周佳宥：台湾地区行政调解制度之初探
发布时间：2014-05-22 来源：
【作者】 周佳宥
【作者单位】 中国文化大学
《海峡法学》 2012年 第4期
【摘要】 行政调解制度与一般调解在意义上有所差别，因此对于制度之研究必须分别从其外观与内涵加以探索，以窥探制度之本质。爰此，从定义、类型与法律定性等观点说明行政调解制度之外观意义。另从行政调解与司法权之关系，说明制度是否抵触司法权之行使？最后，进一步说明行政调解制度中当事人间彼此之关系，以厘清制度之内涵。
一、绪论
有关私权争议问题，目前可以透过诉讼机制或诉讼外的替代性争议解决机制（Alternative Dispute Resolution，简称ADR），以解决纷争。前者属于传统方法，后者系属近代发展出来的制度。ADR在外观上并非以诉讼方式进行，绝大部分是由法院以外机关办理。该项制度设计目的主要系弥补司法救济之不足，由于此一新制度具有高度弹性，遂发展出众多不同类型，例如：和解、调解、仲裁等。为避免讨论发散，本文将侧重由行政机关所办理之行政调解制度，于此合先叙明。
由行政机关办理之ADR类型众多，尤以行政调解制度最为重要，由于历史悠久且具一定效果，可谓诉讼外纠纷处理制度中甚为重要之一环。行政调解因非属诉讼必要程序，其受重视程度未如诉讼制度，故研究成果极为稀少，鉴于调解制度可以发挥定争止纷之效果，且其实效性（Effective）应无庸赘述。是以，本文将以台湾地区行政机关办理之行政调解制度作为研究主轴，整理台湾地区行政调解制度之定义与类型、分析行政调解与司法权间之关系及行政调解当事人间之法律关系，以厘清行政调解制度之本质。
二、行政调解之外在表征
基于一定行政目的，且达成有效疏减讼源之目标，行政机关常于机关内设置ADR制度，作为处理行政机关权限内之争议问题。台湾地区行政机关采取之ADR方式呈现多元，类型不一而足，且效果上亦有所区别。是以，对行政调解制度之研究，本文将从制度之定义出发，尝试对目前法律允许或实务已运作多时之行政机关ADR制度作一梳理，并对此项制度之法律定性问题作出分析，以勾勒行政调解制度之外观。
（一）行政调解之定义与特征
调解，系指基于私法自治原则，经由双方当事人同意，透过第三方居中斡旋，以非诉讼之方式解决当事人间之私权争议。再进一步而论，以非讼方式解决私权争议方式包括和解与调解二种。[1]本文研究之范围仅限于调解概念，不另比较和解与调解概念，于此合先叙明。一般而论，调解者，须符合下述要件{1}：
1.调解必须以法律为据。调解系属一种诉讼外解决纠纷之机制，惟其非司法权之作用，故调解制度仅能成为司法裁判制度外，解决纷争之配套措施。若欲使调解具有司法裁判之效果，则必须另有法律为依据，始符合依法审判之概念。反之，未有法律为据之私权冲突解决模式，则属民法概念上之和解。由于行政调解系一种法定制度且具有一定法律效果，故本质上系属公权力行为。值此，透过法律规范规定包括调解人员资格、调解程序之进行、调解内容等，始符合依法行政之本旨。此外，透过法律规范行政调解机制，更可确保调解之质量与效力，以避免制度运行之弊。
2.协助解决私权纠纷。调解主要系为解决私权争议，其中亦包括行政机关立于私人地位与人民发生之私权纠纷[2]，惟行政机关声请调解，须以个案方式处理，禁止以法令或契约概括规定方式为之。虽然，若干法律允许就告诉乃论之刑事案件进行调解，此类规定系基于特定目的所为之例外性规范，故并非原则性之规定内容。总之，行政调解制度主要系针对私权纠纷，惟在立法者例外允许条件下，方允许针对刑事案件进行行政调解。尚须说明之情况是，某一私权争议案件同时启动民事赔偿与刑事追诉时，当事人可否针对民事赔偿部分声请调解？针对此一问题，实务采取肯定见解[3]，毕竟调解系以达到有效疏减讼源为目标，故理论上只要发生私权纠纷之当事人有意愿从事调解程序，均可依法申请。
3.具有任意性。调解制度非属公权力之执行，禁止强制实施，故调解制度具有任意性之特征。所谓任意性，系指调解须以当事人意愿作为基础，盖当事人之一方欠缺调解意愿，则调解系属不成立。在尊重当事人意愿此一前提下，参与调解之当事人得于任何时间点终止或退出调解程序。惟因调解具有任意性，导致当事人得任意抵制调解制度，使该制度未能达到有效疏减讼源之目标，故若干法律多朝向将调解制度修正为诉讼前置程序，以扩大调解制度功效。惟此等修正是否改变调解制度具有任意性之特征？本文以为，衡诸修法动机，其目的系为使调解制度能达成疏减讼源之目的，故透过法律规范使制度发挥功能，惟未改变尊重当事人意见之初衷，因为调解是否成立端视调解当事人之意愿，而法律并未强制要求调解成功，实际上仅系一种[调解先行程序]（或称调解先行主义）。{1}为确保调解制度具有任意性，法律应确立调解程序中当事人之主张不得作为将来司法裁判之判断及裁判基础，否则任意性之特征将丧失殆尽，毕竟调解非属司法权，当事人于调解程序中所为之任何行为或主张，不得产生未来调解不成立进入诉讼程序之不利益。[4]
（二）行政调解之类型
1.以效力作为区别标准
行政机关基于ADR制度所作成之决定，若以决定之性质作为判断标准，略可分为具行政处分性质之ADR决定与不具行政处分性质之ADR决定二类。
所谓具有行政处分性质之ADR决定，系指行政机关所作之决定为行政处分，对此决定如有不服，应对此提起行政诉讼。尽管行政调解主要适用于私权纠纷，但主管机关针对此类纠纷进行决定后，须依行政争讼程序提起救济。据此性质之行政机关决定，尚可再依据法律规范性质区分为：
（1）争议审议
争议审议决定之性质为行政处分者，例如劳工保险争议审议与全民健康保险争议审议二种。由于上述二种保险在本质上系属具有强制性的社会保险法制，该法所生之争议由主管机关以单方行为方式进行决定，对外产生直接法律效果，故在要件上已符合行政程序法第92条第1项行政处分之要件。
（2）行政调处
所谓行政调处，系指行政机关协助当事人以协议方式解决私权冲突，惟若调解不成，径由调解机关或交由调解机关之上级机关作成决定。例如：“平均地权条例”第60条之2;“农地重划条例”第26条；“森林法”第20条；“矿业法”第81条；“渔业法”第38条及第50条；“铁路法”第17条第2项；“电信法”第16条第3项及第4项等。由于此类行政机关决定，将来应循行政救济程序进行救济，且此类调处决定符合行政程序法之行政处分要件，故属性上归类为具行政处分性质之决定。
不具行政处分效力之调解，系指行政机关所为之决定非具行政处分性质，当事人对行政机关所为之调解若有不服，仅得向司法机关—普通法院—提起诉讼，以资救济。行政机关透过调解制度参与私权争议，当事人若有不服者，应提起民事诉讼程序，故行政机关进行调解时，无适用行政程序法余地。此种行政调解，类型上尚可区分为：
（1）陈情
依据“行政程序法”第168条之规定：人民对于行政兴革之建议、行政法令之查询、行政违失之举发或行政上权益之维护，得向主管机关陈情。惟“行政程序法”有关陈情之规定是否亦适用于私权争议？人民基于私权争议所为之陈情在性质上仅属建议、查询、举发或请求之性质，行政机关处理陈情事件系属单方行为，但欠缺对外直接发生法律效果之要件，故非属行政处分；惟若未能妥善处理，则可能影响人民对行政机关之信赖。{2}
（2）申诉
此处申诉制度，专指消费争议申诉制度。依据“消费者保护法”第43条第1项规定，消费者与企业经营者因商品或服务发生争议时，得向地方政府消费者服务中心或其分中心进行申诉，如未获得妥善处理，得向地方政府消费者保护官申诉。究其属性，消费者申诉事件系典型私权争议，行政机关对消费申诉之处理须以双方当事人之意愿与意见作为处理依归，无法单方予以决定，且依法不发生对外、直接法律效果，故非属行政处分。盖申诉处理成立，仅具有民法上一般和解契约之法律效果。综上，本文以为，消费争议之处理系属特殊之行政调解行为，如有不服仍应通过民事诉讼管道以资解决。
（3）行政调处
这里的行政调处，系指行政机关协助当事人以协议方式处理私权纠纷，调处成立者应制作调处书并送管辖法院审核，其主要适用于公害纠纷。依据“公害纠纷处理法”第31条之规定，法院核定之调处与民事确定判决有同一效力。盖未经法院核定之行政调处，非属最后决定，欠缺对外直接发生法律效果之要件，故非属行政处分。若有争执，则应依循民事诉讼程序以资救济。
2.以规范密度作为区分标准
（1）一般调解
乡镇市调解制度是台湾地区最具代表性之行政调解制度，其运作系依据乡镇市调解条例进行，由于该法仅作最基本之规定，尤其未对声请人之资格、调解范围及程序，作特殊规定，故学理上又称为一般调解。乡镇市调解运作是为历史最悠久之行政调解制度，乡镇市所成立调解委员会办理调解业务，系典型透过行政权解决私权冲突之机制。“乡镇市调解条例”自1955年实施以来，至今共57年，系台湾地区实施最久之行政调解制度。乡镇市调解是最基本之调解机制，由于乡镇市调解条例中并未限制调解类型，申言之，法律仅作最基本规定，并未对声请人之资格、调解范围[5]及程序做特殊限制。乡镇市调解具充分完整性，由于运作时间悠久，故乡镇市调解条例之内容多经主管机关订定行政命令以补充法律，俾使乡镇市调解成为台湾地区目前运作较为周延之行政调解制度。
（2）特殊调解
所谓特殊调解，系指针对特别事件所成立之调解，且各该特别行政调解系属特别公权力调解，故须具备特别法之法源。理论上，特别调解事件并不当然排除一般调解之适用，惟若未能针对一般调解与特殊调解进行适度分工，势必造成功能重迭之弊。
台湾地区目前现行之特别行政调解机制，包括有：
劳资争议调解（1930）公害纠纷调处（1992）
耕地租佃争议（1951）消费争议调解（1994）
建筑争议处理（1971）采购履约争议调解（1998）
不动产争议调处（1975）集成电路电路布局权争议调解（1999）
著作权争议调解（1985）拒绝离机争议调解（2002）
尽管调解内容繁多，但上述各种调解机制的任意性特征并未被更动，意即法律设置调解制度，并未排除其它纠纷解决制度，故在法条用语均以“得”，而非以“应”表示。就形式上而言，各种行政调解制度如雨后春笋般设立，提供当事人除诉讼制度外，其它多元的解决争端机制，但实际效果如何，则尚待深入探讨。
3.以级制作为区别标准
理论上行政调解不应该有级制之区别，因为级制设计将会破坏行政调解任意性之特征。以级制作为行政调解运作的区别标准，或许是一个不够精确的表达，更清楚的说法应该是，与调解有关之运作设计。
（1）一级制
由于调解具有任意性之特征，故调解之进行原则上是当事人基于自由意志所为之举措，无法透过强制力介入调解过程。爰此，行政机关本身无法主导调解是否成立或进行，当事人间若无法调解成立，应当依循司法救济程序，以求争议解决，此亦是调解多为采取一级制的主要理由。
台湾地区利用一级制之行政调解项目包括：乡镇市调解、消费争议调解、著作权争议调解与采购履约争议调解等。除著作权争议调解外，其它调解程序一旦成立者，即具有与确定判决同一效力；著作权争议调解争议成立时，则视同争议当事人间之契约。
（2）二级制
调解制度设计为二级制者，多系期待行政机关针对特定争议能够透过公权力协助处理，迅速解决纷争以避免冗长的诉讼程序。惟如前述，行政机关一旦以公权力介入行政调解，则行政调解之任意性特征将丧失殆尽。制度上为确保前述特征得以维持，故第一级多以调解或调处之名义为之。第一级调解若未能成立，将进入第二级之争端解决机制。实务上，第二级多以仲裁、调处或行政裁决之名为之。然，本文在此必须特别强调，第二级之行政调解本身因具有高度公权力介入之特性，故应非属本文所称之（狭义）行政调解。台湾地区采取二级制行政调解之事项包括：
耕地租佃争议：法律明文规定调解（第一级）与调处（第二级）二级，并明定非经上述程序者，不得起诉；而调解成立者，得作为强制执行名义。
劳资争议处理：依据劳资争议处理法，劳资争议事件采取调解与仲裁二级制度。调解成立者，视同争议当事人间之契约；调解未成立，双方当事人得共同向主管机关申请交付仲裁程序（§25I）。另，主管机关认有影响公众生活及利益情节重大，或应目的事业主管机关之请求，得依职权交付仲裁（§25 V）。仲裁结果与法院之确定判决具有同一效力（§ 37 I），当事人对仲裁结果不得声明不服，并视同当事人间之契约。
公害纠纷处理：针对公害纠纷事件，采取调处、裁决二级。调处或裁决经法院核定后，与民事确定判决具有同一效力（公害纠纷处理法第28条）。
（3）多级制
所谓多级制，系指三级以上而言。尽管目前实施之诉讼外纷争调解机制繁多，且名称混乱，但调解制度采多级制者，亦非常态。因为，回到行政调解制度本身具有高度任意性之特征，若法律规定强制调解，无疑将违背制度设计的核心理念且恐有侵犯司法权之虞；若法律规定多层次调解之进行，亦将造成拖延争议之弊。
以“公害纠纷处理法”为例，该法原先采调处、再调处、裁决三级制，后因采取三级制程序过于冗长，故于2000年修法过程中将再调处程序删除，遂成为现今之二级制。
（三）行政调解之法律定性
1.行政调解系属行政行为
行政调解系由行政机关办理，且在性质上非属司法权之性质，故其性质上应属行政行为且须适用行政程序，纵使在同一部法律中对于诉讼程序与行政调解程序同时规范，在概念上亦须有所区别。举例而言，依据“消费者保护法”所规定之处理程序，包括行政程序性质之申诉与调解程序，以及属于特别民事诉讼程序性质之消费诉讼程序。是以，法制建构上必须清楚厘清，两种纷争解决方式是各自独立，至于行政调解先行是否成为合法起诉之必要要件，则须回到个别法律之规定。
行政调解既然被定位为行政行为，必须进一步厘清之问题是：行政调解是否属于行政程序法第3条第3项第5款所规定的有关私权争执之行政裁决程序范围？因为此将涉及行政机关施行调解程序时，是否须遵守行政程序法之疑义。针对上述疑义，学说间有以下不同主张：
（1）肯定说：有论者以为，行政调解具有司法行为性质，应属行政程序法第3条第3项第5款所定有关私权争执之行政裁决程序范围，是以，应完全排除行政调解程序适用行政程序法，纵使专属法规之程序规范不足，仍应以民事诉讼法或非讼事件法等法规作为补充。{2}
（2）否定说：该说主张行政调解为纯粹行政权，既然定性为行政行为且其程序并非行政裁决程序，故非属行政程序法第3条第3项第5款规定之有关私法争执之行政裁决程序，故仅在专业法律规定中排除行政程序法之适用时，方可排除行政程序法之适用。反之，专业法律未有排除适用规范者，则行政程序法相关规定仍有补充适用余地。最后，由于行政调解为行政行为，故纵使在专业法律或行政程序法规范不足时，民事诉讼法与非讼事件法仍不得补充适用。[6]
（3）折衷说：有论者以为，行政调解兼具行政权及司法权性质。行政调解之效力及救济因与司法权息息相关，应视为准司法权之作用，故属行政程序法第3条第3项第5款规定之范围，惟其组织及程序进行系与行政权有关，因为与裁决程序无关，故不在“行政程序法”第3条第3项第5款规定范围之内。是以，行政调解程序之进行应遵守专业法规之规定，并以“行政程序法”及“民事诉讼法”等相关程序规定补充适用。就顺序而论，须将行政程序法之适用列为优先。{2}
2.行政调解系属行政指导行为
所谓行政指导，系指行政机关为达一定行政目的，就其职掌，透过非公权力之任意手段，并基于特定个人或公私法人团体同意或协助，要求其为一定作为或不作为之行政作用。{3}依据前述定义，行政指导要件计有：
（1）须为行政机关之行为：
行政调解系由行政机关为行使行政调解权所设置之制度，纵使以任务编组方式为之，亦无不可。
（2）须在该行政机关职权或所掌事务范围：
基本上，行政机关必须基于组织或相关法令上明文规定的行政调解权限，以避免侵害司法权，故依据法律所设置之行政调解机关，并依据法律执行行政调解。
（3）须实现一定行政目的：
行政机关设置行政调解机关并办理行政调解业务，系为解决双方当事人私权纠纷，同时亦是行政机关之从事行政行为之目的。
（4）须以不具法律上强制力之方法：
行政调解之进行与成立，须以当事人意愿作为基础，除不得强制进行外，更不得作为未来司法裁判之依据，以确保行政调解之任意性。
（5）须对特定人为之：
行政调解，系以特定当事人两造为对象，进行行政调解程序。
综合上述，本文以为行政调解无论制度外观或制度运作之结果，将其定性为行政指导行为，应属正确。{4}
三、行政调解之内在要素
（一）与司法权之关系
行政调解与司法权二者间存在某种程度的紧张关系，详言之，行政调解是否侵害司法权之问题，将成为行政调解是否能够推动之关键性因素。针对此一复杂问题，本文以为，或许可以将问题简化成：行政调解是否侵害宪法保障之诉讼权，应该更能清楚理解问题关键所在。是以，应该进一步深究的问题是，诉讼权的内涵与核心，尔后方能确定行政调解制度是否侵害人民诉讼权。
1.诉讼权之内涵
所谓诉讼权者，系指人民于生命、自由或权利受有不法侵害时，人民得依法定程序，向司法机关提起诉讼，由司法机关代表国家为一定裁判之权利。{5}就诉讼权之保护范围而论，学界与实务则有所区别。有论者{6}以为，诉讼权之保护包括：1.受独立审判之权利；2.接近法院之权利；3.受公正有效审判之权利等内容。另有论者{7}以为，诉讼权所保障者，包括：1.无漏洞之权利保护；2.具有实效性之权利保护；3.公平审判诉讼程序等三面向。本文以为，一个完整的诉讼权保障应该从不同角度出发，以完整权利保护之状态。爰此，诉讼权保障应该包括：1.权利遭受损害必有救济可能性，意即人民权利遭受损害，且损害无论由谁而生，国家均应提供诉讼救济途径（参阅释字第187、 201、 242、 266、295、 298、 338、 430、 462、 491号解释）；2.提供人民权利救济管道的同时，应确保从事审判者之资格，亦属诉讼权保障之范围。进一步言，诉讼救济的最后一个审级应由宪法意义下之法官组成之法院进行审判，其它机关禁止取代（参阅释字第220、 295、 436号解释）；3.正当法律程序之确保是实践诉讼权之客观要件，意即大陆法系国家遵守公、私法二元制，故涉及公法或私法之争议必须依据不同之诉讼程序规范进行，以符合法律保留之要求。且诉讼法之规范内容亦必须符合法治国家之正当法律程序（参阅释字第298、 384、 393、396、 523号解释）；4.审级救济制度之设置必须发挥一定效用，否则亦属侵害诉讼权（参阅释字第256、 368号解释）。{8}
实务见解{9}则以为，诉讼权保护，范围包括：（1）一种制度型保障；（2）立法机关对权利之限制禁止违反比例原则；（3）应提供确实之诉讼保障等。梗概而言，实务见解认为，诉讼权是一种人民司法上的受益权，而此项权利的内涵与运作方式由于宪法并未清楚规范，故必须由立法者透过立法加以形成，此即学理上所称之立法者的立法形成自由（Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers）{10}，惟此项自由并非毫无限制，必须遵守比例原则之界限，且不得侵害诉讼权核心内涵。诉讼权既被定位成受益权，将导出下述结论：非经法定程序，人民权益无法获得保障，且法定程序之进行必须使人民获得公平审判之机会，否则即系对诉讼权最大之侵害。
2.行政调解未侵害诉讼权
本文以为，行政调解制度并未侵害诉讼权，理由如下：第一，依据“宪法”第16条之规定，人民有请愿、诉愿及诉讼之权，此项规定系属典型列举式规范，且诉讼权内涵并未包括调解权，故调解权并非人民“宪法”上所规定之司法受益权范围。惟犹如前述，基于权力分立的宪政原则基础下，立法机关在不侵犯司法权前提下，创设行政调解制度及其程序，应不会有违宪疑虑。本文则必须在此强调，基于诉讼权保护范围的理解，{6}立法机关在规范行政调解制度及其程序时，不得实际造成剥夺人民之起诉可能性或法院审查可能性，或对人民诉讼权之行使造成障碍，否则即系侵害诉讼权。第二，调解制度系由立法机关创设出来的一项程序制度，详言之，即使启动（行政）调解制度，并未使法院对案件丧失裁判权，故在结果上行政调解制度并未积极侵害人民之诉讼权。第三，基于尊重私法自治原则与事实上需要，立法者提供一项诉讼外之方法以解决私权纷争以弥补诉讼权保障不足，理论上亦未侵害人民诉讼权。第四，行政调解制度从介入法源、介入时机、介入方式与内容、介入效果均与诉讼有别，在制度上系属典型之行政行为，与诉愿制度相仿，故无法导出侵害诉讼权之结论。{1}
（二）行政调解当事人间之法律关系
有关行政调解之法律关系，因系由行政机关依据法令规定所从事之行政指导行为，故似乎可以从行政机关在调解程序中所扮演之角色来理解彼此间法律关系[7]。在逻辑上可能可以区分为：
（1）一面关系说
由于行政调解具有任意性之特质，行政机关在行政调解过程中对当事人二造均无强制力，法律关系仅发生于当事人之间，而行政机关与当事人间并无法律关系存在，此即所谓一面关系说。
（2）二面关系说
行政调解之申请，即因私权纠纷向行政机关请求启动调解程序，则申请人与行政机关之间将会发生一种调解法律关系，意即行政机关对申请人所提出之申请具有一定的作为义务。另一方面，行政机关将调解申请书送达对造后，行政机关亦与调解之相对人发生法律关系，意即课予相对人到场义务。但申请人与对造之间并无直接法律关系存在。为此一说法，必须以行政调解行为具有一定强制力为前提，因为法律必须课予相对人之到场义务，始有二面关系成立余地。
（3）三面关系说
行政调解过程中，行政机关若具有一定强制力时，除可认定申请人、对造当事人及调解机关三者间均发生一定法律关系外，亦可认为调解双方当事人间基于调解法令始发生一定法律关系。此时，行政调解将同时兼具私法行为与诉讼行为性质，三方关系之形成，最主要的原因在于行政调解将依据法律规定发生诉讼法上特别效果之私法行为。
综合以上，本文以为行政调解制度的多元性运作似乎无法透过简单的某一种说法来涵盖所有的行政调解机制，意即必须基于法律规范之行政调解运作模式来权衡判断。
四、结论
有关私权争议处理的问题，以往系以诉讼方式解决纷争，晚近以来ADR制度已经普遍落实于台湾各法律领域当中。制度的形成难免在定位上有所争议，究竟诉讼与诉讼外纠纷处理方法二者间之关系为何？本文以为ADR制度虽系诉讼外之纠纷处理制度，其与裁判制度应无分主从，二者应相辅相成。
ADR制度于台湾呈现出多元化发展的现况，无论在类型或运用上均难有一致性标准。以公权力介入程度作为判断，大致可分为以公权力为支撑的ADR制度与单纯私人间的ADR制度。其中前者因为有公权力的参与，故较容易取得人民对制度的信赖，重要性亦与日俱增。
行政调解系以双方当事人间所发生私法上权益冲突事件为其客体，行政机关在功能上多扮演协调者的角色，调解是否成立须以当事人双方意愿为依归。惟为避免ADR制度丧失功能及避免契约自由原则所产生之流弊，适度引入公权力行政调解制度，应有其必要性。惟本文仍然必须再三强调，公权力介入行政调解程序的程度，必须受到调解制度本质之拘束，毕竟行政机关在程序中并非从事审判工作，否则即有侵害司法权之虞。是以可导出以下结论：公权力纵使允许介入调解程序，但公权力机关禁止以直接或间接方式，达到事实上操纵调解结果的程度。简言之，调解仍须以双方当事人之意愿为基础。
【注释】
[1]按现行法之规定，和解包括民法上之和解与诉讼法上之和解，其中诉讼和解系由法院依法执行，故属司法权，与本文所称之行政调解又有所不同。
[2]参见台湾地区“法务部”（72）法律字第2740号函。
[3]参见台湾地区“法务部”（91）法律字第0910036950号函。
[4]参见：约翰逊林，冯震宇，林明珠：认识消费者保护法[M].台北市：行政院消费者保护委员会，1995年2月：页150。另，参阅台湾地区“民事诉讼法”第422条规定：调解程序中，调解委员或法官所为之劝导及当事人所为之陈述或让步，于调解不成立后之本案诉讼，不得采为裁判之基础。
[5]乡镇市调解委员会从事调解之事件不限于私权纠纷，甚至包括刑事告诉乃论案件。参阅台湾地区“乡镇市调解条例”第1条。
[6]参见台湾地区“法务部”，行政程序法草案各方意见及处理情形一览表，1994年4月，页6以下。
[7]关于调解制度之法律关系向来并无定见，针对法院调解之法律关系，民事诉讼学者之意见约有以下三说:1、一面关系说（私法行为说）；2.二面关系说（诉讼行为说）；3.三面关系说（特别私法说），目前学界通说见解系采三方面关系说。参见，陈计男等.民事调解之效力—民诉法研究会第三十五次研讨会纪录[J].法学丛刊，1990年7月（139）：页118以下。本文尝试将以上三种说法类推至行政调解之法律关系，并试寻一个最为合理之解释。
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