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黄志瑾：台湾“国际空间”法律模式初探——以两岸法律关系为视角
发布时间：2014-04-01 来源：
台湾“国际空间”法律模式初探——以两岸法律关系为视角
黄志瑾[1]
内容提要 台湾的国际空间一直都是两岸的焦点议题。在马英九执政后，台湾方面呼吁两岸在“建立互信、搁置争议、求同存异、共创互赢”的基础上就台湾国际空间进行协商。大陆方面也以善意回应，多次在官方场合表示愿意协商台湾的国际空间问题。本文分析了台湾加入政府间国际组织与大陆宪法的合宪性，继而探讨了台湾现存的政府间国际组织成员资格，以及现有加入模式，在此结论下，构建了台湾在政府间国际组织中的理性模式，以期对两岸在该议题的后续制度性构建有所启发。主题词 台湾 政府间国际组织 观察员 渔业实体 独立关税区
两岸关系自蒋介石退守台湾后，六十载恩恩怨怨，时至今日仍未化干戈为玉帛。究其本质原因，不在于意识形态对立，政权形式不同，或统独认知相异，政治体制、民主自由、市场开放度、民众素质上的差异及由此带来的不互信才是两岸和平统一的绊脚石。但文化的共融、血脉的承继决定了两岸不可能走向统一以外的其他方向。不过，在这段差异消弭的时间差中，两岸的关系将成为两岸法律人必须考虑的问题。其中，台湾岛上2300万民众的国际空间权利如何行使频频受到关注。
自1971年联合国通过第2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，驱逐蒋介石代表后，[2]台湾，作为中华人民共和国政府事实上暂不能行使管辖权的土地，所享有的国际空间越来越小，截止2011年，台湾拥有正式会籍的政府间国际组织共有28个。台湾做出诸多举动试图挽回其在国际上的空间，自1991年“立法院”通过提案建议重返联合国始，“政府”方面频频推动参与联合国的外交工程，除了联合国之外，还致力于开拓各个政府间国际组织的成员资格。就现实层面来说，参与联合国在现阶段已成为不可能的任务，虽然当局为了岛内需求屡屡鼓吹，但仅具表征意义。可参与联合国及其他政府间国际组织的活动并非遥不可及。本文旨在“九二共识”的基础上，理性探讨台湾国际空间法律模式的构建。从认同两岸和平统一的前提出发，回答台湾加入政府间国际组织与大陆法律是否有冲突的疑问，梳理台湾目前在政府间国际组织中参与的法律模式，从法律技术性角度设计台湾在两岸和平统一过程中参与政府间国际组织活动的理想模式。
一、台湾“国际空间”与大陆法律合宪性思考
（一）《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国反分裂国家法》，不反对台湾加入政府间国际组织
大陆涉台的宪法性文件主要有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国反分裂国家法》。《宪法》仅在前言对台湾问题加以原则性规定。《反分裂国家法》作为台湾问题的基本法在第7条规定了台湾可以享有与其地位相适应的国际空间：“国家主张通过台湾海峡两岸平等的协商和谈判，实现和平统一。台湾海峡两岸可以就下列事项进行协商和谈判：（1）正式结束两岸敌对状态；（2）发展两岸关系的规划；（3）和平统一的步骤和安排；（4）台湾当局的政治地位；（5）台湾地区在国际上与其地位相适应的活动空间；（6）与实现和平统一有关的其他任何问题。”
上述条文是台湾参与国际组织活动符合大陆宪政性法律的基础。根据《反分裂国家法》第7条第1款第（5）项，在不违反“一个中国”的原则下，两岸可以协商台湾在国际上的活动空间的应有之意是：台湾可以通过加入政府间国际组织这一方式当然享有国际活动空间。在这个基础上，只要解决什么是“一个中国”原则和什么是台湾的“地位”这两个问题就能妥善解决台湾加入政府间国际组织的问题。
（二）“一个中国”原则认可台湾加入政府间国际组织
“一个中国”是经两岸“九二共识”确认，是世界范围认同两岸关系的核心原则。 “一个中国”这一政治术语最先在上个世纪50年代，作为“两个中国”和“台湾独立”的对立物出现。时至今日，虽然两岸对其解读有所不同，但对核心的把握持相同逻辑。[3]
“一个中国”原则的核心其内涵在于两方面：两岸地缘上的统一和反对“台湾独立”。大陆对该核心有一确立和加固过程。自1998年钱其琛副总理宣布“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中国的主权和领土完整不容分割”后，凡提及“一个中国原则”，都不再出现“中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府”这一政权色彩浓厚的言论。1998年“汪辜会谈”中，汪道涵提到“双方应共同努力，在一个中国的原则下，平等协商，共议统一”，用“平等”和“共议”明示了北京和台北并非中央对地方的上下关系。2000年钱其琛副总理又发表了著名的“钱新三句”，指出“大陆和台湾同属一个中国”。究其意义，这个中国可以是一个高于中华人民共和国和中华民国且包容其二者的主权完整的象征。[4]台湾政府颁行的法律也是以“一个中国”为其原则。如其“中华民国宪法”和“宪法增修条文”规定其享有管辖范围的中国领土包括大陆地区和台湾地区。1991年台湾“国家统一委员会”和“行政院”会议通过的“国家统一纲领”表示“大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任”。由此可见，“国家统一纲领”以“对等政治实体”（大陆和台湾）来定位两岸关系，该定位形式上仍保留在“一个中国”的架构内。[5]而且，“一个中国”原则也获得了国际上的承认。1979年《中美关于建立外交关系的联合公报》指出“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”
由此可知，“一个中国”原则是公认的两岸关系的基本原则，其核心在于共同反对“台湾独立”，在此原则之下，台湾的政治地位、大陆与台湾政府的关系都相当灵活。 在台湾加入政府间国际组织这一问题上，不仅有香港澳门为先例，在当前两岸关系形势下更有政治保障。2008年12月31日胡锦涛主席在北京《告台湾同胞书》发表30周年的纪念会上，提出了六点对台政策方针，其中第五点指出“对于台湾参与国际组织活动问题，在不造成两个中国、一中一台的前提下可以通过两岸的务实协商做出合情合理的安排。”马英九连选成功后，宣布坚持“九二共识，进一步促进和平稳定”。可以看出，在台湾加入政府间国际组织的问题上，台湾的成员资格具有合宪性是“一个中国”原则的题中应有之意。只要符合“一个中国”原则，当然也就符合大陆的宪政性法律。
二、台湾的“国际空间”现行法律模式分析
（一）国际渔业组织中台湾的“渔业实体”模式
1. 国际法上的“渔业实体”特指台湾
渔业实体(fishing entity)是国际法特有的名词，到目前为止只有台湾一个实体具有该主体资格。“渔业实体”首次出现在《联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群与高度洄游鱼类种群的规定执行协议》(《养护协议》Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to Conservation and Management of Straddling Fish Stocks)中，其第1条第3款规定“本协议各项规定应比照适用于属下船只在公海捕鱼的其他渔业实体。”
对《养护协议》在创设和发展“渔业实体”概念上，很难有准确的历史予以回顾，据现有公开资料可知，“渔业实体”与《养护协议》的关系可追溯到1994年8月23日由主席准备的草案中。该草案第1条第3款：“公约的相关原则及本协议都比照适用属下船只在公海捕鱼的其他渔业实体。”[6]在《养护协议》正式谈判文件中，并无“渔业实体”的定义和其指代为何的内容。据当时英国代表团所称，“渔业实体”主要指台湾。[7]且谈判主席在回答波兰在谈判过程中提出的扩大“实体”内涵至在专属经济区捕鱼的实体的要求时，指出第3款是特别针对台湾所作，不应加以扩大。[8]
2、作为渔业实体的台湾享有与其地位相适应的对外渔业权利和承担义务
在《养护协议》的基础上，台湾自1997年起以“渔业实体”身份参与多个区域性渔业组织的公约协商谈判和参与其他活动。包括以会员身份加入北太平洋鲔类国际科学委员会，南方黑鲔保育委员会之延伸委员会，中西太平洋渔业委员会，美洲热带鲔鱼委员会，国际大西洋鲔类保育委员会；以观察员身份加入的北太平洋溯河性鱼类委员会；以受邀专家身份加入的印度洋鲔鱼委员会；待公约生效后即可以会员身份加入的南太平洋区域渔业管理组织和北太平洋渔业委员会。并且《中西太平洋地区高度洄游鱼类种群养护和管理公约》（以下简称《养护和管理公约》）对台湾作为渔业实体加入该公约做了一个特别安排。[9]即中华台北(Chinese Taipei)作为渔业实体签署了该公约，并享有完全的成员权利和承担完全的成员义务，保证其国内立法符合公约的要求，依公约第9条第2款受公约机制的约束，并参与中西太平洋地区鱼类委员会的活动。
在上述区域性渔业组织中，台湾享有的权利和义务与主权国家和其他实体是完全一样的。《养护协定》第17条第3款指出：“分区域或区域渔业管理组织的成员国或分区域或区域渔业管理安排的参与国，应个别或共同要求第1条第3款所指，在有关地区有渔船的渔业实体，同该组织或安排充分合作，执行其订立的养护和管理措施，以期使这些措施尽可能广泛地实际适用于有关地区的捕鱼活动。这些渔业实体从参加捕捞所得利益应与其为遵守关于养护和管理措施所作承诺相称。”据此只要台湾做出与其他成员国同样的承诺，并且这些承诺与其在国际上的利益相匹配，它就可以享有完全相等的权利。例如，在《养护协议》签署后，台湾以“中华台北”（Chinese Taipei）的名义参与了《养护和管理公约》的多边高层会议的全部谈判过程。不过，如何界定前述协议要求的承诺和获得的利益“相匹配”，每个区域渔业管理组织都在其章程中会有所界定。例如虽经过几轮激烈的谈判，在《养护和管理公约》签约中，台湾也无法取得缔约方的资格，不享有任命委员会执行主任、确定委员会总部所在地、被提名为委员会主席或副主席、邀请其他国家加入公约等权利。[10]
（二）世界贸易组织中的台湾的“独立关税区”法律模式
1、台湾在WTO中的身份是“台湾、澎湖、金门、马祖独立关税区（中华台北）”，享有完全的成员权利，承担全部成员义务
台湾与世界贸易组织（WTO）的关系可追溯到其前身GATT时期。1947年10月30日，当时的中华民国与其他22个国家，共同创立了关税与贸易总协议（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）。1949年5月中华民国政府迁台后，于1950年5月正式退出GATT。由于美国和日本的支持，台湾方面一直以观察员的身份在GATT中继续存在，直到1976年，联合国2758号决议将台湾当局驱逐出联合国以及其他与联合国相关的组织，台湾才正式终止与GATT的任何联系。
直到1990年1月1日，台湾政府基于现实的需要，才根据GATT第33条“加入”的规定，以“台湾、澎湖、金门及马祖独立关税区(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu)”的名义向GATT秘书处提出入会申请，并提交“外贸体制备忘录”，但秘书处未处理该申请。1992年1月17日，台湾“经济部长”萧万长再次致函GATT秘书长并检附修订版的“外贸体制备忘录”，再一次表达台湾希望加入GATT的意愿，并恳请迅速处理台湾入会案。1992年9月8日，在美国及欧洲的帮助下，GATT理事会主席邀请各主要缔约成员代表，就台湾入会一案进行咨商并达成共识，将“台澎金马独立关税区”入关一事列入当年理事会议程中。1992年9月29日，GATT理事会通过成立工作小组审查台湾入会案，并指派英国大使Morland为台湾入会工作小组主席，该工作小组由代表62个国家和地区的51个缔约方构成。[11]同时授予台湾以观察员身份，使其可以参加之后的理事会及其他相关会议。1993 年4月15日，台湾“经济部”次长许柯生率相关部会代表参加入会工作小组会议，该小组对台湾递交的外贸体制备忘录进行了一读审查程序，并经瑞士同意在日内瓦设置台湾在GATT的代表团，其正式英文名称为Representation of the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu in GATT。1993年6月28日，“经济部”次长徐柯生再次参加入会工作小组第三次会议，完成对外贸体制备忘录的一读审查程序，并进行二读审查程序。1994年至2000年期间，台湾与30个国家进行双边咨商并签订了双边协定。1994年4月15日世界贸易组织（WTO）成立后， 台湾于1995年12月1日正式向WTO秘书处提出申请加入WTO。2001年9月18日，台湾入会工作小组最后一次正式会议在日内瓦召开，由“经济部长”陈瑞隆率团，完成中华台北入会议定书、入会工作小组报告、关税减让表及服务业承诺表等入会文件。2001年11月11、12日的第四届WTO部长会议正式通过台湾入会，并由“经济部长”林信义签署入会议定书。2001年11月16日，“行政部门”将台湾入会档以条约案方式送请“立法院”审查，并获审查通过，并于11月20日签署了台湾加入WTO批准书。自此，台湾于2002年1月1日以“台湾、澎湖、金门、马祖独立关税区（中华台北）”的身份成为WTO第144个正式会员。“国际贸易局”(Bureau of Foreign Trade)是其在WTO中的正式官方机构，“经济事务部长”(Minister of Economic Affairs)为其驻WTO代表团团长。
台湾以什么名义加入GATT（WTO）是当时各方主要关注的焦点。根据GATT1947第33条规定，凡是“享有完全自主权的独立关税区的政府”，即可“代表该关税区，按该政府与缔约方全体议定的条件加入本协议”。可见GATT（WTO）的成员资格不完全是建立在“国家”这个概念之上。所谓的“关税地区”，是指“一个与其他领土之间的大部分贸易保持着独立税率或其他独立贸易规章的地区”。[12]台湾当局和大陆政府均对台湾政府在台湾、澎湖、金门和马祖之上的关税控制权没有什么异议，所以“台湾地区具备了WTO 章程所规定的独立关税地区的事实要件”。[13]只在入世之时，两岸还是就名称一事出现了摩擦，作为协商的结果，大陆和台湾同意保留“台澎金马独立关税区”的名称，只是加上“中华台北（Chinese Taipei）”的简称。
但在中华台北正式成为WTO成员之后，“台澎金马独立关税区”直到2003年2月才设立其常驻代表团，且以台湾满足三个条件为前置：1. 台湾代表团的名称为“办事处”，和香港、澳门一致；2.台湾代表团成员应避免使用习惯外交头衔和等级；3. 台湾应避免在与WTO有关的任何文件中使用任何暗示“台湾是一个主权国家”的语词，如国家名称或中央政府等。[14]
2、两岸在WTO中分歧不大，摩擦不断
理论上，台湾与大陆在WTO中是正常的成员方与成员方的关系。这在在WTO争端解决机制内，台湾和大陆可以在官方层面进行磋商、将争端提交至专家组、并可对专家组做出的裁决提起上诉。2002年12月，大陆与中华台北的代表在日内瓦就中国大陆针对台湾钢进口采取的临时保障措施进行对话，这是两岸第一次在WTO这个国际平台上的直接交流。不过但尚未有过正面交锋，未有任何争端提交至争端解决机构。
大陆与台湾在WTO这个平台上的交流并不一帆风顺。例如，在台湾加入《政府采购协议》之时，大陆方面因为《政府采购协议》中涉及中央政府的附件会出现“总理”、“外交部”等词眼，而反对台湾加入该协议。[15]又如，大陆一直拒绝更新WTO名录（蓝皮书），原因在于该蓝皮书的2002年版将台湾代表团列为“常驻代表团”(Permanent Mission)，大陆方面认为台湾代表团应与香港和澳门相类似，被称为“贸易办公室”(Trade Office)。但台湾方面反对，致使蓝皮书的更新一直被搁置。最后协商的结果是在该蓝皮书中保留台湾“常驻代表团”的称谓，但对代表团内的各代表不采一般的“领事、一秘、二秘”等外交称谓，改为“先生、女士、夫人”等不带政治和外交色彩的词汇。[16]这种政治上的冲突和互信缺失给看似平和的两岸，在WTO中的关系带来了很多无谓的摩擦。
（三）世界卫生大会中台湾的“观察员”法律模式
1、世界卫生组织一直是台湾“拓展国际空间”的重要目标
台湾自被驱逐出联合国之后一直以联合国的专门机构世界卫生组织(World Health Organization, WHO)为其追求国际空间的重要目标之一。1997年首度向WHO总干事致函，表达成为观察员的意愿，并且在该年大会之中推动讨论与表决。在1998年肠病毒扩散和2003年SARS蔓延时，更以台湾被排除在国际卫生体系之外，违反了WHO宪章“全人类最高卫生福祉”的规定，对台湾人民不公不义为由几次要求加入WHO，委请其友邦提案，希望台湾能成为大会议程的补充项目。美国是支持台湾的重要动力来源，从1999年起，美国参众两院就逐年通过法案，支持台湾加入WHO，而且强度逐年提升。美国行政部门则依据这些具有国内法地位的法案处理台湾加入WHO议题，从2004年起就开始投票支持台湾。但该要求一直遭到秘书处的反对，也遭到中国大陆政府的持续抗议。WHO为了应对台湾当局的屡屡提案，2005年与我国政府签订了一个谅解备忘录，其内容是同意台湾与WHO的官方交流，但这种交流必须在中国政府的同意下方可进行，但台湾并没有被邀参与该谅解备忘录的谈判。[17]马英九执政后，两岸关系大幅改善，在不造成“两个中国”或“一中一台”的前提下，中国大陆政府、WHO和台湾当局就台湾以观察员身份并“中华台北(Chinese Taipei)”的名义参加世界卫生大会达成共识。自2009年起，台湾“行政院卫生署署长”即以“中华台北”的名义参加WHA，但就在WHA中，两岸也常有摩擦，2011年台湾当局认为WHO在其内部档（备忘录）中，称呼台湾为“中国台湾（Taiwan, China），这有矮化台湾地位之嫌。 [18]
2、世界卫生大会模式是台湾加入国际组织的理想模式之一
马英九在2011年5月21日表示，未来台湾当局希望将“世界卫生大会模式发展到其他国际组织。[19]WHA模式是自马英九执政后，在大陆《宪法》、《反分裂国家法》和对台政策的框架下，在两岸政府达成共识的前提下形成的模式，对今后台湾拓展与其地位相适应的国际空间有范式意义。
就国际法普遍实践而言，观察员的权限受到许多限制，其权利界限一般都是由各国际组织依其各自情况在组织法中加以规定。[20]以WHA为例，其观察员不是常设性的。WHO组织法中只有会员国和准会员的规定，没有关于观察员的条款，观察员的内容在《世界卫生大会议事规则》第3条第2款中有所提及：“总干事可邀请已提出会籍申请的国家、已代为申请为准会员的领地、以及虽经签署但尚未接受组织法的国家，派观察员出席卫生大会的会议。”当一个国家提出申请加入WHO以后，在这个申请没有经过WHO的组织法、程序接纳之前，由WHO的总干事考虑工作实际需要，可以邀请这些提出申请的国家或地区、组织，作为WHA的观察员参加WHA和WHO的其他委员会，但没有投票权及人事分配权，[21]每年仅可参与为期一周的WHA，无法取得关于WHO的重要文件。[22]而且每年参加WHA必须逐案申请。另外，在WHA中，各会议都没有义务通知观察员参加，也没有义务给予其会议议程，观察员在WHA中的参与程度完全凭借其自身在各个议题中的重要性和其自身的活跃程度。[23]显然，这种观察员的身份受限颇多，[24] 但却是在现阶段能获得两岸当局共识的理想模式。
另外值得一提的是，代表台湾出席的最高级别官员是“卫生署”署长，2011年中华台北代表团共17人，除“卫生署长”外，还有“卫生署医事处长”、“卫生署国际合作正副处长”、“疾病管制局长”、“中央健保局长”、“国民健康局副局长”、“食品药物管理局副局长”和台湾大学医院副院长等。大陆方面的代表团则是由卫生部部长率由卫生部、外交部、财长部、国家食品药品监督管理局、常驻日内瓦代表团、北京大学等相关单位组成。这种级别对应的主管部门在WHA中的出席经实践证实是可行的。其可取之处在于：一，立足于现实，取两岸最大公约数，实现台湾参与国际组织活动，不做“国际孤儿”的愿望。参与到WHA这一决策机构中，可以助台湾取得相关信息和技术，也能参与有关全球卫生政策的讨论，参与制订全球食品安全管理标准之国际规范，基本实现台湾当初追求加入WHO的诉愿。二，对大陆而言，这一模式在投票权等关键问题上对台湾当局有所限制，不会给台独势力以利用国际组织实现“一中一台”或“两个中国”的可能性。三，在参与周期上，台湾的观察员资格理论上需年度邀请。台独份子无法利用选举上的政党变动随意破坏大陆释放的善意，有利于两岸关系持续地、不间断地和平发展，杜绝了“九二共识”之后民进党上台出现的两岸政治悲剧。
台湾目前以观察员的地位加入的政府间国际组织有15个。如果两岸能在观察员这一模式上达成共识并愿意以此模式作为今后台湾参与政府间国际组织的主要发展方向，台湾参与国际民航组织等其他联合国专门机构的活动都不会是难以企及的目标。
（四）义务多于权利的台湾“国际空间”法律模式剖析
在为数不多的政府间国际组织中，台湾以“中华民国”或“台湾”的身份作为正式会员加入，例如，亚洲生产力组织、亚非农村发展组织、亚太粮食肥料技术中心、中美洲银行、亚洲选举官署协会、国际政府资讯科技理事会。这些组织有如下特征：一、有相当一部分是中南美洲的区域性国际组织，如中美洲银行、中美洲议会和中美洲统合体。[25]这些国际组织在地理上远离台湾，在利益分配上与台湾关系不大，台湾加入其中，更多地是在国际舞台上的宣扬。而美洲又是台湾外交关系中最重要的地区，便于台湾外交拓展。 二、有一部分是由台湾作为主要甚至唯一的资金提供者，且其主要工作人员也主要来自台湾，如亚太粮食肥料技术中心，其部长就来自台湾，其工作小组的办公地点也在台北。[26]三、总体表面看上去数量不少，但多数都是徒有虚表，只是以组织的形式存在的会议，在各自的领域无突出的建树，往往都是充当智库的角色，无签订具有约束力的条约和公约的野心和实力。四、台湾在其中只承担义务，鲜享有权利，如台湾在中美洲银行中，只有向其提供贷款资金供受益国（洪都拉斯、萨尔瓦多、哥斯达黎加、尼加拉瓜、危地马拉、巴拿马及伯利兹）的义务，而无法成为受益国。[27]
可以说，台湾加入这些组织的是为了拓展国际空间而做出的无奈选择，多数是台湾基于国内政治需求而以自身为中心集合周边国家设立的无国际影响力的国际组织。对此，大陆政府无需过多干涉，但需要保持警惕，以防有关势力借此提出独立的诉求，并在和平统一化进程中，完全可以逐渐要求台湾退出。
三、台湾“国际空间”法律名称之检讨
有学者指出，“台湾参与国际组织用何种名称，绝不仅仅是一个文字表达问题，而是一个重要的政治问题，关系到一个中国的原则，关系到中华民族统一的前途，一方面必须体现‘一个中国’原则，另一方面，在此基础上也存在展现善意和灵活性的空间。”[28]台湾在国际组织中的名称应该检讨，它有时叫 “中华台北”(Taipei, Chinese)，有时叫“中国台北”(Taipei, China)，有时则叫 “台湾”(Taiwan)，有时则是不被大陆政府所承认的“中华民国”(Republic of China) 。这些名称有的违背了“一个中国”的两岸共识，有的在中文翻译上出现分歧，有的则渐取得两岸共识。解决台湾如何加入政府间国际组织，名称是重要问题之一。所谓“名不正言不顺”，如果台湾在不同国际组织中采用不同名称，不仅给国际组织的工作带来种种不便，而且不利于进一步的制度构建。
Chinese Taipei是台湾在国际社会中最常见的名称。但两岸对其中文翻译却存在不同的看法，台湾方面要译成“中华台北”，大陆则认为应当翻译为“中国台北”。这个问题肇始于1979年中国奥委会重返国际奥委会，当时，国际奥委会通过《名古屋决议》恢复了中国奥委会在国际奥委会的权利，同时规定，会址设在台北的奥委会改名为“Chinese Taipei Olympic Committee”。大陆方面自此将“Chinese Taipei”翻译为“中国台北”。1981年，台湾奥运组织确认接受《名古屋决议》，并将“Chinese Taipei”翻译成“中华台北”，两岸就Chinese Taipei的译名的摩擦自此产生。
1989年4月6日两岸奥委会负责人在香港签署协议，就该问题达成一致，明确规定在大陆使用“中华台北”译名的执行单位和范围：“台湾地区体育团队及体育组织赴大陆参加比赛、会议或活动，将按国际奥委会有关规定办理。大会（即举办单位）所编印之档、手册，寄发之信函，制作之名牌，以及所做之广播等，凡以中文指称台湾地区体育团队及体育组织时，均称之为‘中华台北’”。[29]但大陆国台办也 表示，两岸奥委会协议不涉及协议以外的大陆其他团体、组织和人士使用“中国台北”译文的权利，使用中国台北也不能说成是矮化台湾。[30] 但这一称谓未延伸至其他领域，在其他领域一般约定俗成的说法仍然是“中国台北”。
本文认为，“中华台北”的中译名较“中国台北”更具实务性。“中华”一词是两岸一衣带水，兄弟手足关系的最大公约数，两岸同胞都是中华儿女，这一点是两岸关系的基石。其次，就目前的两岸形势以及两岸关系的历史来看，“中国香港”模式并不能完全适用于台湾，“中国台北”的称谓很容易引起岛内民众对大陆对台政策套用香港模式的猜测，不利两岸关系的平稳发展。再次，Chinese Taipei已形成国际社会的共识，若就中文译名纠缠不休并无多少实际意义，只会给国际社会留下两岸处处都有争议的不利形象，也不利于两岸合作开拓国际交往。
四、台湾加入“国际空间”法律模式之构建
台湾加入WHO后，当局目前选定以参与“国际民航组织”（ICAO）及“联合国气候变化纲要公约”作为现阶段参与国际空间的目标。[31]一方面，马英九在“活路外交”的政策下，以“灵活、务实、自主、尊严”原则向联合国专门机构发展。另一方面，他也认识到大陆的态度是台湾参与国际组织的关键因素。[32]大陆方面也充分认识到在两岸迈向和平统一的进程中，台湾的国际组织参与权是一个亟待解决的问题。
本文认为，在构建台湾加入政府间国际组织的制度时，应当坚持以下原则：一、任何有损于“一个中国”原则的加入方式都是不理性的。如涉及主权诉求、军事合作，或只有主权国家参与的国际组织，台湾如加入将有损于两岸的和平进程。二、两岸都应以维护台湾2300万人民的利益为出发点，以促进两岸和平统一为最终目标。三、台湾应警惕岛内政治党派变动带来的对两岸和平统一发展的不稳定因素。四、在不违反“一个中国”原则的前提下，台湾在国际组织中的身份和名义应由该组织宪章或其他法律文件加以正式确定。五、两岸都应勿将该事务“泛政治化”，谨防为其他追求“台独”意图的势力提供口实。
在制度构建中，有以下几个具体问题需要解决：
第一，台湾在政府间国际组织中的身份，这取决于国际组织本身的性质和对其成员的要求：在国际组织的成员不以主权国家为基础的情况中，台湾可以正式成员的身份加入，如在WTO中以“独立关税区”和在渔业组织中以“渔业实体”的身份存在。在国际组织的成员以主权国家为基础的情况中，如果台湾确实有需要参加，可以观察员的身份加入，如在WHO中以“年度邀请”方式和观察员身份存在。
第二，台湾在政府间国际组织中的名称。本文认为，“中华台北”是最为适合的名称。一方面，“中华”表明台湾是“一个中国”的一部分，另一方面，就现状而言，“中华台北”是曾取得两岸共同认同的名称，两岸已就在国际奥委会中就使用“中华台北”达成共识，将这一名称延伸至其他领域也无不妥。且就英文名称来看，在香港和澳门的名称，所有国际组织都统一使用中国香港(Hongkong, China)和中国澳门(Macao, China)， 这与中国/中华台北(Chinese Taipei)有细微处上的差别，本身即反映了台湾和香港、澳门在法律地位上的不同，中文名称应当反映出这种不同。
第三，在政府间国际组织中代表台湾当局的官员的级别和党派。该问题最能直观反映其国际法地位和政治倾向性。马英九执政后，台湾方面也以“活路外交”为政策导向积极促进实际参与国际组织日常活动。在代表人员方面，已有双方都满意的先例，如在2008年，代表台湾当局参与亚太经济合作组织会议的为国民党荣誉主席连战，并与胡锦涛主席会面。在2009和2010年台湾以观察员身份参加第62和63届WHA的为台湾卫生署长。2000年代表台湾签署WCPFC议定书及“捕鱼实体参与安排书”的为台湾届时的渔业署胡兴华署长。2009年与SPRFMO筹备会议主席共同签署“捕鱼实体参与安排书”的为届时的渔业署沙志一署长。在无需中央级别领导人出席的场合，两岸可以派对等级别的主管部门领导出席，如在WHA中，大陆派卫生部部长，台湾方面派卫生署长；在渔业组织中，大陆派农业部渔业局主管领导，台湾方面可派渔业署主管领导。但事先需对该问题上予以协商。在中央级别领导人出席的场合，为避免政治冲突，台湾方面可以采用目前实行的模式，即派体制外但具政治影响力的前任领导人或海峡交流基金会（海基会）董事长出席。
关于台湾加入政府间国际组织这一问题，有必要以成文制度加以落实。基于ECFA的签订，两岸就ECFA所涉及的具体议题可通过“两岸经济合作委员”会来进一步协商和解决。[33]据此，两岸可将关于台湾加入国际组织的细节问题通过该委员会设立一个专门的工作小组加以讨论。另外，为了避免将两岸经济纠纷置于WTO争端解决机制下解决以带来的“台湾问题国际化”的可能性，以及由此带来的政治失信问题，两岸方面应当加速ECFA争端解决机制的构建。
余言
无法入座谈判桌，对于两岸和平统一非常不利。2012年台湾大选结果也表明两岸和平现状是众望所归，在这一呼声下，应尽快制度化台湾及其民众的国际空间问题。这不仅可以获得台湾民众的认同感，为将来的两岸统一奠定良好的民众基础，也能在国际社会赢得良好的声誉，更能消弭大陆政府缩小台湾国际生存空间的种种负面评价。
[1]作者系华东政法大学博士研究生，上海对外贸易学院国际经济贸易研究所助理研究员。本文发表于《法学评论》2012年第3期。
[2] UN A/RES/2758(XXVI)，恢复中华人民共和国在联合国的合法权利， http://www.un.org/chinese/ga/ares2758.html。
[3] 参见黄嘉树：《一个中国”内涵与两岸关系》，载《台湾研究》2001年第4期，第1-5页。
[4] 参见前引3，黄嘉树文，第2-3页。
[5] 参见张文生：《一个中国原则与两岸关系的定位》，载《台湾研究集刊》1999年第4期，第2页。
[6] A/CONF.164/22. 值得注意的是，为了避免“渔业实体”（即台湾）可以通过《养护协议》参与到海洋法公约中去而引发的问题，在《养护协议》的最终文本中，将该条中的“公约的相关原则”删除了。据此，台湾参与国际渔业活动的范围被仅仅限定在了《养护协议》的内容之内。
[7] David H. Anderson, The Straddling Stocks Agreement of 1995—An Initial Assessment, 45 ICLQ 463, 1996, p.468 .
[8] 主席的措辞为：第3款是特别为了中国的情形特别量身定制的。参见Earth Negotiations Bulletin, Vol. 7. No. 41, http://www.iisd.ca/vol07/0741014e.html.
[9] Arrangement for the Participation of Fishing Entities, http://www.wcpfc.int/doc/arrangement-participation-fishing-entities.
[10] Hu, Nien-Tsu Alfred, Fishing Entities: Their Emergence, Evolution, and Practice from Taiwan’s Perspective, 37 Ocean Development & International Law,149-183, 2006, p.167.
[11] Ying-Jeou Ma, The ROC(TAIWAN)’s Entry Into the WTO: Progress, Problems and Prospects, 15 Chinese Taiwan Y.B. Int’l L. & Aff. 32, 1996-1997, p. 39.
[12] 1947 GATT, Part III Art. XXIV, Para.1.
[13]何其生：《论台湾加入世界贸易组织的有关法律问题》，载《台湾研究集刊》1997年第4期，第5页。
[14] Asian Times, Status quo: Beijing, Taipei and the WTO, http://www.atimes.com/atimes/China/EF24Ad02.html,.
[15] 台湾最终于2008年12月获准加入《政府采购协议》。
[16] Arie Reich, The World Trade Organization at a Crosswords: Article: The Threat of Politicization of the WTO, 9336 U. Pa. J. Int’l Econ. L. 779, 2005, p.808.
[17] Michael Sheng-ti Gau, The Legal Controversies between China and Taiwan in the WHO From the Perspectives of an International Law Scholar in Taiwan, 1 J. E Asia & Int’l L. 159, 2008, p. 161.
[18] http://www.mofa.gov.tw.
[19] 今日新闻网，马英九：希望以“世界卫生大会”方式参加国际组织，http://gb.nownews.com:6060/2011/05/21/301-2714338.htm.
[20] 观察员是为了加强组织与非成员国间之合作的产物。主要取决于组织内部的规定或者内部活动规则。在联合国中，对于像朝鲜/韩国这种分离国家，赋予其观察员地位是为了补偿因缺少会员资格而带来的政治损失。参见W.G Vitzthum主编，《当代西方国际法——德国的观点》，吴越、毛晓飞译，韦伯文化2006年版，第350页。
[21] 《世界卫生组织组织法》第59条。
[22] 《世界卫生大会议事规则》第45条第2款。
[23] 《世界卫生大会议事规则》第45条第1款。
[24] 目前WHA的观察员除了台湾外，还有巴勒斯坦解放组织、教廷、马耳他骑士团、国际红十字会、红十字会与红新月会国际联合会、国际国会组织。根据组织法和议事规则，这六个观察员被分为三类：教廷是“非会员国的观察员”；巴勒斯坦解放组织是“根据WHA27.37号决议受邀的观察员”；其他是一般意义的“观察员”。参见Che-ming Yang, The Road to Observer Status in the World Health Assembly: Lessons From Taiwan’s Long Journey, 5 Asian J. WTO & Int’l Health L & Pol’y 331,2010, pp.336-339 .
[25] 区域性国际组织对其成员的地理位置所处是有要求的，比如美洲国家组织章程第4条即规定该组织的成员应是美洲国家。台湾跨区域加入南美洲国际组织在国际法理论和实践上也是鲜见。
[26] FFTC, Working Group, http://www.agnet.org/about/workgroup.html.
[27] CABEI, www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/fileviewer?id=18447.
[28] 袁小红：《关于台湾参与国际组织的几点思考》，载《国际展望》2011年第3期，第94页。
[29] 前线，国台办发言人就北京奥运会期间台湾体育团队的称谓问题发表谈话，http://www.bjqx.org.cn/qxweb/n14602c10.aspx.
[30] 新浪，国台办：“中国台北”称谓不是矮化台湾，http://news.sina.com.cn/c/2008-07-11/015415909982.shtml.
[31] 台湾“中华民国外交部”http://www.mofa.gov.tw.
[32] 同前注43。
[33] 《两岸经济合作框架协议》第11条。