史晓东：结束战争理论视野下的两岸建立军事安全互信机制问题探讨（2012）
发布时间：2014-03-12 来源：
结束战争理论视野下的两岸建立军事安全互信机制问题探讨
史晓东
【原文出处】《台湾研究》2012年1期
【作者简介】史晓东，国防大学军队建设与军队政治工作教研部副教授、法学博士 100856
两岸军事安全互信机制能否建立，取决于如下两个问题的解决状况：其一，两岸是否能够在政治分歧最终解决之前以建立某种机制的方式终止或至少能在相当程度上缓解两岸军事安全领域的敌对关系；其二，如果可以，相对于更为复杂的政治分歧的最终解决，两岸军事安全关系的改善可以前行多远。这两个问题的本质是：在两岸关系中军事问题与政治问题是否可以适度分开以及能在多大程度上分开；如果军事安全互信机制不能解决两岸冲突的所有问题，随之而来的问题是，建立军事安全互信机制在结束两岸敌对状态、实现国家统一进程中处于什么地位、发挥什么作用。所有这些问题，都可以从战争法关于结束战争的基本理论与实践中获取启发与借鉴。
一、两岸建立军事安全互信机制的可能性
所有战争的结束都需要解决两个基本问题：如何停止双方军事敌对行动；如何调节引发战争的政治分歧。所以，尽管从形式上看战争结束的具体行动多种多样，但战争结束其实是有一定规则的，即其各项活动始终围绕解决这两个问题而展开。从结束战争的理论与实践看，军事敌对行为的结束一般先于政治敌对状态的结束。尽管有的战争，例如1939年至1940年的俄芬战争，在签订和约之前不一定签订停战协定，但是，大部分战争的结束还是先停止敌对行动再签订和约。典型的例子如1974年1月18日第四次中东战争爆发后埃及与以色列签订的《埃及和以色列关于根据日内瓦和平会议使部队脱离接触的协议》，为以后埃以实现和平开辟了道路。此外，1953年7月签订的《朝鲜停战协定》、1954年7月签订的《越南停止敌对行动协定》，也是在政治分歧没有根本解决的情况下签订的。这两个协定实施后的结局迥然不同，但都对强化该地区和平发挥了正面作用。此外，国际法学者还提出了以简单停止敌对行动结束战争的方式。由于这种方式会产生诸多权利义务不清的问题，在结束战争实践中都力避采取这种方式。总的看，在大多数情况下，与开启和平条约谈判、处理复杂的政治分歧相比较，达成停止军事敌对行动协定具有相对的简易性，因而可以先行一步。
从结束两岸六十多年敌对状态的角度，可以把两岸军事安全互信机制理解为海峡两岸的政权及其领导下的武装力量，为缓和两岸军事敌对、促进两岸关系和平发展，最终化解两岸政治分歧、实现国家和平统一，通过平等协商而订立的一整套主要作用于两岸军事安全领域行为的基本原则、规范、规则和决策程序。六十多年来，两岸在军事安全领域彼此敌意很深，各种问题纷繁复杂，并且双方各有主张，国际社会也有一些关切，但和平是两岸人民的共同愿望，也符合国际社会的期待。与解决两岸政治结构冲突以及未来国家如何实现统一等问题相比，化解两岸军事敌对、限制乃至结束军事敌对行动还是要相对简单得多，只要双方互有诚意，军事上的安排应该而且也是可以先于政治分歧的最终解决而先行建立起来的。
机制化的处理方式也为两岸建立军事安全互信机制先行建立提供了可能。在政治与军事安全领域，机制普遍被视为解决互不隶属的政治系统之间矛盾冲突的适宜办法。人类的治理有两种形式：一种是“有政府的治理”(governance with government)；另一种是“没有政府的治理”(governance without government)。有政府的治理是民族国家政权体系采取的最正常的治理方式，也是最有效的治理方式。但是，在国际间以及内战中的中央政府与叛乱政权之间，其相互关系通常呈现出互不接受对方统辖的无政府状态，因而只能采取“没有政府的治理”形式，即通过这些政治体系平等协商，自愿建立一些各方共同接受和遵守的行为规则，实现各方共同参与的、以机制化为主要特征的治理方式。这种无政府治理的效用虽不如有政府的治理，但远远优于不治理。由于机制具有传统单边行动、“零和博弈”所不具有的这些优点，适应了后冷战时期世界经济全球化以及各国间联系日益紧密、亟须建立相互信任与合作的发展趋势，上世纪90年代以后成为国际政治学研究的热点，也成为调节政治行为体之间各种矛盾冲突的优先选择。
1949年以来两岸一直处于政治上的分裂状态。这种分裂状态虽没有造成中国领土和主权的分裂，但在形式上与国际间的“无政府状态”有相似之处。典型的表现是都拥有完备的政法系统和独立领导的武装力量，都以最大限度地实现自我利益为目标，以自助作为基本的行为规则。尤其值得注意的是，由于一个国家的政府对主权的代表权具有唯一性和排他性，使得两岸间政治军事上的结构性冲突远比国际上敌对国家之间的矛盾更为尖锐、更难解决，因此也更需要“管理”。鉴于两岸上述结构性矛盾短期内难以消除，如果能采取没有政府的治理，即在两岸共同协商、自愿接受的基础上建立某种相互认可的行为规则，应当是国家统一前防止两岸关系陷于恶性竞争、无序发展的最佳选择。
两岸军事安全互信机制正是这样一种建立在双方自愿接受基础上共同参与治理的形式之一。在两岸军事安全互信机制中，两岸两个政治体系及其领导的军队之间的权利和义务不是出自于等级制(政府体系的)政治过程而产生，而是从在双方自愿达成的协议中产生。两岸军事安全互信机制并没有结束两岸政治分裂的局面，而是在承认政治分裂的前提下防止主权走向分裂；它甚至不要求台湾当局放弃自己对中国主权的坚持，而是搁置对中国主权代表权的争议寻求共同的安全利益；它没有否认台湾当局和民众在军事安全方面的需求，而是在保证国家主权和领土不被分裂的前提下充分满足这种安全需求；它没有彻底改变国家统一前两岸自行其是的“无政府状态”，而是力图对这种无政府状态施加必要的管理。两岸军事安全互信机制所具有的这些特性，为其在不改变两岸现状的基础上得以建立提供了可能。
综上所述，可以得出这样的结论，只要两岸有足够意志和力量推动，两岸在军事安全领域的敌对可以先于两岸政治问题得到相当程度的缓解甚至中止，两岸军事安全互信机制可以在两岸政治对立结束以前建立。
二、两岸建立军事安全互信机制的路径
既然两岸建立军事安全互信机制可以先于两岸政治分歧的最终解决而先行建立，是否意味着在建立两岸军事安全互信机制过程中可以对一切政治条件避而不谈呢？对此，各方有不同意见。台湾方面许多人认为，军事安全互信机制应像欧洲建立信任措施一样，是一个只包含纯军事措施的概念。建立两岸军事安全互信机制，不应有政治前提。①大陆方面则认为建立军事安全互信机制必须基于政治前提，即必须坚持一个中国原则。这个问题的实质是，如何理解和把握两岸关系改善过程中政治与军事问题的分离限度问题。
一些台湾和美国学者以1973年10月第四次中东战争以后，埃及和以色列首先实现停火，从而为两国签署和平协议、埃及收回西奈半岛主权铺平道路为例，说明两岸可以搁置政治争议，先行建立军事安全互信机制。②两岸并非国与国的关系，但埃以搁置争议、谋求和平进而缔结和平条约的做法，体现了战争法结束战争的规律性做法，对两岸也应具有借鉴意义。问题是，埃以是如何搁置两国政治分歧的呢？我们不妨对1974年1月18日两国武装部队参谋长签署的《埃及和以色列关于根据日内瓦和平会议使部队脱离接触的协议》作一内容分析。该协议很简短，包含A、B、C、D四条。其中，A条表明两国接受安理会要求，作出了从文件签字之时起停止军事敌对行动的决定。B条共分四款，并附地图1张，详细规定了部队脱离接触的具体事宜，明确了两国部队有限武装控制区域，以及联合国紧急部队的控制区域与活动方式。C条规定了执行脱离接触的程度和时限。值得注意的是D款，它规定：“埃及和以色列不把本协议看成是一个最后的和平协议。本协议是按照安全理事会第338号决议的条款和在日内瓦会议范围内实现最后、公正、持久的和平的第一个步骤。”③而联合国安理会1973年10月22日通过的第338号决议不仅要求双方“立即停止一切射击并终止所有军事活动”，还“要求有关方面于停火后立即执行安全理事会第242(一九六七)号决议的所有部分”，“开始进行谈判，旨在建立中东的公正和持久的和平。”④至于1967年联合国安理会第242号决议，除了强调“不容以战争获取领土，以及必须致力公正及持久和平，使该每一国家均得安然生存”以外，还确认了于中东建立公正及持久和平的两项原则：“(一)以色列军队撤离其于最近冲突(指1967年6月5日‘六·五’战争——作者注。)所占领的领土；(二)终止一切交战地位的主张或状态，尊重并承认该地区每一国家的主权、领土完整及政治独立，与其在安全及公认的疆界内和平生存、不受威胁及武力行为的权利”。⑤
通过以上分析可以看出：(1)埃以两国签订停火和脱离接触协议时确实优先解决了最为紧迫的军事问题，搁置了相对复杂的政治问题。(2)埃以两国采取上述做法有着明确的目的，即为启动政治谈判解决两国政治问题创造条件。协议中D条关于双方“不把本协议看成是一个最后的和平协议”、“本协议是……实现最后、公正、持久的和平的第一个步骤”表明，停止军事敌对行为只是和平进程开端，是为了最终实现公正、持久的和平创造条件，双方的政治分歧将来必须得到公正解决。(3)埃以两国在搁置政治分歧的同时，也确定了未来政治分歧的基本原则。协议中D条明确把安理会第242号、338号决议作为实现和平的基础，表明以色列已经承认埃及对西奈半岛以军占领地区的领土主权，并原则上作出了将通过政治谈判归还以军所占领土的承诺。可见，虽然当时并未正式提出“土地换和平”的说法，但埃以创造和平的实践已经体现出这一原则的基本精神。⑥正是在这种条件下，埃及才有可能暂时容忍以军的占领，接受国际社会提出的以和平谈判结束战争的提议，单独与以色列实现停火。
埃以两国结束战争缔结和平的成功案例启示我们，在承认军事问题可以与政治问题相分离的同时，应注意这种分离的相对性和暂时性。所谓结束战争过程中军事问题与政治问题的分离，是一种实际操作中的暂时分离，而不是军事问题与政治问题本质上的分离。就像我们面对一桌大餐，一定要一口一口地吃，或者走路时一定要首先迈出一条腿一样，结束战争和敌对状态面对诸多复杂问题，政治家和统帅通常需要排出处理的先后次序，然后一个问题一个问题地去解决。次序有先后，总的原则是都要解决，前一问题的解决常常预示着下一问题的解决，并为下一问题的解决创造条件。这是相对容易的军事问题能够优先处理和解决的基本逻辑。如果人们因此而曲解了这种先后次序，夸大结束军事敌对行为的相对独立性，甚或认为有先无后，只要停止战争和敌对行为，而对那些引发战争的政治冲突置之不理，则在理论上有悖于军事的本质，在实践中是一种失信和狡辩。在这个问题上，我们应永远铭记伟大的军事家克劳塞维茨的名言：“战争不仅是一种政治行为，而且是一种真正的政治工具，是政治交往通过另一种手段的实现。”⑦因此，“我们在任何情况下都不应该把战争看作是独立的东西，而应该把它看作是政治的工具，只有从这种观点出发，才有可能不致和全部战史发生矛盾，才有可能对它有深刻的理解”⑧
提出两岸军事安全互信机制可以先行建立、两岸军事安全问题可以先于两岸政治分歧得到解决，也是基于这种操作上暂时分离的思想。当前，政治上不统一、军事上相互敌对是影响两岸关系稳定与和平发展的两种基本因素，与处理国家政治上的统一相比较，缓解两岸军事敌对、减少双方在军事安全领域的内耗具有相对的简易性。通过建立军事安全互信机制化解两岸军事敌对，不仅是可能的，也能够为稳定台海局势、适应和促进两岸关系和平发展提供更为坚实的保障。但是应当明确，通过建立军事安全互信机制缓和两岸军事敌对只是解决问题的第一步，两岸政治分歧、国家未来的统一同样必须得到合理与公正的解决，尽管它可能会晚一些。
不仅如此，建立两岸军事安全互信机制不应违背两岸关系现状的法律基础。“世界上只有一个中国，中国主权和领土完整不容分割。1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。”⑨这一点不仅为大陆法律所承认，也符合“中华民国宪法”的基本精神。建立两岸军事安全互信机制不能改变和曲解这一现状，否则，等于摧毁了未来两岸解决政治分歧的法律基础，使国家未来的统一成为法律上可有可无的悬案。
由此，还可以提出未来两岸军事安全互信机制政治条件的存在方式问题。综观二战后国际间结束战争的实践，结束军事敌对行动过程中政治条件的存在方式可以有两种：其一，政治条件与军事条件体现在同一文本中。比如，1974年1月18日埃以两国签署了使部队脱离接触的协议。欧安会赫尔辛基最后文件中政治条件的规定也与建立信任措施的规定在同一文件中，只不过学者们后来专门把建立信任措施单独作为研究对象，人为地把政治内容与军事内容割裂开来了。⑩其二，政治条件体现在与载明军事条件的文件具有相同或更高效力的不同文本中。比如，1954年7月21日，相关方签署的《关于在越南停止敌对行动的协定》、《关于在老挝停止敌对行动的协定》、《关于在柬埔寨停止敌对行动的协定》三个文件中，并没有涉及政治问题。但是，同一天各方签署的《日内瓦会议最后宣言》明确指出，法国政府将尊重柬埔寨、老挝、和越南三国独立、主权、统一和领土完整。宣言还确认：“关于越南的协定的主要目的是解决军事问题，以便结束敌对行动，并确认军事分界线是临时性的界线，无论如何不能被解释为政治的或领土的边界。”(11)以上文件共同被称为关于恢复印度支那和平的《日内瓦协议》。
因此可以认为，未来两岸军事安全互信机制的存在方式可能有两种：一种是与两岸关于军事领域的各种条款出现在同一协议之中。另一种是不一定与两岸关于军事领域的各种条款出现在同一协议中，而是出现在两岸领导人或者其政治军事代表共同签署的协议、声明或者公报之类的文献中。这些文件与那些规范双方军事领域活动的协议具有相同甚至更高的效力，从而构成了两岸化解军事敌对、增进军事互信的时代背景。
三、两岸建立军事安全互信机制的地位
两岸建立军事安全互信机制不能解决两岸的政治分歧，但却是两岸关系发展中的重大事件。理解和把握两岸建立军事安全互信机制的地位作用，应当把这一事件放到结束两岸六十多年敌对状态、实现国家和平统一的历史进程中去考察。
两岸敌对状态是指自1949年以来就存在着的，由于分别管理台湾海峡两岸中国领土和人民的中华人民共和国政府与“中华民国政府”在政治上争夺“中央政府”地位而导致的对抗状态。它既体现在双方政治外交领域的相互敌对和否定，也体现在两岸自1949年以来所发生的冲突与战争，以及为准备针对对方可能发生的战争而制定的战略方针以及军队建设、教育训练、武器装备研制与采购、军事外交等所有军事活动之中。从性质看，两岸军事敌对状态既是国共内战状态的延续，属于一个国家内部新生政权与旧政权残余势力之间的敌对。从主体看，它既包括大陆对台湾的敌对，也包括台湾对大陆的敌对。从内容看，自上世纪八十年代后期以来，两岸经济、社会与文化往来日益密切，两岸敌对主要存在于政治军事领域。从构成看，两岸既存在法律意义上的战争与敌对状态，也存在事实上的敌对行为。
结束两岸敌对状态既需要终止敌对行动，也需要处理两岸政治分歧。按照战争结束理论，终止敌对行动应当签订停战协定。然而，两岸的情况比较特殊。一方面，两岸敌对是内战遗留问题，当前仍处于敌对状态。另一方面，虽然战争久已不在，但两岸既没签订和平协议也没签订停战协定，这使得两岸仍处于内战的间隙状态。两岸之间的敌对与冷战时的两大集团完全不同，他们之间既无战争的历史，也不存在法律上的战争状态，属于典型的国际间“安全困境”(The Security dilemma)。因此，两大集团改善关系只需要消除敌意，再加上限制相互间的敌对行为，而不存在什么结束战争状态的问题；或者说，两大集团只需要遵循联合国宪章关于和平解决国际争端的原则，恢复和保持正常友好国家之间的关系就可以了。
两岸军事敌对的这种特殊性，决定了如果要在两岸间化解敌意、建立互信，的过程中必须把握两个方面：首先必须符合两岸战争与军事敌对的历史原貌。1949年以来两岸发生的所有战争和军事敌对都属于内战范畴，内战的结束方式与国与国之间战争的结束方式当然应有所不同。这是两岸建立军事安全互信机制不容回避的问题。比如，台湾方面历来关心所谓“海峡中线”问题。从结束敌对行动的实践看，划定敌对双方控制区域、确定双方实际控制线是停止敌对行动的首要的也是最基本的做法。然而，两岸之间的这条线究竟是军事分界线还是台湾有些人所谓的“领土界线”，是国家统一前的临时分界线还是永久分界线，这体现了对待历史的不同态度，其答案当然是不言自明的。遗憾的是，由于两岸在“一个中国”问题上的分歧以及其它复杂的政治原因，两岸政治谈判一直未能正式开启，为防止被“台独”分裂势力把临时军事分界线扭曲为“国界线”、“领土界线”、“主权界线”，大陆即使在实践中体察台湾同胞的安全需求与感受，尽量不越“海峡中线”，也不可能承认台湾当局单方面划定“台海中线”的做法。(12)由此可见，尽管由于两岸多年没有发生直接冲突和战争，当前两岸对停战协议的需求已经被建立军事安全互信机制的需求所取代，未来也有可能提出一些新的说法，但无论这种机制或者协定被冠以何种称谓，有些问题和法理是不变的，解决这些问题既需要立足时代发展，也需要尊重历史事实、遵循法理规定。否则正义何在？没有正义和平必然不能持久。如果后人随着时间的推移，被一些不断出现的新概念和名词所遮蔽，因而忘记了问题的本来面目，肯定提不出什么管用的解决方法和构想。
其次，必须把建立军事安全互信机制作为两岸结束敌对状态的第一步。也就是说，不仅两岸间的军事敌对问题行为应当得到合理解决，两岸间的政治分歧特别是未来国家的政治统一问题同样必须得到应有重视与合理解决，尽管在时间上可能稍晚一些。
战争结束理论认为，停止敌对行动只是军事行动临时或永久的中止，但没有结束交战双方法律上的战争状态。《奥本海国际法》指出，停战协定或休战协定在任何方面是不可与和约同日而语的，而且也不应该称它为暂时和约，因为在交战国之间以及在交战国与中立国之间，战争状态在各方面仍然继续存在，只是敌对行为停止而已。(13)法国战争法学者夏尔·卢梭尽管把停战作为战争结束的一个环节，但也强调这种协定不是结束战争，而仅仅包含战争行动的临时性或决定性的停止。他还引用大量判例说明，停战协定即使不纯粹是，也基本上是一个军事范畴的协定。停战协定的效力仅仅是为了停止战争行动，并不结束战争状态，这种战争状态连同它的所有法律后果继续存在。不但国际判例提到这项原则，而且国内谈判也提到这项原则。(14)2007年12月出版的《中国军事百科全书(第二版)学科分册〈战争法〉》也表述了同样观点。
虽然建立军事安全互信机制的实质是停止两岸军事敌对行动。虽然二者称谓不同，但其中有的道理是相通的。这就要求必须把建立两岸军事安全互信机制作为两岸和平的起点而不是终点。否则，就会产生战争法中所谓以简单停止敌对行动结束战争的问题。
以简单停止敌对行动结束战争是结束敌对状态的非正常方式，因其容易造成权利责任的模糊不清而为战争法学者所贬抑。根据结束战争理论，战争状态的结束一般要通过和平条约或和平协议来实现。结束战争如果仅停止敌对行为，不签订和平条约或和平协议，就是以简单停止敌对行为来终止战争。对于这种方式带来的负面效果，《奥本海国际法》曾作过这样的论述：“既然不缔结和约规定原交战国之间的和平条件，于是就发生了这样的一个问题：究竟是应该恢复交战国之间战前的状态，即‘战前原状’呢？还是应该维持敌对行为简单停止时的状态即‘战后状态’(‘占有’)呢？大多数作者正确地认为，停战时存在的状态，因战争的简单停止而被默认，因此是双方的未来关系的基础。”“以停止敌对行为来终止战争，对于那些在停止敌对行为时存在的实际所未解决的各方权利要求并不能予以解决，而这种权利要求还须留等交战国以特别协定予以解决，或者听其成为悬案。”(15)两岸战争状态的结束当然不能完全照搬国际法关于结束战争的论述去做，但其道理也有相通之处。假使未来两岸能够在军事与安全领域达成某些互信措施，但如果仅仅止于这些措施，而不对如何解决政治分歧作出进一步协商并取得合理解决的承诺，等于在法理上承认未来国家的统一将是可有可无之事。如果按照台湾某些人主张的“依据联合国宪章和平解决争端，不以武力互相威胁”(16)建立两岸军事安全互信机制，则相当于在承诺停止军事敌对行动的同时，也承认了两岸是两个相互独立国家。两岸关系终局于此，也就没必要再签什么和平协议了。
四、两岸建立军事安全互信机制的作用
虽然建立两岸军事安全互信机制只是两岸结束敌对状态的第一步，不会达到两岸的统一，但并不是说两岸军事安全互信机制与国家统一没有关系，更不意味着它无益于两岸的统一。
战争结束理论认为，停战常常是战争结束的先兆。特别是全面停战协定签订，通常显示出双方结束战争的明确愿望。《奥本海国际法》指出，全面停战协定通常总是具有极大政治重要性而足以影响战争全局的协定，总是(虽然也不一定)为了政治目的而签订。可能是和平谈判已经成熟，战争结束在望，因此，军事行动没有必要了；或者是一个或几个交战国的军队已筋疲力尽需要休息；或者是交战国国内发生困难，而解决这种困难比继续作战更为迫切；或者由于其他政治目的。(17)法国著名战争法学者夏尔·卢梭指出，停战是一种混合或复合文件，按其规定来说它是军事性的，而按其目的来说则是政治性的——这就是停战与停火的区别所在。(18)按照结束战争理论，两岸军事安全互信机制一经建立，标志着两岸在一个中国原则基础上，根据协议停止相互间的敌对行为。因此，两岸军事安全互信机制虽然只是一项军事协议，其意义与两岸和平协议不能等量齐观，但却显示出两岸领导者和平解决政治分歧的坚定决心，其政治目的和影响是无疑是巨大的。
首先，两岸军事安全互信机制可以为两岸和平发展提供制度化的保障。著名台湾问题专家黄嘉树教授曾经把和平区别为三个层次：由力量保障的和平属于低度和平，由和约保障的和平属于中度和平，由共同的利益纽带所保障的和平属于高度和平或称永久和平。他进一步指出，条约能否签订未必取决于双方力量是否均衡，因为有时战争中很强势的一方也能与很弱势的一方签订和约。和约通常是力量对决后的结果，它是把双方都愿意妥协避战的意愿文本化、制度化。正因为和约对和平的保障是制度化的保障，它比力量均衡更为可靠，所以称其为中度和平。(19)建立两岸军事安全互信机制反映了把两岸和平制度化、条约化的努力。机制的重要功能是汇聚预期、约束行为、维护秩序。对于两个相互独立的行为体来说，机制是调节其关系的最佳选择。两岸关系和平发展需要机制保障，这个机制可以体现在政治关系、经贸关系、军事关系、国际空间等各个方面。军事是政治的继续。两岸军事关系是两岸关系最敏感、最核心、最具指标意义的组成部分，缓和两岸军事关系、增强两岸在军事安全领域的信任，对于两岸关系和平发展具有重要意义。建构两岸军事安全互信机制，就是要通过协商交流，就两岸军事安全领域的一系列问题形成一些共识、规则或安排，为结束两岸敌对状态、解决两岸政治分歧提供和平稳定的良好条件。两岸军事安全互信机制是两岸和平发展框架中不可缺少的组成部分，对两岸关系和平发展具有不可替代的巨大作用。
其次，两岸军事安全互信机制可以为两岸签订和平协议创造条件。两岸和平协议是两岸通过政治谈判达成的规定双方在国家统一前政治定位、权利和义务以及处理相互间各种关系基本准则的框架性文件。两岸和平协定的签订，意味着两岸将不再有冲突和战争之虞，政治方面的交往亦将基本实现正常化，两岸关系和平发展进入有制度化保证的新时期。正因如此，从理论上讲两岸签订和平协议比建立军事安全互信机制难度更大、要求更高、涉及的问题更为复杂。建立两岸军事安全互信机制不仅可以显著改善两岸军事安全环境，亦有利于增进两岸互信，使双方有条件在更为宽松的政治环境下协商解决相互的政治问题，共同促成和平协议的达成。
另外，鉴于两岸政治分歧十分复杂，不可能一下子解决，有学者提出了“和平协议不可能一步到位，也不能急于求成”的思想，强调应从实际出发，由易到难，能做的先做，不能做的暂时不做，有争议的问题，可以搁置起来，留待将来解决。两岸在和平发展的过程中，必然会逐渐增进互信，在这个基础上，和平协议还可以得到不断地充实和提升(20)。政治决定军事，既然政治分歧需要逐步弥合，两岸军事安全领域的矛盾也不可能一下子完全结束，两岸军事安全互信机制的建立也应该是一个逐步完善的过程。在这一过程中，两岸军事安全互信机制可以将两岸在军事安全领域的预期一步一步汇聚起来，转化成双方的权利和义务，既能使两岸互信积小为大、积少成多，也可以把这些行之有效的规则进一步充实到两岸和平协议中去，使之获得更高的法律约束力，不断丰富和充实两岸和平协议的内容和层次。
最后，两岸军事安全互信机制可以为两岸实现最终统一积累条件。两岸的统一不是政府管理的人口和地域的简单相加，而是政治经济社会文化等各方面有机的统一。两岸政府、人民和军队之间的联系和信任程度是反映国家统一的重要指标。两岸军事安全互信机制的建立有助于加强两岸政府和军队之间的联系和信任，也有助于增强两岸人民之间各种友好往来和情感共融，因此，两岸军事安全互信机制虽然没有也不可能直接解决两岸政治分裂的问题，但对于创造和平统一的条件，促进国家统一具有重大意义，是促进两岸和平统一的机制。
注释：
①例如，台湾“国防大学”副教授莫大华指出，海峡两岸的信任建立措施应由中共提出，并不设定政治谈判的先决条件，以此展现中共的政治诚意。参见莫大华：《中共对建立“军事互信机制”之立场：分析与检视》，台湾《中国大陆研究》，第42卷第7期，1999年7月。
②2011年8月22日，美国前国家情报总监、太平洋舰队司令布莱尔上将在中国国际战略基金会于北京举行研讨会上曾作出这一表示。
③④⑤新华社国际部：《中东问题100年》，新华出版社1999年1月，第208页-210页、第522页、第518页。
⑥1984年，约旦国王侯赛因提出了“归还领土，换取和平”(简称“土地换和平”的原则)。这一原则包含两方面内容：一是从1967年所占上完全撤走，把领土归还阿拉伯主人；另一是阿拉伯国家和巴解承认以作为一个国家在这个地区存在，阿以和平共处，互相保证安全。参见新华社国际部：《中东问题100年》，新华出版社1999年1月版，第3页。
⑦⑧[德]克劳塞维茨：《战争论》(上卷)，中国人民解放军军事科学院译，解放军出版社1964年版，第30页、第31页。
⑨胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴——在纪念〈告台湾同胞书〉发表30周年座谈会上的讲话》，新华社北京2008年12月31日电。
⑩详细论述参见拙文《“建立信任措施”视角下的两岸军事安全问题探讨》，《台湾研究》2011年第1期。
(11)何春超：《国际关系史资料选编1945-1980》，法律出版社1988年6月版，第238页。
(12)2004年5月26日，台湾当局防务部门领导人单方面公布了“海峡中线”的明确位置，大陆立即作出反应，不承认这种单方面的举动。参见：《台海“中线”成两岸统独较量坐标》，《参考消息》2004年6月11日。
(13)(15)(17)[英]劳特派特修订：《奥本海国际法》(下卷第二分册)，王铁崖、陈体强译，商务印书馆1973年8月版，第68页、第58页、第69页。
(14)(18)[法]夏尔·卢梭：《武装冲突法》，张凝等译，中国对外翻译出版公司1987年5月版，第143页、第139页。
(16)参见民进党《跨世纪中国政策白皮书》，转引自邵宗海：《两岸关系——陈水扁的大陆政策》，台湾生智文化事业有限公司2001年11月，第210页。
(19)黄嘉树：《两岸和平研究：路径与架构》，中国评论新闻网，2007年9月1日。
(20)陈孔立：《和平与发展的联想》，收录于周志怀主编：《新时期对台政策与两岸关系和平发展》，华艺出版社2009年版，第114页。