王秉安：平潭台湾区域对接的路径选择
发布时间：2014-05-22 来源：
设立法定机构：平潭台湾区域对接的路径选择
【文章来源】 《福建行政学院学报》2013年第3期【英文标题】 Establish a Statutory Body：Path Selection of Regional Docking between Pingtan and Taiwan
【作者】 王秉安
【作者单位】 福建行政学院
【摘要】 当前平潭综合实验区开放开发正迈向新的层次，在两岸特殊关系背景下，平潭综合实验区在与台湾区域合作过程中面临着新的困扰和问题。通过设立兼具公共性和经营性的法定机构，创新合作机制，将平潭综合实验区行政部门负责的一些公共管理事务交由法定机构实施与管理，可以有效规避当前两岸关系中的敏感性问题与障碍，有效推进平潭与台湾区域之间的对接与合作。
一、引言
《平潭综合实验区发展总体规划》明确将平潭综合实验区定位为两岸同胞共同家园，并指出要通过探索两岸同胞合作新途径和新模式，开展共同家园建设。通过共同家园建设，积极探索更加开放的合作方式，实行灵活、开放、包容的对台政策，开展两岸经济、文化、社会等各领域交流合作综合实验，促进两岸经济全面对接、文化深度交流、社会融合发展。{1}当前，在平潭综合实验区开放开发过程中，对中国大陆比较了解的一些台湾人士与企业，尤其是在福建的台商企业，积极参与；台湾各界中对中国大陆比较友好的一些人士与机构，积极支持其他人士与企业参与平潭综合实验区开放开发。然而，随着平潭综合实验区开放开发的深入，平潭综合实验区两岸合作共建逐渐步入“深水区”，特殊的两岸关系也给当前平潭综合实验区开放开发带来一些困扰，尤其是在当前平潭综合实验区开展两岸合作建设的过程中，平潭综合实验区与台湾区域之间的对接与合作的深层次交流合作难题逐渐浮上水面。
平潭综合实验区作为“体制机制改革创新的示范区”，作为海峡西岸对台交流合作先行区中的先行区和突破口{2}，必须用勇气和智慧来面对这些新的问题与挑战，在经济、社会、行政管理等方面加快体制机制改革创新，并在一些重点领域和关键环节先行先试，取得突破，推动两岸同胞创新性地开展合作共建的探索和实践。
二、当前平潭台湾区域对接的瓶颈及其原因
（一）当前平潭台湾区域对接的主要瓶颈
平潭综合实验区经过三年多的开放开发建设，在基础设施建设、产业项目对接、特殊政策争取、两岸交流合作、海上直航运输等方面取得明显进展，为平潭两岸共同家园示范区建设打下了坚实的基础。然而，当前平潭综合实验区在与台湾地区进行区域对接与合作过程中却出现一些亟待直面和解决的问题和障碍。
第一，台湾行政当局态度消极。平潭综合实验区开放开发以来，台湾行政当局较少回应。2012年2月13日，福建省在北京举办贯彻落实平潭综合实验区总体发展规划座谈会，福建省政府有关领导在座谈会上宣布了平潭综合实验区开放开发的有关设想和政策。2012年3月，台湾行政当局“陆委会”、“经建委”作出系列负面回应，将平潭开放开发与“统战”概念等连在一起，并对台湾组织机构与个人到平潭综合实验区进行投资等方面提出警示性建议。
第二，台湾民间方面积极性不高。目前台湾方面到平潭综合实验区进行调研考察的大多是企业、民间组织或研究团体，虽然来访的台湾组织和个人数量越来越多，但与平潭综合实验区达成落地项目的比例与预期仍然相距甚远，而直接来自台湾本岛组织与个人的合作项目比例则更低。大部分台湾同胞对平潭综合实验区开放开发还抱持着等待观望的态度，而台湾一些有投资意愿的组织，也因为诸多复杂原因对合作意向的项目推进力度不够。
第三，平潭综合实验区对台工作推进不快。当前平潭综合实验区基础设施建设已经取得重大成效，但对台工作尤其是在两岸合作共建项目方面推进速度相对较慢，这容易导致外界对平潭综合实验区产生不同的看法，或将影响平潭综合实验区开放开发的热度和进程。
（二）当前平潭台湾区域对接瓶颈原因分析
第一，平潭综合实验区开放开发在政治层面的敏感性。平潭综合实验区作为两岸同胞共同家园示范区，其深层意义在于借助平潭综合实验区这一特定区域开展中国大陆与台湾两种不同经济、社会、政治制度的交融发展，为两岸和平发展提供先行先试和示范。由于两岸政治、社会层面的差异及其特殊性，两岸共建管理实践必须要面对和考虑比经济层面更敏感的诸多问题。尤其是台湾政党特殊的政治生态，加之选举体制效应，台湾行政当局容易产生“被统战、被攻击、被矮化”的顾虑，台湾地方市县以及其他政党方面，也都存在类似的顾虑和问题。
第二，平潭综合实验区开放开发对台方面吸引力还不够。之所以目前台湾民间方面对进入平潭综合实验区的积极性显现还不够，其主要原因还应归于平潭综合实验区的吸引力看似还不够强大。从目前看，平潭综合实验区与中国大陆其他台商集中或发达区域相比，在产业环境、基础设施、生活服务等方面的比较优势不是特别突出，如何将一些政策优势从当前的宣传层面提升到现实层面，将诸多政策优势转化为现实优势是平潭综合实验区当前急需考虑的问题。
第三，台湾方面对平潭综合实验区开放开发了解还不够。平潭综合实验区作为两岸同胞共同家园示范区，需要两岸同胞在合作共建过程中开展实践。然而，台湾人士对平潭综合实验区的两岸合作共建管理核心主题知之甚少，普通台湾民众对平潭综合实验区更是陌生。台湾地区一些媒体直言“平潭开发定位不清，台湾冷漠以对”，这是平潭综合实验区开展两岸共建管理实践的重大障碍。要推进平潭综合实验区两岸全方位的合作共建管理实践，就必须让两岸同胞对平潭综合实验区所肩负的特殊历史使命达成共识，而其更为基础的则是让各个层面的台胞对平潭综合实验区有更具体、更深入的了解。
三、推进平潭台湾区域对接的路径选择—设立法定机构
基于上述分析，当前平潭综合实验区开放开发需要解决的主要问题就是如何通过创新性的合作方式，推进平潭综合实验区与台湾区域的有效对接与合作共建。平潭综合实验区要加快体制机制改革创新，通过两岸深度交流合作，突破现有两岸制度壁垒，创新探索两岸制度对接，成为一个在制度及管理上能与台湾有效对接的过渡区。法定机构是一种较为灵活、有效的模式，是推进当前平潭台湾区域对接合作的可行策略选择，将有助于推进两岸深度交流合作，在平潭综合实验区或其特定区域探索两岸合作共建管理新模式，开展不同形式的合作共建实践，促成平潭综合实验区新一轮开放开发的热潮。
（一）法定机构概念及主要特点
法定机构（Statutory Board）是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例监管的管理社会公共事务或者提供公共服务的机构。19世纪80年代，在一些发达国家和地区，随着市场经济的发展与成熟，出现一些市场化程度较高、专业性较强、不便于在政府体制内执行的新型职能，此时就产生了法定机构。因此，法定机构的出现与政府特定时期所面临的经济社会环境密切相关，它是政府职能扩展的客观结果。{3}在美国这种机构被称为“独立机构”，法国称为“独立行政机构”，英国称为“执行机构”，日本称为“独立行政法人”。在以效率著称的新加坡和我国香港特别行政区，则称为法定机构。我国深圳的前海深港现代服务业合作区在这方面开展了一些有益的探索。{4}
法定机构的职能与政府部门类似，是与行政机构分开的法定实体，不属于公务员体系，而是具有法人地位的半政府性质的组织，是一种介于政府与市场之间的特殊组织形态。它具有以下的特点：
一是依法设立。法定机构是根据专门法律成立的，它是基于政府新职能、新任务的特定需求而设立的。每个法定机构都对应一个专门的法律条例（“一法一机构”），具有独立的法人地位，每个法定机构的设立、权利权力、职责任务、管理运作、财务管理、监管等方面由相应的法规或规章细化规定。因此，法定机构与私人部门和企业不同，它是一种半官方性质的机构。
二是独立运作。法定机构享有法定事权，在特定的法律规定框架下，法定机构可以相对独立运作，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家政府部门及其他机构的干涉和制约。这是确保法定机构的独立性和灵活性、正确处理与相关部门关系的制度基础。因此，法定机构与政府机构相比，又具有较大的自主权和灵活性。
三是规范治理。法定机构实行理事会决策、法定代表人执行的企业化运作体制，具有“企业化运作方式”的高效率优势。同时为保证法定机构秉持科学、开放、公益、可持续发展的原则，又接受政府监管，以确保授权与控权的平衡。因此，法定机构又具有政府部门所不具备的灵活性和高效性。
（二）在平潭综合实验区设立法定机构的特殊意义
法定机构因其非政府组织性质，可以有效回避平潭综合实验区两岸合作共建过程中的一些敏感问题，是推进两岸同胞共同参与探索两岸共治的可行路径。
第一，是推进平潭综合实验区与台湾区域对接，开展两岸合作共建的突破口。作为平潭两岸合作共建主体的中国大陆和台湾目前尚未纳入“一国两制”框架，由于台湾政治生态的特殊性和复杂性，以及担心被“矮化”的顾虑，台湾方面不愿以官方身份来启动平潭综合实验区合作共建，为此呈现出台湾方面被动参与的现实，这已成为制约平潭综合实验区两岸合作共建的重要障碍。
从法定机构产生根源看，它就是将一些专业性较强、不便于在政府体制内执行的新型职能剥离出来。因此，法定机构属于无上级主管机关的机构，它只对特定法律负责。以这种非政府组织的机构作为平潭综合实验区两岸合作共建的推进载体，一方面可以回避台湾方面所谓的政府层级对等、政府参与敏感等问题，进而回避台湾政党间争执攻击等问题；另一方面，台胞参与法定机构开展合作共建，也可以回避台胞个人所受台湾现行法律的限制和制约，进而使台胞能放心无负担地参与平潭综合实验区合作共建。这样，法定机构就能充分发挥其自身的灵活性优势，在具体事务上贯彻平潭综合实验区开放开发的发展规划。这样，平潭综合实验区与其法定机构之间就可以形成合理的分工机制。
第二，是探索平潭综合实验区制度创新，推进两岸区域对接的重要实践。平潭综合实验区的重要任务之一就是探索成为中国大陆与台湾两方的经济、社会有效衔接、转换、融合的“接口”。因此，在平潭综合实验区推行的制度既不同于中国大陆现有制度，又不同于台湾现有制度，而是大陆制度和台湾制度的交叉与融合的“第三制”，为此需要探索一种趋向两岸统一的过渡性制度安排。平潭综合实验区作为体制机制改革创新的示范区，需要根据开放开发实际设计创新性的制度安排。
在当前的平潭综合实验区开放开发过程中，平潭综合实验区管委会等政府机构管理领域较多，工作任务重。法定机构作为区域治理创新的产物，通过将政府部门的某些职能转移到法定机构，让法定机构来承担具体的发展任务，使法定机构成为履行政府职能的一种公共组织形态，有助于减少政府部门的工作量，提高行政效率。{5-6}在平潭综合实验区探索实施“法定机构”特殊制度安排，将有助于规避和超越两岸政治、法律等方面差异给平潭综合实验区两岸合作共建带来的障碍，将是平潭综合实验区对“第三制”进行创新探索的重要实践。
（三）在平潭综合实验区设立法定机构的相关领域
在平潭综合实验区可从三个层面来设立法定机构：一是“大设计”，即在平潭综合实验区设立管理局（非管委会）作为法定机构；二是“中设计”，即针对平潭综合实验区中某一区域设立法定机构；三是“小设计”，即将平潭综合实验区某一职能局设立为法定机构。
由于针对平潭综合实验区管委会的“大设计”涉及到诸多复杂问题；而平潭综合实验区自身机构尚处调整过程中，致使“小设计”针对的政府职能部门目前时机也不成熟。在这两个层面设立法定机构的操作性相对较低，建议目前从“中设计”层面在平潭综合实验区探索设立法定机构。在试点取得成功经验基础上，待将来条件成熟时，再择机启动“小设计”和“大设计”层面的法定机构设立工作。目前，建议在以下领域尝试设立法定机构。
（1）特定的产业园区。在两岸合作共建过程中，可以将平潭综合实验区一些特殊的产业园区委托给台湾方面进行规划、设计、开发、管理。这些产业园区由中国大陆方面出土地，台湾方面出资并负责招商和具体管理事务，双方在责权利达成共识的基础上，可通过设立法定机构形式进行管理。
（2）特定的台胞社区。在两岸合作共建过程中，平潭综合实验区已制定特殊优惠政策推出专门的住宅区域供台胞购买居住，随着越来越多台胞陆续进入平潭综合实验区，将会形成以台胞为主的居住社区。对这类社区可设定法定机构，制定相应的管理规章，对所属社区进行合法管理。
（3）平潭大学城。目前两岸高校正在合作创建平潭海洋大学和大学城，大学城建设过程中将会出现两岸不同教育规章制度的碰撞，建议通过设立法定机构，借鉴台湾先进的高校管理制度，对平潭综合实验区大学城进行创新管理。
四、设立法定机构推进两岸区域对接的建议
平潭综合实验区与台湾区域对接是在平潭设立法定机构的前提和基础。当前急需采取多种办法和形式，尽快提升平潭综合实验区的对台知名度；同时，可采取自下而上、先民间后政府的方式，与台湾各个地方区域开展合作交流，搭建两地灵活有效的沟通平台，建立平潭综合实验区与台湾区域之间的“点对点、一对多”合作机制。在此基础上，通过设立法定机构，进一步推进平潭综合实验区与台湾区域之间的对接合作实践。
（一）确定法定机构设立领域，启动试点工作
根据平潭综合实验区的具体情况，当前应从“中设计”层面选择条件较为成熟的领域作为首批法定机构设立试点单位，启动法定机构探索创新实践。对有明确合作意向的台湾地方政府，可根据平潭综合实验区的功能区规划，选择相应的区域设立合作专属区与之开展对接合作，如设立“小新竹区”、“小高雄区”等开展法定机构实践。
（二）根据设立领域邀请台胞参与制定相应法规条例
根据平潭综合实验区所选择的试点领域，邀请具有相关背景的台胞各界人士参与相关法规条例制定工作，使法定机构的设立一开始就成为两岸“五个共同”（共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益）实践的探索。待某部门设立为法定机构的条例草案形成后，再向社会发布咨询文件，并按照一定的程序对条例草案进行审议通过，使其成为设立法定机构的法律依据。
（三）设计科学合理的组织治理架构
法定机构的组织治理架构总体上参照企业的治理结构，不同法定机构可能因其职能不同在具体架构设计上也会有所差异。总体来说，组织治理架构可分为“理事会一管理人员一执行人员”三个层次。
第一个层次的理事会属于决策层，是法定机构的最高决策机构，负责制定法定机构的发展战略规划，行使重大决策权，并负责监督，其具体职能、人员组成和任期等具体事项可根据具体法定机构的不同而有所区别。
第二个层次的管理人员属于执行层，是以行政执行人为核心的高级管理层，具体负责日常工作，参与理事会决策，对理事会负责，定期向理事会汇报机构运行管理状况，接受理事会监督。其具体权限、任职资格、选拔任用程序以及任期等需在机构法规（规章）中明确规定。
第三个层次的执行人员也属于执行层，是负责实施法定机构具体工作的基层人员。
（四）聘请台胞参与法定机构日常管理工作
在法定机构理事会中，如果是以台胞为主的法定机构，理事会主席可由台胞担任，理事由理事会主席从法定机构中的相关代表、两岸有关专家中提名。在一般的法定机构中，台湾方面的理事应不少于理事总数的1/3。在法定机构执行层的管理人员和执行人员中，也可根据台胞在特定机构中的比例，进行相应的人事安排。
（五）创造宽松良好的制度创新环境
福建省各级政府要为平潭综合实验区探索法定机构制度创新创造宽松良好的环境，并专门出台《平潭综合实验区法定机构设立规定》等文件，作为平潭综合实验区探索设立法定机构的法律依据。对在平潭综合实验区内设立的法定机构，福建省政府各有关部门非经省政府授权，不得在其范围内行使职权，确保平潭综合实验区法定机构的相对独立性和灵活性。福建省各级政府及其有关部门应当支持在平潭综合实验区内进行的相关创新活动，并提供必要的创新条件和支持。
【参考文献】
{1}国家发展和改革委员会．平潭综合实验区总体发展规划[EB/OL]．（2011-11-24）. http://www. pingtan. gov. cn/show. aspx? id=20.
{2}宋焱，王秉安，罗海成．平潭综合实验区两岸合作共建模式研究［M]．北京：社会科学文献出版社，2011: 42-43.
{3}刘新华．探索法定机构管理模式 推进行政管理体制创新[J]．行政管理改革，2010（3）: 21-22.
{4}崔健，杨珊．前海合作区借鉴境外法定机构管理模式研究[J]．中国机构改革与管理，2011（4）:43-44.
{5}崔晶．新加坡法定机构的运营模式及启示[J]．东南亚纵横，2011（6）: 50-51.
{6}汪永成．香港特区法定机构发展的历程、动因与启示[J]．湖南社会科学，2012（5）:46-49.