吴慧、商韬：两岸合作维护海洋权益研究（2012）
发布时间：2014-03-13 来源：
两岸合作维护海洋权益研究
吴慧/商韬
【原文出处】《江淮论坛》2012年5期
【作者简介】 吴慧，国际关系学院教授、博士生导师；
商韬，中国现代国际关系研究院博士生。
【内容提要】 在“一个中国”的前提下，海峡两岸共同面临着南海和钓鱼岛争端。两岸无论在南海还是钓鱼岛问题上都持有基本一致的立场，也有过共同维护主权的历史。大陆地区的南海政策与钓鱼岛政策日渐积极和主动；台湾地区的政策曾经一度出现倒退，随着马英九的执政重新回复“正轨”。两岸依据《联合国海洋法公约》都已建立起较为完善的海洋法律制度，为主张主权和相关权利奠定了法理基础。两岸在“历史性水域”、太平岛的利用、钓鱼岛的行政建制、海上航行安全、海洋环境保护等方面存有广阔合作空间。两岸在维护海洋权益上谋求合作，符合两岸的根本利益，未来合作维护海洋权益的前景值得期待。
【关 键 词】南海/钓鱼岛/海洋权益/两岸/合作
国家海洋局国际合作司副司长陈越在2010年接受香港中评社访问时表示，钓鱼岛和南沙群岛是两岸有共同点的议题，维护岛礁、海域的主权和管辖权，也是非常重要的问题，两岸对此应该共同合作。[1]维护钓鱼岛和南沙群岛的主权，符合两岸同胞的共同利益，也符合中华民族的长远利益。
一、两岸共同面临的海洋争端
(一)南海争端
1.南海争端简介
南海，亦称南中国海(South China Sea)，指的是在中国东南方向，位于北纬23°27＇与南纬3°、东经99°10＇与122°10＇之间的广大海域。北靠中国的海南岛、台湾岛、广西、广东、福建和香港特别行政区；东临菲律宾的吕宋岛、民都洛岛和巴拉望岛；南临马来西亚的沙巴与沙捞越州、文莱、印尼的纳土纳群岛和新加坡；西临从新加坡延伸到西马来西亚的东海岸，经过暹罗湾、泰国和柬埔寨，沿着长长的越南海岸到东京湾。整个海域东西距离为1380公里，南北距离约2380公里，总面积约350万平方公里。[2]53
南海争端可分为两个方面：一是中国与菲律宾、文莱、马来西亚、越南四国围绕南海诸岛领土主权的争端；二是中国与南海周边国家菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚、越南五国关于南海海域的划界争端。其中，南沙群岛领土主权争端是南海争端的核心和关键。[3]12
当前有关南海诸岛主权争议问题，东沙、中沙、西沙群岛两岸均派有驻军防守，南沙群岛台湾方面虽于太平岛驻有守备部队，但面对菲、越、马等国侵入传统海疆线则束手无策。[4]19在西沙群岛，大陆方面控制西沙所有的岛礁；中沙群岛范围内仅有黄岩岛(亦称南岩岛)高于海平面，与菲律宾有争议，近期已由大陆方面控制；在南沙群岛，大陆方面实际控制8个礁和曾母暗沙，台湾方面控制太平岛和中洲礁1岛、1礁，越南控制4岛、15礁、3沙洲、3滩、1堡，菲律宾控制7岛1礁，马来西亚控制4礁1暗沙。[5]印度尼西亚和文莱分别宣称对南海的一块海域和南沙群岛的一个岛礁拥有主权，但未派兵占领。[6]
除此之外，中国在南海海域的经济利益正蒙受巨大损失。近年来，东南亚海域海洋油气设施数量迅速增加，数量已超过4000个。马来西亚、越南、印度尼西亚和文莱等国立足于南海的深海区，油井都位于我断续国界线内。[7]49
2.两岸在南海主权问题上的共同立场
两岸南海政策具有一定的相似性，主要表现在以下三个方面：
(1)坚持主权立场。《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条第2款规定东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛是属于中华人民共和国的陆地领土。1994年台湾《南海政策纲领》中的立场是，主张中国在南海历史性水域内拥有“主权”。
(2)和平解决争端。1984年10月22日在中央顾问委员会第三次全体会议上，邓小平同志在谈及南沙群岛问题时曾说：“我们中国人是主张和平的，希望用和平方式解决争端。”[8]87-88台湾《南海政策纲领》将“和平处理南海争端”作为南海政策的目标之一。
(3)搁置争议，共同开发。同样是在1984年的中央顾问委员会第三次全体会议上，邓小平同志指出：“南沙群岛。历来世界地图是划到中国的，属中国，现在除台湾占了一个岛以外，菲律宾占了几个岛，越南占了几个岛，马来西亚占了几个岛，将来怎么办?一个办法是我们用武力统统把这些岛收回来；一个办法是把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年来积累下来的问题。”[8]87-88台湾当局“外交部”则在1992年5月正式表示要“以国际共同开发方式，充分运用南海资源，至于主权问题，则可避而不谈”。[9]70
(二)钓鱼岛争端
1.钓鱼岛问题简介
钓鱼岛，又称钓鱼台列岛，台湾地区称钓鱼台列屿，日方称尖阁列岛，位于台湾地区东北部约120海里，由5个岛屿和3个岩礁组成，总面积6.5平方公里。5个岛屿中最大的是钓鱼岛，为4平方公里，其他4岛为黄尾岛、赤尾岛、南小岛和北小岛：3个岩礁为飞濑、冲北岩和冲南岩。从地质因素看，钓鱼岛处于东海大陆架的边缘上，与台湾省东北方花瓶岛、棉花岛和彭佳岛一脉相承，均为大屯山、观音山脉入海而成。其东面为冲绳海槽，海槽将钓鱼岛与琉球群岛分割开来。
20世纪70年代初期，中、日钓鱼岛争端开始爆发。目前钓鱼岛虽在日本的“实际控制”之中，但一直无人长期居住在岛上。
2.两岸在钓鱼岛问题上的共同立场
海峡两岸在钓鱼岛问题的立场上有许多共同之处。首先，在国际法依据上有下述三点共同主张：第一，钓鱼岛为中国领土，由中国人发现、命名、先占，经过明清两朝近600年有效统治，历史证据充分；第二，钓鱼岛割让给日本，是中日甲午战争后不平等条约的结果，二战后日本应根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的规定将钓鱼岛归还中国；第三，美国对钓鱼岛的托管以及“归还”日本，不能左右钓鱼岛的主权归属。
其次，在对钓鱼岛性质的认识上，两岸均认为钓鱼岛属于“无人小岛”，即不能维持人类居住或其本身的经济生活，因此符合《联合国海洋法公约》第121条第3款的岛屿制度，不应有专属经济区或大陆架，只能有领海和毗连区。
最后，在解决钓鱼岛问题的方式上，两岸的态度也基本一致。两岸均不主张采用战争的方式来解决钓鱼岛问题，而是采取了较为理智和克制的外交交涉方式，选择了和平解决争端的路线。这既符合国际法原则，也有利于问题的真正解决。
二、两岸相关海洋政策
(一)南海政策
1.大陆地区南海政策
大陆地区关于南海问题的政策，大致可分为四个发展阶段：[10]2
20世纪50年代至60年代：以主权宣示和外交斗争为主。新中国成立后，我国政府始终坚持对南海的主权宣示，坚定重申东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛“属于中国”、“是中国的领土”，使中国对南海诸岛拥有的主权在国际法上具有了连续的、充足的法理依据。
20世纪70年代初至80年代中后期：主权宣示与有限自卫相结合。针对越南不断侵占我南海岛礁的严峻态势，我国政府一方面以大量确凿的历史事实驳斥越方谬论，宣示对南海岛礁的固有主权。另一方面先后进行了两次有限的自卫反击战(即1974年对南越西贡政权的“西沙海战”和1988年对越南的“三一四”海战)，收复了全部西沙群岛，进驻了部分南沙岛礁，显示了维护国家主权的决心与力量。
20世纪80年代末至90年代中期：着眼大局，灵活处置。上世纪80年代末，我国面临的国际国内形势发生了深刻变化。我国积极主动与周边国家、特别是东南亚国家建立和发展友好关系，而东南亚国家利用我国主动要求改善关系的机会，加紧对南沙岛礁的入侵和资源掠夺；我国则从大局出发，在南海问题上采取低调、淡化的策略。为稳定周边安全形势，我国政府采取原则问题上坚持既定立场而在实际问题上灵活应对的方略，在“主权属我”的前提下，正式提出“搁置争议、共同开发”主张。
20世纪90年代后期以来：强化力度，斗而不破。我国一方面通过国内立法的形式强化对南海主权权利的宣示，为我国与其他国家海上争端交涉提供法律依据。另一方面则在原有海关、海事、渔政等执法力量外，又陆续组建了海警、海监队伍，逐渐实现了对管辖海域全天候、不间断的维权巡航，加大了对南海海洋权益的维护力度。同时，本着“以对话促互信，以合作求安全”的精神，进一步落实“搁置争议、共同开发”的主张，使南海地区基本保持了较为稳定的局面。
2.台湾地区“南海政策”
台湾地区的“南海政策”主要体现在两份正式文件中，一是1993年颁布的“南海政策纲领”，二是2001年颁布的“海洋白皮书”。
(1)“南海政策纲领”
“南海政策纲领”将台湾地区的“南海政策”目标定为：第一，坚定维护南海“主权”；第二，加强南海的开发管理；第三，积极促进南海合作；第四，和平处理南海争端；第五，维护南海生态环境。关于国际合作部分，纲领提出三项原则：一是针对各沿海国或其他国家对南海的立场及主张，研拟应对之策；二是通过适当途径，依国际法与《联合国宪章》研究争端之防止及解决；三是促进南海区域合作；四是对南海资源的勘探、开发、利用进行研究，探讨合作开发之可能性。
(2)“海洋白皮书”
“海洋白皮书”有以下几个特点：第一，更加强调海洋对于台湾地区的重要性：第二，白皮书虽主张对南海岛屿主权的立场不变，但对于“历史性水域”却只字未提；第三，白皮书作为反映台湾地区整体海洋政策的官方文件，其涉及范围较广，对于南海方面并未重点予以关注。
(二)钓鱼岛政策
1.大陆地区钓鱼岛政策
大陆地区在钓鱼岛问题上的立场是一贯的、明确的。钓鱼岛问题高度敏感，必须慎重处理。近些年，大陆地区的做法：
一是对民间保钓运动的默认。保钓运动由来已久，但是大陆的保钓行动却是近些年的事，在此之前保钓运动的主体是香港、台湾的人士，从大陆沿海出发的保钓行动从来没有过。然而近些年，大陆保钓船只频繁出海，并已登上了钓鱼岛。而且有报道称，我国政府曾受理民间人士租用钓鱼岛。①
二是对日态度日渐强硬。1970年代钓鱼岛主权起争议之时，正值中日建交前夕，中国政府提出把钓鱼岛等岛屿的归属问题搁置起来，留待将来条件成熟时再解决，当时双方就这一点达成了协议。在之后因钓鱼岛引起的摩擦中，中国政府一直持谨慎、克制的处理态度，防止事态扩大。但在2010年9月发生的“中日钓鱼岛撞船事件”中，中国政府表现出强硬态度，对日方的行为提出严正交涉，在重申对钓鱼岛主权的同时，要求日本巡逻船不得在钓鱼岛附近海域进行所谓“执法”活动。此次事件或许成为中国政府处理钓鱼岛问题的一个重要节点。
三是争取与台湾当局的合作。同样在撞船事件中，我国台办发言人公开表示，维护钓鱼岛主权符合两岸同胞的共同利益，符合中华民族的长远利益和根本利益。可以看出，中国政府已向台湾当局发出微妙的信号，寻求两岸在钓鱼岛问题上的合作。当前，两岸关系正保持良性发展态势，未来在钓鱼岛问题上的合作前景值得期待。
2.台湾地区“钓鱼岛政策”
台湾当局对待钓鱼岛的政策既有消极的一面，也有积极的一面。1945年联合国将琉球交由美国托管，美方公布的托管区地图中包含钓鱼岛，当时的国民政府未作出任何反应。1951年签署旧金山和约时，台湾当局也未重视钓鱼岛问题。直至70年代初期，虽然台湾当局占据中国在联合国的合法席位，却一直在钓鱼岛问题上采取消极的态度。70年代后，台湾当局在对钓鱼岛的态度上表现出积极的一面，1971年将钓鱼岛划入宜兰县管辖，开始力争对钓鱼岛的主权。这期间的钓鱼岛政策曾受到“台独势力”问题的影响，前“总统”李登辉曾表示钓鱼台“是日本的领土”。“内政部”和“外交部”对李登辉说法皆不敢苟同。“内政部长”余政宪说，钓鱼台属于宜兰县头城镇，“这是毋庸置疑的事”，“外交部”发言人张小月也说，钓鱼台主权属于中国“这是无可妥协的”。[11]
台湾当局现领导人马英九曾强调，讨论钓鱼岛归属问题时把“台独势力”问题牵扯进来是很不幸的事，钓鱼岛与台湾有着密切关联，台湾人不论“独统”立场与意识形态如何，对钓鱼岛的主权都要力争到底。马英九认为当前在对待钓鱼岛的政策上，武力解决、仲裁或诉讼、第三国调解等都有实际困难，长期且较可行的方式是谈判交涉，让这个问题保持争议状态，保留权利，以后交涉才有空间。
三、两岸相关海洋法律制度
1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)现有缔约方162个，[12]是国际海洋法最重要的法律渊源。中华人民共和国1996年批准了该《公约》，并相继制定了相应的国内立法。台湾地区不是主权国家，不能成为《公约》缔约国，作为我国一个特殊地区，也制定了与《公约》基本一致的法律。
(一)两岸领海法制
两岸于1992年、1998年分别颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》和“中华民国领海及邻接区法”。对领海主权范围、领海基线的划定、划界方法、外国船舶无害通过领海的权利义务等作出了规定。
1.领海
(1)台湾地区“领海法”的规定
台湾地区“中华民国领海及邻接区法”规定“中华民国”的主权及于领海、领海的上空及其海床和底土，以及12海里宽度的领海范围。规定领海基线的划定采用以直线基线为原则，正常基线为例外的混合基线法。对于“中华民国”领海基线及领海外界线，由“行政院”订定，并分批公告。在“中华民国”领海与相邻或相向国家间的领海发生重叠时，以等距中线为其分界线，但有协议的，从其协议。
(2)大陆地区领海法的规定
《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条规定中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。规定领海宽度从领海基线量起为12海里，领海基线采用直线基线法划定，领海基线由中华人民共和国政府公布。
(3)比较分析
中国大陆和台湾地区依据《公约》分别制定了领海法和领海方面的有关规定，二者比较如表一：
台湾本岛及附属岛屿共公布了23个基点(包括钓鱼岛群岛)，仅有彭佳屿1和钓鱼岛采用正常基线，其余基点均采用直线基线。两岸虽在基线制度上略有不同，但实际效果上区别不大。在重叠领海划定方面，台湾当局虽规定“等距中线原则”，但台湾岛与他国并无重叠领海，其规定对我国与海岸相向或相邻国家间领海界限的划定并无影响。
2.沿海国的权利义务
(1)台湾地区“领海法”的规定
台湾地区“中华民国领海及邻接区法”对于无害通过制度作了如下规定：①外国民用船舶在不损害“中华民国”之和平、良好秩序与安全，并基于互惠原则下，得以连续不停迅速进行且符合“本法”及其他国际法规则之方式无害通过领海；②外国军用或公务船舶通过“中华民国”领海应先行告知；③外国潜水艇或其他潜水器，欲通过“中华民国”领海时，须在海面上航行，并展示其船籍旗帜；④大陆船舶通行“中华民国”领海，除依照台湾地区与大陆地区人民关系条例办理外，并应遵守“本法”之规定；⑤外国核动力船舶、载运核物质或其他有害物质之船舶，欲通过“中华民国”领海时，须持有依国际协定认可之证书，并经“中华民国”政府许可与监督。
(2)大陆地区领海法的规定
《中华人民共和国领海及毗连区法》对于沿海国的权利和义务主要有以下规定：①外国非军用船舶，享有依法无害通过中华人民共和国领海的权利；②外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准；③外国潜水艇和其他潜水器通过中华人民共和国领海，必须在海面航行，并展示其旗帜；④外国核动力船舶和载运核物质、有毒物质或者其他危险物质的船舶通过中华人民共和国领海，必须持有有关证书，并采取特别预防措施。
(3)比较分析
两岸在对待外国政府船舶通过领海上有所区别：外国政府船舶在大陆地区领海可享受无害通过，但通过台湾岛的领海范围时需要先行告知台湾当局。在对待军用船舶是否享有无害通过权上，两岸态度是一致的，即《公约》不能被简单地解释为确定了军用船舶无害通过领海的权利，但在通过程序上有所不同，大陆地区实行批准制，台湾地区仅要求军用船舶在通过前先行告知。
对于载运核物质船舶通过领海方面，两岸之间存在潜在的“焦点事件”。据报道，2006年，台湾“立法院”通过“低放射性废弃物最终处置设施场址设置条例”，预计2016年完成兴建低放射性核废料的最终处置场，将现行核废料处置场从兰屿岛迁出。[13]而新的核废料航行运输路线则有可能须进入大陆公布的领海海域，[14]一旦成为事实，大陆地区领海法对外国载运核物质船舶的规定是否应适用台湾船舶，恐将造成法律适用的困境。
(二)两岸专属经济区(海域)和大陆架(礁层)法制
海峡两岸于1998年先后颁布《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》和“中华民国专属经济海域及大陆礁层法”，对专属经济区和大陆架的范围、沿海国主权权利和管辖权、重叠划定等作出了规定。
1.专属经济区(海域)
(1)台湾地区“中华民国专属经济海域及大陆礁层法”的规定
台湾地区“专属经济海域及大陆礁层法”规定了自领海基线起200海里的专属经济海域，海域包括水体、海床和底土，对海域的外部界限分批公告。与相邻或相向国家间专属经济海域发生重叠时，按照衡平原则以协议方式划界；协议未达成前，与相邻或相向国家基于谅解及合作精神，作出过渡期的临时安排，临时安排不妨碍最后的划界。
台湾地区“专属经济海域及大陆礁层法”第5条对享有权利的规定基本同《公约》的规定保持一致。对于两项“主权”权利，在第6和第7条分别规定：从事自然资源的勘探应当依法申请许可；利用海水、海流、风力生产能源，应当经过“政府”许可。第8条规定从事人工岛屿、设施或结构的建造、使用等应经“政府”许可。第9条规定进行海洋科学研究活动应遵守的10项规定。第10至13条是对海洋环保的规定，分别对排污应遵守的法令、检查或起诉违法排放的船舶、防止海洋污染划定特定区域的强制措施以及连带赔偿责任作出具体规定。除此之外，对上述“主权”权利和管辖权事项的违反都作出了详细的罚则规定以及强制执行的保障。
(2)大陆地区《专属经济区和大陆架法》的规定
大陆地区《专属经济区和大陆架法》规定自领海基线起200海里的专属经济区。当与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区的主张重叠时，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。规定外国船舶、飞机在遵守国际法和中华人民共和国法律、法规的前提下，在专属经济区享有航行、飞越的自由。
大陆地区《专属经济区和大陆架法》第3条对享有权利的规定基本同《公约》的规定保持一致。第5至10条是对上述权利的具体规定，第13条是对本法的补充规定——对未作规定的，根据国际法和中华人民共和国其他有关法律、法规行使。
(3)比较分析
两岸专属经济区/海域制度的对比如表二：
两岸依据《联合国海洋法公约》都将专属经济区/海域的宽度定为200海里，在与海岸相邻或者相向国家专属经济区主张重叠的划定原则虽有不同的文字表述，但“公平原则”与“衡平原则”在实质上是一个概念，英文中的对应词均是“Equitable Principle”。对于过渡期的临时安排，台湾地区做了明确规定，大陆地区没有做出明确规定。实践中，我国在黄海同朝鲜相邻并相向，对于海域划界的立场双方存在较大差异，双方原则同意可以考虑在划界前就渔业合作作出临时性安排；我国和韩国是海岸相向国家，两国在黄海南部海域和东海北部部分海域专属经济区和大陆架存在划界争议，双方协定在划定两国专属经济区分界线之前就渔业问题达成临时性安排；我国同日本海岸相向，两国之间在东海海域的专属经济区和大陆架存在划界争议，我国主张双方在不损害各自法律立场的前提下，“搁置争议，共同开发”。从以上种种可以看出，大陆地区虽然在该法中没有临时安排的条款，但外交实践的做法已有所体现。
在“沿海国”权利方面，值得注意的是，台湾地区将“沿海国”主权权利的规定不仅限于自然资源，这样一来也包括了对海域内沉船及船舶内资源享有主权权利。这一规定其实超出了《联合国海洋法公约》第56条对于“自然资源”的限定，造成潜在争端的可能。
台湾地区对于海洋环境保护的规定虽然具体，包括了相应的司法措施和罚则条款，但某些方面已超出《联合国海洋法公约》规定的权利。如，规定有充分证据证明存在任何污染海洋环境排放的船舶，即可提起司法程序。(3)而《联合国海洋法公约》规定“有明显客观证据证明”排放行为存在，且“对沿海国的海岸或有关利益，或对其领海或专属经济区内的任何资源，造成重大损害或有造成重大损害的威胁”时，才能提起司法程序。(4)相对于较为苛刻的台湾地区“法律”而言，大陆地区在此条款上规定较为笼统。
2.大陆架(礁层)
(1)台湾地区“专属经济海域及大陆礁层法”的规定
台湾地区“专属经济海域及大陆礁层法”规定大陆礁层为其领海以外，依其陆地领土自然延伸至大陆边外缘的海底区域，包括海床及底土。大陆礁层的外界界限，采取分批公告的方式。与相邻或相向国家间大陆礁层发生重叠时，按照衡平原则以协议方式划界；协议未达成前，与相邻或相向国家基于谅解及合作精神，作出过渡期的临时安排，临时安排不妨碍最后的划界。
台湾地区“专属经济海域及大陆礁层法”第5条规定在大陆礁层享有对铺设、维护或变更海底电缆或管线的管辖权。第6、8、9条的规定同样适用于大陆礁层。另外，第17、18、19、20、22、23、24条和第25条分别规定了适用于大陆礁层的罚则条款以及强制执行条款。
(2)大陆地区大陆架法的规定
我国大陆架，是我国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土；如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足200海里，则扩展至200海里。当与海岸相邻或者相向国家关于大陆架的主张重叠时，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。
大陆地区《专属经济区和大陆架法》第4条对享有权利的规定基本同《公约》的规定保持一致。第7至10条是对权利的具体规定，第13条是对本法的补充规定——对未作规定的，根据国际法和中华人民共和国其他有关法律、法规行使。
(3)比较分析
两岸大陆架(礁层)的对比如表三：
两岸在大陆架宽度上，均主张依陆地领土的自然延伸，但在不足200海里宽度时，台湾地区认可不足200海里的大陆架，因此，从理论上说，台湾岛大陆架存在不足200海里的情况。在重叠划定和罚则方面，专属经济区部分已做过分析，这里不再赘述。
四、两岸合作维护中国海洋权益的建议
大陆地区和台湾地区在南海及钓鱼岛问题具有合作的基础，为进一步形成和完善两岸在南海及钓鱼岛问题上的合作机制，尤其是在岛礁主权维护和海域管辖权方面的合作，建议两岸在立法和行政方面寻找突破口。
(一)立法合作
1.协调两岸相关海洋法制度
(1)协调管辖权冲突
两岸专属经济区/海域和大陆架/礁层法依据《公约》规定了200海里的专属经济区，在该区域内享有一系列的主权权利和管辖权利。在台湾海峡最窄处仅有70余海里的距离，也就是说，按照各自立法，两岸的专属经济区有重叠部分。在坚持两岸同属“一个中国”的前提下，自然是不能划分边界，但在从事自然资源的勘探、利用海水、海流、风力生产能源、建造人工岛屿、进行海洋科学研究以及海洋环境保护等方面两岸存在管辖权冲突的可能。台湾地区“专属经济海域法”的规定相对具体和严格，且有罚则规定，而大陆这方面的法律相对抽象和宽泛，为避免两岸相关海域活动不触犯相互的规定，这就需要对各自的专属经济区/海域法和管辖权作出进一步的规定和临时安排。
(2)协调领海基线的确定
大陆地区于1996年5月15日公告中华人民共和国部分领海基线，将金门和马祖两个岛屿划入领海基线的内侧，将台湾当局实际控制的东沙岛作为基点之一。台湾地区则是在1999年12月31日公告领海基线，包括：台湾本岛，澎湖、钓鱼台群岛、东沙及中沙等岛屿，不包括金门和马祖。
台湾地区于2009年对领海基线公告修正，修正仅针对1999年公告进行实地检核，以确保领海基点坐标精确，未提及金门、马祖。金门和马祖位于台湾当局实质管辖的范围之内，在研究制订领海基线的过程当中，也从来没有放弃过这两个地区，因此，台湾地区对大陆方面单方面将金、马划入领海范围颇有微词，且放出声音称金门和马祖将会被纳入第二批领海基线公布的范围。如果事态果真如此，两岸恐因划界产生不必要的争端。为避免这种情况的发生，两岸应当达成一定的共识，搁置此类争议，共同协调领海基线的确定。
2.着手“历史性水域”的共同立法
在南海海域划分的问题上，尽管两岸对南海“断续线”的性质以及线内水域法律地位的理解略有差别，但大陆地区始终坚持在相关水域的“历史性权利”，并将其写入1998年《专属经济区和大陆架法》中。台湾地区则明确主张线内为中国的“历史性水域”，在公布的第一批领海基线表中，规定“传统U形线内之南沙群岛全部岛礁均为领土”。在维权执法等实际操作中，双方实质上把“断续线”作为中国与周边国家的海上分界。
然而遗憾的是，两岸都未就“历史性水域”的法律性质、地位以及相关法律权利进行专门立法，使得“历史性水域”的主张处于非常尴尬的境地。若要在南海主权的争夺中有所突破，两岸需要完善法律依据，统一“历史性水域”的内涵并纳入正式的法律文件。
(二)行政合作
1.关于太平岛的合作利用
在维护南海主权的实际行动上，大陆方面已建立起海上定期巡航执法机制，加强维护南海主权。但这一行动还不足以应付复杂多变的南海局面，需要加强军事威慑力。这就需要与台湾方面进行合作，而太平岛对于合作十分重要。
太平岛是南沙群岛中面积最大、唯一有天然淡水资源的岛屿，地处南海心脏地区，扼守台湾海峡、巴士海峡及巴林塘海峡入口的要害位置，为海上航行之要冲，堪称“南海心脏”。台湾当局在1956年“克洛马事件”后派兵进驻太平岛，在该事件以及1988年中越在南沙群岛的“三·一四”海战中，太平岛都曾发挥重要作用。2000年太平岛由新成立的“海巡署”接防，2005年台湾当局在太平岛上修建了1150米长的机场跑道。由于南沙群岛距两岸较远，且该海域风浪较大，军机直飞南沙群岛会面临燃料补给和安全等诸多问题，船舶从大陆据南沙最近的沿岸出发也需20天左右，因此，太平岛的地理位置对维护中国南沙群岛主权具有重要的战略意义。
台湾地区“环保署”副署长邱文彦曾提出构想，将太平岛建设成公园、南海水下考古等等，这些都是两岸未来可以合作的内容。未来如果两岸达成合作开发利用太平岛的共识，在具体细节上，台湾方面需要修改1992年“台澎金马海空限制区公告”，该公告规定太平岛为海空域限制区，“周边海域非‘中华民国’国籍船舶和其他运输工具或人员，不得出入本海域限制区”。台湾方面应当放开对来自大陆地区船舶、飞机或人员的限制。
2.关于南海诸岛及钓鱼岛的行政建制
南海诸岛的行政建制上，大陆方面已设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域，三沙市人民政府驻西沙永兴岛；台湾方面在南沙群岛所占据的太平岛和中洲礁在行政上由高雄市旗津区管辖。东沙群岛当前由台湾当局实际控制，行政上划归高雄市旗津区中兴里管辖；大陆方面则将东沙群岛划归广东省陆丰市碣石镇政府管辖。从上述南海诸岛的行政建制可以看出，两岸已把各自和共同主张的南海岛屿纳入了管辖范围。
在钓鱼岛的行政建制上，台湾当局已将其划入台湾省宜兰县头城镇大溪里管辖，而大陆方面则迟迟没有动静。由于当前钓鱼岛为日本“实际控制”，日方通过对钓鱼岛设立行政管辖，可将本国法律适用于钓鱼岛问题。2010年发生的中日钓鱼岛撞船事件中，日本就企图以国内法程序处理该事件，以造成钓鱼岛主权属于日本的既成事实，其危害不可谓不大。今后类似的事件恐怕仍会发生，鉴于此，大陆方面应当尽快将钓鱼岛纳入管辖范围，对其设立行政建制，与此同时，与台湾方面协调管辖权与法律适用问题。一方面，可将大陆地区和台湾地区的法律适用于钓鱼岛的属地范围；另一方面，也可在国际法上对抗日本的做法。
3.关于南海及钓鱼岛的资源开发
前文已经提到，南海与钓鱼岛海域的油气资源和渔业资源等都构成两岸的实际利益。然而，当前无论是在南海还是钓鱼岛，都出现了资源被别国掠夺的紧迫局面。尤其是南海的海洋资源方面，南海周边国家侵入我南海“断续线”内开发油气资源的势头猛烈，严重损害我海洋权益，而我国南海油气资源勘探屡受阻扰，正常的渔业活动遭受侵扰的现象也时有发生。因此，两岸在共同开发南海及钓鱼岛资源方面有合作的必要性。
同时，无论是南海还是钓鱼岛，在坚持中国主权的前提下，两岸都支持以和平、合作的方式解决争端，都主张有关争端各方合作开发的政策。中国政府从上世纪90年代起就提出“搁置争议、共同开发”的主张，即对于领土争议，在还不具备彻底解决的条件下，为避免矛盾激化而把争议暂时搁置起来，对某些有争议的领土进行共同开发，目的是通过合作增进了解，为最终解决主权归属问题创造条件。台湾地区领导人也曾表示只要“主权”在我，赞成共同开发，资源分享。两岸对于“共同开发”的态度增强了两岸合作的现实性，既然对外都可合作进行共同开发，海峡两岸之间又有何理由拒绝与对方的合作。当前，海峡两岸应采取实际合作步骤，共同开发南海与钓鱼岛的石油与海洋资源，以争取更多的经济利益。
(三)合作方式和方法
由于两岸的特殊政治现状，在与台湾当局合作过程中需要注意方式和方法，既要达到维护我海洋权益的目标，同时也要避免触发两岸的“政治矛盾”。在坚持一个中国的前提下，暂时与台湾当局搁置较为敏感的政治话题。只有先实现“自家”的团结和思想统一，才能一致对外，真正实现合作。如因开展合作的过程中过多涉及政治敏感话题，而导致不必要的争议，自乱阵脚，不仅不可能实现合作的目标，而且会被其他国家所利用，导致南海问题更加复杂化。总的来说，合作的过程既需要积极，也需要消极。
一方面，合作过程中涉及需要台湾方面协作的领域要积极主动。如关于太平岛的利用，如前文所述，太平岛的地位对于我维护南沙群岛主权具有十分重要的意义，历史上，在维护南海主权的事件中，太平岛也曾发挥关键作用，其价值不可替代。因此，可就太平岛的利用和共同开发等议题积极主动地与台湾方面开展合作。另外，在共同开发油气资源与海洋环境保护等方面也可与台湾各界开展积极合作，合作的层面可多元化，多发挥民间层面的交流与合作。
另一方面，合作过程中涉及领土主权等议题可采取消极态度。关乎领土划界和司法主权等敏感问题时，须谨慎看待，切不可因开展合作给台湾当局在法理上留下“独立”的口实。在上述领域，为不触发台湾方面抵制情绪，可采取消极合作的方式。
注释：
①2003年国家海洋局海域管理司收到四份正式函件，有意申请租用钓鱼岛。这四份意向有的来自个人，有的是一些机构。
②参见《中华人民共和国领海和毗连区法(释义)》第15条。
③参见“中华民国专属经济海域及大陆礁层法”第11条第1、2款。
④参见《联合国海洋法公约》第220条第6款。
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