黄易宇：台湾二元管治体制的形成、影响及启示（2013）
发布时间：2014-03-13 来源：
台湾二元管治体制的形成、影响及启示
黄易宇
【原文出处】《中央社会主义学院学报》2013年3期
【作者简介】黄易宇，中央社会主义学院副院长。
【内容提要】 国民党主政台湾后采取的二元管治体制，不仅使台湾地方势力成为台湾政治的基本力量，而且决定了台湾政治和经济转型的特点，最终也导致了国民党自身性质的变化和政党轮替的形成。探讨台湾二元管治体制的形成、影响及启示，必须重视对台湾地方势力的工作，将台湾的“主体意识”与中华民族和中华文化相联系，增强台湾民众对一个中国框架的认同。
【关 键 词】台湾政治/二元管治体制/形成原因/影响和启示
国民党主政台湾后采取的二元管治体制，在长时间里以代表国家的理由、集权高压的方式把持着顶层权力，同时，让地方势力保留了独有的社会组织形态、思想意识和经济基础，并在开放基层选举中凝聚了地方势力的代表性人物。这种二元管治结构，不仅使台湾地方势力成为台湾政治的基本力量，而且决定了台湾政治和经济转型的特点，最终也导致了国民党自身性质的变化和政党轮替的形成。
一、台湾地方势力存在发展的状况及原因
(一)日本殖民时期对台湾二元管治结构的影响
近代台湾的历史地位形成了台湾二元结构特点的政权体制。台湾特定的地理位置，决定了中国福建居民将其作为移民的主要地区。台湾当时的社会状况也如同陈独秀对中国传统社会所描绘的，当地居民除诉讼和纳税，“政府和人民几乎不生关系”，民众“却有各种类乎自治联合：乡村有宗祠、有神社、有团练；都有会馆，有各种善堂，有义学，有各种工商业的公所”，形成了中国式民治的历史基础。清政府这种社会管治方式对地方的节制能力本来就不强，一道海峡进一步削弱了清政府对台湾的控制力。
1895年《马关条约》割让台湾后，清政府官员撤回大陆，日本殖民政权掌握着岛内上层的绝对控制权，但允许地方势力在基层拥有相当的自治空间。日本对台殖民统治的五十年里，建立了由日本人直接管治的，集行政、立法与司法于一身的专制政府架构，形成了有利于台湾现代化发展的经济体系，引入现代农业技术，奠定了台湾现代化基础，为台湾战后实现工业化创造了较好的条件。但台湾的现代企业以日本人为主经营，台湾人不能独立经营现代企业。到20世纪20年代台湾兴起社会抗议活动，1935年，日本人象征性地开放了部分地方公职民选，市会议员和街庄协议会员之半数由选举产生，在传统自治中引入现代化的成分，台湾社会运动的参与者很多成为地方民意代表，虽然没有进入上层统治政权，但汇集了部分地方政治人物，形成了殖民化特点的地方势力。
(二)国民党入台后二元管治结构的形成
国民党入台后，延承了日本殖民时期二元结构的政治体制。在“中央”层面，实行的是党国一体的体制。1945年至1949年入台的国民党军政人员及家属，即所谓的外省人，以不到台湾15％的人口比例，在两蒋时期占据了政府部门一半以上的位置，军队和情治系统的比例更高。20世纪80年代前，台籍人士在国民党中央委员会只占不到20％，在党员中只占不到40％。国民党为了取得台湾民众对其管治的认可，在严格控制台湾全局的同时，进行了地方基层选举与地方自治制度的设计。国民党在日本开放部分地方政权选举的基础上，进一步将其完善和扩大。既透过提名机制垂直与地方政治人物结盟，也依靠进入体制的地方人士在各层级编织选举网络，进行组织动员，掌握票源，使地方势力能够参加省级参议员和市县乡行政首长的地方选举分享部分权力，让这些人代“中央”管理地方，维护基层稳定，巩固国民党的治台基础[1]160。
在二元结构的管治体制下，台湾传统的经济、社会结构得以保存。经济方面，日本在台湾建立的现代化企业作为敌产被没收，成为国民党党国体制下的公产，加上国民党从大陆撤退带去的大量财富和经济人才，接受美国提供的大量援助，实现了对台湾经济的总体控制。国民党入台后，吸取在大陆失败的教训，以和平的方式进行土地改革，结束了地主经济，但并未触动台湾原有的产权和私营经济，而是将没收的日伪较小的企业转售给在实行“耕者有其田”政策时失去土地的地主阶层，并支持日伪时期掌握技能的基层人士发展新兴的中小企业，培养了一批新的利益阶层，从而在国民党建立垄断性的党国资本主义的同时，也给予台湾民营经济以发展空间和扶持，后来形成了地方派系的财团。在稳定社会的基础上，为实现台湾工业化进程创造了条件[1]49。
社会方面，台湾的宗教、寺庙、宗亲会、家族等具有中华文化传统的社会组织结构，历经日本殖民管治和国民党入台管治的百年沧桑没有改变，成为台湾地方势力生存发展的重要社会依托。国民党入台后，继续允许宗教、寺庙、宗亲会、家族出资经营基金会，从事文化教育和慈善类的社会服务。以家族、寺庙和道观为中心构成社会网络，寺庙道观的管理委员会汇集了社会各阶层、各方面的代表人士，成为台湾重要社会组合的载体。这类团体掌握的社会资源、社会影响力和动员力往往超过政府本身，政府需要透过这类组织对其支持者进行笼络，并在选举中发挥作用[1]109。
国民党入台后，为了掌控台湾的地方势力为己所用，往往采取威胁利诱的方式吸纳地方势力加入国民党，参与不同政治层级的管治。对于愿意与体制合作者，国民党给予政治和经济利益的保障。政治上，国民党对能为其所用的地方势力的家族提供政治保护伞，并建立乡镇代表会的体制，作为这些人向上升迁和掌控基层的政治组织；经济上，给予这部分人主管农会、渔会、合作社等权益，在土地的炒卖和水泥、金融、运输等方面给予特许专营权，并在烟酒专卖和工程采购等方面分享公营事业的利益；通过扶持不同的地方派系进行牵制和竞争，争取各派地方势力对国民党都有所依赖。台湾的五大家族从日本殖民时期直至今日都在台湾本地经济和社会中扮演着重要角色，也是国民党入台后重点收买和笼络的对象[1]11。
随着战后经济发展，在台湾当地逐步累积出一批受过一定教育、经济自主、政治独立的中产阶级，这批人成为台湾政治转型的社会基础和中间力量。随着国民党“万年国代”和“万年立委”退出历史舞台，20世纪70年代由国民党培养的台籍精英开始登上历史舞台，进入中央权力层面，李登辉、许信良、张俊雄都是这一时期的代表。这些人不仅改变了国民党政权的成分和结构，也带来了新的意识和价值观念[1]148。
(三)国民党入台后形成二元管治体制的原因
国民党在建党初期形成的思想理念是主张阶级调和。在孙中山看来，中国只有大贫和小贫之分，没有阶级之分，可以扶助农工，却不主张没收和打倒地主。从孙中山到蒋介石，他们对于军阀割据势力和地方势力是以臣服国民党的程度来采取区别对待的政策。对于妨碍国民党取得和巩固中央政权统治的军阀势力予以武力打击，对于地方性的军阀割据势力以收买笼络与分化打击并重的方式予以处理，这也是国民党入台后没有对台湾经济、社会进行根本改造的思想原因。
国民党入台后，仍需要解决其管治的权力来源和正当性。1945年，中国政府从日本手中接收了台湾。1947年国民党召开的第一届“国民大会”和1948年进行的第一届立法委员选举，台湾作为中国的一个省参与其中，进入了中华民国的政权体制。1948年国民党在南京召开的第一届“行宪国大”通过《动员戡乱时期临时条款》，以国家处于内战的特殊情况为理由，对台湾实行高度集中的管治方式[1]128。即使国民党在国共内战中失利，暂时偏安于台湾，国民党政府仍要通过二元管治的体制结构从法理上突出其“中央政权”的性质和所谓“中华民国”的全国代表性，而台湾势力只能定位为地方势力。
国民党入台后的战略目标还是反攻大陆，台湾仅是反攻大陆临时借用的基地。国民党对台管治的重点是稳定台湾的局势，却没有把台湾作为唯一的管辖地全力经营。从力量对比来看，国民党也没有要彻底改造台湾经济、社会的危机感和紧迫感。以国民党当时在台湾拥有的政治、经济、军事上的绝对掌控权力，台湾地方势力没有能力形成对国民党中央权力的挑战。
国民党入岛初期建立的具有军事管治性质的集权政权，是以国共处于内战状态为理由实现对台湾的绝对控制权，以高压政策迫使台湾民众臣服于国民党政权和管治方式。在《动员戡乱时期临时条款》下，总统和民意代表均为终身制，并实行党禁报禁，民众没有结社游行的自由，工人不能罢工。国民党以对台湾拥有的绝对掌控力，建立起一个具有军事管治性质集权的“中央政府”。国民党的高压管治方式，遭到台湾民众的反抗，爆发了1947年的“2·28事件”，虽然当时台湾的地方势力仍不能对国民党的管治构成威胁，但“2·28事件”教育了国民党必须重视台湾地方势力的安抚工作。当两岸分治格局基本形成、政局相对稳定后，国民党在美国和台湾当地民众的双重压力下，不得不在台湾实行民主宪政体制，开放地方选举，以求取得管治台湾的合法性。而延续日本殖民时期对地方势力收买与控制相结合的二元管治体制和政策，是既能实现对台控制又能避免社会动荡最为有效的方法。
二、国民党二元管治体制对其在台执政的影响
国民党入台时，并没有考虑把自己变成一个地方性的国民党。国民党采取二元管治结构的治台政策，其结果使得台湾地方势力完整地保存和发展，为台湾主体意识提供了滋生的温床，也使得台湾地方势力成为台湾政治社会举足轻重的因素。地方势力不仅成为国民党和以民进党为首的反对势力争夺的主要对象，也成为国民党本土化和以“台独”为旗帜的民进党上台的主导力量。
随着台湾内外局势和力量对比发生变化，国民党作为“中央政权”的管治理由消失、管治力量削弱，形成了台湾民主转型与国民党本土化同时进行的契机。二元社会管治也决定了台湾政治转型的基本特点——台湾政治转型是以台湾地方势力为主导，以自下而上的民主化要求与国民党自上而下采取的改革相结合完成的。台湾的民主化过程不仅是地方基层的民主抗争与反对国民党专制集权的斗争，也是与国家认同的族群问题结合在一起的“统独”的意识形态之争。
台湾岛内外形势的变化，加速了台湾政治转型的到来。从国际环境来看，1972年尼克松访华，东西方冷战解冻，台湾退出联合国，国民党在国际上失去了代表中国的合法性；入台后的国民党的“反共复国”口号随着时间的推移成为梦呓。长期局限于台湾区域生存，“万年国代”的自然消亡，使“中华民国”产生了“法统”危机，台湾前途出现不确定性。伴随着台湾经济较充分的发展，一批在美国受过民主教育的精英返回台湾，成长起来的中产阶级提出了民主要求，社会多元化不可避免地到来，为台湾政治转型准备了外部条件。
在“反攻大陆”成为泡影的情况下，蒋经国提出“扎根台湾”，积极吸纳台籍精英入党。以此为标志，国民党开始了本土化的进程。与此同时，美国加大在全球推进民主化的进程。1986年，在台湾民进党成立和菲律宾马科斯政权被推翻的内外形势逼迫下，蒋经国的国民党政权看到，如果不在台湾进行实质性的改革，难免会重蹈马科斯政权的覆辙。1986年9月，蒋经国解除戒严令，开放党禁、报禁和准许老兵回大陆探亲，国民党本土化进一步发展。随着两蒋的离世和强人时代的消失，以本土为凝聚力、族群认同为号召，以反对国民党“外来政权”统治为标志的党外力量向国民党的党国体制发起了挑战。而1979年12月10日在台湾岛内发生的“美丽岛事件”，使台湾的地方势力得以在思想、政治、组织上加以整合。台湾地方势力在地方选举中凝聚和历练出来的部分政治力量，放弃国民党当局提出的“全民团结、共赴国难”目标，形成以政治自由、民主改革为号召，以台湾本土为边界展开“自救”的党外运动。经过近五年的发展，党外运动获得了二至三成选票支持，国民党对整体局势的控制能力逐步减弱[1]149。
社会政治转型的推动力来自背后利益和实力的博弈，选举是带动博弈的背后推手。国民党在内外形势的压力下，为谋自保逐渐本土化，这一措施反过来又促进了台湾地方势力的成长。所谓国民党本土化，一是管治理念和管治方式的本土化。国民党通过选举推动宪制改革，实现“中华民国”在台湾的理念。两蒋时期的国民党，保持了大陆来台的领导架构和思维定式，坚持国民党是起源于中国近代社会矛盾的革命政党，自己是拥有全中国版图宪制和主权的代表。李登辉主政国民党后，重用国民党内部的本土精英，借助党外本土势力反制国民党内的保守势力，以巩固自己在党内的地位。1992年李登辉主持的第二次修宪，将台湾最高领导选举界定为“中华民国自由地区”全体人民选举，并开放了省市长民选，让地方势力进入到上层权力机构。1994年第三次修宪，干脆去掉了地域的限定，完成了“中华民国”在台湾的概念，将国民党的利益和目标与当地更加紧密地结合起来[1]136。二是“中央政权”与地方势力的关系发生了变化，国民党对地方势力从控制到依赖。国民党开放党禁前，由“中央政权”提供具有垄断性的特殊利益，让可受其支配的地方势力编织选举网络，代“中央”管理地方，国民党对地方势力的控制力较强；随着经济全球化的到来，市场不断开放，国民党逐渐丧失了对某些经济领域的垄断权利，原有照顾传统地方势力的政治酬庸政策与支持新兴利益阶层区分开的政策不能再继续下去，国民党不可能再以垄断的利益利用社会福利为自己党派的利益服务；20世纪50年代至70年代所依赖的由地方势力组织桩脚编织的地方选举网络，随着现代化的到来，城乡人口高度流动，具有独立思考能力的中产阶级成为社会中坚，国民党对地方派系分化控制的手段失灵。台湾当地的财团也越来越不满意国民党通过垄断某些经济领域对自己进行的操控，于是，逐渐成长的当地财团势力与地方派系结盟，努力改变自己对国民党的依附关系。国民党开放党禁后，地方势力在基层选举中所形成的票源网络，变身为选举台湾最高领导人的选票资源，地方势力对“中央政权”的影响加大，国民党对地方势力的依赖程度加强。三是国民党组织构成的本地化。国民党曾经想以全民党的办法吸纳社会中坚力量来应对岛内外形势的变化，当时台湾每四个男性就有一个国民党员。李登辉开放台湾最高领导选举时，台湾籍的国民党“中央委员”已经从1980年前的不足20％增长到1986年的45％；国民党当选的“立法委员”1986年具有地方背景的占46.7％，1992年达到82％[1]148。国民党的本土化与其说是在形势和力量对比发生变化的情况下不得已而为之，不如说是国民党为了一党私利，放弃民族大义，宁愿偏安台湾一隅，也不与大陆实现统一的选择。
二元社会管治的结果是台湾地方势力在政治、经济、社会上都获得独立的存在和发展，为民进党提供了产生和发展的土壤。
二元社会管治方式下针对台湾地方势力的经济政策，为台湾本土中小企业发展留下较大的生存空间，促进了台湾现代化的发展，并较为有效地控制了大财团的垄断和收入上的贫富差距，因而取得了社会治理的一定成效和民众的支持。但是，这一政策使得地方势力成为台湾经济发展的主力军，随着现代化进程发展成长起来的中产阶级对于政治上的不平等有着更为深刻的感受，以省籍矛盾为标志的民主运动成为反对国民党的突破口。
两岸之间长期隔绝，政治经济社会没有交集，因此，台湾民众“一个中国”的国家意识和感受是相当模糊的。国民党以精英的姿态蔑视台湾地方势力，紧紧把持着上层的权力，与台湾庶民社会保持较大的距离，增添了台湾民众对国民党的厌恶和疏离，造成“党意”和“民意”的脱节。当“国家结构”出现了正当性危机，台湾地方势力本土意识迅速发展为独立意识，“统”、“独”成为重要的议题，身份认同的问题凸显，台湾政治转型是与台湾民众对“国家建构”的重新认识结合在一起的[1]131。二元社会结构下，“中央”政权与地方势力的矛盾被赋予省籍矛盾的色彩，进而衍化成“统独”的意识形态。国民党政权管治方面的任何政策失误也都被赋予省籍矛盾和“统独”的意义，导致社会分裂，诱发政治恶斗。民进党在反对国民党的斗争中高举着两面旗帜，一面是民主的旗帜，一面是“台独”的旗帜，正是反映了台湾当地民众反对国民党军政独裁统治和作为二等公民的不满。当民进党以民主改革和以台湾为边界“进行”建立“新国家”为号召时，台湾的地方势力成为“台独”势力的社会基础。民进党作为台湾本土的政党，以主权独立为号召，角色定位鲜明，获得了固定群体的支持和稳定的票源。
在台湾二元社会管治下，国民党党外的反对势力通过社会运动将对国民党的抗争注入本土意识、凝聚台湾的地方势力，成功地分化了支持国民党的地方势力。台湾经济较充分地发展后，社会多元化不可避免。以受过教育人士为主体的中产阶级通过环保、教育、社会管理等方面的抗争与本土意识结合在一起，将抗争活动经常化、议题化、公共化，与地方势力形成共同的价值认同，最广泛地发动了本地群众，形成了台湾的社会运动。一开始，这些社会对抗运动只是发生在城乡结合的边远地区，矛盾指向局限在地方政府，后来才逐渐发展为反对“中央政权”。但是，在政党和选举政治的作用下，社会问题就不再停留在日常生活的层面，而是上升为政治问题，直接威胁到国民党“中央政权”的管治体系。因此，民进党的党纲不仅包括推动“台独”方面体现的参政和自决方面的要求，也将生态、环保、基层利益的保护等方面纳入其中，尽可能从多方面、多层面扩大争取民众的范围，为通过选举结束国民党的统治累积条件[1]97-98。
20世纪70年代，台湾的党外人士通过地方选举积累了人脉关系，搭建了选举的网络关系，赢得了部分县市长和议员的位置，汇集和壮大了反对国民党的势力。国民党开放党禁后，1989年首次进行的“三合一”选举，虽然还不能动摇国民党的统治，但以民进党为代表的本地势力取得重大的胜利，获取近30％的选票、40％的县市长议席。台湾本土势力加大了对“中央政权”的影响力，台湾社会矛盾以“中央”与地方的矛盾、省籍和“统独”矛盾的方式推动台湾政治体制的变革，使得台湾地方势力在国民党本地化和民进党以“台独”为号召的两条途径上主导了台湾政治发展。直至民进党获得稳定的地方势力支持、取代国民党成为执政党，台湾才形成了两党轮替的政治格局。
三、国民党对台湾二元管治体制带来的启示
国民党入台后管治台湾的政策，在土地改革、经济发展、扩大执政的群众基础、取得执政合法性方面都作出了较大的努力，也取得了一定的成效。但是，管治上的任何一个方面的政策都会带来失去政权和改变政权性质的可能，其中，二元管治结构给国民党带来的影响最为显著。
二元社会的管治方式，不能较好地处理“中央”和地方的关系。国民党入台后牢牢把持着上层权力，地方势力在相当长的时间里不能自上而下地在政权体制内取得话语权，必然造成省籍划分的不平等，强化台湾主体意识。因此，只有地方势力真正成为体制内的一部分，“中央”与地方才能融为一体。
二元社会的管治方式，对地方势力既收买又分化、进行控制驾驭，但这种管治方式并不能真正解决国民党上层与台湾地方势力的矛盾。这种恩威并施的策略性运用，虽然取得一时成功，但从长远来看，“中央政权”有能力支配的资源停留在对地方势力的控制和利诱上，既不利于将地方势力消化成国民党自己的势力，建立起真正属于自己的力量，实现“中央政权”和地方势力的融合，反而在政治、经济上积蓄了地方反对国民党的力量；又不利于国民党打破本土势力自有的格局，深入到台湾基层去掌握政权。于是，国民党不得不依赖地方势力管治台湾，形成地方势力与中央权力既竞争又合作的政治局面。
在国民党二元社会的管治下，地方势力作为一个独立的社会力量存在和发展，削弱了“中央政权”的管治，因此，国民党对地方势力的控制力不断减弱，地方势力对国民党的影响力不断增强，当岛内外形势发生变化时，地方势力就成为岛内政治的主导力量[1]198。在选举政治的作用下，本土意识成为政党利用的工具，并被不断地夸大强化。国民党要通过本土化完成与地方势力的结合以求自保，民进党则高举着反对国民党独裁统治的民主运动与“台独”意识形态的两面旗帜，标榜自己就是本土势力的代表和化身。所以，二元管治是国民党入台后迅速控制台湾、稳定政局的有效手段，也是国民党最终失去执政权力的重要原因。
一个有效的管治体系，不仅需要权力来源和管治能力的结合，政治权力主体还必须建立起社会大众信服的价值共识。台湾的历史定位，使其不可能作为一个政治实体产生出一个内生政权，要稳固政权就必须解决当地民众对国家建构的认同问题。省籍矛盾的背后，并不单纯是权力分配的问题，而是国家认同和民族认同的问题[1]206。随着国民党本土化和民进党的发展，台湾政党政治发展到两党轮替的实现，台湾二元社会的特点逐渐消失，台湾地方势力进入到岛内顶层的权力中心。以台湾地方势力为主体产生的台湾主体意识已经成为台湾主导性的意识形态，发生在台湾本土的“中央”与地方的矛盾、“统独”的矛盾逐渐衍变为两岸关系中的核心问题，需要以“一个中国”的认识去加以化解。
从台湾历史发展来看，宗族、家族、寺庙、教堂作为台湾社会的主要构成和凝聚地方势力的载体，曾经在抵抗日本殖民者的统治以及保持民族特性、传承中华文化的精神旗帜中发挥了重要作用。但是，国民党收买地方势力、与宗教势力结合的治台方针，没有打破台湾传统的社会结构，宗族、家族、寺庙、教堂依然是地方重要的社会网络，是凝聚地方势力的重要组合。从台湾目前的情况来看，这些社会组织一旦失去“一个中国”理念，其承载的民族习俗和文化，就不再是中华民族的凝聚力，不利于一个中国的国家认同。因此，重视对台湾地方势力的工作，打破两岸隔绝，让台湾民众通过两岸交流切实感受到大陆的存在和作用，将台湾的“主体意识”与中华民族和中华文化相联系，最终增强台湾民众对一个中国框架的认同，是做好台湾人民工作的重要环节。
【参考文献】
[1]朱云汉等.台湾民主转型的经验与启示[M].北京：社会科学文献出版社，2011.^