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朱维究：关于后ECFA时代两岸关系问题的深层思考与建议
发布时间：2014-03-28 来源：
关于后ECFA时代两岸关系问题的深层思考与建议
朱维究[1]
当下，为进一步发展两岸关系，亟须研究两岸关系中存在的深层结构性问题；理性思考制度与法律层面的矛盾；探究症结所在，努力寻找破解的切入点与路径。一、两岸关系发展步入后ECFA时代
ECFA 标志着台湾正式回归大中华经济圈，为台湾地区经济依托大陆长期发展奠定了基础，构成两岸政治形势稳定发展的积极力量。它与（中国大陆和香港、澳门之间的）两个CEPA 一道为“大中华经济圈”的构建打下了坚实根基。随着时间的推移，ECFA的政经效应将愈发显现。在后ECFA时代，两岸关系呈现出新特征。
（一）市场和政府共同推动的两岸关系发展模式
两岸经济关系的发展是沿着两岸经济往来的正常化、两岸经济合作制度化以及两岸关系机制化的路径前行，两岸签署框架协议是建立具有两岸特色的经济合作机制的关键性一步，是两岸经贸关系取得重大进展的标志性事件。这将逐步改变两岸经贸关系发展模式从早期的民间和市场力量推动，过渡到两岸政府力量加入，最终形成了以市场和政府共同推动的两岸经贸发展新模式。
（二）两岸关系步入制度化与机制化的发展轨道
两会正式签署ECFA，是海峡两岸经济关系正常化的重要标志。一方面，随着ECFA的签订两岸特色经济合作机制步入新的历史轨道，也是两岸解决经济议题，彼此积累政治互信和推动和平发展的重要里程碑。它的落实使两岸经贸合作进入制度化轨道，两岸关系从此进入由制度安排带动经济整合的新阶段。虽然目前仅是一个框架性协议，但给区域经济合作留下了可操作的空间。
另一方面，成立“两岸经济合作委员会”的安排也是一个重大突破，将为日后两岸经济合作协商提供机制化平台。在两会架构下，下一步若两岸各经济部门通过专门委员会及下设小组，可以针对ECFA框架协议规定的内容展开协商，亦或可监督协议的实施情况，以利继续深化、加强合作。
（三）由“以经促政”向“政经并行”转变
ECFA的签署及两岸经济整合的加强，将逐步加深两岸民众的命运共同体观念，以利加快两岸社会整合过程。可以预见，经贸交流的正常化必将带动社会大众的全面交往，促进文化的交流合作；增强共同利益与彼此的认同，软化两岸的结构性矛盾和意识形态的对立，有利于缩小情感距离，从而带动两岸关系的全面发展。
当然，ECFA的签署并不意味着两岸关系可自然而然地由经济议题进入政治议题、社会文化议题的谈判阶段，两岸关系错综复杂，和平发展任重道远。但ECFA的签署，起码为两岸关系的发展提供了机制化的协商平台，为两岸对话提供了可资借鉴的参考路径，最终达至“政经并行”的两岸关系发展模式，实现共创双赢目标。
二、后ECFA两岸关系结构性矛盾的深层思考
透过ECFA签署与实施所遇到的种种障碍，可以发现两岸要进一步开展合作、构建互信共赢的模式，仍然存在不可回避的结构性矛盾，包括政治制度不同、意识形态冲突、制度性障碍、利益诉求以及社会文化差异等等。其中，核心的矛盾还是台湾的政治定位决定并引发的制度性障碍问题。
（一）两岸关系中主要的结构性矛盾
首先，两岸经济体互补性优势的进一步发挥、竞争性问题的协调、经济交流合作的进一步扩展以及经贸往来对两岸经济发展贡献的进一步提高，愈发有赖于两岸公权力主体在经济体制机制与法律法规政策层面的制度性协调与合作。但考察比较大陆与台湾制度建设的现状发现，两岸制度规范在发展阶段上存在明显的不对称性。
在大陆方面，至今尚未建立一套完备的调整两岸关系的法律体系，仍依靠政策为主来解决愈来愈复杂的涉法问题。不仅主要依靠执政党的领导人几项政策为政治导向来开展对台工作，而且各级各类党政群团不分社会角色，统统贯彻同样的对台工作政策；早期在政治导向的政策指导下，对台工作主体多元化虽然显得灵活主动，然而难免随意性强、责任不清、稳定性差、公信力也倍受质疑；特别是政府的行政决策与行政执行不能主要运用法律手段解决两岸关系问题，明显已经不能适应当下对频繁复杂的现代政治经济社会关系处置的要求。
在台湾方面，相比之下，业已形成与大陆交往的完善法律（尽管我们不承认）制度体系：一是“宪法”增修条文中涉及的两岸关系的部分；二是规范两岸关系的基本“法规”——“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（即《两岸关系条例》）；三是大量处理两岸具体关系，包括机构建设、人员往来、文化艺术交流、经济贸易、婚姻家庭、财产继承、司法协助等方面的规范性法律文件；即使情势变动，任何政策调整均通过修法，明确公示全民而后实行。
大陆因缺乏涉及两岸关系的法律法规体系，致使中央政府的公信力缺少法律保障；解决两岸经贸合作问题基本依靠政策，不仅政治责任与法律责任混淆，而且两类责任都不落实；再优惠的政策也让台湾当事人不安心、不放心，更多被认为是“歧视性恩赐”，甚至都被误解为“统战”；在很大程度上影响了两岸依法深入合作与交流。
可喜的是，大陆与香港、澳门通过平等协商，以CEPA协议的形式构建相互间合作关系，也让台湾看到了与大陆中央政府通过法治化手段规范两岸关系的可能性，降低了台湾各界对两岸交流中地位不平等以及可能"被矮化”的顾虑。
其次，是台湾的政治定位，也就是“中华民国”的政治法律地位问题。具体地说，即涉及台湾当局在政治谈判中，签订两岸和平协定时的法律地位问题。就法律事实而言，大陆接受台湾方面作为谈判的对方，与之“谈”这件事本身就是对其合法性的承认，但这只是“默示性的承认”。当涉及到政治性、安全性的议题并且需要签订有官方约束力的文件时，台湾方面将无法接受“默示性的承认”，必将要求明确解决“我是谁”的问题。双方的现实选择只能是保持“创造性的模糊”，而留出“各自表述”的空间。这不仅预示了双方签订带有政治内容的和平协定非常困难，同时也对现阶段两岸进一步开展经济、文化等其他领域的合作与交流造成巨大阻碍。
（二）结构性矛盾的影响分析——以投资保障协议为例
从我国大陆地区投资保障立法的现状看，并不乐观。台湾是大陆重要的外资来源，大陆自1994年和1999年分别公布实施《台湾同胞投资保护法》及其《实施细则》，明文保护台商权益。但主要内容大多为政策性宣示性的条文，并未如同中国与日、韩等国所正式签署之“投资保障协定”一样，涵盖包括投资、收益的定义，适用范围，投资待遇，投资争议的解决等实质内容。
同时，大陆地区也没有制订统一的外国投资法典，而是采用分别制订外资专门法律和特别法规构成的外资法体系，立法体系不完善甚至紊乱，有时中央与地方法规还彼此冲突，更存在许多非法律规定的内部文件与指示。因此，在面对两岸贸易投资日益增多、纠纷解决需要规范，推动台湾与大陆签署投资保障协议，包括避免双重课税、保障彼此财产安全等相关范围的实质内容，不仅是两岸在经济合作上亟待解决的迫切问题，也是由于大陆缺乏统一有效的法律法规依据，影响协议签署并实施的棘手问题。
此外，从两岸签署投资保障协议的具体障碍看，ECFA第5条明确规定，双方同意在ECFA生效后六个月内，针对“建立投资保障机制”、“提高投资相关规定的透明度”、“逐步减少双方相互投资限制”、“促进投资便利化”等进行协商。但是，由于目前两岸关于投保协议仍存在一些分歧，原定于第六次陈江会期间签署的投保协议被顺延到第七次陈江会。
探究投资保障协议难产的原因，主要由于台我双方观点的分歧以及一些技术性因素。台湾方面对于投保协议主要有三个关注点：第一，与世界各地的投保架构要一致；第二，要考量台商的需要；第三，假如发生争议应该引入国际仲裁的或者是国际诉讼的需求。但大陆方面提出，“两岸投资保障协议”不是两国之间的协议，而是具有两岸特色的投资保障协议，不能签成国与国之间的协议，否则就违背了两岸会谈的基本原则和基础。另外，由于“两岸投资保护协议”涉及面非常广，双方各自都需要完成大量的沟通协调工作，并处理诸多的技术性问题。
然而从根本上说，影响两岸投资保障协议签署的症结所在仍是主权（sovereignty）问题。因为司法管辖权就是主权的象征，而一般投资保障协议中会对投资人的国籍做定义。理论上来说，台湾同胞到大陆进行投资，与外资的法律地位应无差别，但由于两岸政治关系特殊，大陆为了体现“一个中国”原则的坚持，认为台湾同胞赴大陆地区投资不能直接适用大陆有关外资的法律规定；但两岸分立的事实又确实存在，彼此之间有不同的经济制度、货币制度，因此台商投资若直接适用其“国内法律”又似不妥。故大陆在种种考量下将台湾同胞赴大陆的直接投资定位在介于“外国人投资”与“国内投资”之间，属于一种“特殊的国内投资”。相对应的，台湾地区的主张必然与此相悖，尤以民进党为甚。
总之，两岸在主权问题（或台湾政治法律定位问题）上的分歧，在根本上影响着两岸谈判的话语体系和谈判底线的设置。
三、意见与建议
鉴于对两岸关系实务与现行法律制度的研究分析，经审慎思考，先提出以下原则意见与建议。
首先，两岸经贸合作进入制度化、机制化轨道，必然要求传统对台经济工作的观念与手段随之转变。观念上，在淡化对台经贸活动政治色彩的同时，强化各类企业特别民企与各级政府参与经贸活动的主体角色，主要依经济法则、商务规则与行政协议处理相互关系；手段上，应当尽快从改革初期所有对台工作都是政治优先、政策管理为主，转变为回归经贸活动本意，以经济、法律手段为主，才是两岸经贸合作迈进制度化的治理之道。
其次，转变观念与手段，既是情势发展的客观需要，也是执政党和政府提升执政能力的必然要求。面对我国尚未做好充分准备就已成为世界第二大经济体的现实，我们必须具有全球治理（包括常态治理与危机治理）的观念与视野，更要加紧补课学会并掌握综合运用政治、经济与法律手段的能力。尽管由西方制定的不少政经规则应当予以修正，需要我国的参与逐一去破解；然而毋庸回避，当下在治国理政处置国际国内事务中，区别政治、经济与法律手段的不同功能，主要熟练运用各种法律（国际法与国内法、民商法与行政法）手段，适时转换使用或并用经济、政治与外交手段，仍是我们不熟悉、不擅长的薄弱环节，有时甚至成为“被攻击的把柄”或自己的“软肋”。
最后要强调，“一国两制”原本就是总设计师邓小平针对解决台湾问题提出的；但政治家的宏伟设想，有赖于政治与法律人设计出政治法律制度来落实，并且保障实施，才能最终实现。大陆社会主义法律体系刚形成，但还有些支柱性法律（对台法律即属此）尚未制定，全面完善法律体系任务仍艰巨。需要明确，制度文明是政治文明的重要组成部分，也是最高形式；香港澳门回归并继续保持繁荣发展靠的是法律制度。可以预见，台湾与大陆最终实现和平统一，也必然要靠法律制度。待到两岸四地（一个国家、两种制度、三个法系、四个法域）各自法律制度完备，依法治理相互间运行顺畅无阻，足以构建统一的宪政框架之日，即是大中华实质意义的统一之时。
整个制度建设的过程，就是当代中国政治文明发展的进程；谁掌握主动权，谁就握有最大的软实力，谁就是真正的领导力量。中国共产党及其领导的中央政府，曾是军事斗争即政治较量的胜利者，也是发展生产力即经济较量的胜利者；面对最后的制度文明建设即民主与法治的较量，必须有信心告诉全中国、全世界，一定当仁不让！