王毓正：简析台湾地区“环境基本法”之规范内涵、功能和施行现况
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《宪政与行政法治评论》
【作者】 王毓正 【作者单位】 台湾成功大学法律学系
【分类】 其他
【中文关键词】 基本法，环境保护，预防原则，永续发展，环境保护优先
【期刊年份】 2012年 【期号】 6
【页码】 276
【摘要】
台湾地区的“环境基本法”历经14年的研拟过程，终于于2002年12月11日公布生效。依据当时之立法背景说明，该法之制定系对于政府、事业及国民推动环境保护工作，提供更严谨的法源依据；且对于国际环境保护工作，展现更高追求、永续发展的决心。此外亦拟借由本法之制订与施行，以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。然而该法的内容与规范方式，是否真能有助于达成前述之目的与目标，学者间存有质疑的看法，且对于本法之条文内容与规范强度等亦提出若干批评。本文首先将对该法之内容透过重点式的介绍与剖析，说明该法在达成前开目的与目标上可能存有哪些困难与不足。再者，该法将于2011年年底施行届满八年，但七年多以来本法是否真正发挥规范作用，尤其是否如同当初被期待的，作为环保工作之推动上更严谨的法源依据，以及导引具体制度、政策与环保相关法令之制定？实有回顾检视之必要，以作为该法未来修正工作，或其他“基本法”研拟上参考。基于以上的论述目的.本文将先对于该法之立法沿革、架构与重要条文进行简介，并进一步归纳学说相关论述。同时也将就本法对于相关环境政策与法制之形成或施行，是否具有实际的引导作用进行探究最后再透过相关“行政法院”判决之解析的方式，探讨“环境基本法”在司法裁判上是否产生实质的规范效力。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1164169
一、前言
台湾地区的“环境基本法”（以下简称“本法”）于历经14年寒暑之拟定与审查后，终于于2002年12月11日公布生效。作为环保事务之“中央主管机关”，同时也是本法幕后主要推手之“行政院环境保护署”（以下简称“环保署”），对于本法法制工程之完成表示，其对于未来之环境保护工作，将立下新的里程碑；对于政府、事业及国民推动环境保护工作，将有更严谨的法源依据；对于国际环境保护工作，将展现更高追求永续发展的决心。{1}此外，依据本法于“立法院”三读通过时之总说明，系拟由本法之制订与施行，以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施环境保护之总目标。{2}
学者间{3}对于本法之条文内容与规范强度等虽有批评，但大致仍持肯定之立场，同样地亦对于本法有所期许。本法将于2011年年底施行届满八年，但七年多以来本法是否真正发挥规范作用，尤其是否如同当初被期待地，作为环保工作之推动上更严谨的法源依据，以及导引具体制度、政策与环保相关法令之制定？实有回顾检视之必要。
本文以下将先对于本法之立法沿革、架构与重要条文进行简介，并进一步归纳学说相关论述；同时也将就本法对于相关环境政策与法制之形成或施行，是否具有实际的引导作用进行探究；最后再透过相关“行政法院”判决之解析的方式，探讨“环境基本法”在司法裁判上是否产生实质的规范效力。
二、立法沿革、功能设定及其基本架构
(一)立法沿革
制定环境保护相关之《基本法》的构想，最早可追溯至1970年9月台湾省“卫生处”所拟定之“公害防治基本法”草案。1947年“台湾省”政府成立后，将原有省政府所属之卫生局扩充改组为卫生处，并负责公害防治及环境卫生之改善暨辅导；1955年卫生处另设置台湾省环境卫生实验所，负责饮用水卫生、污水处理、垃圾及水质处理、一般环境卫生、空气污染、放射线卫生及噪音防治等之调查、研究、督导及示范。相较于“中央”政府层级直到1971年3月方成立“行政院卫生署”并下设“环境卫生处”{4}，可以说1971年3月之前台湾省“卫生处”乃是台湾当时最高层级之环保机关，且除了台北市于1967年7月1日升格为“直辖市”，而不再归其管辖之外，台湾本岛以及离岛之澎湖县皆属其管辖范围，换言之，其事实上已几近囊括台湾当局统治的全部领域。基于以上的背景说明，本文以为尽管当时{5}“台湾省”政府系作为一层级之地方自治团体，但严格来说省政府的环保施政并不能将其视为地方环境行政之蓬勃发展，——来当时省政府“主席”并非民选，且基本上仍是奉上级施政指示行政，而非对选民负责{6}；再者，就当时的“台湾省”政府之辖区而言，其“卫生处”所拟定之“公害防治基本法”草案，具有相当于“中央”法规之地位似亦不为过。另外，有学者指出，当时该草案研拟的目的并非在于整合当时的环境法律，因为在20世纪70年代初期之前台湾地区仍处于“环境立法空白期”之阶段{7}，因此草案提出之主要目的系作为制定相关公害防制法之准备。{8}因此尽管该草案历经数次之草拟却未能定稿，且最后仍是无疾而终{9}，但事实上却促成了许多公害防制法律之立法。{10}
1987年8月22日，“行政院卫生署环境保护局”升格为“行政院环境保护署”（以下简称“环保署”，见图1），其不仅不再只是隶属于“卫生署”底下之三级行政机关，而是与“卫生署”一般平起平坐，同样隶属于“行政院”之二级行政机关。其下设综合计划、空气质量保护及噪音管制、水质保护、废弃物管理、环境卫生及毒物管理、管制考核及纠纷处理、环境监测及信息等七个业务处。前述“环保署”于行政组织上的地位与内部组织架构于确立后，即延续至今未再有变更。{11}
就在“环保署”成立之来年（1988年），“环保署”提送“环境保护基本法”草案至“立法院”审议，唯此草案在“立法院”审议数年后，又于1994年10月时以该“草案时隔甚久，相关条文已不符现状所需”且“为配合环境保护现状及因应国际发展趋势，须再进一步评鉴研议环境保护基本法（草案）”为由，从“立法院”之审议中被撤回。{12}之后除“环保署”另于1999年3月提送第二次草案外，尚有学者草拟之版本并呈“立法院”审议。{13}该法案前后历经14年寒暑之拟定与审查，终于于2002年12月11日公布生效。现行法凡五章，计有41条规定。
图1“行政院环保署”现行业务单位之组织架构(图略){14}
(二)本法原拟之功能设定与施行后之情形
如本文前言所述，本法于制订之初，原本拟借其作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。然而若从现行环境法律的体系形成历程观之，不免令人感叹“环保署”第一次提送“环境保护基本法（草案）”至“立法院”审议未果，实错过一次真正显现“环境保护基本法”具引导立法作用的时机。从以下就目前环境法律之制订与生效阶段的表列说明（见表1）即可以清楚发现，“环保署”成立之时，正好处于环境立法的中间阶段，倘若当时“环境保护基本法”能通过生效，尚有机会对于后续完成的“公害纠纷处理法”、“环境影响评估法”、“环境用药管理法”、“土壤及地下水污染整治法”、“海洋污染防治法”及“资源回收再利用法”产生引导或统合之作用。然而事实上迟至现行“环境基本法”正式通过时，环境法体系已几近完全抵定，因此“环境基本法”对于现行“环保署”所主管之多数环境法律，并无法发挥所谓“导引具体制度与环境保护相关法令之制（订）定”的功能。
表1“环保署”主管法律之演进（作者绘制）
┌────┬─────────────────────┬─────────────────────────┐
│ │法律名称 │生效日—最后修正日（修正次数） │
├────┼─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹃ │“饮用水管理条例” │1972.11.10—2006.01.27(4) │
│卫 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│生 │“水污染防治法” │1974.07.11—2007.12.12(5) │
│署 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹄ │“废清物清理法” │1974.07.26—2006.05.30(9) │
│时 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│期 │“空气污染防制法” │1975.05.23—2006.05.30(6) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“噪音管制法” │1983.05.13—2003.01.08(3) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“毒性化学物质管理法” │1986.11.26—2007.01.03(5) │
├────┼─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹃ │“公害纠纷处理法” │1992.02.01—2002.06.26(3) │
│环 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│保 │“环境影响评估法” │1994.12.30—2003.01.08(3) │
│署 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹄ │“环境用药管理法” │1997.11.10—2006.01.27(3) │
│时 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│期 │“土壤及地下水污染整治法” │2000.02.02—2010.02.03(2) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“海洋污染防治法” │2000.11.01 │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“资源回收再利用法” │2002.07.03—2009.01.21(1) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“环境基本法” │2002.12.11 │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“环境教育法” │2010.06.05 │
└────┴─────────────────────┴─────────────────────────┘
目前于“环境基本法”生效后方完成立法工作者仅有“环境教育法”，从“环境基本法”第9条{15}的内容来看，的确可解释为包含有环境教育推广之立法或政策指示，此外“环境教育法”的立法理由亦明确提及，有关“环境”之定义系援用“环境基本法”第2条第1项{16}之定义规定。不过，若说现行“环境教育法”立法工作之完成系归功于“环境基本法”之引导，恐怕亦有值得商榷之处。事实上环境教育政策之推动最早可溯及1992年的“行政院”所颁布之“环境教育要项”，而第一个版本的条文草案则是始于“环保署”委托学者邱文彦教授所研拟，甚至现行“环境教育法”条文的主要架构基础亦是奠定于当初之草案条文{17}，故本文以为若说“环境基本法”导引“环境教育法”之制定，则言过于其实。
然而“环境基本法”要求应规范之事项，而至今尚未立法工作或具体政策提出者，亦存有若干，计有“环境法庭”之增设（第14条）、“湿地保护法”（第18条）、“海岸法”（第20条）、温室气体减量法及气候变迁调适计划（第21条）、“非游离辐射防护管制法”（第23条）、“环境资源部”设置以及全面性的环境公民诉讼制度（第34条）等。但另一方面，以上所列的“环境基本法”要求应规范之事项，目前除了环境法庭与全面性的环境公民诉讼制度可能因涉及司法制度与资源合理分配的问题，尚须与司法部门共同协调研议，而未见有初步倡议或草案提出之外，其他多数已有草案提出，例如“湿地法”草案、“海岸法”草案、“温室气体减量法”草案、“气候变迁调适政策纲领”草案、“敏感地区新设非游离辐射设施长期暴露预防措施作业规范”草案以及“环境资源部组织法”草案。不过，前开各草案当中，除了“温室气体减量法”草案因为有全球温室气体减量的压力，以及“环境资源部组织法”草案必须配合2012年1月1日“行政院”所属各部会调整之既定时程，而已经送“立法院”审议当中，并预计将于2011年年底完成立法工作，其他草案何时能完成立法皆为未定之天。
“环境基本法”施行至今，就其最主要希望发挥“导引具体制度与环境保护相关法令之制（订）定”的功能而言，实际上呈现的情况为三：(1)“环保署”目前主管的法律多数制定于“环境基本法”施行之前，而未受到“环境基本法”之导引。(2)“环境基本法”施行后始制定之“环境教育法”固然可能受到“环境基本法”某程度之导引，但“环境教育法”之倡议甚早，故未必主要受到后者之导引而制定。(3)“环境基本法”要求应规范之事项，但尚未完成法制工作者，多数已有法律草案被提出；但法案被推动的积极程度之差异，仍取决于政治层面因素，而未必与环境问题解决之迫切性有直接之关联性。当然，其他法律草案何时以及未来在何种契机下可以完成立法工作是值得密切观察的。
(三)立法架构
唯无论如何，1988年版本的草案在立法沿革上仍有一定重要性，盖现行“环境基本法”条文内容之大致轮廓主要系延续此一版本之草案。当中即已确定采取最广义之环境概念，亦即包含自然、社会及人文环境。并已指出经济发展必须与环境保护兼筹并顾之前提，以及在特定情形下环境保护应享有优先之地位。尽管作为现代环境保护首要原则之预防原则（Vorsorgeprinzip/ precautionary principle{18}），于草案当中尚未被明确指出，唯在解释上应可被涵盖于前开之环境保护优位原则。{19}此外，其他重要原则例如合作原则与污染者付费原则等，则已于本草案中获得明文确定。
至于现行法在基本架构上则大致承袭前述1999年之官方版草案，该版草案凡5章，亦即“总则”、“规划及保护”、“防制及救济”、“辅导、监督及奖惩”以及“附则”，而现行亦是如此。相较于1988年版草案，现行法与1999年版草案另增订了若干与时倶进之重要规定，例如“绿色消费”、“废弃物减量、分类及回收”、“生命周期”以及“生物多样化及维护多样化自然环境”等先进观念。
再者，主管机关权责划分方面，随着地方自治意识之提高，再加上环境保护任务不仅须仰赖“中央”与地方政府协力合作，且在特定之情形下更须因地制宜。因此1999年版草案当中增订了许多关于“中央”与地方政府环境保护任务协调之规定，此例如各级政府施政应纳入环境保护理念、普及环境教育，并建立环境信息系统合理规划土地利用。尤其更具指标性意义的是，在适用于全台湾地区之环境质量与污染管制标准之基础上，地方政府仍得依其辖区内条件订定较严格之标准。此一规定亦为现行法所采纳，亦即第25条第2项规定“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”，尽管“中央”政府仍保有最后备查之权限，但另依据“地方制库法”第2条第5款之定义。所谓“备查”，系指“下级政府或机关间就其得全权处理之业务，依法完成法定效力后，陈报上级政府或主管机关知悉之谓”，因此似应解释为“中央”主管机关并无“准驳”之权限。然而此一条文是否即可解释为地方政府依此获得全面性之特别立法权限，似不无疑义，此一问题容后再述。最后，现行法与1999年版之草案相同之处尚有，明订台湾当局环境保护之自我行为责任，亦即各级政府应实行必要措施，以促进再生资源之利用，并应以采购再生资源制品及环保标章产品为原则。
现行法有别于1999年版草案者，除若干条文字句修正之外，并增订各级政府抑制温室效应之任务（第21条），以及应建立环境健康风险评估制度与相应之预防及医疗保健措施（第22条），并明文确立台湾地区之“非核家园”长程目标（第23条）。“国家永续发展委员会”之设置（第29条)，作为现行“国家永续发展委员会”与“行政院经济建设委员会”于未来合并之法源，并明文规定民间团体之参与，以整合产官学三方意见，合力推动环境保护与经济之永续发展。台湾地区与环境保护相关之公共事务除管辖于“环境保护署”之外，尚有部分另归属于例如“农委会”或“原子能委员会”等单位，未来透过“环境资源专责部会”（第30条）之设立应有助于环境相关事权统一统筹规划管理。其他重要规定尚有“‘中央’政府得依法设置各种环境基金”（第31条），以及引进“公民诉讼”，明订各级政府疏于执行环境保护任务时，人民或公益团体得依法以主管机关为被告提起诉讼。
综上所述，以下进一步以图示辅助说明（见图2)。
图2“环境基本法”之立法沿革与各阶段法制工作重点与意义（图略）
注：本文囿于篇幅之故，无法对本法逐条释义，仅得以重点之方式为以下进一步的论述。
三、本法之规范重点与争议问题
(一)人本立场之环境保护
本法之制定乃为提升环境质量，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护（第1条）。又于第2条第1项及第2项紧接着补充定义，本法所称环境系指影响人类生存与发展之各种天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生生物、景观及游憩、社会经济、文化、人文史迹、自然遗迹及自然生态系统等。再者，永续发展系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展。
前述第1条以及第2条第1项之规定，即明确地标志出“人本主义之环境保护”（anthropocentric environmental protection）的立场{20}，亦即系以维系人类健康与生存之外在自然的或人文的条件与状态作为保护的对象。换言之，前述条件与状态之所以受保护，其最终目的仍是回归至人类存续本身。对于此，持生态主义之论者批评，人本主义乃是生态危机之最主要潜藏因素，并以男性沙文主义（m?nnlicher Chauvinismus）相比拟，且进一步主张应以生态主义之环境保护取代向来狭隘之人本环境保护。{21}然而，“环境基本法”或乃至其他环境法系属法律，而若就法之本质观之，人本之环境保护实属必然之立场，亦且若非持此立场则环境政策与法措施恐难以获得正当化之基础。亦即法治国理念即是在以人民作为国家权利之主体为前提，并以人价值作为思考中心所建构者。{22}在此基础上，实难以想象，人类的生存利益与其他生物之生存利益发生冲突时，并不当然受到优先的保护，而仍为法所容许。{23}
反之，环境法上之规范系作为人类社会之创造物，因此在对其解释与适用上，必然地，也必须是从人的角度出发。此符合当今民主宪法基于人所组成的生命共同体，以人之基本价值与基本尊严为最髙保护价值体系的原则。{24}尽管批评者一再地表示，人类之生存需求相较于其他生物的生存需求未必享有较高的位阶，因此认为人类对于自然环境之使用与污染之造成，必须被限制在不对动植物造成不可弥补的损害之界限内；但是其诉求的终极目的仍是人类生存之保护。例如Rechel Carson女士所著《寂静的春天》（Silent Spring）当中所提出的是警告式预言，呼吁应节制化学物质之利用以避免破坏环境，但最终仍是回到对于人类灭种的忧虑。又例如在关于物种多样性的保护方面，民间或政府政策说帖在结论上亦往往回到对于人类存续的担忧。因此本文以为人本主义之环境保护系属法律之本质所必然，故本法之基本立场系属务实做法，并无可非议之处。
唯基于环境保护议题之特殊性，亦即多数之环境影响在空间上与时间上具有深远的影响力，以及形成因果关系不确定与肇因者不明等等之特征，法治国原则中向来之“人”的概念应获得“时间与空间”上之扩张。换言之，倘若环境法规所保护（防制）对象具有超越时空之影响力时，纵使是“国内法”亦不应只考虑现存在国民之利益维护，而是亦应宏观地考虑整体生态系在与未来的人类存续基础。{25}因此饮鸩止渴式的环境资源利用或经济开发，不仅不符合生态主义之环境保护，甚至亦不符合人本主义之环境保护要求，甚至亦是违反“宪法”保障基本权利之要求，盖“宪法”之制订绝非仅是以保护“宪法”制订当时或现阶段存在之人类，而是保障“宪法”存续期间各阶段存在之人民的生存与人格发展之基本条件，这些基本条件包含物质的、心灵的以及环境的等各层面。
(二)兼筹并顾与环境保护优先？
台湾地区“宪法”增修条文第10条第2项规定“经济与科学技术发展，应与环境及生态保护兼筹并顾”，学者称为之“兼筹并顾条款”{26}。尽管其性质上仅属“基本国策”{27}，但无论如何已将环境保护提升至“宪法”保护层次。本法第3条除重申此一兼筹并顾条款之意旨外，亦即指出“基于‘国家’长期利益，经济、科技及社会发展均应兼顾环境保护”。更进一步要求“经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先”。在此或可称为“环境保护优先原则”。
唯无论立法者采取如何立法内容，环境保护恐非受到绝对性的优先保护，其毋宁必须如同其他法律所保护之法益一般，必须置于“宪法”秩序下与其他法益相权衡。而法益保护之同时亦会造成不同法益间之冲突，亦即其他法益之侵害。因此倘若环境保护与其他法益保护存有冲突关系时，而必须决定就何者应优先受到保护，则首要任务即是必须将环境保护于“宪法”上之内涵先予厘清。然而由于环境的概念范围甚为开放且内涵亦不易确定，故目前似尚未有任一国家及地区在宪法规范上对环境之内涵予以规定，相反地，多数系留待司法实务或学说讨论进一步充实。{28}本文欲强调的是，若是环境保护与经济开发之冲突，在本质上涉及数个“宪法”保障之法益间的冲突时，其乃是“宪法”层次的问题，仅单靠立法之方式片面偏颇某一法益（如本法第2条第2项），无法达到定分止争之目的，因此相关司法实务见解与学说补充，实有其重要性。
环境保护相较其他法益保护本质上之差异在于，其影响范围可能及于整体生物圈，且其损害结果及至发现之时已难以回复或根本无法回复，此一特征尤其呈现在水、空气、土壤等之环境媒介与其他环境资源。因此环境保护义务之首务毋宁是在于如何防微杜渐。亦即应超越以传统之危险防御(Gefahrenabwehr)思想，而是当环境有严重不良影响或有危害之虞者即应优先保护。唯所谓“严重不良影响或有危害之虞”实属极度抽象{29}，不足以提供一明确界定标准。此容易流为内容空泛之规定或是造成人民权利过度干涉之缺口。本文以为或可透过学理上之风险理论{30}加以明确化，亦即“依据现今科学与技术可以合理说明，环境有严重不良影响或危害之虞者，应优先保护”。其同时亦与联合国1992年里约宣言第十五项原则（principle 15）所提出之“预防原则”（precautionary principle）不谋而合，其指出“为保护环境，各国应依据其能力广泛采取预防性措施。当存在严重或不可回复之损害威胁时，缺乏充分科学证据证实，不得作为延缓采取符合成本效益以防止环境恶化之措施施行的理由”。进一步言之，环境的范畴本即涉及甚广，本法第2条第1项即是采取最广义之定义，因此倘若任何行为涉及无论哪一种类型之环境危害或威胁皆须让步，则不仅未免动辄得咎，而可能造成文明停滞不进，甚至也可能造成所谓“环境保护对抗环境保护”（Umweltschutz contra Umweltschutz）之僵局，因此将环境保护优先限制在当其“存在严重或不可回复之损害威胁时”之条件系属合理，从而则不须等待到损害之产生已获充分科学证实，即可采取符合成本效益且能防止恶化的措施。{31}
然而所谓“缺乏充分科学证据证实”，其虽然尚属欠缺经验或仍有待进一步证实，但亦非容许纯粹的臆测，而必须是透过“科学理论上可信的理由所建立之初始怀疑”（auf wissenschaftliche Plausibilit?tsgründe gestützter Anfangsverdacht），或可简称为“合理的怀疑”。从传统法学的立场观之，纵使是所谓合理的怀疑，但事实仍不过是“事情或情况不明”之情形，此即为罗马诉讼法的拉丁文概念“non liquet”，在诉讼法的领域中，其特别强调某一事实之存否，不论原告或是被告皆无法证实。在民事诉讼之情形，则负有举证责任之一造将因此而承担败诉的结果。在刑事诉讼时，则进一步导出“有怀疑应作有利被告认定”（in dubio pro reo）原则。二者之共同点在于，事实不明确皆造成“国家”公权力介入之退却。亦即依据传统危险防御理论，倘若仅是所谓的“non liquet”，其结果仍是造成“国家”公权力介入之退却，但在预防原则有适用余地之情况时，却是可以推导出“国家”公权力介入或是课予法律义务之容许性。{32}
总结而言，本法第3条所谓“经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先”，并没有与台湾地区“宪法”增修条文第10条第2项之“经济与环境兼筹并顾”条款相抵触，毋宁只是更进一步指出，若遇有环境有严重不良影响或危害之虞时，应环境保护优先。但本法未对于何谓“严重不良影响或危害之虞”明确界定而徒增解释上之争议，的确是立法上之缺失。就此缺失，本文以为可以透过国际法以及学理普遍接受之预防原则作为补充，亦即纵使是最广义的环境，倘若可能遭受严重不可回复之损害威胁时，纵使尚缺乏充分科学证据证实，但仍应优先予以保护。本文更进一步认为，从目前国际上普遍接受的“永续原则/可持续性原则”（Principle of Sustainable Development）观之，环境保护之需求并没有受到独厚的关照，相反地，应兼顾环境保护、经济发展与社会正义三大需求间之平衡发展，因此当中任一需求皆不应造成其他需求受到不可回复之损害。进一步论之，因此若任一需求将造成其他需求受到不可回复之损害时，前者应让步，而后者应受到优先保护。只不过是因为自然环境资源具有限性或甚至脆弱性之特质，因此较容易符合应受优先保护之条件。
(三)环境保护基本原则之确立
环境保护共通基本原则之确定与法制化，有助于整合现行环境与资源利用相关之法规{33}，并可资未来法制建构之基础。其中预防原则、污染者负责原则以及合作原则无论在学说上{34}或立法例上{35}，更被视为环境法制之三大支柱。因此在立法架构设计上，实有其必要在本法的“总则”之处先确立其地位与内涵，较理想的体系安排应该是规定于名词定义之后，然可惜本法之体系方面并无如此安排。
尽管本法虽未以个别专章或较体系化的方式，将环境法之共通基本原理、原则体系性地加以确定；然事实上，从若干分散于各章节之条文内涵，实已相当于前述被普遍承认之基本原则。首先例如预防原则，其已隐含于第2条第2项{36}与第3条之“环境保护优先”规定当中，后者与预防原则之关联性已如前述，至于永续原则与预防原则乃属逻辑上之必然，毕竟当环境受到严重或不可回复之损害威胁时，经济与社会之永续发展将仅是镜花水月。再者，第5条第1项“国民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收”；第6条第1项“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的”等，皆属预防性措施的重点理念，亦即“源头管制”、“延伸产品制造者责任”（extended producer responsibility, EPR）以及“整合性产品政策”（integrated product policy, IPP）{37}的要求；此外，第24条“‘中央’政府应建立环境影响评估制度，预防及减轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响”以及第25条“‘中央’政府应视社会需要及科技水平，订定阶段性环境质量及管制标准”等{38}亦皆属预防原则相关的预防措施。然而，未能以体系性的方式将预防原则及其他基本原则的定义、内涵、相关典型预防措施予以明订，仍属立法尚有待改进之处。
本法第4条亦明确指出污染者负责原则与共同负担原则之“原则例外关系”{39}，并要求“政府”应建立环境污染及破坏者付费制度以具体实现污染者负责原则（第28条）。除此本法更进一步地透过第32条第1项之规定，亦即透过“受益者及使用者付费制度”之立法要求将污染者负责原则扩展至“肇因者负责原则”{40}(Verursacherprinzip)。值得注意的是，本法第6条规定事业进行活动时，负有采取预防减少污染与回收利用再生资源等义务，以及协助政府实施环境保护相关措施之责任。本文以为透过此一规定可以得知，本法所确立之肇因者负责原则，其内涵并非仅属传统学理上所谓“纯粹费用归属原则”（reines/blo?es Kostenzurechnungsprinzip）之付费原则，而是亦以包含环境负担之避免、减少及清除义务等实质责任之负责原则。尽管何谓“污染者负责原则”在本法并未透过定义性的方式，被明确地给予一个法律上之定义，但是透过以上相关条文的体系性解释，应仍可被清楚地掌握，亦即义务者主体并非仅限于环境污染者，而是亦包括环境资源利用者或受益者，本文以为透过“肇因者”的概念较能完整涵盖。再者，义务内容亦非仅止于“付费”之费用义务，而是亦包括实质性的预防性行为义务，因此称之为“肇因者/原因者负责原则”较能符合其规范内涵之积极性。
最后，“合作原则”亦是环境法上重要基本原则之一，其内涵主要系要求“国家机关”、产业界及人民应共同致力于环境之维护。由于公部门环境行政之执法之局限性以及民众环境意识之提升，如何结合社会与政府公部门之协力合作共同确保环境任务履行之完善，已在国际之环境政策上受到普遍的重视，进而“合作原则”在今日已被视为国际环境法或环境政策之重要原则之一。因此合作原则的内涵首先包含所谓以“公私部门协力”（Public-Private Partnerships, PPPs）的方式以提升“国家”环境保护任务执行之成效。此一理念最早或可追溯到“联合国世界环境与发展委员会”（World Commission on Environment and Development, WCED）于1987年发表的“布伦特兰报告：我们共同的未来宣言”（The Brundtland Report, Our Common Future），其即是将“政策决定程序中之民众参与”视为永续发展的重要前提。{41}此外联合国1992所发表的“里约宣言”（Rio Declaration）第十项原则{42}，亦指出“环境议题最好在相关的层次上能够使所有关心的人民参与讨论。在内国的层次上，每一个人应享有（shall have）公权力所提供的适当管道（appropriate access）以接近由官方所掌有的环境信息，当中包括在其小区存在的有害物质与相关行为，并且有机会(opportunity)参与决策过程。国家亦应透过提供广泛的信息的方式，以促进与提升民众之意识与参与。亦应该提供有效参与司法或行政程序的管道，并包括救济与补偿的机会”{43}，当中亦已将“信息公开—民众参与—权利救济”三面关系之关联性进行阐述。更重要的是，民众的环境信息取得与决策参与，在此一阶段已取得主观权利化的地位，此一发展在联合国“奧胡斯公约”{44}（Aarhus Convention）制订通过后更达到一个成熟的阶段。{45}换言之，无论从实现环境民主（environmental democracy）的角度、权利保护乃至于合作原则之实现，民众之信息请求权和决策参与权与相关法律救济渠道之保障皆属缺一不可。
首先若就本法第12条“‘中央’政府应推动地球永续发展相关之国际合作与技术协助、工程技术及试验研究，并公开相关信息，以利国民、事业运用；地方政府亦得视需要办理之”，第15条“各级政府对于辖区内之自然、社会及人文环境状况，应予搜集、调查及评估，建立环境信息系统，并供查询。前项环境信息，应定期公开”，第27条“各级政府应建立严密之环境监测网，定期公告监测结果，并建立预警制度，及采必要措施”等与环境信息相关之条文观之，仿佛已广泛承认人民之信息请求权，但若进一步从比较法以及行政法之公权利理论的角度考察，恐有商榷之余地。例如前开“布伦特兰报告”将“政策决定程序中之民众参与”视为各国推动永续发展的重要前提，但应该仅是对于民众参与具有之客观功能的描述，并非等同对于民众权利之承认。{46}同样地，在欧洲若干将环境保护入宪的国家，虽然也规定国家应该如何实施环境保护相关之措施，但多数看法皆认为其不过是一种“客观义务”的规定，而非必然即等同承认人民之“主观权利”。例如希腊宪法第24条第1项规定“自然与文化的环境保护乃系国家之义务。国家负有义务在永续发展原则之范围内采取预防性与平衡性之措施以维护前开所述之环境”。此与行政法之公权理论以及宪法学上国家保护义务(Schutzpflicht)即不谋而合，盖公法课予国家之法义务在性质上之系属客观性之义务，其保护对象是公益以及不特定多数人，故通说上认为并不能即等同特定人民因此享有请求权。
然而退一步言，纵使在“环境基本法”明文承认人民之信息请求权，其规范实益恐亦不能太过于乐观。例如法国1958年宪法前言之“环境”专章（Charte de Environnement）当中之第7条规定“每个人得依据法律且在法律规定之范围内，请求政府提供其所掌有之环境信息并参与公部门之环境决策”{47}，在解释上多数认为其性质毋宁属于具客观法性质的宪法委托。{48}尤其无论是信息公开或是程序参与皆必须透过细腻的法律规定以形成制度，因此无论是在宪法或是在本法以概括性条文承认民众之信息请求权，仍不过是一种对于立法者的委托，因此在相关法律被制订之前，纵有规定亦仅是宣示性作用。然而本文并非完全否定宣示性作用的法律规定，毕竟其对于立法者可能造成的舆论压力应该是大过于完全没有宣示性规定。另外，有关民众参与的规定，例如第11条“各级政府得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供咨询。各级政府得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作”。其具有与前开信息公开相关规定同样的问题，故不再赘述。
最后必须对于以上条文在形式方面的瑕疵予以指出，其大致皆以“‘中央’政府应……”或“各级政府……”方式规定，但无论是预防性、究责性或合作性措施，其采取或推动往往皆涉及人民权利之限制或义务之课予，然而无论是“中央”政府或各级政府皆属行政权，因此必须受到法律保留原则之拘束，换言之，在欠缺相关法律制度之前，行政机关仍是心有余而力不足。此外，在法律保留原则之子原则“授权明确性原则”之拘束下，亦不得将本法视为对于行政机关之“概括授权”。{49}综上所述，本法以行政机关作为课予行为义务之对象，难为无张冠李戴之嫌。尽管如此，本文认为本法当中之环境法基本原则的相关规定大致完备，唯倘若肯定这些基本原则对手整体环境立法具有指导作用之重要性，则自应在本法之规范体系上，以专章之方式对于各该基本原则及其内涵予以确定，并借此加强其法拘束力。{50}
(四)地方政府之特别立法权限
本法中诸多条文皆涉及“中央”与地方政府之协力合作以及地方政府于环境保护之权责。例如第4条第1项“……各级政府应共负环境保护之义务与责任”；第7条第2项与第3项“地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及‘国家环境保护计划”订定自治法规及环境保护计划，并推动实施之。各级政府应定期评估检讨环境保护计划之执行状况，并公布之”等等不胜枚举，甚至从条文数目之比例观之，在总共41项条文中涉及地方政府或各级政府之环境保护之目标方向或权责规定者，即占了25条之多，可见地方自治团体之于环境保护的重要地位在本法获得相当高的重视。再者，“中央”与地方在环境保护任务分配上，本即应保障地方自治团体得以针对各地方之环境条件、产业类型与密集程度等因素，制订符合地方特性之环境法规或管制标准，如此方不至于因为适用单一管制标准，导致产业密集地区之人民反而必须忍受较差之环境质量。亦即应容许地方自治团体在基于地方特性与需求之考虑之下，于框架之内或基准之上另为较为严格之规定。
就此而言，本法第25条第1项除规定“‘中央’政府应视社会需要及科技水平，订定阶段性环境质量及管制标准”之外，另于第2项规定“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”。此一条文是否可作为地方自治团体获得一般性之特别规范权限之依据，似不无疑义。首先，前述条文一方面承认地方政府可以订定较严之管制标准，但另一方面亦规定必须经“中央”政府备查后，方能适用该辖区。而所谓之“备查”，依据“地方制度法”第2条第5款系指“下级政府或机关间就其得全权处理之业务，依法完成法定效力后，陈报上级政府或主管机关知悉之谓”，因此似应解释为地方政府只要履行“陈报”之义务后，“中央”主管机关并无“准驳”之权限。但必须注意的是，目前若干污染防制法规确有不同的规定，例如“空气污染防制法”第20条规定“公私场所固定污染源排放空气污染物，应符合排放标准。前项排放标准，由‘中央’主管机关依特定业别、设施、污染物项目或区域会商有关机关定之。直辖市、县（市）主管机关得因特殊需要，拟订个别较严之排放标准，报请‘中央’主管机关会商有关机关核定之”。换言之，地方政府虽有因地制宜之权限，但却必须先获得“中央”主管机关之“核定”，亦即“中央”主管机关掌有准驳之权限。类似之规定尚有同法第17条第3项“前项（空气污染防制费）费率施行满一年后，得定期由总量管制区内之地方主管机关考虑该管制区环境空气质量状况，依前项费率增减百分之三十范围内，提出建议收费费率，报请‘中央’主管机关审查核可并公告之”；又例如“水污染防治法”第7条第2项后段“‘直辖市’、县（市）主管机关得视辖区内环境特殊或需特予保护之水体，就排放总量或浓度、管制项目或方式，增订或加严辖内之放流水标准，报请‘中央’主管机关会商相关目的事业主管机关后核定之”等规定。综合前述之规定即可发现，“中央”主管机关对于地方较严格之规定是否享有“核准”权限，则可能出现不一致的答案。尽管法律规定若有不一致时，尚有运用“特别法优先适用于普通法”原则{51}处理，但“环境基本法”、“空气污染防制法”与“水污染防治法”却皆悉数定位自己为特别法{52}，因此到底何者应该优先适用即无法直接获得解答。然而所谓“普通法”或“特别法”不过是相对概念，因此在逻辑上自然应容许特别法之外尚有“特别法之特别法”，只要立法者认为特别法中之某一事项有再为特别规范之必要时，则有可能存在着“特别法之特别法”。“环境基本法”系以环境保护之基本事项作为其规范的范围，而“空气污染防制法”或“水污染防治法”则是仅针对“空气污染防制”以及“水污染防治”方面的环境保护事项，因此从规范之特别性的角度来看，应属“环境基本法”之特别法，故遇有适用竞合时应该优先适用。就目前的实务运作亦是如此，例如高雄市政府鉴于辖区内之空气污染产业过于密集，拟订定较严格之空气污染物排放标准，但却因为“行政院环保署”（“中央”主管机关）迟迟不愿核定，始终无法实施。
最后，倘若将个别环境法律解释为“环境基本法”之特别法，是否即意味着只要个别环境法律没有规定或没有不同规定之事项，即应该适用“环境基本法”之规定？例如“土壤及地下水污染整治法”第6条第2项规定，土壤污染管制标准及地下水污染管制标准由“中央”主管机关订定，但却没有规定地方主管机关得否得因特殊需要，拟订个别较严之排放标准。此时是否可以主张由于特别法没有规定，所以应回归适用普通法，亦即本法第25条第2项“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”之规定？换言之，地方政府仅须送备查即可，而不待“核可”即可适用于其辖区？无论是从前述“普通法”与“特别法”之逻辑，或是环境保护事项本即具髙度地方自治属性之角度，本文倾向于持肯定立场。但由于目前尚无任何地方政府有意拟定较严格之土壤污染管制标准或地下水污染管制标准，因此相关的讨论尚未受到重视。
(五)公民诉讼
公民诉讼制度系肇始于美国1970年《洁净空气法》（Clean Air Act, CAA）当中之制度{53}，该制度也成为美国法尔后制订公民诉讼制度的典范，且该制度被广泛地引入大多数的环境法规当中，就目前为止，美国已有16部法律设有公民诉讼的制度。{54}依据学者归纳，环境法中之公民诉讼制度具有“补充功能”、“减轻负担功能”以及“指摘功能”{55}。尤其第一种功能，其可强化行政机关在法律执行方面的密度，且当公民诉讼进入法院审理的阶段时，亦能发挥司法审查强度提升的作用。{56}
公民诉讼引进于台湾地区环境法制，首见于“空气污染防制法”第81条。此外，“废弃物清理法”与“水污染防治法”于2000年同时修正时，亦一并增订此一制度于当中。尔后也陆续以条文内容大同小异的方式被增订或制订于其他三部“环保署”主管的法律当中（见表2），以及本法第34条。{57}
表2“环保署”主管法律中公民诉讼（本表未将“环境基本法”第34条纳入）
┌───┬────────┬────────┬────────┬────────┬────────┬────────┐
│ │“废弃物清理法”│“空气污染防制法│“海洋污染防治法│“土壤地下水污染│“水污染防治法”│“环境影响评估法│
│ │第72条 │”第81条 │”第59条 │整治法”第49条(1│第72条 │”第23条 │
│ │(1988.6.22) │(1988.1.20) │(1989.10.13) │989.1.13) │(1991.4.25) │(1988.12.22) │
├───┼────────┴────────┴────────┴────────┼────────┼────────┤
│第 │公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令，而主管机关疏于执行时，受害│事业、污水下水道│规定于第8、9项开│
│一 │人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于│系统违反…… │发单位 │
│项 │书面告知送达之日起60日内仍未依法执行者，受害人民或公益团体得以该主管机│ │ │
│ │关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向高等行政法院提起诉讼，请求判令│ │ │
│ │其执行。 │ │ │
├───┼───────────────────────────────────┴────────┼────────┤
│第 │行政法院为前项判决时，得依职权判命被告机关支付适当律师费用、侦测鉴定费用或其他诉讼费用予│规定于第10项 │
│二 │对维护空气质量有具体贡献之原告。 │ │
│项 │ │ │
├───┼────────────────────────────────────────────┼────────┤
│第 │第一项之书面告知格式，由“中央”主管机关会商有关机关定之。 │规定于第11项 │
│三 │ │ │
│项 │ │ │
├───┼────────────────────────────────────────────┼────────┤
│备 │下划线部分乃为各条文文字存有差异之处 │ │
│注 │ │ │
└───┴────────────────────────────────────────────┴────────┘
本法第34条与前述已被引进六个环境法律的公民诉讼在“直接适用性”上不能同日而语，主要乃是因为前者条文规定，各级政府疏于执行时，人民或公益团体“得依法律规定”以主管机关为被告向行政法院提起诉讼，而所谓“得依法律规定”向来被理解为“本法以外之法律”，因此人民或公益团体仍无法直接依据本条之规定提起诉讼。换言之，本法第34条的规范目的不在于作为提起环境公民诉讼之法律依据，充其量在于引导更多的环境公民诉讼制度被导入更多的环境保护法规当中。
唯倘若“环境基本法”对于环境法制应该具有引导之作用，则似不应只让公民诉讼存在前述六部环境法律，而是亦应该导入至“环保署”主管之其他环境法律，例如“噪音管制法”、“资源回收再利用法”、“毒性化学物质管理法”、“饮用水管理法”以及“环境用药管理法”五部法律。毕竟与美国相类似之法律进行比较，美国除了与台湾地区之“环境用药管理法”相类似的《联邦除昆虫剂、祛霉剂与灭鼠剂法》（Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act, FIFRA）尚未引进公民诉讼之外，其他皆已有之。本文并非认为必须一味仿效外国法制，但倘若台湾地区环境执法成效的提升仍有赖借重公民诉讼制度的必要，且其他未引进公民诉讼的环境相关法律在执行成效上亦面临成效不彰的类似问题，那么从规范层面来看，似乎没有理由仅将公民诉讼制度聊备于目前的六部法律当中。
此外，目前与环境保护相关之法律但却不是归“环保署”主管者，并不在少数，但基于环境问题之特性，实亦有透过公民诉讼强化执法之必要。诸如此类之法律有“水利法”、“水土保持法”、“森林法”、“国家公园法”、“野生动物保育法”、能源法规等。如前所述，“环保署”于2012年将与其他相关部会合并为“环境资源部”，除纳入“环保署”现行业务外，包括原“内政部”“国家”公园管理、地政、“国土”规画业务；原“经济部”水利、矿业、地质；“交通部”气象、“国家风景”管理；“农委会”农业用水、生物保育、水土保持、林务；“原能会”核能管制业务。本文以为倘若在制度上不具有可以差别对待之理由的话，即应该借由机关组织改造的机会，将公民诉讼广泛地引入“环境资源部”未来主管之环境法律当中。若从比较法的角度观之，目前美国法即是广泛地将公民诉讼导入环境保护相关的法律，且不局限于环保署(USEPA)所主管之法律（见表3）。
表3美国环保署(USEPA)所主管之法律
┌───────────┬───────┬───────────┬─────────────────────┐
│法规名称 │主管机关 │法规名称 │主管机关 │
├───────────┼───────┼───────────┼─────────────────────┤
│洁净空气法 │Environmental │安全饮用水法 │Environmental Protection Agency │
│ │Protection Age│ │ │
│ │ncy │ │ │
├───────────┤ ├───────────┤ │
│洁净水法 │ │毒性物质管制法 │ │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│全面性环境应变补偿及责│ │深水港口法 │Maritime Administration │
│任法 │ │ │ │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │濒临绝种生物保护法 │Fish and Wild-life Service │
├───────────┤ │ │ │
│紧急计划及公众信息公开│ │ │ │
│法 │ │ │ │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │能源政策与节约法 │Department of the Interior │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│海洋保护、研究与保护区│ │危险液体管线安全法 │Department of Transportation's Pipeline Ha│
│法 │ │ │zardous Material Safety Administration │
├───────────┤ │ │ │
│噪音管制法 │ │ │ │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│发电厂及工业原料使用法│ │大陆礁层法 │Minerals Management Service │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │露天采矿管制和回复法 │Office of Surface Mining Reclamation &Enfo│
│ │ │ │rcement │
├───────────┤ │ │ │
│资源保育回收法 │ │ │ │
└───────────┴───────┴───────────┴─────────────────────┘
再者，环境问题经纬万端并往往涉及专业知识，因此倘若人民无法对于主管机关或乃至污染源主张环境信息请求权，则亦将无法掌有足够信息作为提起诉讼之基础，而导致此一制度目的之落空，因此应以环境信息请求权作为公民诉讼制度不可或缺之配套措施。
四、本法于争讼个案中适用之情形
如前所述，本法错过1988年的立法契机之后，亦同时失去了引导环境立法的空间，纵仍有发挥引导立法的可能，但所剩空间实已无多。因此本文以为本法在立法论的层次讨论上，已不具重要地位；然值得观察的另一个角度是，本法于生效施行后在具体个案当中被适用的次数多寡以及实际之规范效力为何。此外，本法多数条文属于原则性或方向性之规定，或许在解释论的问题层次上仍有发挥作用的余地。尤其当争讼个案当中，若遇有相关之环境法律有解释或认定上之歧异时，能否被引为定分止争之依据。此一考察应有助于了解“环境基本法”制定之实益，同时亦可作为“‘基本法’之立法政策”{58}推动上之参考。
就目前而言，“环境基本法”似乎较经常在政策论述的场合被引用，至于在个案当中被人民作为向政府机关提出请求权之法律基础实不多见，甚至在人民与政府机关对于得否提出请求有歧见而循司法途径以定夺时，法院至今却一贯认为本法仅具宣示性的意义，或仍须有具体法律规定作为依据，仅以“环境基本法”无法作为人民具体权利之主张，亦无法对政府机关产生一定的行为义务拘束。“环境基本法”于法律性质上系属公法性质，因此若有争讼亦应归“行政法院”审判。然目前有涉及“环境基本法”之引用的“行政法院”裁判实属有限，依据笔者自“‘司法院’裁判书查询系统”搜寻之结果，计有两号“高等行政法院”判决与两号裁定，以及“最高法院”一号判决与一号裁定。进一步分析如下：
(一)高雄“高等行政法院”2003年诉字第374号判决
原告因自有土地受重金属污染，遭云林县政府（以下简称被告）公告为“污染控制场址”，并限制耕作。停止耕种期间，被告以每期作每公顷新台币41000元标准，分期核拨停耕补偿费。原告认为被告之补偿数额过低不足以补偿其实际损害，故提起诉讼并主张，应依据“环境基本法”第4条作为补偿之依据，该条文规定“国民、事业及各级政府应共负环境保护之义务与责任。环境污染者、破坏者应对其所造成之环境危害或环境风险负责。前项污染者、破坏者不存在或无法确知时，应由政府负责”。
然法院认为关于政府应负担多少补偿义务，其要件、补偿标准等事项，仍有赖立法始有请求权之发生。目前法律规定，除“土壤及地下水污染整治法”第13条第1项第5款对受污染而强制销毁之农渔产品予以相当之补偿外，对限制耕作或停耕期间并未有补偿规定。最终认定原告不具有请求权依据，故驳回其诉讼。
(二)高雄“高等行政法院”2004年诉更字第23号判决
原告自有之土地在高雄市政府（以下简称被告）进行水土保持及边坡稳定之工程时受有损害，故向被告请求补偿。后遭被告拒绝，遂于经诉愿驳回后提出行政诉讼。诉讼之法律理由之一，原告主张“环境基本法”第37条规定“各级政府为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需求，对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施……(八)提供土地或其他资源作为环境保护之用……(十)其他环境保护有关事宜”。
对于此一主张，行政法院认为“环境基本法”多仅为简略之规定，类似方针条款，故总体而言，其应属环境政策之宣示；而其第37条对于如何补偿，则付之阙如，因此仍须依据其他具体规定，方属请求有据。原告仅依据“环境基本法”提出请求，系属诉无理由。
(三)台北“高等行政法院”2007年停字第40号裁定、2007年停字第95号裁定
本案乃是涉及“行政处分停止执行”之声请。台北县政府（以下简称相对人）基于捷运系统工程之需要，以行政处分命“乐生疗养院”应对工程用地拆除区范围内之建物自行拆除，若逾期未拆，将依法强制拆除。声请人基于维护公益之理由，向法院提出停止执行前述行政处分之声请。声请人主张依据“环境基本法”第2条、第3条及第28条规定，文化、人文史迹等环境资源既然为全体国民世代所有，任一国民均得作为前述行政处分之利害关系人，所以有权得声请停止执行。再者，其主张前述处分若不停止，将对于国民（包括声请人）之权益造成无法回复之损失，因此声请停止执行应属有理。
法院认为“环境基本法”第2条、第3条、第28条等规定，或为“环境”、“永续发展”之定义，或为环境污染及破坏者付费制度及环境保护优先原则之揭示，并未赋予一般国民具体之法律请求权。声请人非原处分之相对人，亦非乐生疗养院之院民，且住于高雄市前镇区与位于台北县新庄市之乐生疗养院亦无地缘关系，因此乐生疗养院所属建物之拆除所生环境变动，对于声请人没有任何权利或利益受到损害，故驳回其声请（第40号裁定）。
针对同一行政处分，另有其他民众以同样理由声请停止执行，法院立场大致相同，但在“环境基本法”相关规定上另表示，“环境基本法”第3条、第28条等规定仅具有政策宣示之作用，亦未赋予声请人具体之权利或法律上利益。故声请人所称其个人文化资产权受侵害，乃属法律以外之政治上、宗教上、文化上、经济上或感情上之利益。并非此所称之法律上利益，从而亦驳回声请（第95号裁定）。
(四)“最高行政法院”2005年判字第729号判决
前述高雄“高等行政法院”2003年诉字第374号判决之原告，不服第一审判决遂上诉至“最高行政法院”。“最高法院”对于“环境基本法”之法律性质仍持相同立场，并进一步佐以“历史解释”予以补充理由，其谓“立法院”依照赖劲麟委员等提案通过之“环境基本法”，其要旨概述谓：“台湾为提升环境生活质量，维护生态资源，确保人民拥有健康有文化的生活，并促进入类社会及全球永续发展，特就环境保育和全球永续发展的理念，制定本‘基本法”并借由‘基本法’的明文规范，来引导‘国家政策方向’以及相关法令的制订，来达成环境保育、永续发展的总目标”。足见该“基本法”目的在于引导“国家政策方向”及相关法令之制定，尚难导出人民实体上之请求权。因此仍认为上诉无理由予以驳回。
(五)“最高行政法院”2007年裁字第1979号裁定
前述“乐生疗养院”之案件，声请人不符原审法院之裁定，遂向台湾地区“最高法院”提起抗告。抗告理由进一步补充，依“环境基本法”第2条、第3条及第28条等规定可知，文化、人文史迹等环境资源既然为全体国民世代所有，任一国民均为系争行政处分之法律上利害关系人，且依“行政程序法”第4条之规定，“环境基本法”既为台湾地区之公法，可见“环境基本法”系为保障所有国民权利所制定，并非原裁定所称反射利益。况从“宪法”上保障自由权利之精神观之，其亦有法律上值得保护之利益。
但此一补充理由并无法说服台湾地区“最高法院”，虽然台湾地区“最高法院”在本案中并未对于抗告人所主张之“环境基本法”相关规定阐述意见，但仍认为抗告人既非处分相对人，且住居所亦与本案“乐生疗养院”无地缘关系，再者究有何“环境基本法”第2、3、28条保障之权益受有影响、发生损害，抗告人均未具体主张并释明，故不认为声请停止执行具有权利保护之必要，从而驳回抗告。
(六)小结
“环境基本法”生效施行至今已将近八年，然而其不仅在引导政策形成或法令制度之制定上乏善可陈之外，似乎在个案适用上亦属有限。透过本文以下之汇整分析即可得知，至今为止亦仅有六个行政诉讼案件，原告、声请人或抗告人引用“环境基本法”作为权利之主张，当然在此无从得知有多少环境诉讼在当事人自忖引用“环境基本法”毫无胜算，而于诉讼当中放弃主张。但可以确定的是，“环境基本法”本身的规范内容性质与司法权作为权利保护机制并不存有太多交集。由于“环境基本法”的规范内容主要多属责令政府机关应采取一定之作为或研拟特定之法制，而非以赋予个别人民权利、提供权利保护或课予人民义务为规范目的，换言之，“环境基本法”的规范内容大致上涉及所谓“对政府机关的纯粹客观法律义务之课予”，而非属于个别人民权利义务事项，也就是并非属于学理上所称之“权利保护规范”(Schutznorm)。“行政院法规委员会”在2003年4月间，曾针对“基本法制定之必要性”此一问题邀集法学领域之学者专家进行讨论。在会议结论当中，即明确指出原则上并不鼓励广泛制定“基本法”，纵使无法避免的话，其条文内容应避免“有使人民产生实体上请求权之规定”{59}。透过前开结论的内容，一方面，亦足以验证“基本法”原则上本即不以作为“权利保护规范”为典型。另一方面，无论从“诉愿法”或是“行政诉讼法”{60}来看，行政救济制度发动之前提除了必须有人民权利受到侵害之外，造成侵害者亦必须有违法之行政处分。而所谓违法，目前司法实务向来之见解，必须是涉及具有“权利保护规范”性质之法律被违反。{61}借由以上说明即可清楚得知，纵使行政机关之公权力行为可能违反“环境基本法”之规定，但也仅仅属于原则上{62}不受司法权审查的“纯粹客观法律义务之违反”。此即何以行政法院无法单就“环境基本法”之规定作为行政机关行为之合法审查标准的主要原因。换言之，法院的基本立场系与“行政院法规委员会”一致，亦认为本法只不过为类似方针条款或应属环境政策之宣示，既无法解释出本法有保障人民权利或法律上之利益之意旨，且亦难以导出人民得以依据本法条文主张实体上之请求权。
如本文前所述，本法立法之初，希望本法之制订与施行，能以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。但透过本文之分析，一方面似不易看到前述目标达成有何具体成效。而另一方面，“环境基本法”亦无法作为人民直接向行政机关主张，或借由诉讼提起之方式，促使相关政府机关积极实现“环境基本法”之要求。因此倘若“基本法”皆具有类似之宿命，在继续推动“基本法”立法政策之前，是否应先彻底检讨制定“基本法”之实益，以及如何消弭期待与实际之间的落差。否则画饼充饥的立法方式，不仅对于问题解决不具实益之外，立法过程的资源耗费本身即是没有意义的不环保行为。
五、本文建议——代结语
环境保护之成效良窳攸关现在与未来人类之健康与生存，而此有赖于政府与民间乃至国际力量之相互配合，因此如何制定一部能有效地结合各方力量，致力环境保护工作之环境法规范，使其彼此间在环境保护之规范目的上能维持一致性与和谐性，实有不容忽视之重要性。准此，本法制定之意义值得获得肯定。
唯有疑问的是，本法之法性质究属为何？再者，其究竟是否具有法规范性质？首先，尽管本法称为“基本法”，亦有部分学者主张其具有“准‘宪法’性质”{63}，但却未说明究竟是“法位阶优越”或“适用顺序优先”。然事实上就立法机关与程序观之，实与一般法律相同，换言之，其法位阶实与台湾地区“宪法”第170条意义下之“法律”无异。本文前述之“行政院法规委员会”有关“基本法制定之必要性”之文件{64}中，对于“基本法”之适用优先性持反对意见之学者即明确指出，“‘宪法’或‘中央’法规标准法并无明文‘基本法’优先适用于一般法律，除非‘基本法’与一般法律间有普通法、特别法之关系或前法、后法之关系，否则难认其适用上具有优先性”。本文亦持同样见解{65}，因此从法位阶理论与体系而言，与德国法上具有等同于宪法位阶之“基本法”(Grundgesetz)无法同日而语。{66}因此，尽管本法大半条文皆明文要求“国家”应为特定之行为或制度建构，但是由于法位阶上并不优越其他法律，因此立法者之立法形成空间并不因此而受到影响。亦即立法者仍得以新法排除旧法或特别法优先适用等方式另为规定。另外，在有行为法作为依据之情形下，纵使行政主管机关采取与本法规定相左之措施，亦不因此造成违法之行政行为，同时毋宁更突显本法形同具文之窘境。{67}
再者，究其条文内容而言，其不仅在构成要件上具有相当之抽象性外，且所有规定皆欠缺法律效果规定，使其在事实上仅具有宣示意义而无法拘束力。甚至亦使得法律与行政机关内部之施政目标间的区别逐渐模糊。事实上早于1987年10月间“行政院”所颁布之“现阶段环境保护政策纲领”当中即不乏许多与本法相似之规定，例如第2章“策略”“三、国民及产业界应有与政府共同致力于环境保护之责任。四、‘国家’建设、国民生活及生产活动与消费行为应秉持节约资源及预防污染之原则，减少废污量之产生，减轻环境负荷。五、污染防治、公害救济及环境复建之费用，应建立污染者付费制度，但政府并得采取适当之奖励辅助措施”等。又例如第3章“措施”“二、健全行政体制调整‘中央’与地方环境保护机关组织，明确划分各级环境保护机关之权责，调整分工，配置适当之人力与设备，增进行政执行效能。各级目的事业主管机关应视环境保护之需要，设置专责单位及人员，积极办理或辅导环境保护及污染改善工作”等。法规范之拘束效力并非仅单纯来自其法位阶，毋宁仍系于其是否具备完整之规范内容。反之，纵使被赋予法律位阶但仅具政策性内容之法律规定，仍是无法获得如法律一般的尊重。{68}
基于以上之理由，本文以为本法在未来修正时，应尽量以将其设定为所有环境法规范之总则规定作为修法方向。亦即一方面尽量逐渐减少法制建构“期许”之规定，而另一方面汇整散见于所有环境法规范中之共通概念与基本原理原则，并透过本法将其内涵加以确定，其使与其他个别环境法规间逐渐形成“普通法与特别法”或“总则与各论”之关系。
【注释】
{1}请参阅“环保署”新闻稿：http://ivy5. epa. gov. tw/enews/Newsdetail. asp? InputTime =0911119173713，访问日期：2010-08-25。
{2}请参阅“行政院环境保护署”网页资料：http://ivy5. epa. gov. tw/epalaw/doc￡ile/020002. doc，访问日期：2010-08-25。
{3}参见陈春生：《浅释“环境基本法”》，载《台湾本土法学杂志》，239～245页，2003(42)。
{4}其掌理有关公共卫生设施、公共场所及食品加工厂之卫生指导及监督，垃圾、水肥等污物处理之指导及监督；环境卫生杀虫剂之管理；空气污染、水污染及噪音等公害之研究、指导及监督等事项。
{5}然而随着后来的省政府虚级化政策，以及1999年“地方制度法”之生效，其第2条第1款已明定“省政府为‘行政院’派出机关，省为非地方自治团体”，因此迄今省政府除已不再具有地方自治团体之法律地位之外，亦已无任何法定的实质权限。
{6}从法制比较角度观之，日本的地方环境自治行政则比中央层级较为积极先进。参见王毓正：《环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议——从中石化安顺厂污染事件观点出发》，载社团法人台湾法学会主编：《台湾法学新课题(五)》，143～151页，台北，元照出版有限公司，2007。
{7}参见陈慈阳：《行政法总论》，61～62页，台北，翰芦图书出版有限公司，2005。
{8}参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，289页，2000(10)。
{9}相关之立法背景，参见邱聪智：《公害法原理》，23～24页，台北，台湾三民书局股份有限公司，1984；李建良：《“环境基本法”的理念与规范取向》，载《台湾本土法学》，11页，2000(14)。
{10}此例如“农业管理法”(1972)、“饮用水管理条例”(1972)、“水污染防治法”(1974)、“废弃物清理法”(1974)、“空气污染防制法”(1975)。参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计——对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，290页，2000(10)。
{11}然而依据“立法院”于2010年1月12日三读通过之“行政院组织法”修正案，2012年“行政院”将增设“环境资源部”，除纳入“环保署”现行业务外，包括原“内政部”、“国家公园”管理、地政、“国土”规画业务；原“经济部”水利、矿业、地质；“交通部”气象、“国家风景”管理；“农委会”农业用水、生物保育、水土保持、林务；“原能会”核能管制业务等，也都将纳入“环境资源部”的业务范围内。但环境法律与政策执行质量是否即因此将获得提升，仍有待观察。
{12}参见陈慈阳：《环境法总论》，2页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{13}例如陈慈阳版之“环境基本法”草案，参见陈慈阳：《环境法总论》，595页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{14}参见“环保署”网页：http://www. epa. gov. tw/Html/056d7403-72d9-4b20-b647- d691dcf9e6df_zh-tw. html，访问日期：2010-08-25。
{15}“环境基本法”第9条规定：“各级政府应普及环境保护优先及永续发展相关之教育及学习，加强倡导，以提升国民环境知识，建立环境保护观念，并落实于日常生活中。”
{16}“环境基本法”第2条第1项规定：“本法所称环境，系指影响人类生存与发展之各种天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生生物、景观及游憩、社会经济、文化、人文史迹、自然遗迹及自然生态系统等。”
{17}王毓正主持，“环保署”98年度委托研究计划，研拟“环境教育法施行细则”等4项子项目研究计划（计划编号：EPA-98-E103-02-268），1～2页。
{18}Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht，2000，§1 Rn.127； Kloepfer, Umweltrecht，2004，§4Rn.1；1992年联合国里约宣言第15条。
{19}详见下文“三”之“(二)兼筹并顾与环境保护优先原则”。
{20}亦称为“人本主义之环境保护”，参见陈慈阳：《环境法总论》，7页，北京，中国政法大学出版社，2003。与其相对之立场的是“生态主义之环境保护”（ecocentric environmental protect tion），亦即环境本身即为保护之目的与保护对象，在此即发展出所谓之自然的权利（Rechteder Natur/nature right）。此意义下，人类的存续之保障未必优先于其他物种。关于详细论述，See Bosselmann, Im Namen der Natur-Der Wegzum?kologischen Rechtsstaat，1992，S 15 ff； Muswiek, Staatsziel Umweltschutz （Art 20a GG），NVwZ 1996， S 324。
{21}详细论述，SeeBosselmann, Im Namen der Natur, S 14f.
{22}Maurer, Staatsrecht I，2. Aufl.2001，§8 Rn.5.
{23}参见陈慈阳：《环境法总论》，7页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{24}即如同各国宪法系为维护人民基本权利而被制定一般，则位阶立于宪法之下的法律或其他法规范，自然亦须从人本主义出发。
{25}本法之相关规定例如第2条第2项跨世代环境保护之规定，以及第21条抑制温室效应之“国家义务”。
{26}叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，载《台湾大学法学丛书(76)》，202页，台北，台湾三民书局股份有限公司，1993。
{27}陈慈阳：《环境法总论》，135页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{28}参见王毓正：《环境保护入宪之模式与规范效力之理论与实际——以欧盟成员国宪法上相关立法例之比较为中心》，载城仲模教授祝寿论文集编辑委员会编：《城仲模教授祝寿论文集》，105～131页，台北，新学林出版社，2008。
{29}类似批评，参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计——对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，296页，2000(10)。
{30}Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken des Technik，1985，S.81-83; Appel, Stufen der Risikoabwehr—Zur Neuorientierung der umweltrechtlichen Sicherheitsdogmatik im Gen-technikrecht, NuR 1996， S.228f.
{31}Kloepfer, Umweltrecht，2004，§4， Rn.4，24.
{32}参见王毓正：《论基本权之保护义务在不确定科技健康风险预防上之适用——以奈米科技与非游离辐射应用之相关健康风险预防为例》，载《兴大法学》，46页，2010(7)。
{33}此尤其在现行法规规范冲突时，具有实质意义。亦即共同基本原理、原则得以作为司法进行法规范解释时补充法规范内涵之用。具体实例请参阅德国联邦宪法法院于1998年5月7日同日作出之包装税判决(Verpackungsteuer)与邦废弃物公课判决(Landesabfallabgaben)，BVerfGE BVerfGE 98，106ff.= NJW 1998，2341ff; BVerfGE 98，83ff.= NJW 1998，2346ff。
{34}Kloepfer，§4， S.210 ff.
{35}例如欧共体条约(EGV)第174条第2项已将预防原则及污染者负责原则，明文确定成为欧共体环境政策的指导原则；又如德国环境法典虽然仍在草案阶段，但无论是1991年的教授版草案抑或1992年的独立委员会版草案，皆于总则部分确立此三大指导原则之地位及其内涵，前者见 Kloepfer/u. a., UGB-AT-E, S.139 f., 后者见 BMU, UBG-KomE, S.448。
{36}条文内容：“永续发展系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展”。
{37}关于EPR与EPP理念与制度介绍，参见王毓正：《论环境法于科技关连下之立法困境与管制手段变迁》，载《成大法学》，116～119，129～133页，2006(12)。
{38}其他之规定例如第7、8、12、15、18、19、21、22、23、26条等。
{39}关于污染者负责原则详见陈慈阳，前揭文，226页以下；关于污染者负责原则与共同负担原则之“原则例外关系”的进一步论述，参见王毓正：《环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议——从中石化安顺厂污染事件观点出发》，载社团法人台湾法学会主编：《台湾法学新课题(五)》，155～158页，台北，元照出版有限公司，2007。
{40}盖环境保护所欲解决者不应仅止于环境污染防制（治），亦应包含合理管制分配环境资源之利用。此二者又称之为环境负担之因素，而造成环境负担者并不仅止于污染者尚包括利用者，亦即所谓肇因者。关于肇因者负责原则，参见王毓正：《环境公课(Umweltabgaben)之研究——以污染排放费(Emmissiomabgaben)为中心》，118页。
{41}The Brundtland Report: Our Common Future （pp.58，72），http://www. un-documents. net/ocf-02. htm#Ⅱ，访问日期：2009-08-20。
{42}此外联合国所发表的“21世纪议程”（Agenda 21），在“加强NGO团体在永续发展之地位”（strengthening the role of non-governmental organizations: partners for sustainable development）一节中的27.6，27.9(a)亦将“政策决定程序中之民众参与”视为永续发展的重要前提。
{43}原文请参阅“联合国环境规划署”（The United Nations Environment Programme, UNEP）网页，http://www. unep. org/Documents. Multilingual/Default.asp? DocumentID =78&ArticleID=1163，访问日期：2009-08-20。
{44}Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998.
{45}相关详细的论述，参见王毓正：《从奥胡斯公约检视“我国”环境影响评估法制中民众参与之规范》，载《政大公共行政学报》，61～117页，2010(35)。
{46}参见王毓正：《从奥胡斯公约检视“我国”环境影响评估法制中民众参与之规范》，载《政大公共行政学报》，67页，2010(35)。
{47}Art.7 Charte de Environnement: Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à1'environnement détenues par les autorités publiques et de participer àl'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
{48}参见王毓正：《环境保护入宪之模式与规范效力之理论与实际——以欧盟成员国宪法上相关立法例之比较为中心》，载城仲模教授祝寿论文集编辑委员会编：《城仲模教授祝寿论文集》，105～131页，台北，新学林出版社，2008。
{49}此已是台湾“大法官”解释之基本立场，例如“大法官”释字、402、619号解释。
{50}例如学者陈慈阳所拟之草案即采此一体例，参见陈慈阳：《环境法总论》，595页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{51}台湾地区“中央法规标准法”第16条第1项前段规定：“法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者，应优先适用之。”
{52}依照目前立法惯例，“特别法”之定位通常透过“本法未规定者，适用其他法律之规定”之规范方式确立。而“环境基本法”第1条、“空气污染防制法”第1条以及“水污染防治法”第1条皆有此一相同之规定。
{53}参见叶俊荣：《民众参与环保法令之执行：论“我国”引进美国环境法上“公民诉讼”之可行性》，载叶俊荣：《环境政策与法律》，229页，台北，月旦出版社，1993。
{54}相较于叶俊荣教授前文介绍美国公民诉讼制度之当时，目前又增加了五部法律订有公民诉讼制度。
{55}此三个功能系参考自德国学者SabineSchkcke对于美国公民诉讼的分析结论。Sabine Schlacke, überindividueller Rechtsschutz: Ph?nomenologie und Systematik überindividueller Klagebefugnisse im Verwaltungs-und Gemeinschaftsrecht, insbesondere am Beispiel des Umweltrechts，2009，S436-437.
{56}美国众议院曾经先后表明过这样的肯定立场，“倘若联邦政府与地方环保机关无法发挥执法的成效，则应该赋予公众有权利去寻求强而有力的执法力量”Rep. No.414，92nd Cong., 2nd Sess.(1972)，p.64）；“公民诉讼乃为经过验证被认为有效的执法工具，其即如众议院立法当初所预设的一般，与公部门之执行力共同成为政府执法之双轨，并且具有辅助之功能。其共同发挥恫吓不法行为的效果，并有效地促使环境法律被遵守”（S. Rep. No.50，99 th Cong., 1st Sess.(1985)，p.28）。
{57}台湾地区“环境基本法”第34条规定：“各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护环境质量有具体贡献之原告。”
{58}自台湾地区“环境基本法”生效施行后，即带动起一波“基本法”立法潮流，目前另有五部基本法：“通讯传播基本法”（2004.01.07）、“科学技术基本法”（2005.01.19）、“原住民基本法”（2005.02.05）、“教育基本法”（2006.12.27）、“客家基本法”（2010.01.27）。
{59}其他关于制定“基本法”应避免之情形，尚包括有：宪法与其他法律已经完备之事项，毋庸重复规定；不应有设组织之规定；不应有“中央”与地方权责划分之规定；对于事属当然之事项，毋庸再予明文规定。参见http://www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802. doc，访问日期：2011-05-20。
{60}“诉愿法”第1条第1项前段规定：“人民对于‘中央’或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿。”“行政诉讼法”第4条第1项规定：“人民因‘中央’或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益，经依‘诉愿法’提起诉愿而不服其决定，或提起诉愿逾三个月不为决定，或延长诉愿决定期间逾二个月不为决定者，得向‘高等行政法院’提起撤销诉讼。”
{61}关于保护规范理论之检验步骤，参见王毓正：《公立国民小学裁并决定之法律性质与处分相对人之认定》，载《月旦法学杂志》，224页，2011(194)。
{62}“行政诉讼法”仅于法律有特别规定时，例外承认人民得基于纯粹公益之维护而提起行政诉讼。“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”
{63}蔡秀卿：《“环境保护基本法”草案之检讨》，载《“立法院”院闻》第28卷，43页，1993(3)。
{64}其他关于制定“基本法”应避免之情形，尚包括有：“宪法”与其他法律已经完备之事项，毋庸重复规定；不应有设组织之规定；不应有“中央”与地方权责划分之规定；对于事属当然之事项，毋庸再予明文规定。参见http://www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802. doc，访问日期：2011-05-20。
{65}当然亦有部分学者持肯定立场，其主张“‘基本法’既为纲领性、原则性或政策性之专法，其适用上自应先于一般法律”、“若将‘基本法’定位为总则编性质之法律，自优先于各该行政专业领域个别法律之适用”、“部分‘基本法’明定，该法施行后，应依该法之规定，修正、废止或制（订）定相关法令，故应优先于一般法律适用之”。参见http:// www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802.doc，访问日期：2011-05-20。
{66}参见陈慈阳：《环境法总论》，107页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{67}其他批评，参见陈慈阳：《环境法总论》，91页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{68}正如同于“宪法”中增设了一个仅具宣示意义而内涵空洞之“环境权”，仅仅会造成“基本权贬值”的现象，参见陈慈阳、王毓正：《环境保护于‘宪法’上之意义》，载《厚生杂志》，33页，1999(6)。
【作者】 王毓正 【作者单位】 台湾成功大学法律学系
【分类】 其他
【中文关键词】 基本法，环境保护，预防原则，永续发展，环境保护优先
【期刊年份】 2012年 【期号】 6
【页码】 276
【摘要】
台湾地区的“环境基本法”历经14年的研拟过程，终于于2002年12月11日公布生效。依据当时之立法背景说明，该法之制定系对于政府、事业及国民推动环境保护工作，提供更严谨的法源依据；且对于国际环境保护工作，展现更高追求、永续发展的决心。此外亦拟借由本法之制订与施行，以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。然而该法的内容与规范方式，是否真能有助于达成前述之目的与目标，学者间存有质疑的看法，且对于本法之条文内容与规范强度等亦提出若干批评。本文首先将对该法之内容透过重点式的介绍与剖析，说明该法在达成前开目的与目标上可能存有哪些困难与不足。再者，该法将于2011年年底施行届满八年，但七年多以来本法是否真正发挥规范作用，尤其是否如同当初被期待的，作为环保工作之推动上更严谨的法源依据，以及导引具体制度、政策与环保相关法令之制定？实有回顾检视之必要，以作为该法未来修正工作，或其他“基本法”研拟上参考。基于以上的论述目的.本文将先对于该法之立法沿革、架构与重要条文进行简介，并进一步归纳学说相关论述。同时也将就本法对于相关环境政策与法制之形成或施行，是否具有实际的引导作用进行探究最后再透过相关“行政法院”判决之解析的方式，探讨“环境基本法”在司法裁判上是否产生实质的规范效力。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1164169
一、前言
台湾地区的“环境基本法”（以下简称“本法”）于历经14年寒暑之拟定与审查后，终于于2002年12月11日公布生效。作为环保事务之“中央主管机关”，同时也是本法幕后主要推手之“行政院环境保护署”（以下简称“环保署”），对于本法法制工程之完成表示，其对于未来之环境保护工作，将立下新的里程碑；对于政府、事业及国民推动环境保护工作，将有更严谨的法源依据；对于国际环境保护工作，将展现更高追求永续发展的决心。{1}此外，依据本法于“立法院”三读通过时之总说明，系拟由本法之制订与施行，以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施环境保护之总目标。{2}
学者间{3}对于本法之条文内容与规范强度等虽有批评，但大致仍持肯定之立场，同样地亦对于本法有所期许。本法将于2011年年底施行届满八年，但七年多以来本法是否真正发挥规范作用，尤其是否如同当初被期待地，作为环保工作之推动上更严谨的法源依据，以及导引具体制度、政策与环保相关法令之制定？实有回顾检视之必要。
本文以下将先对于本法之立法沿革、架构与重要条文进行简介，并进一步归纳学说相关论述；同时也将就本法对于相关环境政策与法制之形成或施行，是否具有实际的引导作用进行探究；最后再透过相关“行政法院”判决之解析的方式，探讨“环境基本法”在司法裁判上是否产生实质的规范效力。
二、立法沿革、功能设定及其基本架构
(一)立法沿革
制定环境保护相关之《基本法》的构想，最早可追溯至1970年9月台湾省“卫生处”所拟定之“公害防治基本法”草案。1947年“台湾省”政府成立后，将原有省政府所属之卫生局扩充改组为卫生处，并负责公害防治及环境卫生之改善暨辅导；1955年卫生处另设置台湾省环境卫生实验所，负责饮用水卫生、污水处理、垃圾及水质处理、一般环境卫生、空气污染、放射线卫生及噪音防治等之调查、研究、督导及示范。相较于“中央”政府层级直到1971年3月方成立“行政院卫生署”并下设“环境卫生处”{4}，可以说1971年3月之前台湾省“卫生处”乃是台湾当时最高层级之环保机关，且除了台北市于1967年7月1日升格为“直辖市”，而不再归其管辖之外，台湾本岛以及离岛之澎湖县皆属其管辖范围，换言之，其事实上已几近囊括台湾当局统治的全部领域。基于以上的背景说明，本文以为尽管当时{5}“台湾省”政府系作为一层级之地方自治团体，但严格来说省政府的环保施政并不能将其视为地方环境行政之蓬勃发展，——来当时省政府“主席”并非民选，且基本上仍是奉上级施政指示行政，而非对选民负责{6}；再者，就当时的“台湾省”政府之辖区而言，其“卫生处”所拟定之“公害防治基本法”草案，具有相当于“中央”法规之地位似亦不为过。另外，有学者指出，当时该草案研拟的目的并非在于整合当时的环境法律，因为在20世纪70年代初期之前台湾地区仍处于“环境立法空白期”之阶段{7}，因此草案提出之主要目的系作为制定相关公害防制法之准备。{8}因此尽管该草案历经数次之草拟却未能定稿，且最后仍是无疾而终{9}，但事实上却促成了许多公害防制法律之立法。{10}
1987年8月22日，“行政院卫生署环境保护局”升格为“行政院环境保护署”（以下简称“环保署”，见图1），其不仅不再只是隶属于“卫生署”底下之三级行政机关，而是与“卫生署”一般平起平坐，同样隶属于“行政院”之二级行政机关。其下设综合计划、空气质量保护及噪音管制、水质保护、废弃物管理、环境卫生及毒物管理、管制考核及纠纷处理、环境监测及信息等七个业务处。前述“环保署”于行政组织上的地位与内部组织架构于确立后，即延续至今未再有变更。{11}
就在“环保署”成立之来年（1988年），“环保署”提送“环境保护基本法”草案至“立法院”审议，唯此草案在“立法院”审议数年后，又于1994年10月时以该“草案时隔甚久，相关条文已不符现状所需”且“为配合环境保护现状及因应国际发展趋势，须再进一步评鉴研议环境保护基本法（草案）”为由，从“立法院”之审议中被撤回。{12}之后除“环保署”另于1999年3月提送第二次草案外，尚有学者草拟之版本并呈“立法院”审议。{13}该法案前后历经14年寒暑之拟定与审查，终于于2002年12月11日公布生效。现行法凡五章，计有41条规定。
图1“行政院环保署”现行业务单位之组织架构(图略){14}
(二)本法原拟之功能设定与施行后之情形
如本文前言所述，本法于制订之初，原本拟借其作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。然而若从现行环境法律的体系形成历程观之，不免令人感叹“环保署”第一次提送“环境保护基本法（草案）”至“立法院”审议未果，实错过一次真正显现“环境保护基本法”具引导立法作用的时机。从以下就目前环境法律之制订与生效阶段的表列说明（见表1）即可以清楚发现，“环保署”成立之时，正好处于环境立法的中间阶段，倘若当时“环境保护基本法”能通过生效，尚有机会对于后续完成的“公害纠纷处理法”、“环境影响评估法”、“环境用药管理法”、“土壤及地下水污染整治法”、“海洋污染防治法”及“资源回收再利用法”产生引导或统合之作用。然而事实上迟至现行“环境基本法”正式通过时，环境法体系已几近完全抵定，因此“环境基本法”对于现行“环保署”所主管之多数环境法律，并无法发挥所谓“导引具体制度与环境保护相关法令之制（订）定”的功能。
表1“环保署”主管法律之演进（作者绘制）
┌────┬─────────────────────┬─────────────────────────┐
│ │法律名称 │生效日—最后修正日（修正次数） │
├────┼─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹃ │“饮用水管理条例” │1972.11.10—2006.01.27(4) │
│卫 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│生 │“水污染防治法” │1974.07.11—2007.12.12(5) │
│署 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹄ │“废清物清理法” │1974.07.26—2006.05.30(9) │
│时 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│期 │“空气污染防制法” │1975.05.23—2006.05.30(6) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“噪音管制法” │1983.05.13—2003.01.08(3) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“毒性化学物质管理法” │1986.11.26—2007.01.03(5) │
├────┼─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹃ │“公害纠纷处理法” │1992.02.01—2002.06.26(3) │
│环 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│保 │“环境影响评估法” │1994.12.30—2003.01.08(3) │
│署 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│﹄ │“环境用药管理法” │1997.11.10—2006.01.27(3) │
│时 ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│期 │“土壤及地下水污染整治法” │2000.02.02—2010.02.03(2) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“海洋污染防治法” │2000.11.01 │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“资源回收再利用法” │2002.07.03—2009.01.21(1) │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“环境基本法” │2002.12.11 │
│ ├─────────────────────┼─────────────────────────┤
│ │“环境教育法” │2010.06.05 │
└────┴─────────────────────┴─────────────────────────┘
目前于“环境基本法”生效后方完成立法工作者仅有“环境教育法”，从“环境基本法”第9条{15}的内容来看，的确可解释为包含有环境教育推广之立法或政策指示，此外“环境教育法”的立法理由亦明确提及，有关“环境”之定义系援用“环境基本法”第2条第1项{16}之定义规定。不过，若说现行“环境教育法”立法工作之完成系归功于“环境基本法”之引导，恐怕亦有值得商榷之处。事实上环境教育政策之推动最早可溯及1992年的“行政院”所颁布之“环境教育要项”，而第一个版本的条文草案则是始于“环保署”委托学者邱文彦教授所研拟，甚至现行“环境教育法”条文的主要架构基础亦是奠定于当初之草案条文{17}，故本文以为若说“环境基本法”导引“环境教育法”之制定，则言过于其实。
然而“环境基本法”要求应规范之事项，而至今尚未立法工作或具体政策提出者，亦存有若干，计有“环境法庭”之增设（第14条）、“湿地保护法”（第18条）、“海岸法”（第20条）、温室气体减量法及气候变迁调适计划（第21条）、“非游离辐射防护管制法”（第23条）、“环境资源部”设置以及全面性的环境公民诉讼制度（第34条）等。但另一方面，以上所列的“环境基本法”要求应规范之事项，目前除了环境法庭与全面性的环境公民诉讼制度可能因涉及司法制度与资源合理分配的问题，尚须与司法部门共同协调研议，而未见有初步倡议或草案提出之外，其他多数已有草案提出，例如“湿地法”草案、“海岸法”草案、“温室气体减量法”草案、“气候变迁调适政策纲领”草案、“敏感地区新设非游离辐射设施长期暴露预防措施作业规范”草案以及“环境资源部组织法”草案。不过，前开各草案当中，除了“温室气体减量法”草案因为有全球温室气体减量的压力，以及“环境资源部组织法”草案必须配合2012年1月1日“行政院”所属各部会调整之既定时程，而已经送“立法院”审议当中，并预计将于2011年年底完成立法工作，其他草案何时能完成立法皆为未定之天。
“环境基本法”施行至今，就其最主要希望发挥“导引具体制度与环境保护相关法令之制（订）定”的功能而言，实际上呈现的情况为三：(1)“环保署”目前主管的法律多数制定于“环境基本法”施行之前，而未受到“环境基本法”之导引。(2)“环境基本法”施行后始制定之“环境教育法”固然可能受到“环境基本法”某程度之导引，但“环境教育法”之倡议甚早，故未必主要受到后者之导引而制定。(3)“环境基本法”要求应规范之事项，但尚未完成法制工作者，多数已有法律草案被提出；但法案被推动的积极程度之差异，仍取决于政治层面因素，而未必与环境问题解决之迫切性有直接之关联性。当然，其他法律草案何时以及未来在何种契机下可以完成立法工作是值得密切观察的。
(三)立法架构
唯无论如何，1988年版本的草案在立法沿革上仍有一定重要性，盖现行“环境基本法”条文内容之大致轮廓主要系延续此一版本之草案。当中即已确定采取最广义之环境概念，亦即包含自然、社会及人文环境。并已指出经济发展必须与环境保护兼筹并顾之前提，以及在特定情形下环境保护应享有优先之地位。尽管作为现代环境保护首要原则之预防原则（Vorsorgeprinzip/ precautionary principle{18}），于草案当中尚未被明确指出，唯在解释上应可被涵盖于前开之环境保护优位原则。{19}此外，其他重要原则例如合作原则与污染者付费原则等，则已于本草案中获得明文确定。
至于现行法在基本架构上则大致承袭前述1999年之官方版草案，该版草案凡5章，亦即“总则”、“规划及保护”、“防制及救济”、“辅导、监督及奖惩”以及“附则”，而现行亦是如此。相较于1988年版草案，现行法与1999年版草案另增订了若干与时倶进之重要规定，例如“绿色消费”、“废弃物减量、分类及回收”、“生命周期”以及“生物多样化及维护多样化自然环境”等先进观念。
再者，主管机关权责划分方面，随着地方自治意识之提高，再加上环境保护任务不仅须仰赖“中央”与地方政府协力合作，且在特定之情形下更须因地制宜。因此1999年版草案当中增订了许多关于“中央”与地方政府环境保护任务协调之规定，此例如各级政府施政应纳入环境保护理念、普及环境教育，并建立环境信息系统合理规划土地利用。尤其更具指标性意义的是，在适用于全台湾地区之环境质量与污染管制标准之基础上，地方政府仍得依其辖区内条件订定较严格之标准。此一规定亦为现行法所采纳，亦即第25条第2项规定“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”，尽管“中央”政府仍保有最后备查之权限，但另依据“地方制库法”第2条第5款之定义。所谓“备查”，系指“下级政府或机关间就其得全权处理之业务，依法完成法定效力后，陈报上级政府或主管机关知悉之谓”，因此似应解释为“中央”主管机关并无“准驳”之权限。然而此一条文是否即可解释为地方政府依此获得全面性之特别立法权限，似不无疑义，此一问题容后再述。最后，现行法与1999年版之草案相同之处尚有，明订台湾当局环境保护之自我行为责任，亦即各级政府应实行必要措施，以促进再生资源之利用，并应以采购再生资源制品及环保标章产品为原则。
现行法有别于1999年版草案者，除若干条文字句修正之外，并增订各级政府抑制温室效应之任务（第21条），以及应建立环境健康风险评估制度与相应之预防及医疗保健措施（第22条），并明文确立台湾地区之“非核家园”长程目标（第23条）。“国家永续发展委员会”之设置（第29条)，作为现行“国家永续发展委员会”与“行政院经济建设委员会”于未来合并之法源，并明文规定民间团体之参与，以整合产官学三方意见，合力推动环境保护与经济之永续发展。台湾地区与环境保护相关之公共事务除管辖于“环境保护署”之外，尚有部分另归属于例如“农委会”或“原子能委员会”等单位，未来透过“环境资源专责部会”（第30条）之设立应有助于环境相关事权统一统筹规划管理。其他重要规定尚有“‘中央’政府得依法设置各种环境基金”（第31条），以及引进“公民诉讼”，明订各级政府疏于执行环境保护任务时，人民或公益团体得依法以主管机关为被告提起诉讼。
综上所述，以下进一步以图示辅助说明（见图2)。
图2“环境基本法”之立法沿革与各阶段法制工作重点与意义（图略）
注：本文囿于篇幅之故，无法对本法逐条释义，仅得以重点之方式为以下进一步的论述。
三、本法之规范重点与争议问题
(一)人本立场之环境保护
本法之制定乃为提升环境质量，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护（第1条）。又于第2条第1项及第2项紧接着补充定义，本法所称环境系指影响人类生存与发展之各种天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生生物、景观及游憩、社会经济、文化、人文史迹、自然遗迹及自然生态系统等。再者，永续发展系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展。
前述第1条以及第2条第1项之规定，即明确地标志出“人本主义之环境保护”（anthropocentric environmental protection）的立场{20}，亦即系以维系人类健康与生存之外在自然的或人文的条件与状态作为保护的对象。换言之，前述条件与状态之所以受保护，其最终目的仍是回归至人类存续本身。对于此，持生态主义之论者批评，人本主义乃是生态危机之最主要潜藏因素，并以男性沙文主义（m?nnlicher Chauvinismus）相比拟，且进一步主张应以生态主义之环境保护取代向来狭隘之人本环境保护。{21}然而，“环境基本法”或乃至其他环境法系属法律，而若就法之本质观之，人本之环境保护实属必然之立场，亦且若非持此立场则环境政策与法措施恐难以获得正当化之基础。亦即法治国理念即是在以人民作为国家权利之主体为前提，并以人价值作为思考中心所建构者。{22}在此基础上，实难以想象，人类的生存利益与其他生物之生存利益发生冲突时，并不当然受到优先的保护，而仍为法所容许。{23}
反之，环境法上之规范系作为人类社会之创造物，因此在对其解释与适用上，必然地，也必须是从人的角度出发。此符合当今民主宪法基于人所组成的生命共同体，以人之基本价值与基本尊严为最髙保护价值体系的原则。{24}尽管批评者一再地表示，人类之生存需求相较于其他生物的生存需求未必享有较高的位阶，因此认为人类对于自然环境之使用与污染之造成，必须被限制在不对动植物造成不可弥补的损害之界限内；但是其诉求的终极目的仍是人类生存之保护。例如Rechel Carson女士所著《寂静的春天》（Silent Spring）当中所提出的是警告式预言，呼吁应节制化学物质之利用以避免破坏环境，但最终仍是回到对于人类灭种的忧虑。又例如在关于物种多样性的保护方面，民间或政府政策说帖在结论上亦往往回到对于人类存续的担忧。因此本文以为人本主义之环境保护系属法律之本质所必然，故本法之基本立场系属务实做法，并无可非议之处。
唯基于环境保护议题之特殊性，亦即多数之环境影响在空间上与时间上具有深远的影响力，以及形成因果关系不确定与肇因者不明等等之特征，法治国原则中向来之“人”的概念应获得“时间与空间”上之扩张。换言之，倘若环境法规所保护（防制）对象具有超越时空之影响力时，纵使是“国内法”亦不应只考虑现存在国民之利益维护，而是亦应宏观地考虑整体生态系在与未来的人类存续基础。{25}因此饮鸩止渴式的环境资源利用或经济开发，不仅不符合生态主义之环境保护，甚至亦不符合人本主义之环境保护要求，甚至亦是违反“宪法”保障基本权利之要求，盖“宪法”之制订绝非仅是以保护“宪法”制订当时或现阶段存在之人类，而是保障“宪法”存续期间各阶段存在之人民的生存与人格发展之基本条件，这些基本条件包含物质的、心灵的以及环境的等各层面。
(二)兼筹并顾与环境保护优先？
台湾地区“宪法”增修条文第10条第2项规定“经济与科学技术发展，应与环境及生态保护兼筹并顾”，学者称为之“兼筹并顾条款”{26}。尽管其性质上仅属“基本国策”{27}，但无论如何已将环境保护提升至“宪法”保护层次。本法第3条除重申此一兼筹并顾条款之意旨外，亦即指出“基于‘国家’长期利益，经济、科技及社会发展均应兼顾环境保护”。更进一步要求“经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先”。在此或可称为“环境保护优先原则”。
唯无论立法者采取如何立法内容，环境保护恐非受到绝对性的优先保护，其毋宁必须如同其他法律所保护之法益一般，必须置于“宪法”秩序下与其他法益相权衡。而法益保护之同时亦会造成不同法益间之冲突，亦即其他法益之侵害。因此倘若环境保护与其他法益保护存有冲突关系时，而必须决定就何者应优先受到保护，则首要任务即是必须将环境保护于“宪法”上之内涵先予厘清。然而由于环境的概念范围甚为开放且内涵亦不易确定，故目前似尚未有任一国家及地区在宪法规范上对环境之内涵予以规定，相反地，多数系留待司法实务或学说讨论进一步充实。{28}本文欲强调的是，若是环境保护与经济开发之冲突，在本质上涉及数个“宪法”保障之法益间的冲突时，其乃是“宪法”层次的问题，仅单靠立法之方式片面偏颇某一法益（如本法第2条第2项），无法达到定分止争之目的，因此相关司法实务见解与学说补充，实有其重要性。
环境保护相较其他法益保护本质上之差异在于，其影响范围可能及于整体生物圈，且其损害结果及至发现之时已难以回复或根本无法回复，此一特征尤其呈现在水、空气、土壤等之环境媒介与其他环境资源。因此环境保护义务之首务毋宁是在于如何防微杜渐。亦即应超越以传统之危险防御(Gefahrenabwehr)思想，而是当环境有严重不良影响或有危害之虞者即应优先保护。唯所谓“严重不良影响或有危害之虞”实属极度抽象{29}，不足以提供一明确界定标准。此容易流为内容空泛之规定或是造成人民权利过度干涉之缺口。本文以为或可透过学理上之风险理论{30}加以明确化，亦即“依据现今科学与技术可以合理说明，环境有严重不良影响或危害之虞者，应优先保护”。其同时亦与联合国1992年里约宣言第十五项原则（principle 15）所提出之“预防原则”（precautionary principle）不谋而合，其指出“为保护环境，各国应依据其能力广泛采取预防性措施。当存在严重或不可回复之损害威胁时，缺乏充分科学证据证实，不得作为延缓采取符合成本效益以防止环境恶化之措施施行的理由”。进一步言之，环境的范畴本即涉及甚广，本法第2条第1项即是采取最广义之定义，因此倘若任何行为涉及无论哪一种类型之环境危害或威胁皆须让步，则不仅未免动辄得咎，而可能造成文明停滞不进，甚至也可能造成所谓“环境保护对抗环境保护”（Umweltschutz contra Umweltschutz）之僵局，因此将环境保护优先限制在当其“存在严重或不可回复之损害威胁时”之条件系属合理，从而则不须等待到损害之产生已获充分科学证实，即可采取符合成本效益且能防止恶化的措施。{31}
然而所谓“缺乏充分科学证据证实”，其虽然尚属欠缺经验或仍有待进一步证实，但亦非容许纯粹的臆测，而必须是透过“科学理论上可信的理由所建立之初始怀疑”（auf wissenschaftliche Plausibilit?tsgründe gestützter Anfangsverdacht），或可简称为“合理的怀疑”。从传统法学的立场观之，纵使是所谓合理的怀疑，但事实仍不过是“事情或情况不明”之情形，此即为罗马诉讼法的拉丁文概念“non liquet”，在诉讼法的领域中，其特别强调某一事实之存否，不论原告或是被告皆无法证实。在民事诉讼之情形，则负有举证责任之一造将因此而承担败诉的结果。在刑事诉讼时，则进一步导出“有怀疑应作有利被告认定”（in dubio pro reo）原则。二者之共同点在于，事实不明确皆造成“国家”公权力介入之退却。亦即依据传统危险防御理论，倘若仅是所谓的“non liquet”，其结果仍是造成“国家”公权力介入之退却，但在预防原则有适用余地之情况时，却是可以推导出“国家”公权力介入或是课予法律义务之容许性。{32}
总结而言，本法第3条所谓“经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先”，并没有与台湾地区“宪法”增修条文第10条第2项之“经济与环境兼筹并顾”条款相抵触，毋宁只是更进一步指出，若遇有环境有严重不良影响或危害之虞时，应环境保护优先。但本法未对于何谓“严重不良影响或危害之虞”明确界定而徒增解释上之争议，的确是立法上之缺失。就此缺失，本文以为可以透过国际法以及学理普遍接受之预防原则作为补充，亦即纵使是最广义的环境，倘若可能遭受严重不可回复之损害威胁时，纵使尚缺乏充分科学证据证实，但仍应优先予以保护。本文更进一步认为，从目前国际上普遍接受的“永续原则/可持续性原则”（Principle of Sustainable Development）观之，环境保护之需求并没有受到独厚的关照，相反地，应兼顾环境保护、经济发展与社会正义三大需求间之平衡发展，因此当中任一需求皆不应造成其他需求受到不可回复之损害。进一步论之，因此若任一需求将造成其他需求受到不可回复之损害时，前者应让步，而后者应受到优先保护。只不过是因为自然环境资源具有限性或甚至脆弱性之特质，因此较容易符合应受优先保护之条件。
(三)环境保护基本原则之确立
环境保护共通基本原则之确定与法制化，有助于整合现行环境与资源利用相关之法规{33}，并可资未来法制建构之基础。其中预防原则、污染者负责原则以及合作原则无论在学说上{34}或立法例上{35}，更被视为环境法制之三大支柱。因此在立法架构设计上，实有其必要在本法的“总则”之处先确立其地位与内涵，较理想的体系安排应该是规定于名词定义之后，然可惜本法之体系方面并无如此安排。
尽管本法虽未以个别专章或较体系化的方式，将环境法之共通基本原理、原则体系性地加以确定；然事实上，从若干分散于各章节之条文内涵，实已相当于前述被普遍承认之基本原则。首先例如预防原则，其已隐含于第2条第2项{36}与第3条之“环境保护优先”规定当中，后者与预防原则之关联性已如前述，至于永续原则与预防原则乃属逻辑上之必然，毕竟当环境受到严重或不可回复之损害威胁时，经济与社会之永续发展将仅是镜花水月。再者，第5条第1项“国民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收”；第6条第1项“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的”等，皆属预防性措施的重点理念，亦即“源头管制”、“延伸产品制造者责任”（extended producer responsibility, EPR）以及“整合性产品政策”（integrated product policy, IPP）{37}的要求；此外，第24条“‘中央’政府应建立环境影响评估制度，预防及减轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响”以及第25条“‘中央’政府应视社会需要及科技水平，订定阶段性环境质量及管制标准”等{38}亦皆属预防原则相关的预防措施。然而，未能以体系性的方式将预防原则及其他基本原则的定义、内涵、相关典型预防措施予以明订，仍属立法尚有待改进之处。
本法第4条亦明确指出污染者负责原则与共同负担原则之“原则例外关系”{39}，并要求“政府”应建立环境污染及破坏者付费制度以具体实现污染者负责原则（第28条）。除此本法更进一步地透过第32条第1项之规定，亦即透过“受益者及使用者付费制度”之立法要求将污染者负责原则扩展至“肇因者负责原则”{40}(Verursacherprinzip)。值得注意的是，本法第6条规定事业进行活动时，负有采取预防减少污染与回收利用再生资源等义务，以及协助政府实施环境保护相关措施之责任。本文以为透过此一规定可以得知，本法所确立之肇因者负责原则，其内涵并非仅属传统学理上所谓“纯粹费用归属原则”（reines/blo?es Kostenzurechnungsprinzip）之付费原则，而是亦以包含环境负担之避免、减少及清除义务等实质责任之负责原则。尽管何谓“污染者负责原则”在本法并未透过定义性的方式，被明确地给予一个法律上之定义，但是透过以上相关条文的体系性解释，应仍可被清楚地掌握，亦即义务者主体并非仅限于环境污染者，而是亦包括环境资源利用者或受益者，本文以为透过“肇因者”的概念较能完整涵盖。再者，义务内容亦非仅止于“付费”之费用义务，而是亦包括实质性的预防性行为义务，因此称之为“肇因者/原因者负责原则”较能符合其规范内涵之积极性。
最后，“合作原则”亦是环境法上重要基本原则之一，其内涵主要系要求“国家机关”、产业界及人民应共同致力于环境之维护。由于公部门环境行政之执法之局限性以及民众环境意识之提升，如何结合社会与政府公部门之协力合作共同确保环境任务履行之完善，已在国际之环境政策上受到普遍的重视，进而“合作原则”在今日已被视为国际环境法或环境政策之重要原则之一。因此合作原则的内涵首先包含所谓以“公私部门协力”（Public-Private Partnerships, PPPs）的方式以提升“国家”环境保护任务执行之成效。此一理念最早或可追溯到“联合国世界环境与发展委员会”（World Commission on Environment and Development, WCED）于1987年发表的“布伦特兰报告：我们共同的未来宣言”（The Brundtland Report, Our Common Future），其即是将“政策决定程序中之民众参与”视为永续发展的重要前提。{41}此外联合国1992所发表的“里约宣言”（Rio Declaration）第十项原则{42}，亦指出“环境议题最好在相关的层次上能够使所有关心的人民参与讨论。在内国的层次上，每一个人应享有（shall have）公权力所提供的适当管道（appropriate access）以接近由官方所掌有的环境信息，当中包括在其小区存在的有害物质与相关行为，并且有机会(opportunity)参与决策过程。国家亦应透过提供广泛的信息的方式，以促进与提升民众之意识与参与。亦应该提供有效参与司法或行政程序的管道，并包括救济与补偿的机会”{43}，当中亦已将“信息公开—民众参与—权利救济”三面关系之关联性进行阐述。更重要的是，民众的环境信息取得与决策参与，在此一阶段已取得主观权利化的地位，此一发展在联合国“奧胡斯公约”{44}（Aarhus Convention）制订通过后更达到一个成熟的阶段。{45}换言之，无论从实现环境民主（environmental democracy）的角度、权利保护乃至于合作原则之实现，民众之信息请求权和决策参与权与相关法律救济渠道之保障皆属缺一不可。
首先若就本法第12条“‘中央’政府应推动地球永续发展相关之国际合作与技术协助、工程技术及试验研究，并公开相关信息，以利国民、事业运用；地方政府亦得视需要办理之”，第15条“各级政府对于辖区内之自然、社会及人文环境状况，应予搜集、调查及评估，建立环境信息系统，并供查询。前项环境信息，应定期公开”，第27条“各级政府应建立严密之环境监测网，定期公告监测结果，并建立预警制度，及采必要措施”等与环境信息相关之条文观之，仿佛已广泛承认人民之信息请求权，但若进一步从比较法以及行政法之公权利理论的角度考察，恐有商榷之余地。例如前开“布伦特兰报告”将“政策决定程序中之民众参与”视为各国推动永续发展的重要前提，但应该仅是对于民众参与具有之客观功能的描述，并非等同对于民众权利之承认。{46}同样地，在欧洲若干将环境保护入宪的国家，虽然也规定国家应该如何实施环境保护相关之措施，但多数看法皆认为其不过是一种“客观义务”的规定，而非必然即等同承认人民之“主观权利”。例如希腊宪法第24条第1项规定“自然与文化的环境保护乃系国家之义务。国家负有义务在永续发展原则之范围内采取预防性与平衡性之措施以维护前开所述之环境”。此与行政法之公权理论以及宪法学上国家保护义务(Schutzpflicht)即不谋而合，盖公法课予国家之法义务在性质上之系属客观性之义务，其保护对象是公益以及不特定多数人，故通说上认为并不能即等同特定人民因此享有请求权。
然而退一步言，纵使在“环境基本法”明文承认人民之信息请求权，其规范实益恐亦不能太过于乐观。例如法国1958年宪法前言之“环境”专章（Charte de Environnement）当中之第7条规定“每个人得依据法律且在法律规定之范围内，请求政府提供其所掌有之环境信息并参与公部门之环境决策”{47}，在解释上多数认为其性质毋宁属于具客观法性质的宪法委托。{48}尤其无论是信息公开或是程序参与皆必须透过细腻的法律规定以形成制度，因此无论是在宪法或是在本法以概括性条文承认民众之信息请求权，仍不过是一种对于立法者的委托，因此在相关法律被制订之前，纵有规定亦仅是宣示性作用。然而本文并非完全否定宣示性作用的法律规定，毕竟其对于立法者可能造成的舆论压力应该是大过于完全没有宣示性规定。另外，有关民众参与的规定，例如第11条“各级政府得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供咨询。各级政府得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作”。其具有与前开信息公开相关规定同样的问题，故不再赘述。
最后必须对于以上条文在形式方面的瑕疵予以指出，其大致皆以“‘中央’政府应……”或“各级政府……”方式规定，但无论是预防性、究责性或合作性措施，其采取或推动往往皆涉及人民权利之限制或义务之课予，然而无论是“中央”政府或各级政府皆属行政权，因此必须受到法律保留原则之拘束，换言之，在欠缺相关法律制度之前，行政机关仍是心有余而力不足。此外，在法律保留原则之子原则“授权明确性原则”之拘束下，亦不得将本法视为对于行政机关之“概括授权”。{49}综上所述，本法以行政机关作为课予行为义务之对象，难为无张冠李戴之嫌。尽管如此，本文认为本法当中之环境法基本原则的相关规定大致完备，唯倘若肯定这些基本原则对手整体环境立法具有指导作用之重要性，则自应在本法之规范体系上，以专章之方式对于各该基本原则及其内涵予以确定，并借此加强其法拘束力。{50}
(四)地方政府之特别立法权限
本法中诸多条文皆涉及“中央”与地方政府之协力合作以及地方政府于环境保护之权责。例如第4条第1项“……各级政府应共负环境保护之义务与责任”；第7条第2项与第3项“地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及‘国家环境保护计划”订定自治法规及环境保护计划，并推动实施之。各级政府应定期评估检讨环境保护计划之执行状况，并公布之”等等不胜枚举，甚至从条文数目之比例观之，在总共41项条文中涉及地方政府或各级政府之环境保护之目标方向或权责规定者，即占了25条之多，可见地方自治团体之于环境保护的重要地位在本法获得相当高的重视。再者，“中央”与地方在环境保护任务分配上，本即应保障地方自治团体得以针对各地方之环境条件、产业类型与密集程度等因素，制订符合地方特性之环境法规或管制标准，如此方不至于因为适用单一管制标准，导致产业密集地区之人民反而必须忍受较差之环境质量。亦即应容许地方自治团体在基于地方特性与需求之考虑之下，于框架之内或基准之上另为较为严格之规定。
就此而言，本法第25条第1项除规定“‘中央’政府应视社会需要及科技水平，订定阶段性环境质量及管制标准”之外，另于第2项规定“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”。此一条文是否可作为地方自治团体获得一般性之特别规范权限之依据，似不无疑义。首先，前述条文一方面承认地方政府可以订定较严之管制标准，但另一方面亦规定必须经“中央”政府备查后，方能适用该辖区。而所谓之“备查”，依据“地方制度法”第2条第5款系指“下级政府或机关间就其得全权处理之业务，依法完成法定效力后，陈报上级政府或主管机关知悉之谓”，因此似应解释为地方政府只要履行“陈报”之义务后，“中央”主管机关并无“准驳”之权限。但必须注意的是，目前若干污染防制法规确有不同的规定，例如“空气污染防制法”第20条规定“公私场所固定污染源排放空气污染物，应符合排放标准。前项排放标准，由‘中央’主管机关依特定业别、设施、污染物项目或区域会商有关机关定之。直辖市、县（市）主管机关得因特殊需要，拟订个别较严之排放标准，报请‘中央’主管机关会商有关机关核定之”。换言之，地方政府虽有因地制宜之权限，但却必须先获得“中央”主管机关之“核定”，亦即“中央”主管机关掌有准驳之权限。类似之规定尚有同法第17条第3项“前项（空气污染防制费）费率施行满一年后，得定期由总量管制区内之地方主管机关考虑该管制区环境空气质量状况，依前项费率增减百分之三十范围内，提出建议收费费率，报请‘中央’主管机关审查核可并公告之”；又例如“水污染防治法”第7条第2项后段“‘直辖市’、县（市）主管机关得视辖区内环境特殊或需特予保护之水体，就排放总量或浓度、管制项目或方式，增订或加严辖内之放流水标准，报请‘中央’主管机关会商相关目的事业主管机关后核定之”等规定。综合前述之规定即可发现，“中央”主管机关对于地方较严格之规定是否享有“核准”权限，则可能出现不一致的答案。尽管法律规定若有不一致时，尚有运用“特别法优先适用于普通法”原则{51}处理，但“环境基本法”、“空气污染防制法”与“水污染防治法”却皆悉数定位自己为特别法{52}，因此到底何者应该优先适用即无法直接获得解答。然而所谓“普通法”或“特别法”不过是相对概念，因此在逻辑上自然应容许特别法之外尚有“特别法之特别法”，只要立法者认为特别法中之某一事项有再为特别规范之必要时，则有可能存在着“特别法之特别法”。“环境基本法”系以环境保护之基本事项作为其规范的范围，而“空气污染防制法”或“水污染防治法”则是仅针对“空气污染防制”以及“水污染防治”方面的环境保护事项，因此从规范之特别性的角度来看，应属“环境基本法”之特别法，故遇有适用竞合时应该优先适用。就目前的实务运作亦是如此，例如高雄市政府鉴于辖区内之空气污染产业过于密集，拟订定较严格之空气污染物排放标准，但却因为“行政院环保署”（“中央”主管机关）迟迟不愿核定，始终无法实施。
最后，倘若将个别环境法律解释为“环境基本法”之特别法，是否即意味着只要个别环境法律没有规定或没有不同规定之事项，即应该适用“环境基本法”之规定？例如“土壤及地下水污染整治法”第6条第2项规定，土壤污染管制标准及地下水污染管制标准由“中央”主管机关订定，但却没有规定地方主管机关得否得因特殊需要，拟订个别较严之排放标准。此时是否可以主张由于特别法没有规定，所以应回归适用普通法，亦即本法第25条第2项“地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经‘中央’政府备查后，适用于该辖区”之规定？换言之，地方政府仅须送备查即可，而不待“核可”即可适用于其辖区？无论是从前述“普通法”与“特别法”之逻辑，或是环境保护事项本即具髙度地方自治属性之角度，本文倾向于持肯定立场。但由于目前尚无任何地方政府有意拟定较严格之土壤污染管制标准或地下水污染管制标准，因此相关的讨论尚未受到重视。
(五)公民诉讼
公民诉讼制度系肇始于美国1970年《洁净空气法》（Clean Air Act, CAA）当中之制度{53}，该制度也成为美国法尔后制订公民诉讼制度的典范，且该制度被广泛地引入大多数的环境法规当中，就目前为止，美国已有16部法律设有公民诉讼的制度。{54}依据学者归纳，环境法中之公民诉讼制度具有“补充功能”、“减轻负担功能”以及“指摘功能”{55}。尤其第一种功能，其可强化行政机关在法律执行方面的密度，且当公民诉讼进入法院审理的阶段时，亦能发挥司法审查强度提升的作用。{56}
公民诉讼引进于台湾地区环境法制，首见于“空气污染防制法”第81条。此外，“废弃物清理法”与“水污染防治法”于2000年同时修正时，亦一并增订此一制度于当中。尔后也陆续以条文内容大同小异的方式被增订或制订于其他三部“环保署”主管的法律当中（见表2），以及本法第34条。{57}
表2“环保署”主管法律中公民诉讼（本表未将“环境基本法”第34条纳入）
┌───┬────────┬────────┬────────┬────────┬────────┬────────┐
│ │“废弃物清理法”│“空气污染防制法│“海洋污染防治法│“土壤地下水污染│“水污染防治法”│“环境影响评估法│
│ │第72条 │”第81条 │”第59条 │整治法”第49条(1│第72条 │”第23条 │
│ │(1988.6.22) │(1988.1.20) │(1989.10.13) │989.1.13) │(1991.4.25) │(1988.12.22) │
├───┼────────┴────────┴────────┴────────┼────────┼────────┤
│第 │公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令，而主管机关疏于执行时，受害│事业、污水下水道│规定于第8、9项开│
│一 │人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于│系统违反…… │发单位 │
│项 │书面告知送达之日起60日内仍未依法执行者，受害人民或公益团体得以该主管机│ │ │
│ │关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向高等行政法院提起诉讼，请求判令│ │ │
│ │其执行。 │ │ │
├───┼───────────────────────────────────┴────────┼────────┤
│第 │行政法院为前项判决时，得依职权判命被告机关支付适当律师费用、侦测鉴定费用或其他诉讼费用予│规定于第10项 │
│二 │对维护空气质量有具体贡献之原告。 │ │
│项 │ │ │
├───┼────────────────────────────────────────────┼────────┤
│第 │第一项之书面告知格式，由“中央”主管机关会商有关机关定之。 │规定于第11项 │
│三 │ │ │
│项 │ │ │
├───┼────────────────────────────────────────────┼────────┤
│备 │下划线部分乃为各条文文字存有差异之处 │ │
│注 │ │ │
└───┴────────────────────────────────────────────┴────────┘
本法第34条与前述已被引进六个环境法律的公民诉讼在“直接适用性”上不能同日而语，主要乃是因为前者条文规定，各级政府疏于执行时，人民或公益团体“得依法律规定”以主管机关为被告向行政法院提起诉讼，而所谓“得依法律规定”向来被理解为“本法以外之法律”，因此人民或公益团体仍无法直接依据本条之规定提起诉讼。换言之，本法第34条的规范目的不在于作为提起环境公民诉讼之法律依据，充其量在于引导更多的环境公民诉讼制度被导入更多的环境保护法规当中。
唯倘若“环境基本法”对于环境法制应该具有引导之作用，则似不应只让公民诉讼存在前述六部环境法律，而是亦应该导入至“环保署”主管之其他环境法律，例如“噪音管制法”、“资源回收再利用法”、“毒性化学物质管理法”、“饮用水管理法”以及“环境用药管理法”五部法律。毕竟与美国相类似之法律进行比较，美国除了与台湾地区之“环境用药管理法”相类似的《联邦除昆虫剂、祛霉剂与灭鼠剂法》（Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act, FIFRA）尚未引进公民诉讼之外，其他皆已有之。本文并非认为必须一味仿效外国法制，但倘若台湾地区环境执法成效的提升仍有赖借重公民诉讼制度的必要，且其他未引进公民诉讼的环境相关法律在执行成效上亦面临成效不彰的类似问题，那么从规范层面来看，似乎没有理由仅将公民诉讼制度聊备于目前的六部法律当中。
此外，目前与环境保护相关之法律但却不是归“环保署”主管者，并不在少数，但基于环境问题之特性，实亦有透过公民诉讼强化执法之必要。诸如此类之法律有“水利法”、“水土保持法”、“森林法”、“国家公园法”、“野生动物保育法”、能源法规等。如前所述，“环保署”于2012年将与其他相关部会合并为“环境资源部”，除纳入“环保署”现行业务外，包括原“内政部”“国家”公园管理、地政、“国土”规画业务；原“经济部”水利、矿业、地质；“交通部”气象、“国家风景”管理；“农委会”农业用水、生物保育、水土保持、林务；“原能会”核能管制业务。本文以为倘若在制度上不具有可以差别对待之理由的话，即应该借由机关组织改造的机会，将公民诉讼广泛地引入“环境资源部”未来主管之环境法律当中。若从比较法的角度观之，目前美国法即是广泛地将公民诉讼导入环境保护相关的法律，且不局限于环保署(USEPA)所主管之法律（见表3）。
表3美国环保署(USEPA)所主管之法律
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│法规名称 │主管机关 │法规名称 │主管机关 │
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│洁净空气法 │Environmental │安全饮用水法 │Environmental Protection Agency │
│ │Protection Age│ │ │
│ │ncy │ │ │
├───────────┤ ├───────────┤ │
│洁净水法 │ │毒性物质管制法 │ │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│全面性环境应变补偿及责│ │深水港口法 │Maritime Administration │
│任法 │ │ │ │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │濒临绝种生物保护法 │Fish and Wild-life Service │
├───────────┤ │ │ │
│紧急计划及公众信息公开│ │ │ │
│法 │ │ │ │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │能源政策与节约法 │Department of the Interior │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│海洋保护、研究与保护区│ │危险液体管线安全法 │Department of Transportation's Pipeline Ha│
│法 │ │ │zardous Material Safety Administration │
├───────────┤ │ │ │
│噪音管制法 │ │ │ │
├───────────┤ ├───────────┼─────────────────────┤
│发电厂及工业原料使用法│ │大陆礁层法 │Minerals Management Service │
│ │ ├───────────┼─────────────────────┤
│ │ │露天采矿管制和回复法 │Office of Surface Mining Reclamation &Enfo│
│ │ │ │rcement │
├───────────┤ │ │ │
│资源保育回收法 │ │ │ │
└───────────┴───────┴───────────┴─────────────────────┘
再者，环境问题经纬万端并往往涉及专业知识，因此倘若人民无法对于主管机关或乃至污染源主张环境信息请求权，则亦将无法掌有足够信息作为提起诉讼之基础，而导致此一制度目的之落空，因此应以环境信息请求权作为公民诉讼制度不可或缺之配套措施。
四、本法于争讼个案中适用之情形
如前所述，本法错过1988年的立法契机之后，亦同时失去了引导环境立法的空间，纵仍有发挥引导立法的可能，但所剩空间实已无多。因此本文以为本法在立法论的层次讨论上，已不具重要地位；然值得观察的另一个角度是，本法于生效施行后在具体个案当中被适用的次数多寡以及实际之规范效力为何。此外，本法多数条文属于原则性或方向性之规定，或许在解释论的问题层次上仍有发挥作用的余地。尤其当争讼个案当中，若遇有相关之环境法律有解释或认定上之歧异时，能否被引为定分止争之依据。此一考察应有助于了解“环境基本法”制定之实益，同时亦可作为“‘基本法’之立法政策”{58}推动上之参考。
就目前而言，“环境基本法”似乎较经常在政策论述的场合被引用，至于在个案当中被人民作为向政府机关提出请求权之法律基础实不多见，甚至在人民与政府机关对于得否提出请求有歧见而循司法途径以定夺时，法院至今却一贯认为本法仅具宣示性的意义，或仍须有具体法律规定作为依据，仅以“环境基本法”无法作为人民具体权利之主张，亦无法对政府机关产生一定的行为义务拘束。“环境基本法”于法律性质上系属公法性质，因此若有争讼亦应归“行政法院”审判。然目前有涉及“环境基本法”之引用的“行政法院”裁判实属有限，依据笔者自“‘司法院’裁判书查询系统”搜寻之结果，计有两号“高等行政法院”判决与两号裁定，以及“最高法院”一号判决与一号裁定。进一步分析如下：
(一)高雄“高等行政法院”2003年诉字第374号判决
原告因自有土地受重金属污染，遭云林县政府（以下简称被告）公告为“污染控制场址”，并限制耕作。停止耕种期间，被告以每期作每公顷新台币41000元标准，分期核拨停耕补偿费。原告认为被告之补偿数额过低不足以补偿其实际损害，故提起诉讼并主张，应依据“环境基本法”第4条作为补偿之依据，该条文规定“国民、事业及各级政府应共负环境保护之义务与责任。环境污染者、破坏者应对其所造成之环境危害或环境风险负责。前项污染者、破坏者不存在或无法确知时，应由政府负责”。
然法院认为关于政府应负担多少补偿义务，其要件、补偿标准等事项，仍有赖立法始有请求权之发生。目前法律规定，除“土壤及地下水污染整治法”第13条第1项第5款对受污染而强制销毁之农渔产品予以相当之补偿外，对限制耕作或停耕期间并未有补偿规定。最终认定原告不具有请求权依据，故驳回其诉讼。
(二)高雄“高等行政法院”2004年诉更字第23号判决
原告自有之土地在高雄市政府（以下简称被告）进行水土保持及边坡稳定之工程时受有损害，故向被告请求补偿。后遭被告拒绝，遂于经诉愿驳回后提出行政诉讼。诉讼之法律理由之一，原告主张“环境基本法”第37条规定“各级政府为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需求，对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施……(八)提供土地或其他资源作为环境保护之用……(十)其他环境保护有关事宜”。
对于此一主张，行政法院认为“环境基本法”多仅为简略之规定，类似方针条款，故总体而言，其应属环境政策之宣示；而其第37条对于如何补偿，则付之阙如，因此仍须依据其他具体规定，方属请求有据。原告仅依据“环境基本法”提出请求，系属诉无理由。
(三)台北“高等行政法院”2007年停字第40号裁定、2007年停字第95号裁定
本案乃是涉及“行政处分停止执行”之声请。台北县政府（以下简称相对人）基于捷运系统工程之需要，以行政处分命“乐生疗养院”应对工程用地拆除区范围内之建物自行拆除，若逾期未拆，将依法强制拆除。声请人基于维护公益之理由，向法院提出停止执行前述行政处分之声请。声请人主张依据“环境基本法”第2条、第3条及第28条规定，文化、人文史迹等环境资源既然为全体国民世代所有，任一国民均得作为前述行政处分之利害关系人，所以有权得声请停止执行。再者，其主张前述处分若不停止，将对于国民（包括声请人）之权益造成无法回复之损失，因此声请停止执行应属有理。
法院认为“环境基本法”第2条、第3条、第28条等规定，或为“环境”、“永续发展”之定义，或为环境污染及破坏者付费制度及环境保护优先原则之揭示，并未赋予一般国民具体之法律请求权。声请人非原处分之相对人，亦非乐生疗养院之院民，且住于高雄市前镇区与位于台北县新庄市之乐生疗养院亦无地缘关系，因此乐生疗养院所属建物之拆除所生环境变动，对于声请人没有任何权利或利益受到损害，故驳回其声请（第40号裁定）。
针对同一行政处分，另有其他民众以同样理由声请停止执行，法院立场大致相同，但在“环境基本法”相关规定上另表示，“环境基本法”第3条、第28条等规定仅具有政策宣示之作用，亦未赋予声请人具体之权利或法律上利益。故声请人所称其个人文化资产权受侵害，乃属法律以外之政治上、宗教上、文化上、经济上或感情上之利益。并非此所称之法律上利益，从而亦驳回声请（第95号裁定）。
(四)“最高行政法院”2005年判字第729号判决
前述高雄“高等行政法院”2003年诉字第374号判决之原告，不服第一审判决遂上诉至“最高行政法院”。“最高法院”对于“环境基本法”之法律性质仍持相同立场，并进一步佐以“历史解释”予以补充理由，其谓“立法院”依照赖劲麟委员等提案通过之“环境基本法”，其要旨概述谓：“台湾为提升环境生活质量，维护生态资源，确保人民拥有健康有文化的生活，并促进入类社会及全球永续发展，特就环境保育和全球永续发展的理念，制定本‘基本法”并借由‘基本法’的明文规范，来引导‘国家政策方向’以及相关法令的制订，来达成环境保育、永续发展的总目标”。足见该“基本法”目的在于引导“国家政策方向”及相关法令之制定，尚难导出人民实体上之请求权。因此仍认为上诉无理由予以驳回。
(五)“最高行政法院”2007年裁字第1979号裁定
前述“乐生疗养院”之案件，声请人不符原审法院之裁定，遂向台湾地区“最高法院”提起抗告。抗告理由进一步补充，依“环境基本法”第2条、第3条及第28条等规定可知，文化、人文史迹等环境资源既然为全体国民世代所有，任一国民均为系争行政处分之法律上利害关系人，且依“行政程序法”第4条之规定，“环境基本法”既为台湾地区之公法，可见“环境基本法”系为保障所有国民权利所制定，并非原裁定所称反射利益。况从“宪法”上保障自由权利之精神观之，其亦有法律上值得保护之利益。
但此一补充理由并无法说服台湾地区“最高法院”，虽然台湾地区“最高法院”在本案中并未对于抗告人所主张之“环境基本法”相关规定阐述意见，但仍认为抗告人既非处分相对人，且住居所亦与本案“乐生疗养院”无地缘关系，再者究有何“环境基本法”第2、3、28条保障之权益受有影响、发生损害，抗告人均未具体主张并释明，故不认为声请停止执行具有权利保护之必要，从而驳回抗告。
(六)小结
“环境基本法”生效施行至今已将近八年，然而其不仅在引导政策形成或法令制度之制定上乏善可陈之外，似乎在个案适用上亦属有限。透过本文以下之汇整分析即可得知，至今为止亦仅有六个行政诉讼案件，原告、声请人或抗告人引用“环境基本法”作为权利之主张，当然在此无从得知有多少环境诉讼在当事人自忖引用“环境基本法”毫无胜算，而于诉讼当中放弃主张。但可以确定的是，“环境基本法”本身的规范内容性质与司法权作为权利保护机制并不存有太多交集。由于“环境基本法”的规范内容主要多属责令政府机关应采取一定之作为或研拟特定之法制，而非以赋予个别人民权利、提供权利保护或课予人民义务为规范目的，换言之，“环境基本法”的规范内容大致上涉及所谓“对政府机关的纯粹客观法律义务之课予”，而非属于个别人民权利义务事项，也就是并非属于学理上所称之“权利保护规范”(Schutznorm)。“行政院法规委员会”在2003年4月间，曾针对“基本法制定之必要性”此一问题邀集法学领域之学者专家进行讨论。在会议结论当中，即明确指出原则上并不鼓励广泛制定“基本法”，纵使无法避免的话，其条文内容应避免“有使人民产生实体上请求权之规定”{59}。透过前开结论的内容，一方面，亦足以验证“基本法”原则上本即不以作为“权利保护规范”为典型。另一方面，无论从“诉愿法”或是“行政诉讼法”{60}来看，行政救济制度发动之前提除了必须有人民权利受到侵害之外，造成侵害者亦必须有违法之行政处分。而所谓违法，目前司法实务向来之见解，必须是涉及具有“权利保护规范”性质之法律被违反。{61}借由以上说明即可清楚得知，纵使行政机关之公权力行为可能违反“环境基本法”之规定，但也仅仅属于原则上{62}不受司法权审查的“纯粹客观法律义务之违反”。此即何以行政法院无法单就“环境基本法”之规定作为行政机关行为之合法审查标准的主要原因。换言之，法院的基本立场系与“行政院法规委员会”一致，亦认为本法只不过为类似方针条款或应属环境政策之宣示，既无法解释出本法有保障人民权利或法律上之利益之意旨，且亦难以导出人民得以依据本法条文主张实体上之请求权。
如本文前所述，本法立法之初，希望本法之制订与施行，能以作为各级政府、事业及国民共同推动环境保护之依据，并借其明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标。但透过本文之分析，一方面似不易看到前述目标达成有何具体成效。而另一方面，“环境基本法”亦无法作为人民直接向行政机关主张，或借由诉讼提起之方式，促使相关政府机关积极实现“环境基本法”之要求。因此倘若“基本法”皆具有类似之宿命，在继续推动“基本法”立法政策之前，是否应先彻底检讨制定“基本法”之实益，以及如何消弭期待与实际之间的落差。否则画饼充饥的立法方式，不仅对于问题解决不具实益之外，立法过程的资源耗费本身即是没有意义的不环保行为。
五、本文建议——代结语
环境保护之成效良窳攸关现在与未来人类之健康与生存，而此有赖于政府与民间乃至国际力量之相互配合，因此如何制定一部能有效地结合各方力量，致力环境保护工作之环境法规范，使其彼此间在环境保护之规范目的上能维持一致性与和谐性，实有不容忽视之重要性。准此，本法制定之意义值得获得肯定。
唯有疑问的是，本法之法性质究属为何？再者，其究竟是否具有法规范性质？首先，尽管本法称为“基本法”，亦有部分学者主张其具有“准‘宪法’性质”{63}，但却未说明究竟是“法位阶优越”或“适用顺序优先”。然事实上就立法机关与程序观之，实与一般法律相同，换言之，其法位阶实与台湾地区“宪法”第170条意义下之“法律”无异。本文前述之“行政院法规委员会”有关“基本法制定之必要性”之文件{64}中，对于“基本法”之适用优先性持反对意见之学者即明确指出，“‘宪法’或‘中央’法规标准法并无明文‘基本法’优先适用于一般法律，除非‘基本法’与一般法律间有普通法、特别法之关系或前法、后法之关系，否则难认其适用上具有优先性”。本文亦持同样见解{65}，因此从法位阶理论与体系而言，与德国法上具有等同于宪法位阶之“基本法”(Grundgesetz)无法同日而语。{66}因此，尽管本法大半条文皆明文要求“国家”应为特定之行为或制度建构，但是由于法位阶上并不优越其他法律，因此立法者之立法形成空间并不因此而受到影响。亦即立法者仍得以新法排除旧法或特别法优先适用等方式另为规定。另外，在有行为法作为依据之情形下，纵使行政主管机关采取与本法规定相左之措施，亦不因此造成违法之行政行为，同时毋宁更突显本法形同具文之窘境。{67}
再者，究其条文内容而言，其不仅在构成要件上具有相当之抽象性外，且所有规定皆欠缺法律效果规定，使其在事实上仅具有宣示意义而无法拘束力。甚至亦使得法律与行政机关内部之施政目标间的区别逐渐模糊。事实上早于1987年10月间“行政院”所颁布之“现阶段环境保护政策纲领”当中即不乏许多与本法相似之规定，例如第2章“策略”“三、国民及产业界应有与政府共同致力于环境保护之责任。四、‘国家’建设、国民生活及生产活动与消费行为应秉持节约资源及预防污染之原则，减少废污量之产生，减轻环境负荷。五、污染防治、公害救济及环境复建之费用，应建立污染者付费制度，但政府并得采取适当之奖励辅助措施”等。又例如第3章“措施”“二、健全行政体制调整‘中央’与地方环境保护机关组织，明确划分各级环境保护机关之权责，调整分工，配置适当之人力与设备，增进行政执行效能。各级目的事业主管机关应视环境保护之需要，设置专责单位及人员，积极办理或辅导环境保护及污染改善工作”等。法规范之拘束效力并非仅单纯来自其法位阶，毋宁仍系于其是否具备完整之规范内容。反之，纵使被赋予法律位阶但仅具政策性内容之法律规定，仍是无法获得如法律一般的尊重。{68}
基于以上之理由，本文以为本法在未来修正时，应尽量以将其设定为所有环境法规范之总则规定作为修法方向。亦即一方面尽量逐渐减少法制建构“期许”之规定，而另一方面汇整散见于所有环境法规范中之共通概念与基本原理原则，并透过本法将其内涵加以确定，其使与其他个别环境法规间逐渐形成“普通法与特别法”或“总则与各论”之关系。
【注释】
{1}请参阅“环保署”新闻稿：http://ivy5. epa. gov. tw/enews/Newsdetail. asp? InputTime =0911119173713，访问日期：2010-08-25。
{2}请参阅“行政院环境保护署”网页资料：http://ivy5. epa. gov. tw/epalaw/doc￡ile/020002. doc，访问日期：2010-08-25。
{3}参见陈春生：《浅释“环境基本法”》，载《台湾本土法学杂志》，239～245页，2003(42)。
{4}其掌理有关公共卫生设施、公共场所及食品加工厂之卫生指导及监督，垃圾、水肥等污物处理之指导及监督；环境卫生杀虫剂之管理；空气污染、水污染及噪音等公害之研究、指导及监督等事项。
{5}然而随着后来的省政府虚级化政策，以及1999年“地方制度法”之生效，其第2条第1款已明定“省政府为‘行政院’派出机关，省为非地方自治团体”，因此迄今省政府除已不再具有地方自治团体之法律地位之外，亦已无任何法定的实质权限。
{6}从法制比较角度观之，日本的地方环境自治行政则比中央层级较为积极先进。参见王毓正：《环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议——从中石化安顺厂污染事件观点出发》，载社团法人台湾法学会主编：《台湾法学新课题(五)》，143～151页，台北，元照出版有限公司，2007。
{7}参见陈慈阳：《行政法总论》，61～62页，台北，翰芦图书出版有限公司，2005。
{8}参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，289页，2000(10)。
{9}相关之立法背景，参见邱聪智：《公害法原理》，23～24页，台北，台湾三民书局股份有限公司，1984；李建良：《“环境基本法”的理念与规范取向》，载《台湾本土法学》，11页，2000(14)。
{10}此例如“农业管理法”(1972)、“饮用水管理条例”(1972)、“水污染防治法”(1974)、“废弃物清理法”(1974)、“空气污染防制法”(1975)。参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计——对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，290页，2000(10)。
{11}然而依据“立法院”于2010年1月12日三读通过之“行政院组织法”修正案，2012年“行政院”将增设“环境资源部”，除纳入“环保署”现行业务外，包括原“内政部”、“国家公园”管理、地政、“国土”规画业务；原“经济部”水利、矿业、地质；“交通部”气象、“国家风景”管理；“农委会”农业用水、生物保育、水土保持、林务；“原能会”核能管制业务等，也都将纳入“环境资源部”的业务范围内。但环境法律与政策执行质量是否即因此将获得提升，仍有待观察。
{12}参见陈慈阳：《环境法总论》，2页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{13}例如陈慈阳版之“环境基本法”草案，参见陈慈阳：《环境法总论》，595页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{14}参见“环保署”网页：http://www. epa. gov. tw/Html/056d7403-72d9-4b20-b647- d691dcf9e6df_zh-tw. html，访问日期：2010-08-25。
{15}“环境基本法”第9条规定：“各级政府应普及环境保护优先及永续发展相关之教育及学习，加强倡导，以提升国民环境知识，建立环境保护观念，并落实于日常生活中。”
{16}“环境基本法”第2条第1项规定：“本法所称环境，系指影响人类生存与发展之各种天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生生物、景观及游憩、社会经济、文化、人文史迹、自然遗迹及自然生态系统等。”
{17}王毓正主持，“环保署”98年度委托研究计划，研拟“环境教育法施行细则”等4项子项目研究计划（计划编号：EPA-98-E103-02-268），1～2页。
{18}Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht，2000，§1 Rn.127； Kloepfer, Umweltrecht，2004，§4Rn.1；1992年联合国里约宣言第15条。
{19}详见下文“三”之“(二)兼筹并顾与环境保护优先原则”。
{20}亦称为“人本主义之环境保护”，参见陈慈阳：《环境法总论》，7页，北京，中国政法大学出版社，2003。与其相对之立场的是“生态主义之环境保护”（ecocentric environmental protect tion），亦即环境本身即为保护之目的与保护对象，在此即发展出所谓之自然的权利（Rechteder Natur/nature right）。此意义下，人类的存续之保障未必优先于其他物种。关于详细论述，See Bosselmann, Im Namen der Natur-Der Wegzum?kologischen Rechtsstaat，1992，S 15 ff； Muswiek, Staatsziel Umweltschutz （Art 20a GG），NVwZ 1996， S 324。
{21}详细论述，SeeBosselmann, Im Namen der Natur, S 14f.
{22}Maurer, Staatsrecht I，2. Aufl.2001，§8 Rn.5.
{23}参见陈慈阳：《环境法总论》，7页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{24}即如同各国宪法系为维护人民基本权利而被制定一般，则位阶立于宪法之下的法律或其他法规范，自然亦须从人本主义出发。
{25}本法之相关规定例如第2条第2项跨世代环境保护之规定，以及第21条抑制温室效应之“国家义务”。
{26}叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，载《台湾大学法学丛书(76)》，202页，台北，台湾三民书局股份有限公司，1993。
{27}陈慈阳：《环境法总论》，135页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{28}参见王毓正：《环境保护入宪之模式与规范效力之理论与实际——以欧盟成员国宪法上相关立法例之比较为中心》，载城仲模教授祝寿论文集编辑委员会编：《城仲模教授祝寿论文集》，105～131页，台北，新学林出版社，2008。
{29}类似批评，参见李建良：《跨世纪的环境政策与法制设计——对于制定“环境基本法”的初步想法》，载《法政学报》，296页，2000(10)。
{30}Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken des Technik，1985，S.81-83; Appel, Stufen der Risikoabwehr—Zur Neuorientierung der umweltrechtlichen Sicherheitsdogmatik im Gen-technikrecht, NuR 1996， S.228f.
{31}Kloepfer, Umweltrecht，2004，§4， Rn.4，24.
{32}参见王毓正：《论基本权之保护义务在不确定科技健康风险预防上之适用——以奈米科技与非游离辐射应用之相关健康风险预防为例》，载《兴大法学》，46页，2010(7)。
{33}此尤其在现行法规规范冲突时，具有实质意义。亦即共同基本原理、原则得以作为司法进行法规范解释时补充法规范内涵之用。具体实例请参阅德国联邦宪法法院于1998年5月7日同日作出之包装税判决(Verpackungsteuer)与邦废弃物公课判决(Landesabfallabgaben)，BVerfGE BVerfGE 98，106ff.= NJW 1998，2341ff; BVerfGE 98，83ff.= NJW 1998，2346ff。
{34}Kloepfer，§4， S.210 ff.
{35}例如欧共体条约(EGV)第174条第2项已将预防原则及污染者负责原则，明文确定成为欧共体环境政策的指导原则；又如德国环境法典虽然仍在草案阶段，但无论是1991年的教授版草案抑或1992年的独立委员会版草案，皆于总则部分确立此三大指导原则之地位及其内涵，前者见 Kloepfer/u. a., UGB-AT-E, S.139 f., 后者见 BMU, UBG-KomE, S.448。
{36}条文内容：“永续发展系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展”。
{37}关于EPR与EPP理念与制度介绍，参见王毓正：《论环境法于科技关连下之立法困境与管制手段变迁》，载《成大法学》，116～119，129～133页，2006(12)。
{38}其他之规定例如第7、8、12、15、18、19、21、22、23、26条等。
{39}关于污染者负责原则详见陈慈阳，前揭文，226页以下；关于污染者负责原则与共同负担原则之“原则例外关系”的进一步论述，参见王毓正：《环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议——从中石化安顺厂污染事件观点出发》，载社团法人台湾法学会主编：《台湾法学新课题(五)》，155～158页，台北，元照出版有限公司，2007。
{40}盖环境保护所欲解决者不应仅止于环境污染防制（治），亦应包含合理管制分配环境资源之利用。此二者又称之为环境负担之因素，而造成环境负担者并不仅止于污染者尚包括利用者，亦即所谓肇因者。关于肇因者负责原则，参见王毓正：《环境公课(Umweltabgaben)之研究——以污染排放费(Emmissiomabgaben)为中心》，118页。
{41}The Brundtland Report: Our Common Future （pp.58，72），http://www. un-documents. net/ocf-02. htm#Ⅱ，访问日期：2009-08-20。
{42}此外联合国所发表的“21世纪议程”（Agenda 21），在“加强NGO团体在永续发展之地位”（strengthening the role of non-governmental organizations: partners for sustainable development）一节中的27.6，27.9(a)亦将“政策决定程序中之民众参与”视为永续发展的重要前提。
{43}原文请参阅“联合国环境规划署”（The United Nations Environment Programme, UNEP）网页，http://www. unep. org/Documents. Multilingual/Default.asp? DocumentID =78&ArticleID=1163，访问日期：2009-08-20。
{44}Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998.
{45}相关详细的论述，参见王毓正：《从奥胡斯公约检视“我国”环境影响评估法制中民众参与之规范》，载《政大公共行政学报》，61～117页，2010(35)。
{46}参见王毓正：《从奥胡斯公约检视“我国”环境影响评估法制中民众参与之规范》，载《政大公共行政学报》，67页，2010(35)。
{47}Art.7 Charte de Environnement: Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à1'environnement détenues par les autorités publiques et de participer àl'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
{48}参见王毓正：《环境保护入宪之模式与规范效力之理论与实际——以欧盟成员国宪法上相关立法例之比较为中心》，载城仲模教授祝寿论文集编辑委员会编：《城仲模教授祝寿论文集》，105～131页，台北，新学林出版社，2008。
{49}此已是台湾“大法官”解释之基本立场，例如“大法官”释字、402、619号解释。
{50}例如学者陈慈阳所拟之草案即采此一体例，参见陈慈阳：《环境法总论》，595页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{51}台湾地区“中央法规标准法”第16条第1项前段规定：“法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者，应优先适用之。”
{52}依照目前立法惯例，“特别法”之定位通常透过“本法未规定者，适用其他法律之规定”之规范方式确立。而“环境基本法”第1条、“空气污染防制法”第1条以及“水污染防治法”第1条皆有此一相同之规定。
{53}参见叶俊荣：《民众参与环保法令之执行：论“我国”引进美国环境法上“公民诉讼”之可行性》，载叶俊荣：《环境政策与法律》，229页，台北，月旦出版社，1993。
{54}相较于叶俊荣教授前文介绍美国公民诉讼制度之当时，目前又增加了五部法律订有公民诉讼制度。
{55}此三个功能系参考自德国学者SabineSchkcke对于美国公民诉讼的分析结论。Sabine Schlacke, überindividueller Rechtsschutz: Ph?nomenologie und Systematik überindividueller Klagebefugnisse im Verwaltungs-und Gemeinschaftsrecht, insbesondere am Beispiel des Umweltrechts，2009，S436-437.
{56}美国众议院曾经先后表明过这样的肯定立场，“倘若联邦政府与地方环保机关无法发挥执法的成效，则应该赋予公众有权利去寻求强而有力的执法力量”Rep. No.414，92nd Cong., 2nd Sess.(1972)，p.64）；“公民诉讼乃为经过验证被认为有效的执法工具，其即如众议院立法当初所预设的一般，与公部门之执行力共同成为政府执法之双轨，并且具有辅助之功能。其共同发挥恫吓不法行为的效果，并有效地促使环境法律被遵守”（S. Rep. No.50，99 th Cong., 1st Sess.(1985)，p.28）。
{57}台湾地区“环境基本法”第34条规定：“各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护环境质量有具体贡献之原告。”
{58}自台湾地区“环境基本法”生效施行后，即带动起一波“基本法”立法潮流，目前另有五部基本法：“通讯传播基本法”（2004.01.07）、“科学技术基本法”（2005.01.19）、“原住民基本法”（2005.02.05）、“教育基本法”（2006.12.27）、“客家基本法”（2010.01.27）。
{59}其他关于制定“基本法”应避免之情形，尚包括有：宪法与其他法律已经完备之事项，毋庸重复规定；不应有设组织之规定；不应有“中央”与地方权责划分之规定；对于事属当然之事项，毋庸再予明文规定。参见http://www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802. doc，访问日期：2011-05-20。
{60}“诉愿法”第1条第1项前段规定：“人民对于‘中央’或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿。”“行政诉讼法”第4条第1项规定：“人民因‘中央’或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益，经依‘诉愿法’提起诉愿而不服其决定，或提起诉愿逾三个月不为决定，或延长诉愿决定期间逾二个月不为决定者，得向‘高等行政法院’提起撤销诉讼。”
{61}关于保护规范理论之检验步骤，参见王毓正：《公立国民小学裁并决定之法律性质与处分相对人之认定》，载《月旦法学杂志》，224页，2011(194)。
{62}“行政诉讼法”仅于法律有特别规定时，例外承认人民得基于纯粹公益之维护而提起行政诉讼。“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”
{63}蔡秀卿：《“环境保护基本法”草案之检讨》，载《“立法院”院闻》第28卷，43页，1993(3)。
{64}其他关于制定“基本法”应避免之情形，尚包括有：“宪法”与其他法律已经完备之事项，毋庸重复规定；不应有设组织之规定；不应有“中央”与地方权责划分之规定；对于事属当然之事项，毋庸再予明文规定。参见http://www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802. doc，访问日期：2011-05-20。
{65}当然亦有部分学者持肯定立场，其主张“‘基本法’既为纲领性、原则性或政策性之专法，其适用上自应先于一般法律”、“若将‘基本法’定位为总则编性质之法律，自优先于各该行政专业领域个别法律之适用”、“部分‘基本法’明定，该法施行后，应依该法之规定，修正、废止或制（订）定相关法令，故应优先于一般法律适用之”。参见http:// www. ey. gov.tw/public/Attachment/8918185802.doc，访问日期：2011-05-20。
{66}参见陈慈阳：《环境法总论》，107页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{67}其他批评，参见陈慈阳：《环境法总论》，91页，北京，中国政法大学出版社，2003。
{68}正如同于“宪法”中增设了一个仅具宣示意义而内涵空洞之“环境权”，仅仅会造成“基本权贬值”的现象，参见陈慈阳、王毓正：《环境保护于‘宪法’上之意义》，载《厚生杂志》，33页，1999(6)。