陈海锋，刘晨：台湾地区检察机关公诉权正当化的立法与实践
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《海峡法学》
【作者】 陈海锋，刘晨 【作者单位】 华东政法大学
【分类】 检察院 【中文关键词】 公诉权，立法与实践，内部监督，外部监督
【文章编码】 1674-8557（2013）01-0058-06
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 58
【摘要】
台湾地区检察机关的公诉权正当化形成了内部监督和外部监督两方面的保障，包括公诉决定形成过程和检察机关三级审批的事前制约，形成决定后的检察机关内部的再议制度、以及由法院主导的起诉审查、交付审判制度等。这些制度还在实践中不断完善，从而为其公诉权的正当化提供了较为充分的保障，值得内地在刑事司法改革中予以关注。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1172192
台湾地区实行公诉为主、自诉为辅的控诉体制，检察机关公诉权的行使对保障人权、维护司法秩序等刑事诉讼法目的的实现具有举足轻重的作用。在台湾地区，由于实行检警一体，虽然在相关的规范中对检察官的客观义务有所要求，[1]但在“改良式当事人进行主义”的司法改革下，检察机关作为一造当事人，其公诉权的正当化值得关注。
公诉权包括决定公诉、提起公诉、出庭支持公诉、抗诉等内容。限于内容，笔者在此只讨论检察机关作出是否起诉的决定程序及其后续的监督问题，以讨论公诉权的正当化，审判程序中的公诉权问题不再讨论范畴。
公诉权的正当化包括公诉决定形成过程的正当化和公诉决定的事后监督。目前，台湾地区检察机关形成公诉决定的程序由检察官主导，以侦查庭的方式对侦查机关提供的证据进行审核；这个过程基本上是行政化的，作出的决定包括提起公诉、不起诉和暂缓起诉三种类型。作出决定后，对于提起公诉的决定，法院在第一次审判期日前需进行起诉审查；对于不起诉和缓起诉的，告诉人可以通过检察机关的内控机制申请再议，被告人则可以对撤销缓起诉的决定提起再议申请，检察机关对特定案件则须依职权进行再议；[2]告诉人在对再议结果不服后，还可以向法院提出交付审判的请求。由此可见，台湾地区检察机关公诉权的正当化主要表现为检察机关的内部监督（检察官作出决定的程序要求和再议制度）和法院的外部监督（交付审判制度和起诉审查制度）两个方面。
一、公诉权正当化的立法规范[3]
（一）作出公诉决定的程序
关于检察机关作出公诉决定的程序，台湾地区还没有明确的立法规定。在台湾地区，检察机关是侦查的主体，其在侦查终结时必须形成自己的判断，其中包括起诉与否的决定，因而，侦查中的部分程序也是检察机关公诉决定的形成程序；此外，“台湾地区高等法院检察署暨所属各级法院检察署侦查庭管理要点”是对各级检察机关侦查庭的工作要求，但由于所有检察人员在作出终结侦查的判断前都必须组织召开侦查庭，因此，对侦查庭的要求也可视作检察机关决定是否提起公诉的一个基本程序。根据该规范，结合台湾地区“刑事诉讼法”有关侦查的规定，侦查庭的工作程序一般如此：[4]
1．侦查庭的开庭由检察官主持进行。
2．鉴于侦查的不公开，侦查庭的开庭不公开进行；检察事务官、书记官及法警有保密的义务；他人禁止在侦查庭有录音、录影及其他通讯行为，亦不得携带摄影、录音等通讯器材。
3．犯罪嫌疑人、证人、鉴定人、告诉人等当事人和诉讼关系人根据检察官的传票或通知参加开庭，接受讯问；讯问犯罪嫌疑人的，应将讯问的时间及处所通知其辩护人。
4．犯罪嫌疑人在被讯问时，其辩护人有在场并陈述意见的权利，但有事实足以认定其在场有妨害国家机密或有毁灭、伪造、变造证据或串通共犯或证人，或妨害他人名誉之虞，或其行为不当足以影响侦查秩序的，法庭可以限制或禁止其参加开庭；被害人受讯问的，其法定代理人、配偶、直系或三亲等内旁系血亲、家长、家属、医师或社工人员可以陪同在场，并陈述意见。
5．如讯问证人、鉴定人时，被告人在场的，可以亲自诘问证人、鉴定人；如证人、鉴定人在庭审时不能到场，讯问证人、鉴定人时应命被告在场。
当然，作为检察一体的重要标志，根据不同层级检察署的处务规程，检察官作出的决定需要报主任检察官、襄阅检察官和检察长审批，此后，相关决定才具有法定效力。[5]
（二）对不起诉和缓起诉的救济
对于检察机关作出的不起诉或缓起诉决定，目前台湾地区的相关法律提供内外两种救济方式，内部救济为再议制度，外部救济为交付审判制度。
根据台湾地区“刑事诉讼法”第256、 256-I、257、 258等条和“检察机关办理刑事诉讼案件应行注意事项”第111至115条的规定，再议制度的主要内容如下：
1．告诉人对不起诉或缓起诉不服的，可在收到相关决定书后7日内以书面形式说明理由，通过原检察官向上级检察署长或检察总长申请再议；被告人对撤销缓起诉的决定也可依此程序申请再议。但对部分案件的处分曾经告诉人同意的，[6]其不得申请再议。
2．对于死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑的案件，因犯罪嫌疑不足而为不起诉，或除此之外的案件被作缓起诉的，如没有可以申请再议的人，则检察机关应在处分书作出后，依职权及时向上级报送再议。
3.对于申请再议，原检察官应对该申请进行审查。认为申请不合法者，如逾期、无申请权、申请程序违法或违背申请再议的限制等，检察官可以直接驳回；认为申请有理由的，则撤销原处分，继续侦查或起诉；认为申请无理由的，则应将卷宗及相关证据送交上级检察署检察长或检察总长审查；认为申请不合形式要求的，应通知更正。原检察署的检察长也可以对再议进行审查并依上述程序处理；即使认为申请无理由的，也可以在必要时在送交上级之前亲自侦查或指定其他检察官再行侦查。
4．告诉人可以撤回再议申请。撤回申请的，不起诉处分和缓起诉处分即告生效；但检察官在撤回前已认为申请有理由的，可以自行作出新处分，不受撤回申请的影响。
5．上级检察署检察长或检察总长认为申请无理由或不合法的，予以驳回；认为有理由者，应命令再行侦查或起诉或回复缓起诉。
根据“刑事诉讼法”第258-1至258-4条、“检察机关办理刑事诉讼案件：应行注意事项”第118、119条和“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第134、 135条的规定，交付审判制度的主要内容如下：
1.告诉人（主要是犯罪的被害人）对于再议被驳回不服的，可在收到驳回处分书状后10日内，向有管辖权的法院提出由律师附具起诉理由的书状，申请交付审判。
2.告诉人可以聘请律师协助；受聘律师可以向检察署申请查阅侦查卷宗和相关证物，并可以检阅、抄录和摄影。
3．告诉人可以撤回申请，撤回申请应在法院裁定前或交付审判后第一审辩论终结前进行；撤回后，该告诉人不得再行申请交付审判。
4．管辖法院应以合议庭对申请进行审查；作出决定前，合议庭可以进行必要的调查；合议庭调查的范围限于侦查中曾发现的证据。
5．法院主要对起诉的法定条件和申请的理由进行审查。认为申请不合法或无理由的，应驳回申请；对于有理由的，则作出交付审判的裁定，并视为提起公诉，由相应检察机关出庭支持公诉。
6．对于交付审判的裁定，被告可以提起抗告；驳回的裁定，即时生效。
（三）对起诉的救济
起诉审查制度是台湾地区2002年修改“刑事诉讼法”确立的重要内容，是“赋予法院审查检察官起诉处分权限的制度”。{1}111根据该法第161条II-1V和“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第95条的规定，其大致内容如下：
1．法院对于检察官的起诉，应在第一次审判期日前就证明方法的充分性进行审查，以确定检察官就相关犯罪的举证是否达到有可能认定犯罪成立的标准。[7]
2．对于检察官提供的证明方法显然没有认定被告成立犯罪可能的，应裁定检察官在指定的期间内予以补正；裁定书应明确被告犯罪的证据、证明的方法及裁定的理由，但不得具体指明欠缺何种证明方法。逾期未补正的，可以直接裁定驳回起诉。
3。对于驳回起诉的裁定，除非发现有新事实或新证据等情形外，[8]不得再行起诉；再行起诉的，法院应作出不予受理的判决。
二、公诉权正当化的实践操作
由于台湾地区的不少司法改革，从计划到实施略显仓促，而且不少移植而来的规范与当地法制的系统性整合也存在一些欠考虑的地方，为应付司法实践的需要，台湾地区的司法机关在办案过程中也有一些具体的做法，笔者在此对立法中没有规定的做法进行补充性介绍。[9]
（一）形成公诉决定的程序
虽然警察机关是在检察机关的领导下进行侦查，但检察机关对于警察提供的证据仍然要进行再调查与核实，主要方式为通过召开侦查庭，要求相关证人、鉴定人和犯罪嫌疑人等到庭对证据发表意见，必要时也通知警察出庭；证人之间、证人与鉴定人、犯罪嫌疑人与证人、鉴定人之间也可以就有关证据进行对质。原则上犯罪嫌疑人及其辩护人并没有提供证据的权利厂但检察机关一般也允许提供；检察机关在必要时也会主动去实地调查证据。检察机关对证据的核实采取书面核实、现场讯问和实地调查相结合的方式，并不排除非法证据，也不排除传闻证据；对证据有疑问而有调查必要的，可以自行调查，但由于人力、技术等方面的缘故，多由警察机关补正。经过上述程序后，检察官认为被告有充分的犯罪嫌疑时，就会对犯罪嫌疑人提起公诉，并按规定程序向法院移送案件。
（二）对不起诉和缓起诉的救济
再议方面，告诉人申请再议的，除了提出书面的不服理由外，也可以提出其他证据；原检察官对再议的书面申请进行审查，一般不再进行另外的证据调查，也不对申请人进行口头的讯问，审查主要针对书面材料进行；形成的驳回再议的决定或发回续行侦查的命令，一般也需主任检察官、襄阅检察官和检察长的三级审批；审查的时间一般需要一个月。[10]检察机关依职权进行再议的，一般在作出不起诉或缓起诉的决定后，即着手准备相关材料并移送上级检察署，这个时间一般为七天。上级检察署在收到移送的卷宗和证物后，即根据分案流程安排检察官负责对再议进行审查；此时的审查一般也只针对卷宗的材料进行，必要时也会与原检察官进行沟通，但不进行证据调查；承办的检察官将审查的结果写成书面的意见，报送主任检察官、襄阅检察官批准后，由检察长签发，形成最终的再议命令；这个过程一般为一个月。
交付审判方面，告诉人在提交交付审判的书面理由书时，不得再提交相关证据；收到理由书后，法院一般由专门的机构如审查庭进行审查，也有部分法院根据分案程序随机选定的受命法官组成的合议庭进行审查，审查机构并不统一；合议庭根据理由书，结合从检察机关调阅的侦查卷宗进行书面的审查，一般并不进行其他形式的证据调查；[11]合议庭一般在三个月内作出决定。一旦作出决定，就视同检察机关提起公诉，一般也不会再进行起诉审查。
（三）对起诉的救济
对于检察官移送的起诉书，有些法院由专门的审查庭进行审查，在符合起诉条件后分配到相应的股室；也有些法院则直接根据分案的程序分配到相应的股室进行审查。[12]法官主要是对检察官提交的起诉书和卷宗材料、证据进行审查，不进行任何庭外的调查。如遇到出现感觉有证明方法显有不足的情形，一般与公诉检察官联络，进行询问，并要求补交相应的证据，但不得要求补正法律意见；[13]如检察官提交相应的证据并达到起诉的基本要求，则接着进行审理前的准备；如检察官不提交，则予以直接驳回，但该种情况几乎没有出现过。[14]对起诉的审查一般在庭审准备程序前完成，一旦进行准备程序，则不得驳回起诉。由于审理并没有特别的期限规定，这种审查也没有时间限制；除非法官决定驳回起诉，否则并不会单独作出是否受理的裁定。
三、对大陆地区刑事诉讼的一点启示
台湾地区的“刑事诉讼法”在2002年作了比较大的修改，涉及到本文的主要是起诉审查制度和交付审判制度，至于再议制度和检察机关公诉决定的程序则改变不大。
随着台湾地区刑事诉讼的当事人化，检察机关已然成为诉讼的一造当事人；检察官举证义务的确立和法官举证义务的摆脱，既使得检察官公诉权的正当化成为必要，也使得中立地位更有保障的法官对检察官公诉权的制约成为可能。随着检察机关当事人化和检警一体化的突出，法院对检察机关的权力行使加强了监督，形成了两种外部监督的模式，完全超越了以前的再议制度和决定程序的内部监督模式，使得检察机关的公诉权在事后得到了很好的制约，为检察机关公诉权的正当化提供了全面保障。
从整个公诉权正当化来看，台湾地区呈现出如下特点：其一，检察机关具有较强的发现案件事实的能力。由于案件当事人在刑事诉讼中的目的各异，建立一个保持中立、客观履行义务的检察机关，并让其保有强大的事实发现能力应当是国家实现惩罚权的基本正义需求。台湾地区的检察机关可以指挥、命令警察侦查，自身也拥有侦查权；侦查庭的召开为其核实证据、查明事实提供了更为直接的途径，也可以避免或减少侦查机关书面报告的影响。其二，当事人，主要是犯罪嫌疑人在审前程序中享有较多的权利。国家与当事人在利益上有时也存在冲突，为此，赋予当事人特别是犯罪嫌疑人在审前程序中享有更大的自主权、自治权，就不仅是尊重其主体地位的需要，更是国家权力行使正当化的需要。在台湾地区，当事人以及其他诉讼参与人在检察机关的审查中都可以应邀出庭，以口头形式提供证据，接受讯问或询问，必要时还可以对质；辩护人在犯罪嫌疑人讯问时在场并可以发表意见。其三，为检察机关的公诉决定提供救济。无论检察机关的性质归为行政机关还是其他机关，但检察权游离于行政权和司法权之间成为目前较为普遍的共识，出于对行政权滥用的担忧而对检察机关权力进行限制也成了较为一致的选择。在台湾地区，除了检察机关形成公诉决定过程的“通过程序的正当化”，形成公诉决定后，检察机关内部还有再议制度；交付审判制度和起诉审查制度更是将检察机关的不起诉与起诉决定都交由法院进行审查，而且这种审查具有普遍性，没有限制案件范围。从而，台湾地区不仅对检察机关公诉权行使的过程进行制约，还对权力行使后的决定提供救济；不仅对起诉决定提供救济，还对不起诉决定提供救济；不仅提供内部救济，还提供外部救济。
大陆的《刑事诉讼法》刚于2012年进行了新的修改，但从具体的内容看，对检察机关公诉权在审前的监督并没有多少着墨。一方面，审查起诉程序虽然看似成为一个独立的程序阶段，但却存在行政化、书面化的弊病和公开性与检察人员独立性不足的问题，程序诉讼化基本不存在。另一方面，对于审查起诉后形成的公诉决定的救济，主要仍然是内部监督。对于不起诉决定，要受到检察机关内的三级审批，这也是主要的有效监督形式；对于外部监督中的人民监督员制度和公诉转自诉制度，前者由于其产生背景的独特性，并没有得到广泛的认可，实践问题也颇多；{2}自诉虽能从理论上解决起诉难问题，但由于起诉的高要求与被害人的弱势，也难以发挥对公诉权的制约，而且公诉转自诉本身也存在理论的困境。对于检察机关的起诉决定，目前还没有任何的审前监督，只有静等法院最后的裁判进行制约，这对被告人的程序利益显然不利。
大陆地区对检察机关的定位不同于台湾地区，但对权力的制约是公认的司法规律。在大陆地区检察机关的宪法定位下，法院对检察机关公诉决定的审查可能存在一定的困难，但检察机关保有较大的发现事实的能力是需要的；虽然其不应当直接指挥、命令警察机关侦查，但避免对侦查机关侦查结论的直接依赖应是底线选择。作为诉讼主体的当事人，享有基本的诉讼权利既可以实现权利制约权力，也是程序正当化的基本需要。由此观之，大陆地区的现行法律规范还有完善的空间。
【注释】
[1]台湾地区“刑事诉讼法”第2、 344、 427、 441、 447条等。
[2]台湾地区“刑事诉讼法”第256条第三款规定，“死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑之案件，因犯罪嫌疑不足，经检察官为不起诉之处分，或第二百五十三条之一之案件经检察官为缓起诉之处分者，如无得声请再议之人时，原检察官应依职权径送直接上级法院检察署检察长或检察总长再议，并通知告发人。”
[3]有关立法层面的介绍，除了介绍台湾地区“刑事诉讼法”的有关内容，也介绍台湾地区“司法院”、“法院”及“法院检察署”等机构颁布的实务操作规范；虽然后者涉及实践层面，但笔者认为其已成为规范性内容，因此放在立法层面介绍。
[4]侦查庭是检察官进行证据核实的一种方式，其通过召集有关当事人、诉讼参与人共同参与诉讼，以面对面的形式对有关证据进行核实，从而形成对证据的鲜明印象，保证公诉决定的准确；其类似于独任制法官开庭审理案件，只是此处的检察官是审核证据而已。侦查庭的召开可能是多次，也可能是一次，根据案件情况决定；如是一次的，则召开侦查庭后，基本就形成了起诉与否的决定；如是多次的，则每次都会对一些证据进行最终的查实、确定，从而在最后一次开庭后形成最终的公诉决定，因此每次的开庭都可以视为检察官形成公诉决定的过程。
[5]台湾地区曾出现检察官在没有得到检察长批准而提交诉讼的情况，后该检察官被惩处。详见台湾地区“公务员惩戒委员会”决议书2005年度监字第10610号。这里的襄阅检察官相当于内地的副检察长，主要是辅助检察长工作的。
[6]根据台湾地区“刑事诉讼法”第256条第1款但书的规定，对于根据第二百五十三条、第二百五十三条之一之处分曾经告诉人同意者，不得声请再议。第253条规定：“第三百七十六条所规定之案件，检察官参酌刑法第五十七条所列事项，认为以不起诉为适当者，得为不起诉之处分。”第253条之1规定：“被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪，检察官参酌刑法第五十七条所列事项及公共利益之维护，认以缓起诉为适当者，得定一年以上三年以下之缓起诉期间为缓起诉处分，其期间自缓起诉处分确定之日起算。”
[7]在“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第95条中对哪些属于“显无成立犯罪可能”的情形进行了列举：（一）起诉书证据及所犯法条栏所记载之证据明显与卷证资料不符，检察官又未提出其它证据可资证明被告犯罪；（二）以被告或共犯之自白或告诉人之指诉，或被害人之陈述为唯一之证据即行起诉；（三）以证人与实际经验无关之个人意见或臆测之词等显然无证据能力之资料（有无证据能力不明或尚有争议，即非显然）作为起诉证据，又别无其它证据足资证明被告成立犯罪；（四）检察官所指出之证明方法过于空泛，如仅称有证物若干箱或账册若干本为凭，至于该证物或账册之具体内容为何，均未经说明；（五）相关事证未经鉴定或勘验，如扣案物是否为毒品、被告尿液有无毒物反应、窃占土地坐落何处等，苟未经鉴定或勘验，显不足以认定被告有成立犯罪可能等情形，均应以裁定定出相当合理之期间通知检察官补正证明方法。
[8]台湾地区“刑事诉讼法”第260条规定，“不起诉处分已确定或缓起诉处分期满未经撤销者，非有左列情形之一，不得对于同一案件再行起诉：一、发现新事实或新证据者。二、有第四百二十条第一项第一款、第二款、第四款或第五款所定得为再审原因之情形者。”第420条第1项规定，“有罪之判决确定后，有左列情形之一者，为受判决人之利益，得声请再审：一、原判决所凭之证物已证明其为伪造或变造者。二、原判决所凭之证言、鉴定或通译已证明其为虚伪者。四、原判决所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更者。五、参与原判决或前审判决或判决前所行调查之法官，或参与侦查或起诉之检察官，因该案件犯职务上之罪已经证明者，或因该案件违法失职已受惩戒处分，足以影响原判决者。”
[9]实务操作的情况主要由台湾地区台北地方法院检察署谢宪杰检察官提供，与台湾地区政治大学博士研究生魏俊明的讨论也非常有收获，在此表示感谢。
[10]根据台湾地区的相关法律，在刑事诉讼中大多并没有明确的期限规定、但由于实务考核的要求，在司法实践中也会形成一些相对固定的办案时间。
[11]虽然根据台湾地区的刑事诉讼法，合议庭可以进行必要的调查；但在司法实务中，法官一般认为交付审判主要是对检察机关依据已有的证据作出的决定是否适当而所为的审查，并不是对案件事实为何进行裁决；如果告诉人真有相关的证据，他仍可以提交给检察机关；检察机关也可以再行决定起诉与否，并不影响对该案件的实体处理；如果合议庭此时就对所有的证据而不是检察机关已有证据进行调查核实，一方面可能有违法官的中立色彩，另一方面对检察机关也不公平。详见吴冠霆、陈贞卉：《我国交付审判制度之检讨》，载《刑事法杂志》第48卷第1期。
[12]台湾地区法院与内地的法院在结构上并不相同，其并没有具体的业务庭如刑庭、民庭的区分，而是分为不同的股室，其相当于内地的合议庭。
[13]台湾地区台湾地区高等法院2002年度抗字第490号裁定。
[14]台湾地区台北地方法院在2002年度诉字第1036号案件中，曾要求检察官补正特定证据，后检察官未予补正；该法院以此为理由驳回起诉，后遭上级法院撤销。
【参考文献】
{1}林钰雄．刑事诉讼法（下）[M]．台北：元照出版社，2004.
{2}陈卫东．人民监督员制度的困境与出路[J]．政法论坛，2012（4）.
【作者】 陈海锋，刘晨 【作者单位】 华东政法大学
【分类】 检察院 【中文关键词】 公诉权，立法与实践，内部监督，外部监督
【文章编码】 1674-8557（2013）01-0058-06
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 58
【摘要】
台湾地区检察机关的公诉权正当化形成了内部监督和外部监督两方面的保障，包括公诉决定形成过程和检察机关三级审批的事前制约，形成决定后的检察机关内部的再议制度、以及由法院主导的起诉审查、交付审判制度等。这些制度还在实践中不断完善，从而为其公诉权的正当化提供了较为充分的保障，值得内地在刑事司法改革中予以关注。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1172192
台湾地区实行公诉为主、自诉为辅的控诉体制，检察机关公诉权的行使对保障人权、维护司法秩序等刑事诉讼法目的的实现具有举足轻重的作用。在台湾地区，由于实行检警一体，虽然在相关的规范中对检察官的客观义务有所要求，[1]但在“改良式当事人进行主义”的司法改革下，检察机关作为一造当事人，其公诉权的正当化值得关注。
公诉权包括决定公诉、提起公诉、出庭支持公诉、抗诉等内容。限于内容，笔者在此只讨论检察机关作出是否起诉的决定程序及其后续的监督问题，以讨论公诉权的正当化，审判程序中的公诉权问题不再讨论范畴。
公诉权的正当化包括公诉决定形成过程的正当化和公诉决定的事后监督。目前，台湾地区检察机关形成公诉决定的程序由检察官主导，以侦查庭的方式对侦查机关提供的证据进行审核；这个过程基本上是行政化的，作出的决定包括提起公诉、不起诉和暂缓起诉三种类型。作出决定后，对于提起公诉的决定，法院在第一次审判期日前需进行起诉审查；对于不起诉和缓起诉的，告诉人可以通过检察机关的内控机制申请再议，被告人则可以对撤销缓起诉的决定提起再议申请，检察机关对特定案件则须依职权进行再议；[2]告诉人在对再议结果不服后，还可以向法院提出交付审判的请求。由此可见，台湾地区检察机关公诉权的正当化主要表现为检察机关的内部监督（检察官作出决定的程序要求和再议制度）和法院的外部监督（交付审判制度和起诉审查制度）两个方面。
一、公诉权正当化的立法规范[3]
（一）作出公诉决定的程序
关于检察机关作出公诉决定的程序，台湾地区还没有明确的立法规定。在台湾地区，检察机关是侦查的主体，其在侦查终结时必须形成自己的判断，其中包括起诉与否的决定，因而，侦查中的部分程序也是检察机关公诉决定的形成程序；此外，“台湾地区高等法院检察署暨所属各级法院检察署侦查庭管理要点”是对各级检察机关侦查庭的工作要求，但由于所有检察人员在作出终结侦查的判断前都必须组织召开侦查庭，因此，对侦查庭的要求也可视作检察机关决定是否提起公诉的一个基本程序。根据该规范，结合台湾地区“刑事诉讼法”有关侦查的规定，侦查庭的工作程序一般如此：[4]
1．侦查庭的开庭由检察官主持进行。
2．鉴于侦查的不公开，侦查庭的开庭不公开进行；检察事务官、书记官及法警有保密的义务；他人禁止在侦查庭有录音、录影及其他通讯行为，亦不得携带摄影、录音等通讯器材。
3．犯罪嫌疑人、证人、鉴定人、告诉人等当事人和诉讼关系人根据检察官的传票或通知参加开庭，接受讯问；讯问犯罪嫌疑人的，应将讯问的时间及处所通知其辩护人。
4．犯罪嫌疑人在被讯问时，其辩护人有在场并陈述意见的权利，但有事实足以认定其在场有妨害国家机密或有毁灭、伪造、变造证据或串通共犯或证人，或妨害他人名誉之虞，或其行为不当足以影响侦查秩序的，法庭可以限制或禁止其参加开庭；被害人受讯问的，其法定代理人、配偶、直系或三亲等内旁系血亲、家长、家属、医师或社工人员可以陪同在场，并陈述意见。
5．如讯问证人、鉴定人时，被告人在场的，可以亲自诘问证人、鉴定人；如证人、鉴定人在庭审时不能到场，讯问证人、鉴定人时应命被告在场。
当然，作为检察一体的重要标志，根据不同层级检察署的处务规程，检察官作出的决定需要报主任检察官、襄阅检察官和检察长审批，此后，相关决定才具有法定效力。[5]
（二）对不起诉和缓起诉的救济
对于检察机关作出的不起诉或缓起诉决定，目前台湾地区的相关法律提供内外两种救济方式，内部救济为再议制度，外部救济为交付审判制度。
根据台湾地区“刑事诉讼法”第256、 256-I、257、 258等条和“检察机关办理刑事诉讼案件应行注意事项”第111至115条的规定，再议制度的主要内容如下：
1．告诉人对不起诉或缓起诉不服的，可在收到相关决定书后7日内以书面形式说明理由，通过原检察官向上级检察署长或检察总长申请再议；被告人对撤销缓起诉的决定也可依此程序申请再议。但对部分案件的处分曾经告诉人同意的，[6]其不得申请再议。
2．对于死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑的案件，因犯罪嫌疑不足而为不起诉，或除此之外的案件被作缓起诉的，如没有可以申请再议的人，则检察机关应在处分书作出后，依职权及时向上级报送再议。
3.对于申请再议，原检察官应对该申请进行审查。认为申请不合法者，如逾期、无申请权、申请程序违法或违背申请再议的限制等，检察官可以直接驳回；认为申请有理由的，则撤销原处分，继续侦查或起诉；认为申请无理由的，则应将卷宗及相关证据送交上级检察署检察长或检察总长审查；认为申请不合形式要求的，应通知更正。原检察署的检察长也可以对再议进行审查并依上述程序处理；即使认为申请无理由的，也可以在必要时在送交上级之前亲自侦查或指定其他检察官再行侦查。
4．告诉人可以撤回再议申请。撤回申请的，不起诉处分和缓起诉处分即告生效；但检察官在撤回前已认为申请有理由的，可以自行作出新处分，不受撤回申请的影响。
5．上级检察署检察长或检察总长认为申请无理由或不合法的，予以驳回；认为有理由者，应命令再行侦查或起诉或回复缓起诉。
根据“刑事诉讼法”第258-1至258-4条、“检察机关办理刑事诉讼案件：应行注意事项”第118、119条和“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第134、 135条的规定，交付审判制度的主要内容如下：
1.告诉人（主要是犯罪的被害人）对于再议被驳回不服的，可在收到驳回处分书状后10日内，向有管辖权的法院提出由律师附具起诉理由的书状，申请交付审判。
2.告诉人可以聘请律师协助；受聘律师可以向检察署申请查阅侦查卷宗和相关证物，并可以检阅、抄录和摄影。
3．告诉人可以撤回申请，撤回申请应在法院裁定前或交付审判后第一审辩论终结前进行；撤回后，该告诉人不得再行申请交付审判。
4．管辖法院应以合议庭对申请进行审查；作出决定前，合议庭可以进行必要的调查；合议庭调查的范围限于侦查中曾发现的证据。
5．法院主要对起诉的法定条件和申请的理由进行审查。认为申请不合法或无理由的，应驳回申请；对于有理由的，则作出交付审判的裁定，并视为提起公诉，由相应检察机关出庭支持公诉。
6．对于交付审判的裁定，被告可以提起抗告；驳回的裁定，即时生效。
（三）对起诉的救济
起诉审查制度是台湾地区2002年修改“刑事诉讼法”确立的重要内容，是“赋予法院审查检察官起诉处分权限的制度”。{1}111根据该法第161条II-1V和“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第95条的规定，其大致内容如下：
1．法院对于检察官的起诉，应在第一次审判期日前就证明方法的充分性进行审查，以确定检察官就相关犯罪的举证是否达到有可能认定犯罪成立的标准。[7]
2．对于检察官提供的证明方法显然没有认定被告成立犯罪可能的，应裁定检察官在指定的期间内予以补正；裁定书应明确被告犯罪的证据、证明的方法及裁定的理由，但不得具体指明欠缺何种证明方法。逾期未补正的，可以直接裁定驳回起诉。
3。对于驳回起诉的裁定，除非发现有新事实或新证据等情形外，[8]不得再行起诉；再行起诉的，法院应作出不予受理的判决。
二、公诉权正当化的实践操作
由于台湾地区的不少司法改革，从计划到实施略显仓促，而且不少移植而来的规范与当地法制的系统性整合也存在一些欠考虑的地方，为应付司法实践的需要，台湾地区的司法机关在办案过程中也有一些具体的做法，笔者在此对立法中没有规定的做法进行补充性介绍。[9]
（一）形成公诉决定的程序
虽然警察机关是在检察机关的领导下进行侦查，但检察机关对于警察提供的证据仍然要进行再调查与核实，主要方式为通过召开侦查庭，要求相关证人、鉴定人和犯罪嫌疑人等到庭对证据发表意见，必要时也通知警察出庭；证人之间、证人与鉴定人、犯罪嫌疑人与证人、鉴定人之间也可以就有关证据进行对质。原则上犯罪嫌疑人及其辩护人并没有提供证据的权利厂但检察机关一般也允许提供；检察机关在必要时也会主动去实地调查证据。检察机关对证据的核实采取书面核实、现场讯问和实地调查相结合的方式，并不排除非法证据，也不排除传闻证据；对证据有疑问而有调查必要的，可以自行调查，但由于人力、技术等方面的缘故，多由警察机关补正。经过上述程序后，检察官认为被告有充分的犯罪嫌疑时，就会对犯罪嫌疑人提起公诉，并按规定程序向法院移送案件。
（二）对不起诉和缓起诉的救济
再议方面，告诉人申请再议的，除了提出书面的不服理由外，也可以提出其他证据；原检察官对再议的书面申请进行审查，一般不再进行另外的证据调查，也不对申请人进行口头的讯问，审查主要针对书面材料进行；形成的驳回再议的决定或发回续行侦查的命令，一般也需主任检察官、襄阅检察官和检察长的三级审批；审查的时间一般需要一个月。[10]检察机关依职权进行再议的，一般在作出不起诉或缓起诉的决定后，即着手准备相关材料并移送上级检察署，这个时间一般为七天。上级检察署在收到移送的卷宗和证物后，即根据分案流程安排检察官负责对再议进行审查；此时的审查一般也只针对卷宗的材料进行，必要时也会与原检察官进行沟通，但不进行证据调查；承办的检察官将审查的结果写成书面的意见，报送主任检察官、襄阅检察官批准后，由检察长签发，形成最终的再议命令；这个过程一般为一个月。
交付审判方面，告诉人在提交交付审判的书面理由书时，不得再提交相关证据；收到理由书后，法院一般由专门的机构如审查庭进行审查，也有部分法院根据分案程序随机选定的受命法官组成的合议庭进行审查，审查机构并不统一；合议庭根据理由书，结合从检察机关调阅的侦查卷宗进行书面的审查，一般并不进行其他形式的证据调查；[11]合议庭一般在三个月内作出决定。一旦作出决定，就视同检察机关提起公诉，一般也不会再进行起诉审查。
（三）对起诉的救济
对于检察官移送的起诉书，有些法院由专门的审查庭进行审查，在符合起诉条件后分配到相应的股室；也有些法院则直接根据分案的程序分配到相应的股室进行审查。[12]法官主要是对检察官提交的起诉书和卷宗材料、证据进行审查，不进行任何庭外的调查。如遇到出现感觉有证明方法显有不足的情形，一般与公诉检察官联络，进行询问，并要求补交相应的证据，但不得要求补正法律意见；[13]如检察官提交相应的证据并达到起诉的基本要求，则接着进行审理前的准备；如检察官不提交，则予以直接驳回，但该种情况几乎没有出现过。[14]对起诉的审查一般在庭审准备程序前完成，一旦进行准备程序，则不得驳回起诉。由于审理并没有特别的期限规定，这种审查也没有时间限制；除非法官决定驳回起诉，否则并不会单独作出是否受理的裁定。
三、对大陆地区刑事诉讼的一点启示
台湾地区的“刑事诉讼法”在2002年作了比较大的修改，涉及到本文的主要是起诉审查制度和交付审判制度，至于再议制度和检察机关公诉决定的程序则改变不大。
随着台湾地区刑事诉讼的当事人化，检察机关已然成为诉讼的一造当事人；检察官举证义务的确立和法官举证义务的摆脱，既使得检察官公诉权的正当化成为必要，也使得中立地位更有保障的法官对检察官公诉权的制约成为可能。随着检察机关当事人化和检警一体化的突出，法院对检察机关的权力行使加强了监督，形成了两种外部监督的模式，完全超越了以前的再议制度和决定程序的内部监督模式，使得检察机关的公诉权在事后得到了很好的制约，为检察机关公诉权的正当化提供了全面保障。
从整个公诉权正当化来看，台湾地区呈现出如下特点：其一，检察机关具有较强的发现案件事实的能力。由于案件当事人在刑事诉讼中的目的各异，建立一个保持中立、客观履行义务的检察机关，并让其保有强大的事实发现能力应当是国家实现惩罚权的基本正义需求。台湾地区的检察机关可以指挥、命令警察侦查，自身也拥有侦查权；侦查庭的召开为其核实证据、查明事实提供了更为直接的途径，也可以避免或减少侦查机关书面报告的影响。其二，当事人，主要是犯罪嫌疑人在审前程序中享有较多的权利。国家与当事人在利益上有时也存在冲突，为此，赋予当事人特别是犯罪嫌疑人在审前程序中享有更大的自主权、自治权，就不仅是尊重其主体地位的需要，更是国家权力行使正当化的需要。在台湾地区，当事人以及其他诉讼参与人在检察机关的审查中都可以应邀出庭，以口头形式提供证据，接受讯问或询问，必要时还可以对质；辩护人在犯罪嫌疑人讯问时在场并可以发表意见。其三，为检察机关的公诉决定提供救济。无论检察机关的性质归为行政机关还是其他机关，但检察权游离于行政权和司法权之间成为目前较为普遍的共识，出于对行政权滥用的担忧而对检察机关权力进行限制也成了较为一致的选择。在台湾地区，除了检察机关形成公诉决定过程的“通过程序的正当化”，形成公诉决定后，检察机关内部还有再议制度；交付审判制度和起诉审查制度更是将检察机关的不起诉与起诉决定都交由法院进行审查，而且这种审查具有普遍性，没有限制案件范围。从而，台湾地区不仅对检察机关公诉权行使的过程进行制约，还对权力行使后的决定提供救济；不仅对起诉决定提供救济，还对不起诉决定提供救济；不仅提供内部救济，还提供外部救济。
大陆的《刑事诉讼法》刚于2012年进行了新的修改，但从具体的内容看，对检察机关公诉权在审前的监督并没有多少着墨。一方面，审查起诉程序虽然看似成为一个独立的程序阶段，但却存在行政化、书面化的弊病和公开性与检察人员独立性不足的问题，程序诉讼化基本不存在。另一方面，对于审查起诉后形成的公诉决定的救济，主要仍然是内部监督。对于不起诉决定，要受到检察机关内的三级审批，这也是主要的有效监督形式；对于外部监督中的人民监督员制度和公诉转自诉制度，前者由于其产生背景的独特性，并没有得到广泛的认可，实践问题也颇多；{2}自诉虽能从理论上解决起诉难问题，但由于起诉的高要求与被害人的弱势，也难以发挥对公诉权的制约，而且公诉转自诉本身也存在理论的困境。对于检察机关的起诉决定，目前还没有任何的审前监督，只有静等法院最后的裁判进行制约，这对被告人的程序利益显然不利。
大陆地区对检察机关的定位不同于台湾地区，但对权力的制约是公认的司法规律。在大陆地区检察机关的宪法定位下，法院对检察机关公诉决定的审查可能存在一定的困难，但检察机关保有较大的发现事实的能力是需要的；虽然其不应当直接指挥、命令警察机关侦查，但避免对侦查机关侦查结论的直接依赖应是底线选择。作为诉讼主体的当事人，享有基本的诉讼权利既可以实现权利制约权力，也是程序正当化的基本需要。由此观之，大陆地区的现行法律规范还有完善的空间。
【注释】
[1]台湾地区“刑事诉讼法”第2、 344、 427、 441、 447条等。
[2]台湾地区“刑事诉讼法”第256条第三款规定，“死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑之案件，因犯罪嫌疑不足，经检察官为不起诉之处分，或第二百五十三条之一之案件经检察官为缓起诉之处分者，如无得声请再议之人时，原检察官应依职权径送直接上级法院检察署检察长或检察总长再议，并通知告发人。”
[3]有关立法层面的介绍，除了介绍台湾地区“刑事诉讼法”的有关内容，也介绍台湾地区“司法院”、“法院”及“法院检察署”等机构颁布的实务操作规范；虽然后者涉及实践层面，但笔者认为其已成为规范性内容，因此放在立法层面介绍。
[4]侦查庭是检察官进行证据核实的一种方式，其通过召集有关当事人、诉讼参与人共同参与诉讼，以面对面的形式对有关证据进行核实，从而形成对证据的鲜明印象，保证公诉决定的准确；其类似于独任制法官开庭审理案件，只是此处的检察官是审核证据而已。侦查庭的召开可能是多次，也可能是一次，根据案件情况决定；如是一次的，则召开侦查庭后，基本就形成了起诉与否的决定；如是多次的，则每次都会对一些证据进行最终的查实、确定，从而在最后一次开庭后形成最终的公诉决定，因此每次的开庭都可以视为检察官形成公诉决定的过程。
[5]台湾地区曾出现检察官在没有得到检察长批准而提交诉讼的情况，后该检察官被惩处。详见台湾地区“公务员惩戒委员会”决议书2005年度监字第10610号。这里的襄阅检察官相当于内地的副检察长，主要是辅助检察长工作的。
[6]根据台湾地区“刑事诉讼法”第256条第1款但书的规定，对于根据第二百五十三条、第二百五十三条之一之处分曾经告诉人同意者，不得声请再议。第253条规定：“第三百七十六条所规定之案件，检察官参酌刑法第五十七条所列事项，认为以不起诉为适当者，得为不起诉之处分。”第253条之1规定：“被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪，检察官参酌刑法第五十七条所列事项及公共利益之维护，认以缓起诉为适当者，得定一年以上三年以下之缓起诉期间为缓起诉处分，其期间自缓起诉处分确定之日起算。”
[7]在“法院办理刑事诉讼案件应行注意事项”第95条中对哪些属于“显无成立犯罪可能”的情形进行了列举：（一）起诉书证据及所犯法条栏所记载之证据明显与卷证资料不符，检察官又未提出其它证据可资证明被告犯罪；（二）以被告或共犯之自白或告诉人之指诉，或被害人之陈述为唯一之证据即行起诉；（三）以证人与实际经验无关之个人意见或臆测之词等显然无证据能力之资料（有无证据能力不明或尚有争议，即非显然）作为起诉证据，又别无其它证据足资证明被告成立犯罪；（四）检察官所指出之证明方法过于空泛，如仅称有证物若干箱或账册若干本为凭，至于该证物或账册之具体内容为何，均未经说明；（五）相关事证未经鉴定或勘验，如扣案物是否为毒品、被告尿液有无毒物反应、窃占土地坐落何处等，苟未经鉴定或勘验，显不足以认定被告有成立犯罪可能等情形，均应以裁定定出相当合理之期间通知检察官补正证明方法。
[8]台湾地区“刑事诉讼法”第260条规定，“不起诉处分已确定或缓起诉处分期满未经撤销者，非有左列情形之一，不得对于同一案件再行起诉：一、发现新事实或新证据者。二、有第四百二十条第一项第一款、第二款、第四款或第五款所定得为再审原因之情形者。”第420条第1项规定，“有罪之判决确定后，有左列情形之一者，为受判决人之利益，得声请再审：一、原判决所凭之证物已证明其为伪造或变造者。二、原判决所凭之证言、鉴定或通译已证明其为虚伪者。四、原判决所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更者。五、参与原判决或前审判决或判决前所行调查之法官，或参与侦查或起诉之检察官，因该案件犯职务上之罪已经证明者，或因该案件违法失职已受惩戒处分，足以影响原判决者。”
[9]实务操作的情况主要由台湾地区台北地方法院检察署谢宪杰检察官提供，与台湾地区政治大学博士研究生魏俊明的讨论也非常有收获，在此表示感谢。
[10]根据台湾地区的相关法律，在刑事诉讼中大多并没有明确的期限规定、但由于实务考核的要求，在司法实践中也会形成一些相对固定的办案时间。
[11]虽然根据台湾地区的刑事诉讼法，合议庭可以进行必要的调查；但在司法实务中，法官一般认为交付审判主要是对检察机关依据已有的证据作出的决定是否适当而所为的审查，并不是对案件事实为何进行裁决；如果告诉人真有相关的证据，他仍可以提交给检察机关；检察机关也可以再行决定起诉与否，并不影响对该案件的实体处理；如果合议庭此时就对所有的证据而不是检察机关已有证据进行调查核实，一方面可能有违法官的中立色彩，另一方面对检察机关也不公平。详见吴冠霆、陈贞卉：《我国交付审判制度之检讨》，载《刑事法杂志》第48卷第1期。
[12]台湾地区法院与内地的法院在结构上并不相同，其并没有具体的业务庭如刑庭、民庭的区分，而是分为不同的股室，其相当于内地的合议庭。
[13]台湾地区台湾地区高等法院2002年度抗字第490号裁定。
[14]台湾地区台北地方法院在2002年度诉字第1036号案件中，曾要求检察官补正特定证据，后检察官未予补正；该法院以此为理由驳回起诉，后遭上级法院撤销。
【参考文献】
{1}林钰雄．刑事诉讼法（下）[M]．台北：元照出版社，2004.
{2}陈卫东．人民监督员制度的困境与出路[J]．政法论坛，2012（4）.