台湾房屋拆迁的立法、补偿与冲突解决机制

 
 作者简介：刘文忠，北京联合大学台湾研究院副院长，台港澳法研究所所长，副教授，法学博士，经济学博士后；
                   朱松岭，北京联合大学台湾研究院两岸关系研究所所长，教授。
 文章来源：《北京行政学院学报》2010年第5期。

    摘要：房屋拆迁问题在我国当前受到特别关注，如何从法律上进行科学的制度建设也曾引起广泛的讨论。为加强与完善我国拆迁立法，本文集中分析了台湾地区拆迁的做法。台湾房屋拆迁法制立足于解决两个根本性问题，即补偿费的多寡和未来商业利益的分配。台湾以地权保护为核心，严格核定地价，区分私有与公用土地；将房屋拆迁补偿的预期商业利益充分考虑，从而最大程度地减少了房屋拆迁中的纷争。
     关键词：拆迁；补偿；拆迁利益
 
    城市房屋拆迁是一个世界性的难题，为解决房屋拆迁问题，许多法治健全的国家和地区都从国家立法层面对房屋拆迁给予完善的制度支持，规定了进行房屋拆迁的严格限制条件和合理补偿机制。拆迁抗争也曾困扰着台湾社会，拆迁人与被拆迁人冲突偶有发生。
 
    台湾没有城市拆迁的专门性立法，但已形成了完整的解决房屋拆迁的立法机制与纠纷处理机制。台湾房屋拆迁和土地征收密切相关，其核心利益是土地收益，而房屋利益仅是土地上的附着物，并将土地容积权也计算在房屋拆迁的补偿范围；房屋拆迁的补偿费用也因此包括地价补偿、房屋补偿和补偿安置，预期的商业利益也充分考虑；为有效的解决补偿和拆迁问题，台湾对土地征收和房屋拆迁规定了严格的程序要件，从价值层面上严格区分公共利益与私人利益的关系，区别予以对待。本文从以下四个层面予以分别阐述。
 
一、立法目的：保护土地收益及土地发展权
 
房屋拆迁涉及到的法律关系从表面上看是房屋的拆迁和补偿问题，但实质上涉及到的是土地产权问题。国外大部分国家和地区将土地和房屋视为不动产，土地具有独立的产权属性，属于个人，房屋为土地的附着物，房屋拆迁的实质是土地征用制度和土地流转制度，不存在单独的房屋拆迁制度。在土地征用或征收过程中，才会涉及到房屋的拆迁，因此，房屋拆迁往往和土地征收或征用紧密联系。[1]台湾借鉴其他国家的立法经验，不存在专门性城市房屋拆迁性立法，相关性的立法散布于相关立法中，立法层次清楚，位阶合理，从而确立了对土地及其地上建筑物征收的系统性立法体系。
 
（一）房屋拆迁的核心利益本质上为土地收益而非房屋利益
 
台湾为保护拆迁户的利益，根据土地所有权类型对土地产权区别保护。台湾地区现行的土地制度，既非单一的土地公有制，亦非纯粹的土地私有制，而是二者兼而有之，农地(农民私有)、市地（市民公有）、富源地（全体“国民公有”）构成台湾地权体系的三大类型。如果土地属于农地，则对私有农用土地的征收征用必须予以严格保护，给以最大限度的财产权补偿；如果是市有土地，则通过政府管制，除非是公共利益的需要，否则不可以随便征用。可以看出，台湾土地立法秉承近代西方社会土地政策。其根本目的，一方面增加社会总生产，使其达到最大的经济目标；另一方面充分调整市民之间的利益分配，保障立法公平与公正价值的实现。为此，台湾制订了一系列保护土地产权的“立法”，包括规范土地管理、土地登记、土地产权流动等的“规范性立法”，明确了征收对象，征收程序、补偿标准以及专业性地价评估与计算办法，解决了房屋拆迁所涉及的利益实体性与程序性法律问题，明确房屋拆迁的核心利益本质上是土地收益，房屋利益只是土地上的附着物，从而把房屋拆迁争议在制度上得以完善。
 
（二）设定土地容积权，扩大土地产权外延保护范围
 
台湾仿效日本、美国出台了“都市计划容积移转办法”，设定了基于土地发展权基础上的容积权。
 
根据本办法，台湾允许都市计划限制发展的建筑物容积转移到许可发展的基地上，由许可发展的基地所有权人给予受限制基地所有权人一定的补偿。该办法属旧城改建中容积权利补偿的典型市场模式，将容积权利作为土地产权不可或缺的构成部分加以周全保护，从而扩大了房屋拆迁的补偿范围，将未来城市建筑容积拆迁的扩大利益列为保护范围。容积权本质上扩张了土地权利，即基地使用权的扩张，它毫无疑问属于地上产权不可或缺的构成部分，与现实的既得利益受法律同等保护。将容积权视为将来可能实现的土地使用权益加以周全保护，有利于鼓励私人对财富的进取心，进而促进社会总财富的增加与经济的发展；而透过容积移转，使被限制发展的土地所有权人得到补偿，促进了社会财富的公平分配。
 
（三）制定完整的城市土地用地规划，防止无序拆迁
 
台湾地区借鉴国外的区划法，在长期的规划理论与实践中，已形成了一整套规划、管理的体系，防止无序拆迁。
 
这种编制详细的城市规划，使得城市建设管理基本做到了有法可依，使市民和开发商的利益都得到保证，城市建设也能够依法顺利进行。台湾对非都市土地，视当局的经济政策、地方需要及土地所能提供使用的性质，划定使用区，编定各种用地图表实施管制，并配合各种自然环境的保护，谋求土地资源的合理使用；对都市土地的管理，主要是采用土地使用分区管制，即对都市土地依现有特性及未来期望发展的模式，划分为不同的使用分区，再对分区内的土地及建筑物予以使用性质及使用强度的管制。对土地使用性质的管制，主要是规定土地的用途，以排除妨碍主要用途的其他使用。对土地使用强度的管制，主要是通过规定容积率和建蔽率(覆盖率)来实行。不同的用途和位置，一般规定有不同的容积率和建蔽率。
 
二、立法价值：严格区分公共利益和商业利益
 
台湾将公用土地房屋拆迁的补偿行为与私用土地房屋拆迁的补偿行为做了明确的区分，严格区分拆迁中的公共利益和商业利益，并赋予不同的立法价值。
 
（一）公共利益予以明确界定
 
对土地公共利益上的用途，有严格和宽泛的解释。持严格解释观点者认为，主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途；而持宽泛解释观点者则认为，虽然利益效果主要为少数私人享有，但只要具有附带结果，即只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。后者如美国，但是大多数国家采取严格说。[1]台湾地区在“土地法”和“土地征收条例”中对公共利益明确限定为公益目的，并规定公益目的土地的征收范围包括：（1）“国防”事业；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共卫生及环境保护事业；（6）政府机关、地方自治及其他公共建筑；（7）教育、学术及文化事业；（8）社会福利事业；（9）“国营”事业；（10）其他依法须征收土地之事业。
 
通过案例我们可以透析其立法价值在现实生活中的表现。如，甲乙等五人在台北市看守所管理的公有土地上建有房屋数间，台北市看守所认为在未经其同意的情况下建筑房屋属于违法建筑，因此诉请被告拆除系争土地上的房屋和其他工作物，并将土地返还。法院经审理后判决，按照台湾方面“所有人对于无权占有或侵夺其所有物者，得请求返还之。对于妨碍其所有权者，得请求除去之。有妨碍其所有权之虞者，得请求防止之”的民事规定，被告应立即拆屋还地。这说明台湾严格区分公有与私有土地的区分，对公有与私有土地房屋拆迁立法价值不同，前者重在公共利益保护，后者重在土地与地上房屋的财产权保护。而且土地产权是房屋拆迁上的根本利益保护，地上建筑物是土地权益上的附属利益。
 
（二）预期商业利益还利于民
 
如果在私人土地上非法占用，通过民法上的财产权与物权保护原则，依据民法的规定诉请法院判决，并强制执行。用于商业用途的土地征用，台湾的做法是将地价与房屋价值统筹考虑，用民事财产法律关系进行拆迁补偿，将商业利益的一部分让渡给拆迁人，并充分考虑预期商业利益所带来的收益，通过代表协商还利于民，因此在私用土地上的房屋拆迁行为没有太多抗争的事件。
 
大多数的抗迁事件发生在公有土地上。公有土地拆迁遵循公益原则，只要有利于公益，并且以法律定之，均得以征收，因此在目的上是否符合公益，在程序上是否符合正当法律程序，就成了征收程序是否合法的最基本要件。台湾“土地法”第208条规定以公共事业（公用）为限，第209条规定“政府机关因实施国家经济政策，得征收私有土地，但应以法律规定者为限”，“土地征收条例”在第3条和第4条也是以公益为限。至于违章建筑的拆迁，是行政执行法的规范内容，依据行政程序法才得进行。拆迁户会受到交出房屋土地或自行拆迁的书面警告以及一定的期间完成此义务，如不遵守，才会宣告将定期进行强制拆除。
 
三、法益补偿：现实利益与预期商业利益
 
台湾房屋拆迁“法制”立足于解决两个根本性问题，即补偿费的多寡，未来商业利益的分配；既包括补偿安置费、地价、地上建筑物补偿，也包括预期的商业利益。补偿费既包括土地地价也包括房屋产权和补偿安置费。
 
（一）明确征收主体
 
拆迁问题的关键不是拆迁，而是征收，是公法行为，而不是平等主体的民事行为，虽然在补偿方面是民事性质的，但前提是公法行为，征收补偿的主体是政府。
 
台湾的土地所有权包括公有与私有，没有无主地。作为地上建筑物房屋的拆迁，其主要涉及的权益是对私有土地的征收。当土地产权属于私人时，房屋拆迁地价补偿是根本，拆迁补偿的主体明确为“政府”。房屋拆迁的实质是强制征收他人的房屋，而拆迁只是征收房屋后拆除地上附着物的行为，其实这不是制度的核心，只是征收的结果，也是土地所有人处理土地的方式。
 
（二）补偿安置和地上建筑物补偿先行
 
对拆迁户多采取“先建后拆”，并将土地的收益的小部分，作为安置拆迁户的经费，拆迁补偿在房屋拆迁之前必须完成。
 
（三）预期商业收益列入拆迁补偿范围
 
台湾的征收法制还有所谓的买回权制度，土地被征收后，如果征地机关没有依照征收计划来使用土地，原所有权人可以在一定的情况下，以原价买回土地，保护预期的商业利益不受损失；依“都市计划容积移转办法”，随着城市规模的扩张，在调整变更现有城市规划时，势必再许可一些建筑基地增加建筑容积，加高或重建更高楼层，被规划为可实行高容积发展者，房地产价格自然大幅度攀升，因此允许受到限制发展的建筑物容积转移到许可发展的基地上，由许可发展的基地所有权人给予受限制基地所有权人一定补偿。
 
四、保护程序：灵活的纠纷解决机制和严格的土地征收与补偿程序
 
台湾对土地征收和房屋拆迁规定了严格的程序要件，民意协商充分进入，广泛吸收公众参与，并且安置先行。
 
（一）民意协商充分进入
 
在征收计划公布前，要经过公听会程序，民意机关可以平等进入协商角色，与政府讨价还价；征收前要通过广泛的协商手续；在安置补偿机制中，由专业的地价委员会根据市场评定地价，并且予以地价公告，土价评价规则也严格法制化与专业化；民意机关可以就地价、补偿与安置等事项与地方政府进行充分地协商与介入。依照台湾区域规划法的规定，市、县的城市规划编制完成后，要在城市公开展览30天，由市民和机关团体提出书面意见，然后再由都市计划委员会审议。审议批准后，规划方案要向市民公告，然后才可以实施。另外，在城市重建、改造时，如果市政府坚持实施，在经过2/3的居民同意后，即可以强制进行；如果是居民自愿要求改造，则需经过3/4的居民同意才可以强制进行。总之，通过公众的参与，政府、大多数市民和机关团体的利益可以得到充分的保证。
 
（二）充分吸收公众参与拆迁和城市改建
 
政府优先实施者于拟定都市更新事业计划前，应举办第一次公听会，须取得更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人数均超过2/5，并其私有土地总面积及私有合法建筑物总楼地板面积均超过1/2的同意，拟定更新事业计划送市府申请办理公开展览20日。于公开展览20日内由市府举办第二次公听会，并于公开展览结束后召开理事会审查，提送都市更新审议委员会审议。审议通过并经市府核定后，实施都市更新事业；若是采用迅行办理，门槛为取得私有土地及合法建筑物所有权人数，和私有土地总面积及私有合法建筑物总楼地板面积四项均超过1/2的同意。若是自行申请办理都市更新，门槛为取得私有土地及合法建筑物所有权人数均超过1/2的同意，私有土地总面积及私有合法建筑物总楼地板面积四项均超过3/4的同意。
 
依据2000年公布的“土地征收条例”，私有土地严格程式化与制度化，形成了完整的土地征收计划公开机制、地价评估机制、安置补偿机制、公听会协商机制、民意协商机制，且每一个机制都有相对完善的立法。拆迁房屋严格按照法律规定的程序办事，否则即使是合理的拆迁也不会获得支持。台北市政府曾因紧急拆迁市内鸡南山危险地区需购买被告人（被拆迁人）甲承购的公有公共住宅，被告人因拆迁通过购买方式取得台北市中山区房屋和土地。之后，台北市政府就递交了应被拆迁房屋所有权转移登记，并完成登记程序。但依照台湾方面有关“立法”规定，完成所有权转移登记应递交由原所有权人甲签字确认的安置意愿书。台北市政府在没有取得这一安置意愿书的前提下就完成了登记，被告甲在这之后将房屋抵押给乙。台北市政府将房屋拆迁后，引起一系列法律纠纷。法院经审理后判决，由于拆迁房屋而换购的房屋合同和拆迁合同并无主从关系，而且台北市政府没有依照行政法律程序行事，即甲本人没有在安置意愿书上签字，所以即使甲没有配合拆迁，依然判台北市政府败诉。原因在于，即便是合理的拆迁，如果不依照法律程序办事，法院依然不支持拆迁方。
 
台湾尽量适用比例原则及政治协商的方法，来避免造成不幸的后果。对拆迁户会根据行政执行法，尽到警告及拆迁的义务，而后才会进行强拆行为。对于征收的拆迁，进行较充分地沟通，尽可能给予较高的补偿费，依法重置价格，以减低民众的抗争。为了避免行政机关不合情理的强制执行，妥善动用人民代表与协商的机制，让双方有回旋的余地。这说明政治手段的协商，仍是一个最可行的方法。
 
（三）安置先行
 
台湾政府拆迁户多半采取“先建后拆”，先在较便宜的地方兴建国民住宅，安置拆迁户。而后对不愿离开者，采取强制驱离，基本上不会使用武器。政府用处理这些昂贵土地收益的一部分，作为安置拆迁户的经费是足够的，所以拆迁户的抗争，多半是讨价还价的手段，例如希望购买国民住宅的补助条件能更好，包括房间更大、价钱更便宜等。
 
强制拆迁手段应该视为“最后手段”。当公权力向拆迁户，以及向社会显现、证明其已经尽了最大的努力来照顾拆迁户的利益，已经进行了最大的诚意及耐心来协调拆迁，到最后仍然无法获得拆迁户的理智配合，此时才可以进行最后的“拔钉”行为。
 
对于民众抗争的情形，在台湾是运用“集会游行法”的制度来处理。警察会对民众经过三次的举牌警告，告知再不解散，便会根据本法来强制执行驱散民众，同时在场的民众，尤其是领导者，也会依据本法的规定送交法办。这是属于刑事犯罪的范围。
 
从我国台湾地区的房屋拆迁“立法”模式可以看出，台湾以地权保护为核心，严格核定地价，区分私有与公用土地，充分考虑了商业补偿与公用事业补偿的区分，将房屋拆迁补偿的预期商业利益充分考虑，从而最大程度地减少了房屋拆迁中的纷争。
 
 
 
参考文献：
 
[1]杨峰.房屋拆迁与社会公共利益[N].法制日报,2010-02-20.