中国台湾检察权定位、配置及其他（上）

 
作者：万毅 ，四川大学法学院教授、博士生导师。
 文章来源：《东方法学》2010年第1期。
 
    摘要:  检察制度研究是我国台湾地区法学研究中一个比较活跃的研究专题和领域，多年来，一直保持着一定的“热度”。台湾检察制度研究具有三个主要特点：学术紧随实践而脉动、检察官群体尤其是基层检察官的广泛参与以及研究方法的多元化。自20世纪70年代末恢复法制及检察机关重建以来，大陆法学界关于如何科学定位和配置检察权始终存有争议。比较两岸检察制度研究，可以发现存在着很多共通性的问题，例如，检察官的定位问题、检察独立与检察一体的分际问题、检察官行使包括羁押权在内的强制处分权的合理性问题，等等。虽然这些问题提出的背景并不完全相同，但台湾地区检察制度研究，在研究对象和研究方法的选择，以及解决问题的思路与方案上，对于大陆的检察制度研究都有启发和借鉴意义。
    关键词:  检察制度；检察官；检察改革；检察独立；检察一体；检察人事权
 
 
 
    编者按：上海市法学会于去年下半年开展了第四届“上海市优秀中青年法学家”评选活动，由来自本市各政法机关、法学院校有关领导和专家学者组成的评委会严格评议，王迁、万毅、吴偕林、王先林、王文革、张淑芳、刘晓红、金可可、陈力、盛雷鸣等十位中青年学者脱颖而出，荣膺“上海市优秀中青年法学家”称号。为了充分展示他们的优秀学术成果，本刊从这期开始特设专栏陆续刊登他们专为本刊撰写的论文。
    导论
 
    检察制度研究是台湾地区法学研究中一个比较活跃的研究专题和领域，多年来，一直保持着一定的“热度”。分析其中原因，不外乎：一方面，检察官本身作为“一个尚未完成的机关”，其法律地位与职权配置始终存在争议，即便是在检察官制度的诞生发源地、建成法治已久的法、德等国，关于检察制度的设计与发展，仍然存在着诸多理论上的分歧，同样是其法学研究中的热点问题，正所谓“环球同此凉热”。另一方面，从法、德等国的经验来看，检察官作为“法治国的守护人”，是建设现代法治的关键角色，对于刚刚完成社会转型的台湾地区来说，社会公众对于检察官存在着诸多角色和功能期待，然而定型于国民党威权体制之下，并习惯于按照惯性运作的台湾检察体系，却无法满足台湾公众的这一期待，因而面临着如何改革的课题。自进入20世纪90年代以后，随着台湾地区“民间司法改革基金会”、“检察官改革协会”等民间司改团体的兴起，台湾地区的检察改革运动风起云涌，在一波又一波的检察改革运动中，由于媒体的报道与公众的关心，台湾检察制度的历史、现实与未来，一次次成为了社会舆论的中心话题，也“炒热”了检察制度的一个个理论命题。检察官群体关心自身的命运，社会公众希望表达自己对检察体系的感受，学者希望贡献自己的专业知识引导台湾检察制度的反思与发展，在多方合力下，关于检察制度及其改革的研究，遂成为台湾法学界的焦点问题。
 
    在海峡对岸的大陆，关于检察制度的研究一直以来也是法学研究中的热点问题。自20世纪70年代末恢复法制及检察机关重建以来，大陆法学界关于如何科学地定位和配置检察权始终存有争议，尤其是在进入20世纪90年代以后，随着国家司法体制改革的全面铺开，围绕检察机关的角色定位及其权力配置所产生的理论争鸣更是达到了一个高潮，甚至可以毫不夸张地说，除了公诉权之外，检察机关的几乎所有权能均遭到了大陆法学界的拷问与质疑。{1}
 
    比较两岸检察制度研究，可以发现存在着很多共通性的问题，例如，检察官的定位问题、检察独立与检察一体的分际问题、检察官行使包括羁押权在内的强制处分权的合理性问题，等等，虽然这些问题提出的背景并不完全相同，但在大陆检察制度研究观点纷呈、一时又无法“分出胜负”的情况下，静下心来整理台湾地区检察制度的研究成果，分析其论证及解决问题的思路与方案，或许对于大陆的检察制度研究会有些许启发，这也正是笔者写作本文的初衷。
 
    关于本文的研究，有几个前提性问题需要先予说明。
 
    第一，本文对台湾检察制度研究的综述，是围绕研究对象（台湾检察制度及其改革）而展开的，因此，纳入本文研究范围的不仅包括台湾地区法学界的研究成果，还包括了台湾政治学界和史学界关于台湾检察制度的研究成果。笔者认为，台湾学界坚持采用多元的研究方法、以所谓“科技整合”的立场对检察制度进行拓展研究，正是其研究取得创新与突破的重要原因。
 
    第二，本文对台湾检察制度研究的整理和综述，并不局限于台湾学术界的研究成果，而是包括了实务界尤其是部分检察官的观点，这不仅是因为台湾实务界的部分检察官本身即具有深厚的学术造诣，如朱朝亮、林丽莹、吴巡龙等，皆留学海外，并时常参与学术研讨、发表学术观点。更重要的还在于，他们对于台湾现行检察制度的弊端，有着直接的体认与表达。同时，他们也是推动台湾检察制度改革的主要动力（如台湾检察官改革协会的主要召集人陈瑞仁、陈志铭检察官），对于台湾检察制度改革的走向有着明确的主张与诉求。此外，他们与台湾学术界的互动性也很强，学术界的许多研究实际上是针对或围绕他们的观点而展开的。因此，他们的观点也是值得重视和记录的。
 
    第三，本文对台湾检察制度研究文献的整理和综述，主要限于近十余年（1998-2009年）公开发表的论文、出版的著作以及部分网站上的文章。之所以主要选择1998-2009年间的文献，除了之前的研究成果在论题上多已为近年来的成果所吸收、覆盖，因而根据从新原则加以筛选之外，更主要是因为近十余年来正是台湾检察改革风起云涌的时期，吸引了更多的学者和实务界人士参与到检察制度研究中来，例如，台湾检察制度研究方面的几位重量级学者如林钰雄、陈运财、朱朝亮、林丽莹、吴巡龙等，其主要研究成果均发表于这一时期。同时，这一时期也提出了更多全新的命题，既有的理论命题在论证和资料补充方面也有显著进步。因此，选择这一时期展开研究更为便利，得出的结论也更具权威性。当然，此前的一些研究文献也会有所涉猎，但仅起到补充论证的作用。
 
    第四，本文对台湾检察制度研究的综述，不满足于对研究观点的简单罗列，也不拟进行不切时宜的简单评论，而是希望以一种学术史的视角，还原问题提出的时代和社会背景，凸显近年来台湾检察制度研究所取得的成就及其特点。因此，本文并未采用一般研究综述所通常采用的专题式研究模式，而是从台湾检察制度研究的三个主要特点：学术紧随实践而脉动、检察官群体尤其是基层检察官的广泛参与以及研究方法的多元化为视角，来切入本文的研究。
 
    一、学术紧随实践而脉动
 
    台湾学术界对检察制度的研究，极少无病呻吟或高谈阔论之作，而是紧密联系实践，围绕相关问题展开有针对性的论述，呈现出“理论与实践紧密互动、学术紧随实践而脉动”的特点，学术界经常围绕实践中突发的一些个案而集中性地展开学术对话与讨论。在台湾，由于媒体和舆论力量的强大，以及台湾地区“立法机关”对民意的敏感性，学术界对案件的批判性研讨，经媒体和舆论“放大”后，可能经由民意的呼应而与台湾复杂的政治现实产生“化学反应”，间接促成相关法律、法规的修订或政策的调整。因此，台湾学术界对检察制度的研究，极大地推进了台湾检察制度的发展和改革。
 
    近年来，台湾检察理论研究中发生过三次比较大的学术论战，每一次论战都是以实务中爆发的所谓检察“弊案”和“丑闻”为导火索的。
 
    （一）检察一体与检察独立的分际问题
 
    检察一体原则的目的及其界限，历来是检察制度中最具争议的环节，{2} 而台湾检察体制中历来最为人诟病之处，也在于检察一体与检察独立之分际不明，以及由此带来的检察首长指挥权、指令权的不当行使问题。
 
    其实，早在1958年台湾即爆发过检察首长滥用指令权的所谓“奉命不上诉”案。在该案中，台中地方法院检察官黄向坚侦办南投县长李国桢等人集体受贿案，该案在经黄向坚检察官侦查终结后提起公诉，但法院判决的结果，除李国桢获判无罪外，其他人等均被判有罪。黄向坚检察官收到判决后，对于李国桢被判无罪这一点表示不服，于是拟依法提起上诉。但上诉书状在送到首席检察官延宪谅处时，延首席竟留中不发。黄检察官向延首席催询，但延首席再三向其表示上级长官希望该案不要上诉，高检处首席检察官夏惟上已多次关切该案，且明言是转达“司法行政部长”谷凤翔之意。黄检察官见上诉期间将届，延首席仍不核定李案上诉，乃撰写声明上诉书，不经首席核可，即迳行送交法院。当黄检察官再以签呈连同上诉理由书呈阅时，延首席竟在原签呈上批示“奉令不上诉”后退回。但经黄检察官力争后，法院认定该上诉仍为有效。此事后来遭政论杂志批判，监察委员亦展开调查，而谷凤翔部长为撇清其并无下达命令来干涉李案上诉，遂将延首席移送惩戒，最后延首席受撤职处分。{3}
 
    该案因为在台湾首次暴露了检察首长指令权不当行使的问题，而在此后台湾学者的学术研究中被一再提及。此后，这方面的事件很少被曝光，但这并不意味着台湾司法实践中已不存在检察首长滥用指令权的问题了，而只能说明在当时实行威权统治的国民党加强了对检察体系的控制，而且控制很成功，使得类似的事件很难再为社会公众所知晓。在台湾，检察首长不当行使指令权的问题真正为舆论和学界所普遍关注，还是20世纪80、90年代连续爆发“吴苏案”、“萧天赞案”以及“上上级事件”之后。当时，随着台湾地区民主化进程的加速，台湾新一代检察官开始逐渐争取司法独立的空间。因此，当国民党仍然试图通过以前的方式控制检察体系时，终引发反弹，经当时已经较为开放的媒体集中报道，涉及检察一体原则不当行使的一系列弊案遂成为社会舆论的中心。
 
    1.“吴苏案”。1989年1月11日的清晨，新竹地检署检察官高新武，逮捕了当时台湾负责司法人员操守的“司法院”第四厅厅长吴天惠及其妻子苏冈（律师）。两人被指控行贿和贪污，事由是他们试图影响（贿赂和关说）当时新竹地检署检察官陈松栋所负责侦办的一起案件。即使陈松栋已经数次明确拒绝了他们的贿赂和关说，但他们还是持续骚扰陈松栋，并强迫他接受贿赂，苏冈甚至扬言：“不相信有司法官不收钱。”后陈松栋将这一情况告诉了同僚高新武，高新武检察官在没知会其首席检察官（检察长）的情况下，直接逮捕了吴天惠和苏冈。检察体系则多方阻挠高新武的调查，首席检察官行使职务收取权，明确要求高新武检察官交出案件，但高新武检察官坚持起诉了吴天惠和苏冈。但最后，吴天惠一审被判无罪。随后，四名新竹地方法院的法官和一名检察官立即辞职抗议，一天后，三名协助侦办此案的调查员也辞职抗议。三个月之后，检察官高新武被迫辞职。此即为台湾轰动一时的“吴苏案”。
 
    2.“萧天赞案”。1989年时任台湾地区“法务部”部长的萧天赞，被桃园地检署检察官彭绍谨立案调查一件关税案。但检察首长在要求彭绍谨交出该案件未果后，开始从多方面阻挠其办案，彭绍谨不仅被剥夺了行政上的协助（办案时不能使用书记官和司机），同时，其与同僚的生命还遭到威胁。最后，顶不住压力的彭绍谨检察官在媒体工作者的注目下，流着眼泪被迫交出了该案。萧天赞并没有因为此案被起诉，但在媒体压力之下，他最后还是被迫辞职。彭绍谨原本是当时台湾检察体系中，前途相当被看好的一位检察官，但在该案之后，他被检察体系彻底孤立，后来选择到德国留学，回来之后，仍然遭受检察体系的孤立，和高新武一样，后来被迫辞职。
 
    3.“上上级”事件。1994年国民党党员杨文欣不接受国民党中央的命令，执意要参选“省议会”副议长，国民党党中央决定用“司法当党纪”来惩处杨家。在没有足够证据的情况下，当时的国民党党主席李登辉直接下令检察总长，要求其指令台中地检署先羁押杨文欣父亲杨天生。由于这一羁押指令完全非法，因此侦办杨文欣贿选案的行动遭到了台中地检署新一代检察官的抵制。其中的吴文忠检察官还将此消息透露给媒体，遂引发社会舆论的高度关注。此即为“上上级事件”。此案的关键性人物吴文忠检察官后来就此案对媒体说：“检察官不是鹰犬，主人叫他去咬谁，就去咬谁。”此语后来成为台湾检察界的名言。
 
    上述弊案的爆发，不仅吸引了社会大众关注的目光，也引发了学术界和实务界对检察一体与检察独立分际问题的集中性研讨，并迅速成为近年来台湾检察制度研究以及检察改革中的热点问题。
 
    上述弊案的共同特征在于，检察首长以所谓“检察一体”及检察首长指令权、职务收取权、移转权为名，行干预检察官独立办案之实。由于类似弊案的频发，“检察一体”原则一度在台湾“污名化”，检察首长指令权、职务收取权及移转权几乎成为干预检察官独立办案的同名词，“导致有时检察长因畏惧流言，纵其下属检察官承办案件有不当情形，亦不愿行使其权利”，{4} 进而导致检察体系上下信赖关系相当薄弱。
 
    基于此，台湾学界对此问题的探讨，即同时存在着两项艰巨的任务：一是为检察一体原则以及检察首长的指令权与职务收取权、移转权正名；二是正确划定检察一体原则与检察独立的分际与界限，确保检察首长指令权、职务收取权与移转权的正当行使。
 
    关于检察一体原则的合理性，台湾学界的观点比较一致，即检察官不同于法官，属于兼具司法与行政双重属性的官署，作为其行政属性的体现，检察体系存在着上下一体、上命下从的内控机制。{5} 但是，关于检察一体的目的和功能，台湾学界存在着比较大的认识分歧，计有“有效打击犯罪”说、“防范误断滥权”说、“统一追诉法令”说等不同观点。
 
    “有效打击犯罪”说认为，检察机关之所以实行检察一体原则，基本目的考虑是为有效打击犯罪，整个检察机关即有如行政机关之上下隶属与上命下从之“一条鞭”组织体系。如此，方能上下一体，同心协力，迅速有效从事犯罪之侦查与控诉工作。{6} 尤其是在现代社会，“随着社会关系之复杂化，犯罪案件之型态亦组织化、多样化，而跨辖域、跨国际之案件亦明显增加，此等常是检察官无法单独处理之案件，必须以团队办案之方式提升侦查品质，由上级统合指挥、监督下级，收团队合作之功”{7}。
 
    “防范误断滥权”说认为，检察体系实行上命下从的一体化运作原则，主要是基于避免下级误断，防范下级滥权，即“基于检察权的行使可能伴随侵害人权之权力滥用的危险，故有必要透过检察一体之内部监控机制”。{8}
 
    “统一追诉法令”说则认为，检察体系之所以实行检察一体，是因为，“基于侦查、追诉及请求法院为法律之正当适用等事务之性质，在侦查方针、裁量基准以及法律见解上，应求一致，故有必要透过检察一体上命下从的关系予以统合。包括横向的沟通协调，群策群力，以发挥统合的力量”{9}。
 
    在台湾检察制度研究领域久负盛名的林钰雄教授对上述检察一体学说进行了评析和考察，并得出了全新的结论。对于上述传统观点，尤其是“有效打击犯罪”说，林钰雄教授持严厉批判的立场，他指出：“上述打击犯罪的金科玉律，不论在理论上及实证上都有待商榷。首先，就理论而言，欧陆史上创设检察官制的目的，与其说是‘有效打击犯罪’，不如说是‘有效保障民权’。……其次，即便将打击犯罪当成检察官责无旁贷的任务，理论上也难以说明检察一体‘如何’发挥打击犯罪的神效。”{10}
 
    至于所谓防范滥权说，林钰雄教授也针锋相对甚至略带调侃地指出：“避免误断，防范滥权，乃各个法制设计的核心问题，不独检察官问题为然。然而，先就防范滥权观点而言，上说可谓什么都担心，就是不担心上级会滥权，其根本问题在于‘见树不见林’：上级权力比下级权力来得大，滥权的可能绝不会比较小；权力越集中，滥权的问题越严重，因而也越需要‘其他权力’来约束，此乃权力必须分立的基本原理。”{11}
 
    在此基础上，林钰雄教授进一步指出检察一体的主要目的应在于统一追诉标准，即所谓“以一般性的裁量规则防范个案恣意裁量之填补功能”：“其实，检察一体之积极功效，主要表现于便宜主义案件的裁量标准，因为刑事诉讼法虽赋予检察官为便宜不起诉处分之权限，但为求立法之弹性，未进一步言明裁量之标准为何。…… 此时，检察一体便有以一般性的裁量规则防范个案恣意裁量之填补功能”{12}。
 
    但是，检察一体，固然具有以一般性的裁量规则防范个案恣意裁量之填补功能，但在欧陆法制下，检察官既已成为法定侦查权之主体且具体担负侦查权责，则基于打击组织化、跨国际犯罪的大型化侦查作业之需要，要求检察官上下结成一体，以形成侦查合力应付犯罪，似亦为必然之结论。况且，{5}林丽莹检察官指出，虽然检察一体原则可以说转化自行政一体原则，但检察一体并不完全等同于行政一体，两者区别在于：所谓行政一体，是一般行政机关组织及职权运作的原则，由组织的阶层化建构、成员的上命下从、首长决断原则所构成，行政一体下，仅机关之首长为机关对外意思表示之代表，内部成员就所为之公务行为，必须依首长之意思（上命下从）、代首长所为（首长决断），个别成员是不具名的，仅系首长之手脚的延伸。但是，检察一体修正了行政一体的首长决断原则，仍赋予个别检察官行使职权之自主性或独立性，这使得个别检察官在行使职权时，有权自己具名对外为意思表示。林丽莹：《检察一体与检察官独立性之分际》，台湾《月旦法学杂志》第124期。所谓“以一般性的裁量规则防范个案恣意裁量的填补功能”，一经践履，自然会附带产生防范下级检察官误断滥权之效果。因此，目前台湾学界的主流观点一般采“综合说”，即将“有效打击犯罪”、“防范误断滥权”以及“统一追诉法令”均列为检察一体原则的目的和功能。这一观点，立基于检察体系与法院审判体系之间的结构差异，认为检察体系由于没有类似于法院体系的审级监督机制，为防止个别检察官误断滥权、适用法令和追诉标准不一等问题，故以上下一体、上命下从之监督机制，以收审级监督之效；同时，因检察官手握侦查权，为有效打击犯罪，故也有结成一体、合力侦查之必要。
 
    例如，台湾检察系统公认的“笔杆子”、“秀才”朱朝亮检察官，即撰文指出：“由于检察体系与法院审判体系不同，检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时，因无审级可资请求监督（再议除外），即无法如同法院虽然审判独立，但藉由审级救济便可达成统一全国法律适用之审判公平目的，故如放任个别‘检察官署’独立行使检察权，其结果难免同地检署各别独任检察官厅之追诉裁量或法律适用会有不一致之情事，造成犯罪追诉处罚不公平之情事，故在检察体系内部，即有建构金字塔型中央集权指挥体系之必要，俾由内部统合全体检察官之追诉意志，乃有‘检察一体’原理产生，俾检察总长、检察长于发现个别检察官厅有违法滥权、适用法令不一致或追诉标准不一致或其他法定事由发生时，即得依法行使职务接管权及移转权，至于个别检察官则须依法服从检察总长、检察长依法行使之事务接管及移转权命令，盖此乃达成统一全国检察机关法律适用、追诉标准之必要方式。此即检察一体理论产生之主要缘由。此外基于追诉组织犯罪或集团犯罪之必要，亦有结合全体检察官协同侦查及实行公诉之必要，凡亦‘检察一体’产生之另一缘由。”{13}
 
    应当讲，这一观点及其论证思路是有相当说服力的，因为，独立的检察官在办案时可能发生违法滥权、适用法令不一致或追诉标准不一致等问题，这种情况下检察体系上下一体、上命下从的内部监控机制，可以发挥类似于法院审级监督的功能，这才是检察一体产生的主要缘由。
 
    检察一体原则虽有其存在的合理性，然亦应当划定其界限，以防止检察首长借检察一体干预下级检察官独立办案。对于这一点，台湾学界并无异议，然而关于究竟应当如何划定检察一体的界限，或者说如何区分检察一体与检察独立的各自适用范围，以及为何作此划分，则学界观点并不一致。
 
    林钰雄教授在《检察官论》一书中曾结合前述弊案的探讨，在借鉴德国法制的基础上提出应当区分检察首长的“外部指令权”、“内部指令权”与“职务收取权、移转权”，并分别对其具体的行使界限作了研讨和设计：{14}
 
    就“外部指令权”而言，“‘法务部长’之（外部）指令权仅以检察行政事项（含一般行政事项及外部职务监督）为限，因而，就具体检察事务之处理，‘法务部长’既不得指挥监督‘检察总长’，也不得指挥监督‘检察总长’外之其他检察官”。
 
    就“内部指令权”而言，关键在于将对检察官之基本要求即客观性义务及合法性义务等明文列入立法，具体而言：“（1)指令权之行使，不得违背‘刑事诉讼法’及‘刑法’所定之法定主义。(2)指令权之行使，以不违反承办检察官之法律确信为前提；如上下级意见不同，下级坚持己见，但上级认为有贯彻己见统一法令解释之必要时，应行使职务收取权或职务移转权，以明权责。”
 
    就职务收取权、移转权而言，“应以下列情形为限：(1)为统一解释法令适用或追诉标准所必要者。(2)有事实足认原承办检察官执行职务有违法或明显不当者。(3)有疑问者，乃案件依其性质，由他检察官承办更为妥适之情形”。
 
    学界的上述观点一经提出，几乎立即在台湾地区学术界和实务界获得一致认同。1998年作为台湾地区检察官改革运动的民间发起者的检察官改革协会，继“司法官法草案”提出后，又推出了“检察一体阳光法草案”，推动台湾“法院组织法”修正，“草案”研拟的重点有：指令权效力类型化、指令权行使透明化、检察事务民主化、个案分配随机化、争议判定中立化等。该“草案”于1998年10月中旬，经“立法院”部分“立法委员”提案联署审议。“法务部”在此压力下，也于1998年11月20日颁布“检察一体制度透明化实施方案”。上述改革方案几乎完全采纳了学界的研究结论。{15}
 
    但是，在台湾的司法实践中，上述改革方案并未能真正得到贯彻。2004年，台湾地区又发生了一起涉及“检察一体”的争议案件，即花莲地检署检察官李子春未经检察长同意，迳行起诉了花莲县长候选人游盈隆。在该案中，李子春检察官在侦办花莲县长候选人游盈隆过程中，准备依法起诉被告人。但其检察长多次暗示本案起诉宜缓，并于“台湾地区领导人大选”前数月内及“立委”选举前，多次告知李检察官希望本案不要有侦查动作、待选举后再动，后又试图以改采不起诉说服李检察官。但李检察官坚持起诉，于是其检察长拒不核定该案起诉书，并两次对本案“退件”（退案），李检察官在与检察长两次沟通无果的情况下，未经检察长核定即将该案迳行起诉至法院。
 
    该案的发生再次引发台湾学界对检察一体界限的热议，不少学者再次作文省思检察一体与检察独立之分际。
 
    要处理检察独立与检察一体的关系问题，首先必须厘清“检察独立”与“检察一体”这两个概念的内涵，然后才谈得上界定检察独立与检察一体的分际问题。为此，陈运财教授在《检察独立与检察一体之分际》一文中从借鉴日本法制的角度提出，日本通论与主要文献中并无提及所谓的“检察独立”一词，仅有部分文献提到“检察官之独立”，重在所谓独立官署的性质。但《日本检察厅法》虽承认检察官行使职权的独立性，不过在国家中央集权式，以检察总长为顶点的金字塔结构下，此项独立性早已湮没在上命下从的检察一体之中。检察官依个人独自的判断处理案件的情形，仅止于轻微案件，一般案件多数均在副检察长、主任检察官等上级裁示下处理，遇有社会或政治上影响重大的案件，更是会请示检察长、总检察长的指挥，甚至检察总长关于特定案件（例如驻留美军相关案件等，称为“处分请训”案件），是于先行请示法务大臣后，对下属进行指挥。故所谓检察官的独立性，往往被批评流于形式。就现实效力而言，检察官独立性基本上仅显现在当检察官违反上级命令所为的提起公诉及其他检察权的行使，在法律上仍属有效，亦即是官署的独立性而已。检察官违背上级指令，竟坚持以独立官署名义执行检察职权，法理上固无不可，惟实际上必须先行觉悟可能会受到惩戒处分或被迫退官。而在检察官依其本身法律确信遵守合法性义务，以及服从上级指令的两难情形下，“事务收取权及移转权”之发动正可提供检察官释出系争职权的机会，即办案检察官可以交出案件、转由其他检察官承办的方式，以回避这一矛盾。因此，检察一体原则之适用在日本实务上发挥得淋漓尽致，导致检察官职权独立性大幅萎缩，检察一体的界限也并未成为论述议题，而深具日本特色。这种深具日本特色的检察一体原则之所以在日本得以彻底实施而又不会引起反弹，最主要的原因在于日本司法实践中，上级检察首长关于指令权行使的节制与自律，以及相对地，下级检察官执行职务的敬业及尊重伦理。
 
    但是，日本的模式似乎台湾难以借鉴，因为支撑日本检察一体原则运行的检察文化因素，即所谓上级检察首长的节制与自律以及下级检察官的敬业与尊重伦理，在台湾目前的检察体系中并不存在。结合台湾地区的现实状况，陈运财教授进一步指出，在法律层面，台湾地区与日本相当接近，但实务运作却与日本迥然不同，迭生争议，且因检察官具有司法官属性，其职权内容亦与审判权具有密接性，故必须对检察一体原则设定界限，避免危及审判的公正或正确性。对此，陈运财教授明确提出了一个处理两者关系的原则：“基于检察一体原则所为之指令权行使的界限，应合于检察一体的目的，且有予以法制化的必要。指令权的行使除了不应违背检察官的合法性义务、不应违背真实性义务之外，尤其应着重检察官行使职权之内容，来界限指令权的界限。例如检察职权属于事实处分之性质者，决定实施拘提、申请羁押，应尊重个案检察官的决定，除非有违法侦查侵害人民自由权利的情形，否则上级首长不得干涉检察官侦查个案的职权。相对的，具法律行为之性质者，因具有统一法律见解之必要性，自可容许指令权的介入。”{16}
 
    此外，关于“法务部长”的指令权问题，陈运财教授不同意林钰雄教授的观点，而是主张完全废除，他以日本检察史上的最大污点、也是法务大臣滥用指令权的典型案例—“造船厂疑狱事件”{17}为例指出，考虑到台湾地区的政党政治及“议会监督”尚未如日本成熟，且政治势力干预司法的积弊残存，如仿照日本法上明文赋予“法务部长”可透过“检察总长”指挥个案的侦查或追诉，无疑将大开政治黑手染指司法的大门，因此，他认为，台湾应当坚守“法务部长”对于检察官个案侦查等检察职权的行使无具体指挥权的立场。
 
    留学德国的林丽莹检察官在《检察一体与检察官独立性之分际》一文中从借鉴德国法制的角度指出，德国学说上对指令权与职务移转或收取权之行使有下述几个具体原则：{18}
 
    1.“不应行使指令权或收取移转者”，包括：(1)事实及法律问题之判断属于个人心证者。对于证据价值之判断及依此而为之事实认定及法律判断，此属于检察官个人心证形成部分，具有与法官审判权行使之同等性，首长自不得为干预。例如，对于强制处分行使之法定要件是否具备、案件犯罪事实之认定与对证据是否充分、证据力强弱之评价等，均涉及个人认识过程与良知判断，不在上级可干预的范围。(2）依法定原则为侦查之开始、终结决定起诉或不起诉者。上述决定为直接基于个人心证之事实认定与法律判断之结论，涉及司法判断的核心，检察首长亦不得行使指令权，要求为相反之决定，但理论上检察首长对于起诉或不起诉与承办检察官意见不一致时，检察首长可以行使职务移转或承继权，但仍不得悖于法定原则，否则即有违法不追诉或滥行追诉之情形，而属违法指令，不具有拘束性。
 
    2.“得行使指令权部分”，包括：(1)在存有疑义或解释空间时，首长即可以指令权介入，特别是涉及不确定法律概念的解释或判断，法院的审查空间即非常有限，如产生争议时，即应尊重上级最终判断，但此时应本于客观性义务，个案被告之有利、不利均应顾及。{19} (2)在检察官具有裁量权限之便宜原则适用领域，检察首长方得以指令权介入。例如得为职权不起诉或缓起诉之案件上，是否为职权不起诉之决定，检察首长得为指示，原则上应透过检察机关内部一般性的准则来加以控制，以建立裁量行使之一致性。但裁量领域内所为之指令权行使，仍有合法性之界限，即不得逾越裁量权限或为裁量之滥用，并受检察官客观性义务之拘束，符合公平原则。(3)涉及技术或策略性问题时。特别是在侦查的领域，何时使用何种侦查手段，如何发展案件，原本检察官即有裁量形成的空间，必须就侦查之实效，作何目的性的决定与判断，涉及技术或策略运用，而非为司法判断问题，检察一体本应在此发挥集体效能，检察首长之指令权亦当然得介入。例如，何时发动搜查，何时进行被告之拘提、逮捕或羁押，虽然此等强制处分得否行使之法定要件之事实及法律判断，非属指令权得介入部分，但对于时间之选择、顺序之安排，应属追诉之策略运用，以求有所成果。(4)涉及法律见解或诉追标准之统一。特别是对某类新型态案件产生时，检察官间有不同见解，甚至对起诉、不起诉看法不同时，检察首长即可行使指挥权，使检察机关有一致的见解与标准，此时亦属争议之解决权，如在承办检察官与首长意见不同而相持不下时，首长即可使用移转权或收取权。
 
    吴巡龙检察官在文章中就确立检察独立的重要性作了专门的论述，他指出台湾检察系统虽然在“国会”的直接监督下较能敏锐地响应民意，但因“法务部长”的政治属性，难免有意无意间会有干预检察个案或不中立的情事，导致检察官调查侦办许多社会瞩目的重大案件，例如拉法叶案、兴票案、新瑞都案、三一九总统被枪击案等等，侦办方向是否受到政治力的不当干预，不仅被告认为是“政治迫害”，社会也颇多认为是政治力的司法运用所致，导致检察官越努力侦办特权，越像执政者之鹰犬。因此，没有独立的检察部门，社会就不可能相信司法，刑事司法到今天不能获得民众的信赖，和台湾地区的行政权紧握检察机关有密切关系。因而，其观点与陈运财教授类似，更倾向于废除“法务部长”对检察体系的外部指令权。{20}
 
    就检察独立与检察一体的关系，吴巡龙检察官指出，因检察官主要目标是依据法律追求公益与正义，自然应探求法律真意及公益、正义所在，而不可能如行政权之下级公务员须对上级公务员绝对服从；但亦非如法官审判之独立。因此，检察长之指挥监督应制度化、透明化以供检视并权责相符；检察官纵系奉命行事，仍应就自己行为负责，检察长于不行使其案件承继权及移转权时，不得强行要求检察官为违背其良知之决定。具体而言：“为使检察长行使事务承继权及移转权时有所依循及节制，法律对检察长之事务承继权及移转权应作明确规范。检察长行使事务承继权及移转权应限于下列三种情形始得行使：(1)案件明显过于重大繁杂，非该检察官能力所及。(2)检察官承办个案有明显瑕疵。(3)虽无明显瑕疵，但检察长之指示与检察官之认知不同，为维持诉追标准之一致。如此规定，才能一方面防止外面不当势力之介入及检察首长滥权，另一方面并可统一诉追标准及使检察首长勇于行使职权而无畏流言。”{21}
 
    经过台湾学界历年来探讨，关于检察一体与检察独立之分际问题，事实上已经基本厘清，所余者，惟台湾地区之“立法者”如何虚心接受、吸纳学界讨论的成果，并在具体“立法”中予以贯彻而已。
 
    （二）检察官行使强制处分权的合法性问题
 
    台湾地区的检察官可以说是历史上权力最大的检察官之一，其中一个主要体现就是台湾检察官行使着羁押、搜查扣押等强制处分权，对此，台湾学者曾有评论：“检察官的角色，在旧刑事诉讼法的时代是非常大的，兼有预审法官跟一般检察官的职权。在很多国家的检察官都没有搜索权、羁押权，甚至连拘提都要向法院申请拘票，……所以检察官就形成整个政府在做社会控制时非常重要的环节，他的角色比法官还要吃重。”{22}但这一情况自1991年起开始发生改变，台湾检察官的强制处分权，由于“许阿桂事件”以及“搜查立法委员”等事件的政治影响，成为社会舆论关注的热题并遭到法理上的广泛质疑，最终被台湾“大法官会议”所否决。
 
    1.“许阿桂事件”引发检察官羁押权争议。1991年台湾爆发“华隆集团炒作股票”案，负责侦办该案的许阿桂检察官顶着压力羁押了当时涉案的华隆集团负责人翁大铭。由于此案背后的政商关系极为复杂，华隆案中的当事人，个个有来头，皆是政商界名人，因此，承办该案的许阿桂检察官在侦办该案时，遭遇重重阻力，各方压力如排山倒海般地涌来。{23}但许阿桂面对压力不为所动，挑战高官权贵，使她成了民众心目中的司法英雄，然最后却因为“监察院”认定办案程序有违法瑕疵而予以弹劾，并遭公惩会记过。{24}由于在此案中耗尽心力，许阿桂检察官壮年即罹患癌症去世，甚为可惜。
 
    由于“许阿桂事件”，台湾部分“立法委员”开始将批评的矛头指向当时台湾检察官所掌握的羁押权，并提出了检察官行使羁押权是否违宪的争议问题。就在该议题尚在酝酿之际，1994年3月发生的检察官收押民意代表事件，进一步加深了台湾政界及社会舆论对检察官羁押权的质疑。当时台湾正值“选举”期间，但各地数个地检署分别约谈为数众多的县市议员，以追查各县市正、副议长选举贿选案，并陆续对涉案议员作出收押或交保候传处分。侦办结果，各地检察署先后共收押了54名民意代表。这一事件因为影响面太大，终引发部分“立法委员”及当时执政的国民党的高度重视。{25}正是在此案发生后不久，部份“立法委员”开始倡议修改“刑事诉讼法”，并要求严格限制检察官的羁押权。{26}这部分“立法委员”的呼吁得到了当时台湾地区领导人李登辉的响应，因为李登辉正试图借当时修改“刑事诉讼法”之机，将数百名检察官的羁押权集中到可以被行政操控的二十几位检察长手中，以便于他个人通过操控检察长进而影响选举。于是，在李登辉的支持下，部分“立法委员”提出了修改“刑事诉讼法”、限制检察官羁押权的修法动议。{27}虽然这一修法动议被当时新党的七名“立法委员”在“立法院”一场混战阻挡下来，只进行到二读程序，未能完成三读立法。{28}但由于当时社会舆论对检察官行使羁押权已经持不信任态度，终于1995年由台湾“司法院大法官会议”以释字第392号解释，宣告检察官的羁押处分决定权系违宪。此后，台湾地区“立法院”在经过近两年的讨论与协商后，终于1997年修正“刑事诉讼法”，将羁押处分决定权划归法院，并就羁押之要件及程序作了较为明确而慎重的规定。
 
    2.“搜查立法委员事件”和“成大学生宿舍搜查事件”引发检察官搜查扣押权争议。{29}继检察官的羁押权遭致废除否决后，检察官的搜查扣押权，成为下一个争议的话题。2000年8月16日，台南地检署检察官突击搜查了“立法委员”的宿舍及研究室。由于此次搜查行动是检察官所突击发动，事前并未知会“立法院”院长及“法务部”，且该案是检察官首次搜查“议会”的案例，因此事后引发“立法委员”们对于司法权及行政权介入之高度关切。一波未平、一波又起。同年次月，又发生了新闻媒体因报道尚在侦查中的“国安局”泄密案中关键人物的侦查笔录，而被检察机关搜查工作处所及记者住所，并扣押相关文件的事件。这两次事件极大地刺激了部分“立法委员”，该部分“立法委员”自行提出了多达十二种版本的“刑事诉讼法”修正草案，一边倒地主张检察官的搜查决定权应回归法院，且各版本多少都提到此次修法肇因于上述检察官大动作搜索事件。台湾地区“立法院”最后在相当仓促的情况下，{30}决定削弱侦查中检察官的搜查扣押权，相关的修正条文于2001年1月12日公布、同年7月1日施行；此后，检察官即不得再自行核发搜查证，而必须以书面理由向法院声请核发搜查证获准，方得据以实施搜查扣押。{31} 但就在上述搜查新法施行之前的2001年4月11日，台南地检署检察官指挥警方进入成功大学学生宿舍搜查，随后并以重制音乐著作、侵害著作权为由，扣押多部学生计算机主机。{32}这一事件再一次引发社会各界对于检察官搜查权及执行方式的讨论。
 
    台湾法学界对于“立法院”削夺检察官羁押权及搜查扣押权的举动，理论上分歧并不大，几乎一致认为强制处分权回归法院，是刑事诉讼程序人权保障功能的体现，应予支持。即便是实务界的检察官，虽然认为削夺检察官的羁押权和搜查权，背后存在一定的政治动机，{33} 且削弱了检察官的侦查能力，但对于强制处分权回归法院，原则上仍持支持和配合的态度，并未产生太多争议。例如，朱朝亮检察官即撰文指出：“司法机关从事犯罪追诉，为有效打击犯罪，以维护社会治安，其职业心态，常对被告或犯罪嫌疑人心存有罪偏见，故为使犯罪嫌疑人早日认罪，在积极主动搜证之余，常不自觉的逾越法定分际，甚至滥权。为免被告于侦讯、拘提、羁押、证物之搜索、扣押等侦查过程中，遭受强制处分权滥用之侵害，致犯罪嫌疑人尚未起诉定罪，即饱受财产、名誉或身心之侵害。则在刑事诉讼法制上应如何防制？对此，按刑事程序为搜集保全犯罪证据，确保国家刑罚权行使，固有实施强制处分之必要，惟强制处分足以为保障刑事被告基本人权，乃设有由法院保护被告之程序，藉以防免侦查机关滥用强制处分权。此即通称之‘令状主义’。按维持检察官拥有强制处分权之现制，固有助于侦查效率，及维护社会治安之便宜，惟让检察官继续拥有强制处分权之结果，姑不论与当事人地位平等（武器平等）之理念及世界人权保障潮流有违，更可能会有下列后果：1．检察官有权施行强力侦查，可能检察官仍会继续醉心于侦查活动，而疏于公诉实施，无从形成公平法院之审判模式。2．司法警察之侦查活动，在事事仍受制检察官支配之情事下，其侦查主体性格即无从真正形成，司法警察永远长不大。3．在未经法院事前审查下，检察官或司法警察径依强制处分所得证据，可能多数通不过传闻证据法则之检视，而易被剔除，欲速反不达，可能导致侦查效果大打折扣。4.基于能控制检察官者，即能控制刑事司法正义之现实体认，检察官拥有强力侦查权限之背后，更易招致政治或社会势力意图设法强力干预（如不该提起公诉，而令滥行起诉；或不该不起诉，而令滥行处分不起诉），则维护社会秩序之强力手段，反可能沦为政治打击异己之阴谋，如此司法正义之实现，反益形飘缈。基于分权制衡乃民主法治国之宪政基本原理，及嗣后之无罪判决无法疗治已被实质侵害之基本人权，鉴于检察权之谦抑性，反能提升程序之正当性及司法之超然性，取舍之间，实宜痛下决心，改采检察官实施强制处分应受法院节制之令状主义。”{34}
 
    至于有部分检察官担心，一旦失去强制处分权，检察官将会变成“无牙老虎”、以致社会治安堪虞的问题，朱朝亮检察官认为纯属杞人忧天：“按检察官没有强制处分权，则目前警察须向检察官声请令状，与将来应向法院声请令状，就警察执有令状始得实施强制处分言，并无何差异。有差异者，仅检察官不再有权核发令状，及检察官不再得自行实施强制处分权。就前者言，由于当事人主义有严格证据排除法则，不是因此可以提升证据有效性？就后者言，以目前刑案大部分皆由司法警察移送，由检察官主动侦查者，不会超过一成，且检察官主动侦查之案件，其中九成是车祸相验后自动检举者，其余检察官真正主动侦查之重大刑案件数并不多，故若谓因令状改由法院核发，社会治安即会变坏，似属过虑，何况社会治安，不好是内政部警政署之职责，不是法务部检察署之职责，否则当国民对治安不满时，该下台的是法务部长或检察总长，不是内政部长或警政署长。其次，若检察官侦查该等少数重大刑案时，连声请令状时之初步检验都通不过，则遑论起诉后之追诉成功率。故检察官让出强制处分权，纵主动侦查犯罪时有所不便，惟侦查之审慎反有助侦查质量之提升，促成将来案件追诉之成功率。何况令状主义，有‘许可状’与‘命令状’二者，若立法时能实行‘许可状’之令状主义，则检察官仍有强制处分执行权，何虞无法按自己追诉意愿，充分搜集被告犯罪证据。再者，站在人民立场言，司法列车如只设油门，没有刹车，并全凭检察官以自行踩放油门之方式驾驶，乏法院可为必要之刹车行为，则侦查者极有可能执迷不悟，非至车毁人亡才会刹车，则无罪人民何辜，从而，为防免检察官之滥权强制处分，自有实行令状主义（许可状）以资制衡之必要。”{35}
 
    但是仍有部分检察官认为，台湾检察官既然是沿袭德国法的传统，定位为司法机关暨“法律守护人”，那么强制处分权由检察官行使与由同为司法官的法官行使实际并无差异。但对于这一观点，学界并不认同。例如，陈运财教授即在文中针对这种观点指出：“法律守护者一词不宜拿来当成捍卫强制处分决定权的盾牌，亦不得作为免除自己接受外部监督的借口。”{36}
 
    陈运财教授从“法律守护人”一词的含糊性着手展开其研究，他指出，从时间上看，检察制度滥筋于18世纪的法国，当时为了改革法官集追诉、审判于一身的纠问制度，确立“追诉与审判分离”的控诉原则，才创造出检察官制度。当时认为检察官乃公众诉权的代理行使者，因而其组织原理必须采取官署的独立性，个别检察官在公判庭中有口述的自由。同时，检察官虽享有实施侦查、实行公诉之权限，但于公众追诉的理念下，检察官与被告系对等当事人，对被告并无讯问及强制处分权，基于弹劾主义的要求，强制处分应委由预审法官决定。因此，在当时，法国的检察官依法虽保有对于民事诉讼及各种行政的介入权，不过所谓具有监督司法功能之“法律的守护者”观念，并不强烈。检察官是法律守护者一词，真正被强调歌颂，是直到19世纪中叶德国引进检察制度时，经由普鲁士法务大臣萨维尼（v. Savigny）等法理论家所塑造的理念：所谓法律守护者的理念，是指透过课以检察官实质的辩护义务及担保程序合法性义务，而引进检察制度以作为改革纠问主义，回复对于刑事司法信赖的手段，进而演绎成检察官乃具有监督司法功能之“司法官＝非当事人”的见解，奠定了刑事诉讼应以积极发现实体真实，采行职权主义的理论基础。{37}
 
    但陈运财教授指出，无论是在德国引进检察制度之际甚或现在，对于检察官的所谓“法律守护人”角色，理论上均存在诸多争议：“法律守护者”一词，在组织法上将检察官定位为司法官的首要目的，固属成功，而且在理念上，使检察官负起追求真实与正义之法治国任务，也是一则引人侧目的口号。然而，其具体内涵为何，仍不明确；同时，对于具体解决诉讼法上检察官与法官的关系、与被告的关系如何定位、如何防止政治权力介入检察权的行使以及如何监督制衡此一新创的“公正客观的官署”等课题上，所谓的法律守护者一词，并无法提供坚强而具说服力的理论架构。……不仅如此，“法律守护者”一词背后潜在着弱化犯罪嫌疑人及被告地位的危险，更可能使检察官不自觉地忽略了检察权的行使，其实是具有可能干预人民基本人权的侵害性。换言之，就如同部分论者所一针见血指出的，“法律守护者”一词可能是包装着纠问主义的美丽词藻。”{38}
 
    据此，陈运财教授认为，以检察官的法律守护人或司法官身份为由反对强制处分权回归法院的观点是不能成立的。
 
    但台湾法学界比较担心的是，由于此次修法过程粗糙，相关配套措施及证据法则的论辩与准备未臻充分，导致在实务运作上产生许多疑虑与争议；而法院与检察机关之间的关系，也因为职权范围变动而需要再次磨合，例如，未设置侦查法官就搜查证之核准与否进行专业审查，可能形成核准门坎不一，而其所应适用的证据法则亦尚未建立，搜查证之核发时效应如何掌握等等问题，容易招致此举是否阻碍检察官打击犯罪的疑虑。再者，搜查证应记载事项及格式内容的变动，也可能使司法警察望之却步。{39}上述疑虑皆为后续“立法”和司法所应考虑和注意的问题。

 
 
    二、基层检察官群体的广泛参与
 
    台湾检察制度研究的另一个特点是检察官群体尤其是基层检察官的广泛参与。与大陆的情况不同，台湾实务界的部分检察官本身即具有深厚的学术造诣，如朱朝亮、林丽莹、吴巡龙检察官等，皆留学海外（尤其是检察理论研究传统深厚的德、日等国），并时常参与学术研讨、发表学术论文。基层检察官积极、广泛地参与检察制度研究，给台湾的检察制度研究带来两个突出的影响：其一，基层检察官对于台湾现行检察制度的弊端，有着直接的体认与表达，这使得他们能够提出一系列具有台湾地区特色的检察理论命题，这些命题的提出丰富了台湾检察制度研究的广度和深度。例如，在日本，检察一体与检察独立的分际问题，并不是一个热点问题，但在台湾，经由基层检察官的集中揭发，检察一体原则的滥用遂成学界热点问题。其二，台湾的基层检察官是推动台湾检察制度改革的主要动力（如台湾检察官改革协会的主要召集人陈瑞仁、陈志铭检察官），他们对于台湾检察制度改革的走向有着明确的主张与诉求。伴随着基层检察官改革运动的风起云涌，他们在不断提出改革主张和诉求、推动检察制度向前改革的同时，也为台湾学术界反思和检讨台湾检察制度提供了案例和批判对象，而在这方面，表现最突出的就是检察官改革协会对于台湾检察制度研究的推动作用。
 
    台湾地区的司法变革，是台湾社会民主化运动中发动最晚的民主运动。台湾地区的工运、社运、妇运、学运都是在“解严”前就开始进行。但台湾的司法改革运动则迟至20世纪80年代，才有民间律师及部分法学者组成“民间司法改革基金会”推动台湾司法改革。在司法体系内部，最先开始启动改革的亦非检察体系而是法院系统，20世纪80年代中期，台湾部分基层法官即自发成立“法官改革协会”，推动审判独立改革，提出了拒绝送阅、司法预算独立、庭长任期制等改革诉求。虽然几乎在同一时期，台中地检署在发生“上上级事件”后，即由该署李庆义、吴文忠检察官于1995年8月20日与来自台北、士林、新竹、台中、南投、彰化、嘉义、屏东、花莲、澎湖十个地检署的25名检察官，发起成立了“检察官改革协会”，从而第一次从“体制内”、以台湾基层检察官的集体意志表达希望改革的诉求。但由于当时参与的人员不够普及，第一次检改会并未能形成气候，成立不久后即告失声。{40}
 
    但是，由于基层检察官的办案环境并未得到任何实质性改善，实践中检察改革举步维艰，检察官的角色和职权反而因为羁押权等强制处分权的被削夺而有日渐式微之感。对此，检察实务界的部分资深检察官忧心忡忡：“检察官由原来拥有对人及对物完整强制处分权，雄居诉讼程序之主体及刑事审判人口之控制者，逐渐转为处处须以法官马首唯瞻，警、调机关是赖之‘次等司法官’；晚近更有将检察官更易为‘公诉官’，专司实行公诉，或与警、调机关共为侦查主体等议论，限缩检察官原来的角色与功能，使检察官体系焦虑不安，充满对职务之危机感。加以二次司法改革会议仍以审判制度之强化为改革主轴，检察官制度之革新、精进，仅屈居为次要及附庸议题，检察官角色功能有渐趋式微之征兆，因激发检察体系内及体系外呼吁变革之强烈诉求。”{41}
 
    1998年，台湾地区基层检察官改革运动终于迎来了台湾检察制度史上具有里程碑意义的事件—检察官改革协会的成立。事件起因于1998年台湾“民间司法改革基金会”在台湾“立法院”推动“法官法草案”，如果此草案获得通过，则台湾检察官将丧失司法官属性，变成单纯的行政官。对部分台湾检察官而言，这一身份改变违背了其职业信仰与理念，也与其所受法律训练不符，{42}因而感到难以接受。同时，这种行政化的检察官体制，将导致检察官完全受“上下一体”原则之制约，而更不易侦办“黑金”案件，且更容易遭到“法务部”（行政首长）的控制。无疑，这一“法官法草案”如获通过，将对台湾地区的检察体系产生颠覆性的影响，台湾基层检察官人人自危、惶惶不安，迫切要求对检察体系进行大力革新。对此，检察体系尤其是整个台湾检察体系的最高行政首长—“法务部长”本应认真面对并积极斡旋，以争取有利于台湾检察体系长远发展的局面。然而，当时台湾地区的“法务部长”廖正豪对于这样的立法发展，几乎不闻不问。{43}作为检察体系领导机关的“法务部”对此事缺乏关心，导致基层检察官群体开始自发的集体“自救”行动。1998年5月16日，当时原本在新竹市西泽饭店，举行北区一、二审检察官业务座谈会，前来致辞的“法务部长”廖正豪空谈高论，却对检察官所面临的空前危机只字未提，这种满不在乎的态度，令当时在场的部分基层检察官极度不满。当晚，部分基层检察官如刘惟宗、陈瑞仁、罗雪梅、王福康、严裕钦、刘颖怡、庆启人、林丽莹、陈盈锦、潘进柳等，彻夜展开讨论，决定放弃期待上级表态的消极态度，自行筹组“检察官改革协会”，由基层检察官主动着手进行由下而上的检察官改革行动。{44}
 
    由于“检察官改革协会”的主张完全契合了台湾基层检察官的共同心声，随即引发台湾各地检署检察官的积极联署响应，在先后不到一星期的时间里，即有391位（超过95%）台湾基层检察官先后完成联署，支持检察官改革运动，并将联署结果送交“立法院”，首次实现了由全体检察官集体表达改革意愿的行动。此后于1998年5月26日，台湾各高检署及地检署检察官，皆自行推派代表在台北市聚会，会后发表五点共识：（一）检察官为打击犯罪，维护社会公义、人民福祉而存在。（二）检察官应拒抗任何不当干预，依法行使职权。（三）检察官应自清自律，建立评鉴制度，淘汰不适任者。（四）为确保检察官之独立办案空间，必须赋予检察官司法官属性。（五）结合各方改革力量，全力推动检察革新。同时公布了五点进程：（一）于1998年6月底前拟出“检察一体阳光法案”具体条文。（二）于1998年6月底前拟出《检察官审议委员会组织办法》具体条文。（三）于1998年7月间举办主任检察官票选推荐。（四）1998年10月以前举办检察长评鉴。（五）设立“检察官申诉信箱”，即日起受理遭受不当干预之检察官申诉，并给予必要之声援。
 
    自“检察官改革协会”成立以来，台湾地区的检察制度改革开始进入由下而上，有组织、有计划的全面行动。分析检察官改革协会成立至今的工作，主要在推动检察官的人事及地位保障，包括：（一）捍卫检察官之司法官地位；（二）巩固检察官之办案空间；（三）追求人事公开公平；（四）淘汰不良检察官等。检察官改革协会成立以来，在台湾检察制度改革方面取得的具体成效有：提出检察一体透明化方案；参与改造检察官人事审议委员会；推动通过检察事务官之立法；结合民间司改会共同研拟法官法；捍卫检察官之司法属性；建立有效之“协同办案”模式、推动主任检察官推荐票选制度；定期评鉴检察长活动；并在1998年至2001年举办过四次票选主任检察官及三次评鉴检察长活动及二次票选检察总长活动。嗣后并曾推动检察官人宪运动；参加全国司改会议；2003年陈志铭检察官接任检察官改革协会新任召集人后，更在2006年顺利推动通过“法院组织法”，推动“检察总长”任命方式改革，等等。
 
    同时，检察官改革协会的成立，除了直接推动检察制度层面的改革外，还因为创设了一个对话平台、吸引了大批优秀的检察官和学者参与讨论，进而对于繁荣台湾检察制度研究作出了独特的贡献，这突出表现在“捍卫检察官之司法官地位”以及“追求人事公开公平”两方面。
 
    （一）捍卫检察官之司法官地位
 
    关于检察官的角色定位以及检察权的性质，本身就是诉讼法学史上一个恒久的话题，即便是在检察制度和检察理论研究最为发达的德、法等大陆法国家，历史上也曾经围绕检察官的角色定位及检察权的性质发生过激烈的争论，且迄今仍无定论。台湾地区关于检察官的身份和定位，历来也存在着不同的观点，行政官与司法官属性之争由来已久，1998年台湾民间司法改革基金会试图推动“法官法草案”，将检察官由司法官变成单纯的行政官，不过是这一历史争论的延续。此前，虽然已有部分台湾前辈学人如林山田教授、黄东熊教授等在其著述中论及于此，提出了“检察官兼具司法官与行政官双重属性”的命题，但是，对于检察官这一双重属性或者说双重身份在历史上是如何产生的及其法理依据何在，既往的研究成果并未能给出明确的回答。
 
    1998年，检察官改革协会成立后，首要使命便是捍卫台湾检察官的司法官地位，为达此目的，检察官改革协会成立了检察官改革协会网站，为基层检察官提供“开火”（发言）的阵地，组织部分检察官改革协会成员在媒体和学术刊物上发表论文营造理论攻势，同时与学术界积极互动、举办学术研讨会讨论检察官身份属性问题。这一系列学术活动，重新“炒热”了检察官身份属性这一检察制度的基本理论命题，吸引了学术界的关注，从而推动了学术界对这一问题的深入探讨和研究。其中，最具代表性的是林钰雄教授和陈运财教授的观点。
 
    林钰雄教授明确坚持将检察官定位为“一自主的司法官署”：“检察官既非一般行政官，亦不等同于法官。……关于检察官的地位问题似乎得另辟蹊径解决。线索之一，乃追本溯源，探究刑事诉讼程序引入检察官制的根本目的，线索之二，……大陆法系所创设之检察官制，当初既未采行政府代言人的一般行政官模式，亦未采纳完全独立自主的双法官模式，因而，自始具有居间的双重性质；而由创设之目的以观，检察官向来亦居于法官与警察、行政权与司法权两者之间的中介枢纽。……学说上以居间角色、媒介地位、中介功能或双重特性等用语来形容检察官居于行政与司法之间的双重地位。”{45}
 
    据此，林钰雄教授进一步指出，作为这种双重地位的体现，检察官在组织上归属于行政权，但主要“功能上”有朝向司法权的趋势，与一般的行政官员完全不可相提并论。也正因为此，学说上往往以“司法官署”或“自主的刑事司法机关”这一用语来定位检察官，以示与法官以及行政官员之区别。所谓“司法官署”，乃“自成一格”的官署，既是（广义）司法，又是官署。问题是，司法与官署（行政）本系两种不同的属性，而检察官一身兼两任，在双重属性之间如何自处？对此，林钰雄教授提出了处理这一问题的基本原则：“在其执行职务趋近刑事司法范围时，如检察官在审判期日的莅庭活动，应依自我负责及自主办案之司法准则行事；反之，在其执行职务趋近一般行政政策的范畴时，则依上命下从之行政原理，如便宜主义案件宜否为不起诉处分。”{46}
 
    最后，林钰雄教授得出了自己的结论，同时也是对（台湾）检察官角色的一种期待：“希望在立法者的努力下，检察官能尽快地对自己和对别人大声地说：余非上命下从之行政官，亦非独立自主之法官。余乃处于两者之间、实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署！” {47}
 
    而陈运财教授则更倾向于将检察官定位为行政官，只不过基于其“公益代表人”角色而赋予其独立性。他指出，在理论上，界定检察官的法律地位，不应拘泥于检察官的身份究竟是司法官或当事人的争议，而应重视检察官追诉权之根据、来源。为此，应当充分考虑以下因素：
 
    1．由于一旦导入检察制度，被告将处于与法官及检察官两个国家机关对抗的局面，从而纯化法官作为判断者之地位以及确立检察官之当事人性格是不可或缺的；
 
    2.若使检察官与法官同样具有司法官之地位，赋予其独立性格，将与其当事人地位矛盾，故不得不使检察官隶属于政府之行政机关；
 
    3．但是，如果这样安排，则检察官追诉权之行使不无受到政治干涉之危险，因此有必要建立控制起诉独占的机制，最适切的手段即是公众追诉，亦即检察官系代理人民行使追诉权之机关，而非政府之代理机关。基于此，检察官在考虑有无追诉必要时，自不应全然站在国家机关追诉犯罪、积极实现刑罚权的立场，相对地亦不宜受被害人追究犯罪之意识左右，而应以公共利益的观点，平衡判断。
 
    按照上述逻辑，关于检察官之定位、任务及制衡之问题，陈运财教授认为可作如下理解：“（一）检察官系代理人民行使追诉权之机关，所谓之‘公益代表人’是指检察官系一般人民之代理机关，而非政府之代理机关。（二）既然是代理民众行使追诉权，故与通常之行政机关不同，为确保其行使职权之公正及独立，应赋予其一定之身份保障，并采独任制之组织原理。（三）代理机关之检察官为达成民众之付托，正当行使检察职权，应受国民之监督及一定之制衡。”{48}
 
    检察官改革协会发起捍卫检察官司法官地位的学术对话，也吸引了诸多优秀检察官参与这一问题的讨论，并提出了具有理论创新性的学术观点。例如，检察官改革协会的重要成员朱朝亮检察官即在“双重属性说”的基础上，提出了检察官的身份属性与其所处的政治制度类型之间存在紧密联系的观点。他在文中考察了法国、德国、日本以及美国的检察官定位后指出：各国对检察官职之机能，在不同时期，皆有不同期待，迄今亦皆各自发展其独特之检察官制。如以模式化分析，可以有下列四种类型：（一）行政优位型行政监督官。法国政府代理人制检察官，本诸行政优位国家体制，代表行政体系监督司法裁判质量，俾使司法裁判符合行政政策与国家利益，可称“行政优位型行政监督官”。（二）司法协力型准司法官。德国为改变其警察国家体制，及刑事纠问程序，建立自由主义者主张之“弹劾诉讼”理念，本三权分立及起诉法定主义，认检察官与法官同为“维护宪法第三权”之法宪看守人，虽各在侦查及审判阶段看守法宪精神，但本质上两者为同质官厅，可称“法律看守人检察官制（司法官）”。（三）司法优位型之行政利益辩护人。美国在英国传统司法优位下，为改善英国私诉主义（刑事诉讼由被害人自行委任律师提讼，不设公诉官），追诉标准不一之缺失，仿法国设立检察官制，以达成国家公诉标准一致性，惟其检察官定位，因诉讼采当事人进行主义及维持英国司法优位体制，故检察官可称为“行政利益辩护人型检察官”（受国家委任之律师）。（四）司法优位型之公益代表人。日本初采法国制，后采德国制，战后采美国制。虽循刑事诉讼法采当事人主义，且成为司法优位体制国家。但因检察官配属法务省，系有严谨指挥命令系统之行政官僚集团。另因检察官有精致侦查之传统，素以维持社会秩序，适正实现国家刑罚权为天职。检察官职兼有维护社会公共利益之“发现真实义务”，及保障被告人权之“客观义务”。故检察官不是与被告对立之当事人，而是代表公益追诉犯罪之“公益代表人”。可见检察官在国法上之定位，实非“行政官”或“司法官”简单之二分法所可涵摄。当国家体制是行政优位体制时，检察官扮演之“司法监督者”或“司法协助者”角色，正代表检察官更要在优势行政权之独大势力下，勇敢捍卫法宪尊严，做好“法律看守人”之天职。反之，当国家体制是司法优位体制时，检察官扮演之“联邦或州利益辩护人”或“公益代表人”角色，正代表检察官要在司法优位之消极被动文化下，扮演积极主动捍卫“公共利益”之角色，“总之检察官职与法官职，应视为‘宪政第三权力’之一体机构，一动一静，性格虽然有别，但阴阳互动，相辅相成，始能真正达成司法权所要达成之实现司法正义，及抗拒立法权及行政权专擅或独大之宪政目的。故检察官既非纯行政官，亦非纯司法官，而是兼有司法权及行政权双重职责，及‘法律看守人’、‘公益代表人’双重性格之官署”{49}。
 
    比较而言，基层检察官群体发出的“声音”都旨在捍卫检察官的司法官身份，其中原因也不难理解，当时因为“民间司改会”提出的“法官法草案”旨在剥夺检察官的司法官地位，基层检察官群体担心一旦丧失司法官身份，则其办案独立性及其身份保障将受影响，因而无一不再在理论上积极为检察官的司法官身份辩护。
 
    但是，似乎也有例外，例如，台南地检署检察官简光昌就在考察日本做法的基础上提出废除“司法官”这一称谓，明确主张应将检察官定位为行政官：“战后，日本已不再使用司法官的名词，法院与检察厅是不相隶属或配置的，各有职掌及法源依据，法院有裁判所法；检察厅有检察厅法，各不相干，定位明确。个人认为，所谓的司法官，不但用语陈旧，且定义不明，甚至混淆一般人的观念，不应该再使用。检察官就是检察官，其职掌主要是追诉犯罪，而法官就是负责审判业务，两者的定位应严予区别。再者，从实务的观点，现行检察官不但隶属于行政系统的法务部下，具有积极、主动的特性，并接受法务部对于一般政令的指挥。再加上起诉、不起诉等书类的送阅及检察一体的个案指挥、监督等行政官的一般性质，实际上是属于行政官，应无疑问。上述特质与法官应具有不受指挥的独立性及消极、被动的不告不理等性格完全不同。”{50}
 
    对于基层检察官普遍担心的，一旦丧失司法官身分，则办案独立性及身份保障将受影响的疑问，简光昌检察官指出，（日本的作法是）“制定检察官厅法，就检察官的任用资格（第十八条）、身份及薪棒的保障（第二十一条至二十五条）予以规定。据此，纵使日本的检察官是行政官属性，仍具有任用资格及身份的保障。因此，由日本立法例可知，是否应予身份保障与检察官是否是行政官身份或司法官身份无关，如因职务性质的特殊，纵使是行政官，国家也应给予身份保障，毕竟是否应予身份保障与具有何种身份属性是不同的问题。检察官实在不用担心一旦丧失司法官属性，即丧失身份的保障，毕竟这是二回事”{51} 。
 
    显然，简光昌检察官的观点更接近于陈运财教授的观点，两者都受到日本法的深刻影响。将检察官定位为行政官，但基于其职务性质的特殊，仍从立法上保障其独立性和身份待遇，似乎如此一来问题即可获完满解决。然而，从理论上探讨检察官的属性和地位问题，本就是为了解决检察官的独立性及身份保障问题。如果已经直接通过立法（如日本）明确保障了检察官的独立性和身份保障，那么就完全没有必要再讨论检察官究竟是司法官还是行政官了，因为问题实际上已经解决。但如此一来，这种受到立法专门保护的检察权，还是纯粹意义上的行政权吗？显然不是，实际上就连日本学者也承认，日本的检察官是一个“具有司法属性的行政官署”，{52} 意即兼具司法与行政双重属性的机关，可见，该观点并未真正解决检察官的身份属性问题，而是使问题又回到了起点。
 
    （二）追求检察人事公开公平
 
    检察人事权，历来是台湾检察实务中最为敏感的词汇，盖因“圈内人”都知道：谁掌握了检察人事权、谁就掌控了整个检察体系！政治人物或不良检察首长掌控了检察人事权，就可借人事调动干预司法个案的处理。对此，曾经身为基层检察官的朱朝亮有切身体会：“检察首长对个别检察官之考绩、升迁、调动、奖惩等有决定权，或决定性之影响力，足以左右个别检察官之宦途。按检察官虽受有身份保障，检察首长无法随意使其失官离职，惟苟检察首长拥有充分之考绩、升迁、奖惩、保荐等人事权，则在其有权使其升官或迁调较高或较适宜地区之情事下，基于人性上宦途考虑，便足以左右甚至迫使个别检察官对检察首长指示或暗示屈服，进而间接达成支配个案正义之目的。”{53}学界公认，影响台湾检察独立的外部和内部干扰，主要依赖于检察人事权实现，因而，要推动检察独立改革，势必同步改革检察人事制度。
 
    正因为如此，检察官改革协会成立后，即积极着手推动检察人事权的公开公平，包括参与改造检察官人事审议委员会；推动主任检察官推荐票选制度；定期评鉴检察长活动；并在1998年至2001年间举办过四次票选主任检察官、三次评鉴检察长活动及二次票选检察总长活动。同时，检察官改革协会推动检察人事权改革的活动也引发了台湾学界尤其是实务界检察官对检察人事权的热烈探讨，其中最令人关注的是两项检察人事权的改革问题：一是检察官人事审议委员会的改革；二是“检察总长”任命方式的改革。
 
    其一，检察官人事审议委员会的改革。台湾的司法体制中，在“司法院”设有人事审议委员会，而在“法务部”下设有检察官人事审议委员会，两者功能近似，主要在处理法院系统和检察体系的人事问题。但是，与“司法院”的人事审议委员会由台湾“法院组织法”明文规定其设立与构成不同，检察官人事审议委员会只能算是个“黑机关”，因为其设立并无明确的组织法上的依据，而且其权力及独立性也远比不上“司法院”人事审议委员会。“司法院”人事审议委员会对“司法院”的人事案进行审议，具有实际的决定权，而检察官人事审议委员会只能对“法务部长”提供人事建议。同时，检察官人事审议委员会的主席是“法务部次长”而不是“法务部部长”。相对地，“司法院院长”却是“司法院”人事审议委员会的主席。检察官人事审议委员会一共有十七位委员，除担任主席的“法务部次长”外，另由地检署检察官选出六名代表、高检署选出一位代表、“最高检察署”选出一位代表，其余八位委员则由“法务部部长”指派。由于检察官人事审议委员会之成员中上级指派人数比检察官互选入数多，因此，实际上“法务部部长”仍可透过官派委员控制检察官之升迁、调动，特别是检察长之人事调度，完全由“法务部部长”一人决定，这使得检察官人事审议委员会成为台湾检察体系中对抗政治干预最弱的一环，正如吴巡龙检察官所指出的：“法务部长得以透过对检察长之升迁、任免，控制案件之侦办，检察首长惮于部长之人事权限，私揣其意，选举时侦查不中立之弊害乃愈形明显。”{54}
 
    对此，基层检察官普遍认为改革的基本思路应当是促成检察官人事审议委员会的法制化、民主化及公开化，例如朱朝亮检察官即提出应当建立公开、公平、公正的检察官人事审议委员会：“检察官既为独任制官厅，则事关全体检察官人事之问题，即应授权检察官人事审议委员会全权处理，不宜由法务部长或仅由少数检察首长本诸行政监督权决定。其余举凡各级检察长、主任检察官皆有任期，且皆应由检察官人事审议委员会审核同意后始得任命或续任，另检察官之升迁、调动、奖惩，亦皆由该委员会决之。检察官人事审议委员会之组织成员，应由三分之二以上之检察官代表出席，其余为各级检察首长。盖惟有检察人事，尤其是检察首长之任命，能脱离行政权干预，才能使检察权之行使，真正脱离政治势力之干涉。”{55}
 
    基于上述目标，检察官改革协会成立后不久即致力于通过积极参与检察官人事审议委员会来推动其改革，检察官改革协会在第一次参选时即赢得了所有地检署代表参与检审会的席次。总体上看，检察官改革协会参与检审会以两个方式削弱了“法务部”对检察人事权的控制：一是打破了检察体系的升官图。检察官改革协会举办票选推荐主任检察官。过去几个遭国民党打压的检察官都名列前茅，例如朱朝亮和杨大智。虽然这个票选活动没有任何约束力，只是个参考名单，但是只要“法务部”所推出的人事案不在票选推荐名单上，检察官改革协会所推荐的检审会代表，就会在检审会上抵制此升任主任检察官的人事案。检审会同时也评鉴检察长，迫使这些检察长必须注意基层检察官对他们的评价，而不只是接受“法务部”的控制。二是保护基层检察官。在检察官改革协会成立之后，立即接到数个检察长被指控介入办案的投诉。同时，也保护基层检察官免于受到不当的处罚。例如，法务部在打击屏东地检赖庆祥和廖椿坚之后，继续处罚屏东地检第三位检察官何克昌。此处罚案后来在检察官改革协会的检审委员努力下被撤除。{56}
 
    上述这些作为都是检察官改革协会参加检审会后，为使检察体系脱离政治控制而进行的努力。正是在检察官改革协会和其他民间司改团体的长期努力推动下，检察官人事审议委员会改革终于在2006年取得重大进展。2006年“法院组织法’，修订之际，检察官人事审议委员会终于取得合法地位，根据修订后的台湾“法院组织法”第59条之第1项至第4项的规定，“法务部”设检察官人事审议委员会，审议高等法院检察署以下各级法院及其分院检察署主任检察官、检察官之任免、转任、迁调、考核及奖惩事项。“法务部部长”遴任检察长前，检察官人事审议委员会应提出职缺二倍人选，由“法务部部长”圈选之。检察长之迁调应送检察官人事审议委员会征询意见。这一规定使得检察官人事审议委员会得以在一定程度上对“法务部部长”的人事权形成了某种制约。同时，检审会委员的组成方式也取得了突破，“民选”检审委员改为九位，超过“官派”（当然）委员的八位，这不仅是一组数字对比的简单变化，而是意味着基层检察官从“法务部”手中夺回了检察人事权的主导权，因而被认为“是基层检察官划时代的重大胜利”。{57}
 
    其二，“检察总长”任命方式的改革问题。“检察总长”为台湾检察系统的总指挥，就“检察总长”的任命方式而言，台湾地区的“检察总长”系由“法务部部长”提请总统任命，无须经国会同意或受定期审查，亦无任期保障，因此难免导致政治力藉由检察总长干涉检察事务。基于此，检察官改革协会成立后一直致力于推动“检察总长”任命方式的改革，主张“检察总长”应采“台湾地区行政领导人”提名、“议会”任命之方式。
 
    经过检察官改革协会和民间司改团体的努力争取，2006年台湾“法院组织法”修订之际，“检察总长”的任命方式，终于改为由“台湾地区行政领导人”提名、经“议会”通过之后任命。根据新修订的台湾“法院组织法”第66条第7项至第10项的规定，检察总长由“总统”提名、经“立法院”同意后任命，任期4年，不得连任。这一改革的目的旨在提升“检察总长”在政治权力体系中的地位，使检察总长由过去向“台湾地区行政领导人”负责，改为向台湾地区“全体民众”负责，以彰显“检察总长”及整个检察体系的政治中立性和司法独立性。同时，为切断政治势力对检察体系干预的可能性，“法院组织法”明文规定检察总长任期为4年，且不得连任，除有法定事由外，也不得任意解任。按照立法本意，既然“检察总长”不得连任，那么就无庸考虑再次选举的问题，因此也不必对各方政治势力再有顾及，而坚守依法侦查的独立性格、在侦办高官腐败案件中放手而为。
 
    依现行台湾“法院组织法”的规定，检察总长既不得连任，且有民意基础（直接由民意代表机关任命），按照原改革倡议者的想法，在这种立法设计下的“检察总长”，当毫无后顾之忧，而能尽情发挥检察职权。但问题在于，第一，在台湾特定的政治现实下，“检察总长”的任命，可能在“立法院”成为政治斗争的标的，而导致“检察总长”人选难产。这是因为，“检察总长”任命方式的改革，虽符合司法民主化和司法独立的潮流，但一项好的制度形成，能否妥适运用，发挥效能，仍有很大部分取决于人的因素：一是“台湾地区行政领导人”的自律与胸襟，是否愿意提名一位连“台湾地区行政领导人，，犯错都不放过的“检察总长”。另一是“立法院”的理性审查，是否把同意权的行使作为个人案件利益交换的筹码。{58} 而上述两项条件在当前台湾复杂的“蓝”“绿”政治格局下，几乎是不可能具备的。实践的发展也证明了这一点，就在“法院组织法”修订后不久，第一届“检察总长”人选即因为“立法院“政党之间的恶斗而迟迟不能产生。陈运财教授对此曾评价道：“重要的法治机制竟活生生遭到政治绑架，令人扼腕叹息。”第二，按照台湾现行“法院组织法”，现任检察总长必定是由现任“台湾地区行政领导人”提名的，按照台湾现在的政治环境，要让“检察总长”对该现任“台湾地区行政领导人”或刚卸任的“台湾地区行政领导人”展开公正的调查，似乎难以让社会舆论信服。例如，在特侦组对陈水扁弊案的侦办中，因为特侦组对陈水扁弊案历经两年侦查而迟迟不能结案，社会大众对“检察总长”陈聪明的能力和操守充满非议。2008年9月24日，台湾“立法院司法及法制委员会”邀请台湾“法务部部长”王清峰及“调查局长”吴瑛前往进行业务报告。随后国民党团提出临时提案，作出“陈聪明应该回避侦办陈水扁洗钱案”的决议，内容为：依照岛内“公务人员服务法”规定，公务人员执行职务时，遇有涉及本身或其家族之利害事件应行回避，经查陈聪明于侦办陈水扁洗钱案时，某种程度似已涉入，建请陈聪明应依法自行回避特侦组所侦办陈水扁洗钱案相关侦办调查。国民党籍“立委”邱毅更是在电视媒体上公开指称“检察总长”陈聪明涉嫌包庇陈水扁，是陈水扁在司法检调单位安下的“暗桩”，甚至怀疑陈聪明为陈水扁案重要共犯黄芳彦通风报信，使黄芳彦成功外逃。上述言论一出，顿时使陈聪明陷入社会舆论的漩涡，其声誉亦跌落谷底。
 
    针对上述问题，检察官改革协会的部分检察官和部分学者适时提出了建立“检察总长退出机制”的改革主张，检察官改革协会在《总长退场机制之建议》新闻稿中明确提出：“检察总长任期制的目的在保障检察权的独立性，但是自从法院组织法修正案通过以来，朝野人士亦不断反应不适任的总长如果任其干完任期，对于司法反而是重大的伤害。近来陈总长部分言行，更加深大家的疑虑。为了同时维护检察权的独立性以及总长的适格适任。我们建议对于总长之监督，除了目前的舆论监督、监察院之行政监督、以及检察职权之刑事监督外，可以再加上‘总长适格审查’的监督。其特点有以下几点：一、以适格审查的形式表达对总长之不信任。二、为兼顾检察权独立及总长之监督，分为两个阶段，第一阶段是发起阶段，基于司法自治的理由，发起阶段在检察体系内进行。若是总长执行职务或其影响职务之言行显示其有不适格之情形，可由全体检察官一定比例（如二十分之一）的检察官联署成案，继则由适当单位（如检审会）执行全体检察官之投票认定总长是否适格。若超过二分之一投票，二分之一以上认为总长不适格，则移送代表全体民意之国会进行审查。三、第二阶段即国会对在检察体系内通过不适格认定之总长，进行其是否适格之审查，若有二分之一以上出席，二分之一以上认为其不适格，总长即应下台。四、附带应规定总长悬缺时之代理，以及新总长之提名。五、为了避免总长不适格审查过于频繁，影响其职务的安定性，可以限定最多只能分别在其任期的前二年及后二年各提一次审查。”{59}
 
    这一系列事件的发生，也吸引一些学者对该问题的关注，陈运财教授即撰文就“检察总长”的产生方式进行了研究。他指出，为使议会行使同意权符合民主制衡、客观专业的精神，一则在运作上，于“台湾地区行政领导人”提名人选前，可先由检察机关基层代表、政党及民间代表、专家学者等组成适格审议小组，作为“台湾地区行政领导人”的咨询机构，接受各方推荐人选审议后，遴选二至三人建请“台湾地区行政领导人”提名一人送请立法院行使同意权。二则为避免“立法院”因政治恶斗而迟延审议的怠惰，如有必要应可考虑修法明定经上述程序所提名送请审议的人选，倘“立法院”经一定期间未进入实质审查程序者，视为提名已获通过，以有效督促“议会”善尽实质审查之责，防止“检察总长”人事之产生流于空转。{60}
 
 
 
 
注释:
{1} 大陆学界对检察制度的质疑集中体现在以下几个方面：第一，质疑检察机构设置的合理性。第二，质疑我国检察机关的司法机关地位。第三，质疑我国检察机关的法律监督地位。第四，质疑我国检察机关若干权力配置的合理性。例如有学者认为，检察机关作为法律监督机关，不应当同时行使侦查权；也有学者认为，我国检察机关依法对公安机关的侦查活动实施监督，负责对案件的批捕、起诉，那么就不应当同时对自侦案件〔大量的职务犯罪案件）自己决定逮捕和起诉。这方面的代表性文章请参见夏邦：《中国检察体制应予取消》，《法学》1999年第7期；崔敏：《为什么检察制度屡受质疑-对一篇重要文章中某些观点的商榷》，《法学》2007年第9期。
{2} 林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第97页。
{3} 黄向坚：《"奉令不上诉"案记实-以诚谨严肃心情说一段司法憾事》，载台湾司法官训练所编：《司法官训练所五十周年纪念文辑》》2005年版，第99-109页。
{4} 吴巡龙：《司法独立需要独立的检察权》，载台湾检察官改革协会编：《正义之剑-检改会十周年纪念专辑（下册）》》2008年版．第67页。
{6}林山田：《刑事程序法》，台湾五南图书出版公司1998年版，第80页。
{7} 吴巡龙：《检察独立与检察一体一－兼评检察官未经检察长核定迳行起诉事件》，台湾《月旦法学杂志》第124期。
{8} 陈运财：《检察独立与检察一体之分际》，台湾《月旦法学杂志》第124期。
{ 9} 前引{8}，陈运财文。
{10} 前引{2} 林钰雄书，第99页。
{11} 前引{2} 林钰雄书，第103页。
{12} 前引{2} 林钰雄书，第107页。
{13} 朱朝亮：《检察权之制衡》，载台湾《律师杂志》第236期。
{14} 前引{2}，林钰雄书，第40-43页。
{15} 当然，其中部分原因是因为林钰雄教授参与了检察官改革协会"检察一体阳光法草案"的起草。
{16} 前引{8}，陈运财文。
{17}"造船厂疑狱事件"是日本战后著名的案例。该案涉及企业界对政府官僚的贿赂，由于事涉政府高级官员与国会议员，故当时的检察总长向法务大臣提出希望透过内阁向议会申请同意逮捕相关嫌疑官员的要求，但是当时的法务大臣犬养依日本检察厅法第14条对检察总长作出"暂时延期逮捕请求，继续任意侦查"的指示。法务大臣发动所谓个案指挥权，在国会引起在野党大加挞伐，犬养大臣因承担指挥权发动的政治责任而辞职，动摇了日本战后的政治舞台，更使检察官的政治廉洁性产生伤痕，而在检察史上留下所谓检察官屈服于政治的污点。根据事后检察总长在国会作证时的证言，当时如果不是法务大臣行使指挥权，检察机关有可能以收贿而逮捕、起诉相关嫌疑官员。对该案的介绍，参见前引{8}，陈运财文。
{18} 前引{5}，林丽莹文。
{19} 但如涉及是否起诉之决定，如存有争议时，有人为应以起诉为当，而不应以指令命为不起诉，毕竟起诉之后，才有法院审判的可能性，否则即有检察首长以指令权操纵案件的可能性，甚至可能取代法院而成为案件确定审判的机构。参见前引{5} ，林丽莹文。
{20}前引{4}，吴巡龙文。
{21} 前引{7}，吴巡龙文。
{22} 陈志铭：《检察官改革与检改团体一一检察官改革协会》，载台湾检察官改革协会编：《正义之剑-检改会十周年纪念专辑（上册）》2008年版，第43页。
{23} 台湾地区前"法务部长"廖正豪曾证实，当年曾有102位"立委"对华隆案施压。
{24}《输入口及输送带之司法独立性?华隆案缠讼十二年无罪确定之省思》，台湾《月旦法学杂志》第108期。
{25} 参见林山田在《搜索修法之回顾与前瞻（一）》研讨会之发言记录，《台湾本土法学杂志》第20期。
{26} 参见台湾《联合报》1994年3月18日，第3版。
{27} 当时提出的修法动议并非将检察官的羁押权划归法院行使，而仅仅是将检察官的羁押权收归检察长行使，这明显是李登辉试图通过操控检察长而实现个人的政治目的。
{28} 参见谢启大：《台湾地区的司法状况及法律改革》，载http://blog.phoenixtv.com/inde.x.php/uid_881154。
{29} 在台湾，"搜查"，在立法用语上表述为"搜索"。
{30} 关于立法经过，请参见陈瑞仁检察官在《搜索修法之回顾与前瞻（一）》研讨会之发言纪录，载《台湾本土法学杂志》第20期，2001年3月。
{31} 参见林钰雄：《刑事诉讼法（上册）》，元照出版有限公司2004年版，第343-368页。
{32} 参见陈志铭在《成大学生宿舍搜索事件法律问题之探讨》研讨会之发言纪录，载《台湾本土法学杂志》，第23期。
{33} 曾任台湾地区"法务部"检察司司长并曾参与"刑事诉讼法"修订的现任台湾高检署主任检察官蔡碧玉女士曾就此指出："刑事诉讼制度之变迁，不能只从'刑事诉讼法'修正的表象观察，事实上引发检察官职权变动的触媒是多元的……导致立法院的修法行动，这其中有些修法虽以人权做为包装，但实际上是政治的行动。因此，刑事诉讼制度之变革，仍有许多外部的因素在促动，不全然是法律人理性思维下之产物。"参见台湾财团法人民间司改基金会编：《司改十年回顾与展望》，五南出版社2006年版．第309-313页。
{34} 前引{13}，朱朝亮文。
{35} 朱朝亮：《检察权之制衡》，载《律师杂志》第236期，1999年5月。
{36} 前引{8}，陈运财文。
{37} 前引{8} ，陈运财文。
{38} 前引{8}，陈运财文。
{39} 相关讨论参见《"搜索修法之回顾与前瞻（一）"研讨会纪录》，《台湾本土法学杂志》第20期；《"搜索修法之回顾与前瞻（二）"研讨会纪录》，《台湾本土法学杂志》第21期；《"搜索新法实务问题探讨"研讨会纪录》，《台湾本土法学杂志》第26期。
{40}朱朝亮：《从检察官天职，回首检改十年》，台湾《检察新论》2007年第1期。
{41} 林辉煌：《检察官制度之检视与再造-以比较制度及＜1990年检察官角色指引＞为准据》，台湾《检察新论》2008年第3期。
{42} 台湾检察官与法官系通过同样的司法考试并经过同样的司法研修而获得任职，因而在职业信仰与认同上，检察官自认与法官并无根本性差异。
{43} 学者认为，这主要是因为廖正豪担任过调查局局长，即使他担任法务部部长之后，还是继续控制调查局。因此，只要他还能控制调查局就能控制案件的调查，即使检察官失去部分权力也无妨。事实上，如果检察官变成单纯的行政官，反而有助于法务部控制案件和检察官，因此，作为检察机关最高首长的廖"乐观其成"。参见王金寿：《台湾的司法独立改革与国民党侍从主义的崩溃》，载《台湾政治学刊》第10卷第1期。
{44} 前引{40} ，朱朝亮文。
{45} 前引{2}，林钰雄书，第77页。
{46} 前引{2}，林钰雄书，第79页。
{47} 前引{2}，林钰雄书，第89页。
{48} 前引{8}，陈运财文。
{49} 前引{40}，朱朝亮文。
{50}《法务部所属检察官94年度考察日本报告》2005年版。
{51} 前引{50} 。
{52}〔日〕松尾浩也：《日本刑事诉讼法（上卷）》，丁相顺译，中国人民大学出版社2005年版，第29页。
{53} 前引{13}，朱朝亮文。
{54} 前引{7}，吴巡龙文。
{55} 前引{13}，朱朝亮文。
{56} 王金寿：《司法独立与民主可问责性：论台湾的司法人事权》，载《台湾政治学刊》第12卷2008年第2期。
{57} 前引{56}，王金寿文。
{58} 萧白雪：《直言集：民意加持，总长腰杆挺直》，载台湾《联合报》2006年1月14日。
{59} 检察官改革协会：《总长退场机制之建议》，载检察官改革协会编：《正义之剑-检改会十周年纪念专辑（上册）》,2008年，第300页。
{60} 陈运财：《论检察总长的产生方式与特侦组之法制化-由日本检察制度之观点》，《检察新论》,2007年第1期。