸交往“无法可依”的局面。
第三，两岸大交往机制的建立，能够为两岸交往提供持续性的正当性来源。两岸交往正当性，涉及两岸交往能否长久，以及能在何种程度上抵抗政治力侵蚀的问题。欠缺持续正当性支撑的两岸交往，只能是偶然的和不稳定的。从理论上而言，一个制度得以具有持续正当性支撑的最佳方式是制度形成过程的民主性。然而，由于两岸现实，建立此种民主的制度形成机制具有相当难度，甚至在相当长的历史时期具有不可能性。因此，通过两岸大交往机制的建立，形成对民主形成过程的替代性机制，就两岸关系现状而言，无疑是最具可行性的方案。目前，两岸交往的正当性源于两个方面：其一，基于民族情感的正当性，这一正当性来源在支撑两岸交往正当性方面起着主要作用；其二，大陆和台湾各自分别颁布了规范两岸交往的规范性文件，这些规范性文件也支撑着两岸民众交往行为的正当性。但两岸交往正当性的两个来源，在为两岸交往提供持续正当性支撑方面，均有不足。首先，民族情感和现实利益不具有规范形态，因而不论在内容上还是形式上都有着不确定性。现阶段的两岸交往，仍然体现为对因长期隔离而造成的关系裂痕的修补，还谈不上寻求两岸利益的一致性整合。在此情形下，两岸民众现实利益的冲突并不剧烈，民族情感足以为两岸交往提供正当性支撑。然而，随着两岸交往的扩大和深化，两岸利益冲突无法仅凭民族情感而获得化解，因而需要更加有效的正当性支撑。其次，两岸各自有关交往的规范性文件由于承认争议的存在，在各自内部尚基于法规范的拘束力而具有正当性，但在如何规范对方交往主体的行为上，则存在着较大障碍。两岸大交往机制则不是仅仅依靠民族情感而建构的交往机制，而毋宁说是两岸向着法的共同体发展的重要形式和阶段。两岸大交往机制首先要创设的就是基于“共识决”的两岸法制形成机制，以将两岸交往的正当性来源，从民族情感和各自独白式的立法，转变到两岸经由共识形式达成的两岸法制上，通过“共识决”弥补两岸因制度形成民主性不足而造成的缺憾。
总之，两岸大交往机制的目的是通过制度建设和规范建构，为两岸交往提供足够的规范依据。通过规范两岸交往主体的行为，使两岸在推动两岸交往上形成制度依赖，从而最大限度地减少政治因素对于两岸有序交往的影响。在此方面，两岸大交往机制所采取的方法，就是将两岸各层次的交往从当前的分散状态，运用“大交往机制”的概念统合成具有体系特征的整体，将各层次交往都纳入到两岸大交往机制所建构的规范系统中，以为两岸交往提供有效、稳定和持续的规范依据。
三、两岸大交往机制的多元结构
两岸大交往机制意图涵盖两岸各层次的交往，但这并不意味着这是两岸各层次交往的简单叠加，而是形成有助于规范两岸交往体系的制度框架。良好的两岸大交往机制至少应当包括两个要素：其一，能够容纳两岸现有的各层次交往；其二，具有足够的可发展空间，以容纳两岸正在形成或者尚未形成的交往。由此两个要素出发，本文对于两岸大交往机制多元结构的描述，不拟继续沿用对于两会事务性商谈机制、两岸主要政党对话机制和两岸民间交往的总结方法，而是基于两岸交往可能发生的场域，即两岸内、两岸间和两岸外分别加以描述。
（一）规范两岸民众交往的“两岸内”交往机制
两岸内，是指两岸在各自有效管辖领域内的场域。两岸内的交往，是两岸交往最为直接的体现形式。两岸内交往主要体现为两岸中一方的民众在另外一方有效控制范围内的活动，这与以往学者所言的两岸民众交往大体相当，也即通常所理解的两岸小交往机制。两岸内交往机制包含两岸民众在经贸、投资、旅游、就业、就学、文化交流、探亲、婚姻等各个方面的交往，是两岸交往中最大量也最活跃的交往形式。由于在两岸内交往中，两岸民众适用的主要是两岸各自域内的法律规范，因而两岸内交往机制所需克服的主要困境是以法律冲突为核心的法制困境。由此可见，两岸内交往机制以构建两岸交往的法律适用机制为主要内容。
两岸内交往机制在具体规范上，体现为两岸统一实体法、法律冲突规范和司法互助规范等。目前，以上三种具体规范除两岸统一实体法外，均有所体现，但大部分体现为两岸各自立法的状态。由于两岸存在着的承认争议，所以在两岸内克服以法律冲突为核心的法制困境，又转化为如何应对承认困境的问题。近年来，随着两岸对“九二共识”和两岸跨法域性认识的深化，两岸通过立法或者司法解释的方式，逐步放开了对于对方法律的承认。如大陆最高人民法院曾于1998年颁布《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》等有助于两岸司法协助的规范性文件。2010年，最高人民法院又在《关于审理涉台民商事案件法律适用问题的规定》中，表达了人民法院可以适用台湾地区民事法律的态度。台湾方面在其“两岸人民关系条例”中，对涉大陆的法律适用问题进行了比较详细的规范，形成了初具体系化的适用。[7]2009年，两岸透过两会机制达成《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，在两岸司法互助方面进行了协商造法的初步尝试。上述两岸各自立法和协商的努力及成果，为构建两岸内交往机制，妥善解决两岸法律适用问题奠定了基础。
（二）确立和规范两岸公权力交往的“两岸间”交往机制
“两岸间”作为一个理论上的概念直接脱胎于“政府间”的概念，后者是现实主义者对于欧洲一体化成果的一种描述。[8]经由两岸话语的改造，“两岸间”承继了“政府间”的核心内涵，但去除了“政府间”所具有的“主权”、“国家”、“政府”等形式特征，而使之能够适用于两岸现实。具体而言，“两岸间”概念对于两岸现状的描述体现在三个方面：其一，两岸形成新的结构，该新结构不具有实体形态，因而也不具有凌驾于两岸之上的特征，仅仅体现为两岸各类型和各层次的协商机制；其二，两岸各自保留对己方有效管辖领域的治理权，而不向两岸形成的新结构让渡权力；其三，两岸协商机制所形成的决定，不必然对两岸产生直接效力，而是需经过两岸依其各自域内法产生效力。
“两岸间”概念较好地解释了两岸在1992年之后所形成的两会机制及其运行效果。1992年，两岸经由两会机制，形成了制度化的交往格局，并在2008年后得以真正的常态化和制度化。两会机制通过一系列协议，为两岸交往提供了制度性安排。两会机制采取“民间白手套”的形式，替代两岸公权力机关进行平等协商和交流，为两岸交往的稳定发展进行了有效的制度供给。两会机制形成的协议或共识，采取在两岸各自分别立法的方式完成法制化，并规范各自主体在两岸交往中的行为，包括各自公权力机关的行为。依据ECFA成立的两岸经济合作委员会深化了两会机制的内涵，使得两岸首次成立了双方参加的共同机构（Shared Institution）。[9]但就本质上而言，两岸经济合作委员会并不是凌驾于两岸之上的机构，而仅仅是两岸协商机制的组织化和常态化而已，依然体现了“两岸间”的特色。
就两岸协商机制而言，其本质上毋宁是在“承认争议”的困境下，两岸公权力机关交往的替代性机制。在两岸刚刚恢复交往或者交往程度并不深入的早期，授权民间团体替代公权力机关交往，尚可以完成相应的协商和合作任务。但随着两岸交往的深入，仅靠民间团体对公权力机关进行替代性交往，显然已不能满足两岸交往深入发展的需要。事实上，多个两会协议订定有两岸业务主管部门指定人员进行沟通联络和工作方案实施的合作方式，一些协议还规定有两岸执法合作机制，实际上已经突破了民间团体替代公权力机关参与两岸交往的层次。因此，在“两岸间”的场域构建两岸公权力机关交往机制的主要问题，已经不再是构建两岸公权力机关交往机制是否有必要和可行，而在于如何通过两岸话语的表达，克服或消解“承认争议”对于两岸公权力机关交往机制的消极影响，以及如何通过合理的机构设置，克服或消解因部门差异而产生的体制困境。目前，对于两岸间交往机制的构建，有必要着重于构建两岸间的权力结构，推动两岸向两岸间交往机制转移实质性的权力，而非简单的协商职能，以加强两岸间交往机制的合作能力。同时还应引入两岸民众参与机制，以强化两岸通过两岸间交往机制所产生成果的正当性。
（三）规范两岸在国际社会交往的“两岸外”交往机制
世界上绝大多数国家和绝大多数政府间国际组织均承认“一个中国”原则，台湾地区作为中国的一部分因而在法理上并无参与国际交往的主体资格。但是，台湾地区以不同名义参与国际社会在客观上已经是不争的事实，典型者如台湾地区以“中华台北”名义参加国际奥委会组织（IOC）、以“单独关税区”名义加入世界贸易组织（WTO），以观察员身份出席世界卫生大会（WHO），等等。因此，承认台湾地区参与国际社会交往的事实，应当与台湾地区是否具有国际法主体资格的问题分开。鉴于台湾地区已经广泛且深入地参加国际社会交往，两岸交往因而产生了外在于两岸的第三场域，即“两岸外”。“两岸外”与“两岸内”、“两岸间”相比，主要体现在受制约的因素发生了变化。在后两个场域，受制约的因素主要来自于两岸，但“两岸外”的受制约因素除来自两岸外，还有外在于两岸的其他因素，如两岸共同加入的国际组织所订定的规则。“两岸外”交往机制的主要功能是规范两岸在国际社会的交往行为，主要包括三个部分。
其一是台湾地区有序参与国际空间的机制。大陆方面已经明确提出，对于台湾参与国际组织活动问题，在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，可以通过两岸务实协商作出合情合理安排。[10]台湾地区参加国际空间问题，涉及到台湾民众的自尊和自我认同问题，是台湾社会的核心议题之一。而参加一些功能性的国际组织，如世界贸易组织、世界卫生组织等，又有利于保障和维护台湾民众的相关权利。对于台湾地区参与国际空间的诉求，大陆方面应当在坚持“一个中国”原则上予以务实应对，其应对的方法就是寻找合适的方式和名义，推动台湾地区有序参加国际空间机制的建构，使台湾地区参加国际空间的节奏和方式处于两岸能够共同接受的范围内。2009年，台湾地区以观察员名义出席世界卫生大会，并在之后成为惯例，已经为这种机制的建构提供了范本。[11]
其二是两岸共处一个国际组织的交往规范。两岸目前已经共同参加了一些国际组织，在共处一个国际组织的过程中，不可避免地发生一些交往行为，如两岸在WTO的框架下曾多次遭遇贸易争端，也曾通过WTO所设置的争端解决机制处理两岸贸易争端。[12]因此，如何规范两岸共处一个国际组织中所发生的交往行为，使之更加符合该国际组织的规则，运用国际组织的规定解决两岸争议问题、共同促进中华民族整体利益，是构建两岸共处一个国际组织交往规范应当重点建设的内容。
其三是两岸共同维护中华民族整体利益的机制。尽管两岸在意识形态、政权和“国家”认同上有所差异，但在民族认同上仍能保持“中华民族认同”，因而对于中华民族整体利益有着共同的维护责任。事实证明，台湾民众和大陆民众一道，在保钓和保卫“南海主权”方面发挥了积极作用，表现出“兄弟阋于墙，外御其侮”的民族精神。两岸在“同属一个中华民族”和“九二共识”的基础上，可以也应当搁置两岸政治争议，以民族大义为重，推动两岸共同维护中华民族整体利益机制的构建，为两岸形成合力提供制度渠道。
当然，以上三个层次的划分也不是绝对的，如“两岸间”交往机制通过造法功能和执行功能影响“两岸内”交往机制，而“两岸外”交往机制必须通过“两岸间”交往机制，形成两岸对外合作的基本框架和制度路径，等等。可以说，每个层次对其他层次的交往都通过制度的勾连有着较高的关联性和依存度。
四、结语
两岸交往已经成为两岸关系和平发展的重要组成部分，也是进一步推动两岸关系和平发展的重要动力。构建两岸大交往机制，在两岸交往日益热络的今天，对于推进两岸关系和平发展的进一步深化和固化两岸关系现阶段的发展成果，具有重大而现实的意义。目前，两岸交往方兴未艾，专业性、地域性的两岸交往机制构建已经提到议事日程上来，但真正从宏观制度构建的高度思考构建两岸大交往机制，尚在决策和实务层面缺乏相应的举措。本文在理论上对两岸大交往机制的构建进行了宏观探讨，以为对于如何构建两岸大交往机制和各层次交往机制等细部问题提供概念话语和理论指引。至于在微观层面上探讨两岸大交往机制构建的具体方法，我们将另文论述。
* 本文是周叶中教授主持的国家社科基金项目“构建两岸交往机制的法律问题研究”的阶段性成果。
** 祝捷：武汉大学法学院副教授、硕士生导师，武汉大学“珞珈青年学者”；周叶中：武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任。
[1] 参见周叶中、祝捷：《关于大陆和台湾政治关系定位的思考》，载《河南政法管理干部学院学报》2009年第3期。
[2] 参见韩德培主编：《国际私法问题专论》，武汉大学出版社2004年版，第117页至第118页。
[3] 参见邵宗海：《两岸关系》，五南图书出版有限公司2006年版，第350页至第363页。
[4] 参见祝捷：《论两岸海域执法合作模式的构建》，载《台湾研究集刊》2010年第3期。
[5] 参见张亚中：《两岸主权论》，台湾生智文化事业有限公司1998年版，第2页。
[6] 王建源：《在事实与规范之间——论国家统一前的两岸交往秩序》，载《台湾研究集刊》2001年第2期。
[7] 裴普：《一国两制构架下海峡两岸区际私法构想——兼评台湾“两岸人民关系条例”》，载《重庆大学学报》（社会科学版）2004年第2期。
[8] 参见高华：《地区一体化的若干理论阐释》，载李慎明、王逸舟主编：《2003 年：全球政治与安全报告》，社会科学文献出版社2003年版。
[9] 准确地说，共同机构（SI）是类似于欧洲一体化过程中所形成的欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院等脱离主权国家的共同体机构。这些机构代表欧盟的整体利益，而不是欧盟成员国进行协商的机构。但在两岸话语中，共同机构仍然仅仅是一个常态化的沟通协商机制，且不具有任何与主权相关的意涵。
[10] 胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展 同心实现中华民族伟大复兴——在纪念发表30周年座谈会上的讲话》，载《人民日报》2009年1月1日。
[11] 参见祝捷：《论台湾地区参加国际组织的策略——以台湾地区申请参与WHO/WHA活动为例》，载《一国两制研究》（澳门）第10期，2012年1月。
[12] 参见彭莉：《入世后两岸若干经贸法律问题的理论争议与实务分析》，载《国际贸易问题》2008年第3期。