孙云：新形势下海峡两岸在国际社会的合作析论（2012）
发布时间：2014-03-12 来源：
新形势下海峡两岸在国际社会的合作析论
孙云
【原文出处】《厦门大学学报：哲学社会科学版》2012年2期
【作者简介】 孙云，厦门大学台湾研究院副教授，政治学博士。
【内容提要】 在当今国际社会中，海峡两岸既面临诸多挑战也有许多共同利益，在国际社会诸多议题上，两岸都有着广泛的合作空间。如果能从中华民族的根本利益出发，进行积极合作，对两岸来说必然是一个“双赢”的结果，也有利于维护中国的整体利益和两岸中国人的共同利益。两岸应建立合作思维，从争议性较小的议题入手，逐步建构各种机制与平台，务实与稳步推动两岸在国际社会的合作。尽管面临各种制约与挑战，但只要两岸通过互动，不断增进互信与共识，就一定能开创两岸在国际社会互惠与共赢的新局面。
【关 键 词】海峡两岸/涉外事务/合作路径
长期以来，海峡两岸在国际社会上进行激烈的竞争与对抗，从早期的“谁代表中国”的“正统之争”，到后来的在国际上捍卫“一个中国”原则与从事分裂中国的活动的激烈斗争。在这种背景下，两岸鲜少在国际社会进行有意义的合作。2008年以后，两岸关系出现转折性变化，和平、和解、合作成为了两岸关系的主旋律。尽管两岸关系仍面临一些结构性因素的制约，但两岸应搁置争议，携起手来，从捍卫中华民族整体利益出发，在国际社会的各项议题上进行积极的合作，这对密切两岸人民的感情、增进两岸政治互信，进而形成两岸命运共同体意识，推动两岸关系和平发展与祖国和平统一的实现，意义非常重大。
一、两岸在国际社会合作的可能性与必要性
“合作”的英文“cooperation”源于拉丁文，是co－(共同)和operation(工作)的合成词，从其字面理解，就是共同工作之意。在《现代汉语词典》中，合作的基本含义是，人们(或组织)为了共同目的一起工作或共同完成一项任务，诸如分工合作、技术合作等。无论是英文还是中文，合作的基本含义在于：第一，合作是人们为了实现同一目标而相互帮助、共同行动的一种方式或状态。据此可以判断，行为体不是为了合作而合作，合作是实现其他目的的途径或工具。第二，合作从来不是单方面的，它是两个及两个以上行为体间的一种互动方式。①从合作的主体来看，既有个人与个人之间的合作，也有群体与群体之间的合作，还有国家与国家之间的合作。从合作的领域来看，有经济合作、政治合作、军事合作等。
在人类历史上，以团结合作的方式抵御天灾人祸、谋取可供分享的共同利益，一直是个体的人、部族、民族或国家的主观愿望和实践努力。政治社会的一个重要功能，就是设法解决私人及其群体之间的矛盾和冲突，以在合作中形成的力量应对面临的各种共同问题，争取实现最美好的理想。无论国内社会还是国际社会都是如此。②在当代，国际社会相互依存日益发展，形成了各国人民共同利益日益扩大的趋势，这一趋势相应地增进了各国人民的交流与合作。
20世纪80年代中期，随着国际关系格局发生的重大变化，国际合作论的研究出现了一个高潮，产生了国际关系的合作理论。不过，总的来看，这些理论主要是立足于西方国家间(相同制度间)的合作，而以美国的国际合作理论在其中居于主导地位。虽然这些理论对探讨两岸之间的合作有一定的借鉴意义，但从性质上来看，两岸合作不是国家之间的合作，而是一种特殊的合作，它是一国之内两个行为体之间为了共同利益而在涉外事务上展开的合作。
长期以来，由于两岸特殊的政治对立，两岸之间在国际上进行着零和的斗争，这种斗争是两个行为体之间的国内较量在国际社会的延续。即使是在冷战后，两岸的零和竞争仍然持续激烈，在所有国际场合间仍争执不断。在国际上其他国家及行为体在不断追求和推动彼此互惠的合作时，两岸之间仍然不断地在国际上进行着激烈对抗与竞争，这其实是自家资源的一种内耗，损害的是两岸中国人的利益。尤其两岸在国际间的这种对抗，在政治人物的操弄下，更加深了两岸人民之间的敌对意识，降低了两岸社会认同感，使我群与他群的区隔更加严重，拉大了台湾民众与祖国大陆的心理距离。
2008年，两岸关系出现了转折性的变化，两岸在各个领域的合作不断深化。两岸关系和平发展新局面的出现，为两岸之间在涉外事务上的合作提供良好氛围、机遇与可能性。也就是说，两岸应摒弃以往在涉外事务上的对抗思维与零和斗争，从两岸中国人的福祉与根本利益出发，努力谋求与推动两岸在涉外事务上的合作。如以海外利益保护为例，在全球化时代，任何国家或地区都不可避免地与他国、国际组织与国际社会产生密切的互动，而衍生出海外利益，这也是国家利益的延伸，是国家利益的一个重要组成部分。从大陆来看，改革开放30多年来，中国大陆与国际体系的互动日益密切，政府、企业、民间组织、公民的国际活动空间得到了前所未有的拓展，延伸到海外的国家利益急剧扩大，海外利益越来越成为国家发展利益的重要部分。在这种情况下，海外利益所面临的风险和相应的保护，成为不容忽略的重大课题。③从台湾来看，也同样在海外有许多重要的利益，也涉及利益保护的问题。只不过，由于两岸长期的政治纷争与对立，两岸之间鲜少在这方面进行有效的合作。无论中国大陆的海外利益，还是台湾的海外利益，都是两岸中国人和中国国家利益的有机组成部分，需要两岸中国人携手合作，共同维护。
2008年以来，两岸都不断表达应在国际社会展开合作的积极愿望。2008年8月，中国国家海洋局副局长陈连增在“海峡两岸第七届海洋科学研讨会”上，就呼吁两岸应加强海洋事务合作以维护共同利益。2010年3月，中国国家海洋局国际合作司副司长陈越也表示，钓鱼岛和南沙群岛是两岸有共同点的议题，维护海域、岛礁的主权和管辖权是非常重要的问题，两岸应该共同合作。④台湾方面也表达出希望两岸在国际社会合作的愿望。2010年10月，台“陆委会”发言人刘德勋在例行记者会上表示，“两岸如果能在国际空间上有更好的合作，相信更能发挥两岸在国际上的影响力，两岸在国际上的合作，也是两岸互利双赢、良性互动的方向”，希望“在这方面能够有很好的发展”。⑤
实际上，两岸在国际社会合作的空间是很大的，议题也是非常广泛的。其一，领土、领海的主权保护。在领土、领海等主权议题方面，两岸与日本存在钓鱼岛的主权争端，与东南亚的一些国家也存在着南海领土主权的争议，而且近年来这些争端有愈演愈烈的趋势。两岸应从中华民族的根本利益出发，以大局为重，搁置两岸之间的争议，在这些方面进行充分的密切合作，共同保护中国的领土与主权完整。近年来，不断有人呼吁两岸应在保护南海权益方面积极寻求合作。2010年8月，第一份由两岸南海问题专家合作撰写的《2010年度南海地区形势评估报告》出炉，两岸的南海合作已经有所行动。
其二，海外公民保护。“保障海外公民、驻外机构与组织等的安全与合法权益是世界各国都普遍认同的最为基本和最重要的国家海外利益。”无论中国大陆还是台湾，都有越来越多的公民前往世界各国从事各种活动，各类企业从事经济活动，以及驻外机构和组织从事相关的活动。这些在海外的公民和组织都会面临各种风险与威胁，如地区冲突与恐怖活动构成的威胁，由于经济利益出现矛盾而产生的伤害事件，带有种族歧视与排华性质的民事伤害事件，针对两岸中国人的非法行政事件，非法移民伤害事件，两岸留学生心理疾病而导致的恶性伤害事件，不可抗力的意外事故等导致的伤害等。⑥此外，两岸民众、组织与机构等所在的当事国，还有可能发生政治动乱、传染病流行以及自然灾害(诸如地震、海啸、台风等)等突发性事件。两岸在这些方面都应该构建合作机制，进行充分的互助与合作，以确保两岸人民的人身财产安全。
其三，海外投资及经济活动的保护。近年来，中国大陆对外直接投资一直呈现出高速增长的势头。根据商务部公布的《2009年度中国对外直接投资统计公报》显示，截至2009年底，中国12 000家境内投资者在国(境)外设立对外直接投资企业1.3万家，分布在全球177个国家和地区。⑦截至2009年底，中国大陆对外直接投资存量已达2457.5亿美元，境外企业资产总额超过1万亿美元。⑧从台湾的情况看，台湾是一个对外联系密切的经济体。据统计，从1959年到2005年，台湾对中国大陆以外地区投资合计11 023件，总额为445亿多美元。⑨从地区分布来看，台湾的对外投资主要分布在东南亚、加勒比海英国属地及美国等地。无论是海外投资还是从事其他经济活动，都会面临着各种各样的风险。这就需要海峡两岸之间建立密切的沟通与合作模式与机制，以便很好地保护两岸在海外的经济利益。
其四，海外战略利益的保护。海外战略利益是一国对自身海外利益的主观认识，是指满足一国发展所需海外战略资源的获取权，包括海外能源利益、地缘政治利益、国际制度利益。海外能源利益是指对一国发展具有重要意义的能源获取的安全保障，比如石油和各种矿石等；地缘政治利益是指影响一国国家安全的重要地理位置和交通要道的安全保障；国际制度利益则是指一国设置国际议事日程的能力、国家形象以及重要战略能源的定价权等。⑩在这些部分，两岸也有广阔的合作空间，两岸应从中华民族的根本利益出发，寻求广泛的合作。
其五，两岸如何充分合作，共同推动中华文化走向世界。扩大中华文化的影响力，两岸各具特色，各有优势，有着广阔的合作空间。现在大陆在世界各地开办孔子学院，开展汉语教学和中外教育、文化等方面的交流合作，两岸合作空间很大。自国民党退居台湾后，台湾当局对海外华文教育一直予以充分重视，并采取各种积极措施对海外华文教育进行扶植。与祖国大陆相比，台湾的海外华文教育不但起步早，而且长期坚持，未有中断，所以，在弘扬中华文化及提升中华文化在世界上的影响力等方面，对大陆的海外华文教育有很好的借鉴意义。两岸在这些方面应密切合作，共同提升中华文化的影响力。
两岸在国际社会的合作，不仅可以避免内耗、增进互信，更好地争取民心，而且有利于培育两岸的共同体意识，更好地维护中华民族的整体利益。
总之，在经济、文化、教育、安全等涉及两岸人民在外国有着重要的切身利益的各个方面，两岸都应该积极地进行合作，以更好地保护两岸人民在海外的利益。
二、两岸在国际社会合作的路径分析
两岸在国际社会的合作应遵循两个基本原则，一是两岸在国际社会的合作，以不造成“两个中国”或“一中一台”为前提。也就是说，两岸的合作不是两个国家间的合作，不是国际合作，而是一个国家内部两个行为体之间为了共同利益而展开的合作。因此，这种合作必须有利于维护一个中国原则而不是削弱或背离这一原则。二是两岸的合作不能造成“台湾问题的国际化”。两岸问题是20世纪中期中国内战延续下来的问题，所以两岸问题是中国的内部问题，是中国的内政，需要两岸的中国人靠自己的智慧寻求解决。因此，两岸在国际社会的合作，必须有利于两岸之间在累积共识与增进互信的基础上自己解决问题，而不是把外部因素拉进来以增加自己的筹码。两岸应当站在更好地保护两岸中国人利益的高度，从大局出发，搁置争议，积极合作，共创双赢。
1.在涉外事务上，两岸要建立合作思维，协商与规划两岸在国际社会各项议题上的合作
长期以来，两岸在国际社会更多的是对抗与零和斗争。中国大陆要维护一个中国原则，而台湾要走出去，希望有更多的国际参与，更大的国际空间，无论在参与国际组织上，还是在“邦交国”上都试图保持一定的存在。两岸间的这种你来我往、你争我夺的斗争不仅是中华民族内部的一种内耗，也加深了台湾民众对祖国大陆的敌意。2008年以后，合作成了两岸关系的主旋律，从经济合作、文化教育合作，到其他方面的合作都在不断发展和深化，并且逐渐机制化。两岸有必要把这种合作的思维扩展到涉外事务上，在国际社会寻求积极合作。尤其在当今全球化加速发展的背景下，两岸在国际社会的利益越来越广泛，面临的风险与挑战也越来越多。所以，两岸要强化合作意识，建立合作思维。两岸的相关部门、智库可先行接触，积极探讨新形势下两岸在国际社会各个领域合作的议题，制定两岸在这方面的合作的规划与蓝图，以更好地保护两岸在国际社会的权益与利益。
2.先从较不敏感、争议性较少的议题入手，“先易后难”，逐步推进
一体化理论强调，两国或是两个意图整合的地区，整合的工程都是先从争议性较少的事务(文化、经济等)展开互动，然后再渐及于复杂的难题(政治、军事、主权等)，逐步完成整合的工程。(11)欧洲一体化的实践也证明，渐进性原则是其能够取得进展的一个重要原则。如同德国前总理施密特所说，“欧洲的建设是一个循序渐进的过程。”欧盟成员国都懂得，“欲速则不达”，要想取得一体化的真正成功，只能遵循渐进性原则。甚至可以认为，这个原则实际上已经导致欧盟坚定不移地采取了循序渐进的发展战略。(12)
两岸在国际社会的合作所涉及的议题十分广泛，但也面临许多结构性因素的制约，所以，推动两岸在国际社会的合作，也应本着“先易后难”、循序渐进的原则，统筹兼顾、合理安排、逐步推进。当前两岸可选择先从敏感性不高、争议性较少的议题入手，如在世界各地合办孔子学院，共同合作推广中华文化；共同合作保护航海、航道安全；合作打击海盗等。通过这些领域与议题的有效合作，逐步累积经验，增进彼此互信，逐步扩展合作领域。同时，以往两岸在国际社会鲜少合作，因此，这种合作也是一个学习的过程，两岸可以在这种合作过程中彼此相互学习了解对方的观点与立场，从而逐步调整自身的政策立场与政治态度，逐步培育两岸的“社会心理共同体”意识。
3.逐步构建两岸在国际社会合作的各种机制与平台
欧盟在一体化的过程中，通过努力寻求成员国的共同利益，逐步形成了一定的机制安排，其中有欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会等。这些机制在欧洲一体化的进程中起到了非常重要的作用，可以说，正是目前的一整套机制使欧盟能够比较有效地行使职能，实现自己的目标。欧洲一体化过程中的机制化原则，对推动两岸关系有重要的启示。两岸关系的和平发展，两岸的融合与一体化，实际上也是一个不断实现机制化的过程，需要一系列机制化的保障。目前，两岸在经济合作方面已经初步实现了机制化，也就是两岸经济合作框架协议的签署(ECFA)。两岸在国际社会的合作，也同样需要一系列的机制化安排，如两岸在涉外事务上的磋商机制、资讯通报机制、紧急救援机制、突发事件的会晤与处理机制等。
两岸在国际社会的合作，涉及的议题非常广泛，会牵涉到两岸各自方方面面的部门。所以，要使这些机制能够有效运转，需要一定的平台。目前在两岸公权力部门尚无法直接接触的情况下，两岸可以整合各自的有关部门，成立相应的机构，如“两岸涉外事务合作委员会”，以“白手套”的形式进行接触与磋商，共同规划与推动两岸在国际社会的合作。
4.建立和完善两岸在国际社会各种议题上的风险评估与危机预防及处理机制
在全球化加速发展的今天，两岸与外部世界的互动越来越密切，经济、文化等各个方面的联系越来越紧密。两岸民众在国外从事各种活动，都会面临各种各样的风险，有自然灾害方面的危险，如发生地震、海啸、台风等；也有人为的风险，如所在国发生政治动乱、社会动荡、冲突与战争等。尤其两岸都有不少企业在国外从事投资、经营等经济活动，也会遇到各种各样的风险与危机。所以，两岸应建立和完善风险评估与危机预防处理机制，当危险来临时，能够有一个机制马上有效运转起来，以更好地保护两岸中国人的利益。另外，两岸在国际场合的互动，也有可能出现一些误解或各种差异而产生的摩擦，也需要有一个机制及时处理。
两岸在国际社会合作的路径具有一些明显特征。其一，两岸在国际社会的合作应从功能性议题着手，并在逐步积累经验与互信的基础上，将这种合作常态化、机制化和规范化。其二，两岸在国际社会的合作是在预先达成一定共识的基础上展开的，而两岸在合作的过程中又是共识深化与扩大的过程。其三，两岸在功能性议题上的合作，会产生某种“外溢”效应，即合作会从一个功能性部门不断向其他的功能性部门的扩散，使合作像扇形那样不断辐射与扩展。
不过，两岸要真正实现在国际社会的有效合作，最关键是要解决两岸政治定位问题。从目前来看，解决这一问题的条件还不成熟。但两岸在国际社会的合作有其现实的迫切性，不可能等到解决两岸政治定位问题之后再来谈合作。所以，在笔者看来，两岸在目前条件下，可先达成某些共识安排，这不仅会使两岸在国际社会的合作具有可行性，也会使合作更顺畅、更深入。其中重要的有以下几点：其一，两岸非“两国”，对方非外国。其二，两岸应承认和尊重对方在国际社会现有的权利及利益，这些权利和利益是中国整体国家权利和利益的重要组成部分。其三，两岸互不以损害对方在国际社会的存在及权益来增加自己的权益。其四，只有通过积极合作，才能更好地保护两岸在国际社会的权利和利益。对两岸来说，通过达成这些共识安排，有益于减少彼此的猜忌与戒心，增加互信，而这些对于开展两岸在国际社会的合作是至关重要的。
三、两岸在国际社会合作的制约因素
尽管2008年以来两岸关系出现了转折性变化，两岸在各个领域的交流合作都在不断深化，这些都使两岸在国际社会的合作面临良好的机遇，不过，由于两岸关系的复杂性与敏感性，两岸在国际社会的合作还面临许多制约因素。
1.两岸之间结构性问题的制约
两岸之间面临一些结构性的问题，如台湾当局的政治定位，即“中华民国”的政治符号问题短期内难以解决。一方面“中华民国”的政治符号长期存在塑造了台湾民众“主权国家国民心态”与政治认知，而且近年来“中华民国台湾化”倾向非常明显。部分台湾民众开始认为自己有权利决定台湾的前途命运，而不愿意受到祖国大陆的制约，接受两岸的协商，特别是认为“中华民国”在国际社会的存在是“台湾主权独立”的象征。民进党虽然不承认“中华民国宪法”意义上的“中华民国”，但是在两岸和国际社会仍然用“中华民国”政治符号凸显台湾的地位。另一方面，中华人民共和国政府作为全中国唯一合法政府，在国际上绝大部分场合代表中国，并没有“中华民国”存在的空间，两者在国际场合仍是零和游戏，台湾参与国际社会始终存在着用什么样的名义参加的问题，两岸在国际上的合作仍然避免不了在这方面的争执，名称、符号和政治认知的差异常常成为两岸在国际上合作的障碍。尤其近年来台当局不断呼吁祖国大陆“正视现实”、“正视中华民国”、“两岸互不否认”等，两岸在国际社会的合作不可避免受到这方面因素的制约。
2.两岸缺乏政治互信
无论是个人还是两个行为体，其良好合作的基础是需要具有一定的互信。所谓政治互信，就是双方在政治上的相互信任，也是双方各自在政治上相互给予对方政治信心。
两岸长期隔绝、对立与对抗，缺乏了解与理解。虽然近年来两岸在各个领域的交流与互动日趋热络，人员往来愈加密切，但两岸长期形成的隔阂与误解非短时间内可以化解，彼此防范猜疑的心结依然严重存在，互信严重不足。两岸缺乏互信最重要的原因在于，两岸对发展两岸关系在利益上存在不同认知。对中国大陆来说，最核心的利益就是维护海峡两岸同属一个中国的法理框架，并最终实现国家的完全统一。在现阶段，保持两岸间在经贸、文化、社会、人员等领域的交流，增强台湾民众对祖国大家庭的认知和认同，是服务于上述核心利益的重要途径。而对于台湾当局来说，维护“中华民国”的“法统”是他们认知的核心利益；在现阶段乃至可预见的将来，保持两岸关系的和平与稳定有利于维护台湾的这个核心利益，“不统、不独、不武”是保障这一核心利益的首选战略。根据建构主义理论，身份决定利益，利益决定行为。两岸缺乏政治互信，根源就在于在身份认同上认知的差异。反映到国际社会上，中国大陆担心台湾扩大国际参与造成事实上的“两个中国”或“一中一台”，而台湾则害怕与中国大陆在国际社会的合作中被“矮化”、“落入一中陷阱”。两岸互信缺乏必然会导致在互动中存在戒心、猜疑，尤其对一些敏感的政治符号过于纠结，制约着合作的深化与推动。
3.两岸在国际社会的合作也受到岛内政治的制约
一方面，台湾是一个选举社会，主要的两个政党国民党与民进党在两岸关系上具有不同政策思维，且维持某种制衡关系。从近年来的情况看，对马英九当局的两岸开放政策，民进党一直杯葛、反对，尤其不断以“卖台”、“亲中”等抹红国民党，对台当局推动两岸政策进行牵制。另一方面，随着台湾两党政治的日趋巩固，政党轮替成为常态，这对政策连续性会带来冲击。尤其民进党一直不放弃“台独”主张，不承认“九二共识”，如果民进党上台，两岸关系和平发展会面临新的挑战。两岸的合作难免受到岛内这种政治运行生态及其变化的制约。
从历史发展经验来看，两岸“合则两利、斗则两伤、和则两兴、分则两害”，因此两岸应不断增进互信，务实合作。而从上述分析可以看出，两岸在国际社会的合作具有非常广阔的空间及可能性，两岸应从中华民族的整体利益出发，搁置争议、求同存异、积极寻求合作，构建合作机制。毕竟两岸的合作对双方来说是个共赢的结局，也有利于提升两岸中国人的认同感与凝聚力，形塑两岸共同体意识。而对于一些制约两岸有效展开合作的因素，两岸应加强互动与磋商。在推动两岸合作的过程中，两岸执政当局的思路、格局与高度是非常重要的，“思路决定出路”、“格局决定结局”、“态度决定高度”。两岸在国际社会的合作，有利于共同维护中华民族的整体利益和两岸中国人的共同利益。
收稿日期：2011－11－17
注释：
①②宋秀琚：《国际合作理论：批判与建构》，北京：世界知识出版社，2006年，第103、5页。
③⑥汪段泳，苏长和主编：《中国海外利益研究年度报告(2008－2009)》，上海：上海人民出版社，2011年，第1、3－4页。
④中评社台北2010年3月30日电，《陈越：钓鱼岛和南沙群岛是两岸有共同点的议题，两岸对此应该合作》，http://www. zwbk. org/zh-tw/Lemma_Show/4084. aspx.
⑤中评网2010年12月10日新闻，《刘德勋：盼两岸在国际上合作发挥影响力》，http://gb. chinareviewnews. com/doc/1014/7/4/6/101474687. html? coluid=3&kindid=12&docid=101474687.
⑦转引自陈晔：《中国海外利益分布》，《金融实务》2011年第5期。
⑧梅新育：《当前海外利益的风险敞口》，《人民论坛》2011年第9期。
⑨台“经济部”投审会：《台湾产业对外投资与外人来台投资状况分析》，http://nccur. lib. nccu. edu. tw/bitstream/140. 119/35763/7/25802707. pdf.
⑩陈晔：《中国海外利益分布》，《金融实务》2011年第5期。
(11)吴新兴：《整合理论与两岸关系之研究》，台湾：五南图书出版公司，1995年，第185－186页。
(12)罗志刚、严双伍：《欧洲一体化进程中的政治建设——国家关系的新建构》，北京：人民出版社，2009年，第9页。