王小龙，李冰：我国台湾地区原住民族立法现状刍议
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《法治研究》
【作者】 王小龙，李冰 【作者单位】 中央民族大学
【分类】 其他 【中文关键词】 台湾，原住民族，立法
【期刊年份】 2011年 【期号】 11
【页码】 11
【摘要】
在台湾原住民族运动的斗争之下，台湾当局从上世纪90年代开始推进原住民族的立法工作。台湾地区原住民族立法在一定程度上保护了原住民族的基本权利、经济社会权利、政治权利、文化教育权利，但是仍存在许多问题。对台湾原住民族立法，我们应以辩证的眼光看待，对于其中一些比较好的经验，可以借鉴。祖国大陆高度重视台湾原住民族权利的保障，如能实现祖国和平统一，对于那些真正有利于保护台湾原住民族权利的法律，我们应该予以保留、改革和发展。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1171323
一、台湾原住民族立法：原住民族运动的结果
原住民族的概念，由于使用者以及使用场合的不同，其意义会产生差异或变化。在中国大陆，原住民族一般被定义为少数民族；在日本，原住民族指的是国内一个少数人的群体，原则上与普通国民不进行区别；在加拿大，所谓原住民族指的是权益受到特殊保障的人……[1]台湾地区的原住民族就是指台湾的少数民族。台湾少数民族是1954年第一届全国人民代表大会根据民族识别政策确定的第一批38个少数民族之一，统称高山族。目前，根据他们自己的要求并经台湾当局认定统称为“原住民族”[2]。
早在解放战争时期，面对中国两种前途、两种命运的决战，中国共产党顺应全国各族人民的要求，制定了相比抗日战争时期更为丰富、具体和切合新时期革命斗争实际的民族理论政策，初步形成了以平等团结、共同解放与发展民族区域自治为核心的民族政策理论体系。[3]新中国成立60多年，我国大陆地区一直坚持实行民族平等、民族团结、各民族共同繁荣和民族区域自治的政策，取得了巨大的成绩。[4]我国大陆的民族立法工作，是贯彻党和国家民族政策的体现，也是我国56个民族意志的凝结。[5]
但是，在台湾地区，原住民族立法并非台湾当局尊重原住民族意志的体现，而是原住民族权利运动的结果。国民党退踞台湾后开始调整台湾的民族政策，将“山地原住民族”政策确定为“提高山胞文化水准”、“改善山胞经济”、“增进山胞健康”、“充实山地自治财源”、“僻远贫瘠村落分期移住”等五大“山地施政原则”。其中变化较大的政策调整包括：“征收山地乡平地人法定捐税”，废除抗战胜利后免除“原住民”一切赋税的政策，“拟议分区分期恢复征收山胞捐税计划”。台湾当局实施“山地平地化”的政策目标是：1．按照山地各乡的地理、文化、经济条件分为甲乙丙三级，分别制订山地平地化计划并分期完成。2．优先补助财源不足的山地乡，对已经自给自足的山地乡“逐年递减补助，以求平衡”。3．按各乡“进步程度”分区分年逐渐取消山地特殊政策，其中包括取消山地保留地制度、逐渐停止或变通优待山胞之各项特殊政策。
“山地平地化”政策几乎全面改变了台湾光复初期的政策，造成了原住民族的极大反感。曾经担任“台北市原住民委员会”文教组长的钟兴华（排湾族）指出：这一政策“变相剥夺了原住民原有的生活空间，导致原住民社会经济凋零、部落人口老化、空洞化以及文化严重断层的危机”。兰屿的雅美族也激烈地表示，台湾当局“采取的压迫政策比起日本政府有过之而无不及—山地平地化政策是更具体的种族灭绝政策”。[6]为此，台湾原住民族开始发起了维权运动。[7]1983年，台湾大学的伊凡·诺干（泰雅族）、路索拉门·阿勒（卑南族）和夷将·拔路儿（阿美族）等原住民学生创办了《高山青》杂志，标志着台湾原住民族运动的开始。1984年12月《高山青》杂志和路索拉门、夷将等人在台北马偕纪念医院成立“台湾原住民权利促进会”（简称“原权会”,1987年1月改名为“台湾原住民族权利促进会”） 。1988年，改名后的“原权会”发表了《台湾原住民族权利宣言》，明确指出台湾原住民是台湾的“惟一主人”。该宣言还要求：各级立法机关都应有原住民代表，原住民代表对涉及原住民事务的各项议案拥有否决权，各级行政机关建立原住民事务管理机构，在原住民传统聚居地域实行区域自治，恢复固有姓名、语言、风俗习惯、民族教育和土地资源。[8]
原住民族权利运动的内容主要有：1．族称上，废“山地同胞”等歧视性称谓，统称台湾“原住民族”或“原住民”。2.政治上，修改“宪法”，制定“法律”以保障“原住民”群体的政治权利；改革行政机构“蒙藏委员会”为“少数民族委员会”，提升“山地行政”的级别。3．经济上，归还被侵占的“山地保留地”，检讨和修改“山地”经济政策，改善“原住民”的工作和生活条件。4．思想文化上，尊重“原住民”的人格和习俗，号召“原住民”族群自我认同，信奉同一宗教，推行母语，延续本族的传统习俗。[9]从1983年至今，台湾的原住民族运动一直没有中断。2002年10月，数千名台湾原住民代表聚集台湾“总统府”前静坐抗议，要求归还原住民族土地，实行民族区域自治。[10]2011年1月28日，台湾阿美族多个原住民联盟发起“百年战役凯道守夜行动”，要求台湾当局归还已被划为公有的原住民土地，发起人那莫·诺虎表示，“阿美族已经岌岌可危，甚至有灭族的危机”。[11]2011年5月13日，台湾原住民团体到立法部门示威，抗议当局降低“原住民族自治法（草案）”的地位，限制原住民族自治权……[12]
面对此起彼伏的原住民族运动，台湾当局不得不调整原政策，在原住民族立法方面被迫推进，寄希望通过立法来平息原住民族运动，维持当局统治。可以说，台湾原住民族立法并非是台湾当局自愿地想保障原住民族权利，而是台湾原住民族反抗和斗争的结果，是台湾原住民族运动的结果。
二、台湾原住民族立法现状
1962年，台湾批准加入联合国国际劳工组织的《土著和部落人口公约》的举动和国际法关于土著人权利保护的法律文件，为台湾原住民族提供了争取自身合法权利的法源基础。在台湾原住民族运动的推动下，台湾当局不得不启动了保护原住民族权益的立法工作。根据部门法类别，现在台湾原住民族立法可以分为专门立法和非专门立法两个类别。专门立法指“原住民族目”的法律法规，是关于原住民族经济、政治、文化和社会权利的特别立法。如“原住民族基本法”“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”等。非专门立法则是其他各种法律法规中包含关于原住民族经济、政治、文化和社会权利的特别规定。如“环境基本法”（属卫生及毒物管理目）第17条规定：“为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活动及使用”；又如“生活习惯特殊国民猎枪鱼枪刀械管理办法”（属警政目）第4条规定：“原住民得自制或持有猎枪、鱼枪、刀械，每人以各二枝为限，每户不得超过六枝。”
根据法律的效力等级，台湾原住民族立法可以分为两个类别：法律和行政法规。法律主要包括“原住民族基本法”、“原住民族身份法”、“原住民族工作权保障法”、“原住民族教育法”等专门立法法律，以及其他法律中有关原住民族权利问题的规定。行政法规主要包括贯彻和实施上述法律的实施细则、条例、办法等，例如“依‘原住民族工作权保障法’第25条规定订定”的“原住民族工作权保障法施行细则”、“依‘山坡地保育利用条例’第37条规定订定”的“原住民保留地开发管理办法”等。
现分别从基本权利、经济社会权利、政治权利、文化教育权利四个方面分析台湾原住民族的立法现状。
（一）关于原住民族基本权利的立法
关于原住民族基本权利的立法，是对原住民族经济、政治、文化教育和其他社会权利的综合立法，集中体现于“原住民族基本法”。“原住民族基本法”的实施，是台湾原住民族经过多年不懈斗争而取得的重要成果。该法的立法宗旨是“为保障原住民族基本权利，促进原住民族生存发展，建立共存共荣之族群关系”。该法第一次以法律文件的形式定义了台湾原住民族的概念，即“指既存于台湾而为国家管辖内之传统民族，包括阿美族、泰雅族、排湾族、布农族、卑南族、鲁凯族、邹族、赛夏族、雅美族、邵族、噶玛兰族、太鲁阁族及其他自认为原住民族并经中央原住民族主管机关报请行政院核定之民族”。“原住民族基本法”共计35条，在一定程度上确立了“原住民族自治，建立自治区”（第4条）、“承认原住民族土地及自然资源权利”（第20条）、“尊重原住民族选择生活方式、习俗”（第23条）、“保障原住民族受教育权”（第7条）、“发展和保护原住民族的文化和语言”（第9、第10条）、“保护原住民族传统知识、智慧创作（知识产权）”（第13条）、“保障原住民族工作权”（第17条）等原则性规定。
为了“认定原住民身份，保障原住民权益”，台湾当局立法部门还公布了“原住民身份法”及依该法制定的“原住民民族别认定办法”。“原住民身份法”共13条，规定了原住民身份的取得办法，放松了对原住民身份的限制，如规定原住民与非原住民婚生或非婚生子女可以自愿选择原住民身份或非原住民身份，又如规定“未满7岁之非原住民为年满40岁且无子女之原住民父母收养者，得取得原住民身份”（第5条）。这意味着台湾当局在一定程度上改变了过去一贯致力于“汉化”原住民族的政策。“原住民身份法”为保障原住民族的各项权利奠定了基础。
（二）关于原住民族经济、社会保障权利的立法
土地是原住民族赖以生存的载体，保障原住民族的经济权利，首先必须保护原住民族的土地权。台湾当局立法部门于2003年公布了“原住民保留地开发管理办法”。该办法规定原住民保留地的所有权为“国家”，由台湾当局行政部门管理，没有赋予原住民族土地所有权，仅赋予其耕作权、地上权、承租权和使用权。另外，该办法还规定当局“因公共造产或指定之特定用途需用公有原住民保留地时”，可以“拨用”。
关于原住民族经济权利的立法还体现于“原住民族工作权保障法”及依该法制定的“原住民族工作权保障法施行细则”。“原住民族工作权保障法”的立法宗旨是“为促进原住民就业，保障原住民工作权及经济生活”。该法规定，台湾地区各级“机关”公立学校及公营事业机构（除位于澎湖、金门、连江县外），其雇佣“约雇人员”、“驻卫警察”、“技工、驾驶、工友、清洁工”、“收费管理员”和“其他不须具公务人员任用资格之非技术性工级职务”的总人数，每满100人应雇佣原住民1人；而在原住民地区，上述人员中雇佣原住民的比例要达到三分之一。该法还规定，主管机关（“原住民委员会”和各级行政部门）负有为原住民就业提供资金、培训、法律服务之职责。
另外，2003年台湾当局立法部门还公布了“依原住民族工作权保障法第24条第4项规定订定”的“雇用、进用原住民绩优机关（构）及厂商奖励办法”和“依原住民族工作权保障法第17条第2项规定订定”的“民间机构置社会工作人员补助办法”。“雇用、进用原住民绩优机关（构）及厂商奖励办法”规定，各级“机关”、公立学校和公营事业机构，以及“依‘采购法’得标且履约期间在一年以上之厂商”按“原住民族工作权保障法”规定的雇佣原住民的比例，可以获得优等奖、一等奖、二等奖、三等奖，并分别获得金牌奖一座、银牌奖一座、铜牌奖一座或奖状一帧，以此激励各种组织为原住民提供更多的就业机会。“民间机构置社会工作人员补助办法”规定对于“雇用原住民50人以上之民营公司、合作社或其他依法设立之民间机构”原则上可以设置一名社会工作人员的岗位，其职责是“协助原住民员工与雇主沟通联系，促进及协助原住民员工适应工作”等保障原住民就业的相关“心理、生活及工作态度”的辅导。社会工作人员的薪资由行政部门给予财政补助。
关于原住民族社会保障权利的立法体现于“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”。该条例的立法宗旨为“照顾年满55岁至未满65岁之原住民老人生活，增进原住民老人福社”。该条例规定符合一定条件的年满55岁至未满65岁之原住民每月可以申请领取每月3000元新台币的原住民敬老福利生活津贴。
（三）关于原住民族政治权利的立法
狭义的政治权利，是指参与政治的权利，一般包括选举权、被选举权和担任国家机关公职等权利。台湾地区法律规定，“依民族意愿，保障原住民族之地位及政治参与”，原住民族享有选举权和被选举权，在一定程度上也给予原住民担任一定的公职的权利。如“国民大会代表选举法”第25条规定了“代表”应有一定名额的原住民；“地方制度法”规定“直辖市”、县和乡有一定数量原住民的，应有原住民“议员”，“山地乡乡长以山地原住民为限”。另外，对于某些公务人员的考试，相关法律也规定对原住民降低录取标准。如“公务人员特种考试警察人员考试规则”规定对于原住民族，录用身高的标准可以降低。
（四）关于原住民族文化教育权利的立法
文化是人类创造的物质财富和精神财富的总和。教育是文化延续和更新必不可少的手段，是文化发展过程中的重要一环。从20世纪90年代开始，台湾地区开始逐渐重视对原住民族的文化和教育权利的保障。台湾行政部门成立的“原住民委员会”连续制定和实施了诸如《发展与改进原住民（山胞）教育五年计划》的方案。这些方案以“创新并维护传统文化、适应并融入现代社会”为总目标，积极发展原住民族文化，取得了一定的效果。[13]
关于原住民族教育权利的保护，主要体现于“原住民教育法”。该法规定“依原住民之民族意愿，保障原住民之民族教育权，提升原住民之民族教育文化”，这以法律的形式确立了台湾地区的原住民族教育政策。“原住民族教育法”共计35条，在一定程度上确立了“政府负有发展原住民族教育职责”（第3条）、“在学习和生活上优待原住民族学生”（第12条、第16条、第30条）、“保障原住民族教育师资”（第8条）、“发展原住民族课程及教材”（第18条）、“发展原住民族家庭教育与社会教育”（第25条、第27条）等原则性规定。
在“原住民教育法”的指导下，台湾有关方面相继制订或修正了众多原住民族教育法规，包括：“原住民族教育法施行细则”（1999年9月1日发布）、“‘行政院原住民委员会’奖助原住民学生就读大专校院实施要点”（1999年9月3日修正）、“‘教育部’补助办理原住民社会教育实施要点”（1999年10月15日发布）、“‘教育部’奖励原住民教育及语言研究著作实施要点”（2000年1月28日修正）、“‘行政院原住民委员会’培育原住民专门人才奖励要点”（2000年8月25日修正）、“‘行政院原住民委员会’补助原住民自费留学生要点”（2001年8月3日）、“‘教育部’补助国民中小学原住民在校住宿生之住宿及伙食费用实施要点”（2002年3月22日发布）、“原住民学生升学优待及原住民公费留学办法”（2002年5月13日修正）等。上述规定基本上涵盖了原住民族教育的各个方面，构筑了较完备的原住民族教育法规体系，在一定程度上保障和促进了原住民族教育的改革和发展。[14]
三、台湾原住民族立法评析
在台湾原住民族人民的要求和斗争下，台湾原住民族立法已经初步形成了体系，其中某些方面的立法较为完善，这在一定程度上保障了台湾原住民族的权利。由于种种原因，台湾原住民族立法上也存在许多问题：
（一）许多法律规定都是原则性的，有“纸上的权利”和“空头支票”之嫌。从表面看，台湾原住民族的立法内容很多，但是许多内容都是“口号式”的规定，具体的落实都以“其相关事项，另以法律定之”来搪塞。例如“原住民族基本法”第4条规定：“政府应依原住民族意愿，保障原住民族之平等地位及自主发展，实行原住民族自治；其相关事项，另以法律定之。”但至今“原住民族自治法”仍未出台，而且台湾当局中的某些势力还妄图降低“原住民族自治法”的法律地位，想以此来给当局已经以法律形式承诺的“民族自治”打折扣。台湾原住民族的立法在文化和教育权利保护方面规定得比较详尽，但对于其他权利特别是政治经济权利只是粗略宣示，很少具体落实，这不免有舍本逐末之虞。在一些关键性的问题上（如原住民自治和原住民土地的保护），现行法律没有详细的规定，要么空有“应该如何如何”的空口承诺，要么只是“顾左右而言他”。
（二）许多法律规定的约束力不强，有的缺乏可执行力，甚至有变通和商量的余地，缺乏严肃性和确定性。例如“原住民族工作权保障法”第24条规定“本法施行3年后，各级政府机关、公立学校及公营事业机构雇用原住民之人数，未达第4条及第5条所定比例者，应每月缴纳代金。但经依第14条第2项规定函请各级主管机关推介者，于主管机关未推介进用人员前，免缴代金”。这就让这项保障原住民族工作权的规定成为可为可不为的规定，不为者能以“交钱”免责，无异于把原住民的权利当作商品出售。这在某种程度上不仅不能很好地保护原住民族的工作权利，反而成为一些地方生财的工具。又如，台湾地区至今没有出台关于原住民文化保护的专门立法，所谓原住民文化的保护只是通过政令、计划的形式予以实施，难以全面有效地保障原住民族的文化权利。
（三）台湾现行法律虽然规定“人人均可平等地参与政治”，但由于原住民族与非原住民族经济社会发展的巨大差距，实际上不可能保障其平等。在此现实下，当局表面上虽然赋予原住民族权利，但这些权利难以得到真正的保障。此外，台湾现行法律规定的政党或联盟当选之“国民代表大会”代表的名额，原住民族的比例仅为13％，而只有在山地乡才以山地原住民为乡长，在县、市以及台湾地区的各级当局机构中，没有规定必须由一定比例的原住民担任职务。
那么，从祖国大陆的角度出发，我们应该如何对待台湾地区的原住民族立法呢？笔者认为：首先，我们必须辩证地分析台湾的原住民族立法，在清楚地认识台湾原住民族立法的性质的基础上，既要看到它的不足之处，也要看到它的某些可取之处。邓小平同志曾说：“和平统一不是大陆把台湾吃掉，当然也不能是台湾把大陆吃掉。”[15]对于台湾地区原住民族立法中一些比较好的经验，我们也可以借鉴。其次，祖国统一是大势所趋。如果能实现两岸的和平统一，那么在“一国两制”的基础上，我们必然会面临如何妥善处理两岸法律的问题。在香港问题上邓小平同志指出：回归后，“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革”[16]。祖国大陆高度重视台湾原住民族权利的保障，对于那些真正有利于保护台湾原住民族权利的法律，我们应该予以保留、改革和发展。
【注释】
[1]亨利·斯图尔特（Henry Stewart）:《原住民运动—历史、发展、现状及未来》，李海泉译，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2007年第2期。
[2]郝时远：《当代台湾的“原住民”与民族问题》，载《民族研究》2003年第3期。
[3]陈理：《解放战争时期中国共产党民族政策理论体系的形成》，载《广西民族学院学报（哲学社会科学版）》2001年第4期。
[4]金炳镐：《新中国民族政策发展60年》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2009年第6期。
[5]吴仕民：《56个民族意志的凝结—我国的民族立法》，载《中国民族》1990年第4期。
[6]陈建樾：《从“化外”到“化内”—20世纪80年代之前的台湾“原住民”政策述评》，载《民族研究》2003年第4期。
[7]石亚洲：《台湾原住民政策述论》，载《广西民族研究》2003年第2期。
[8]陈建樾：《走向民粹化的族群政治—20世纪80年代以来的台湾原住民运动与原住民政策研究》，载《民族研究》2004年第1期。
[9]吴建国：《试论台湾地区的民族关系—兼评台湾当局的民族政策》，载《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》，2000年第2期。
[10]http://news.yam.com/ftv -news/politics/news/200210/121268.html。
[11]http://gb.chinareviewnews.com/doe/ 1015/8/t/5/101581532.html?coluid=7＆kindid=0＆docid=101581532。
[12]http://gb.chinareviewnews.com/doc/1016/9/2/8/101692868.html?coluid=7＆kindid=0＆docid=101692868＆mdate=0513141946。
[13]戚妹婷：《台湾原住民族文化教育政策述评》，载《四川民族学院学报》2011年第2期。
[14]陈立鹏：《台湾原住民族教育立法研究》，载《贵州民族研究》2005年第4期。
[15]《中国大陆和台湾和平统一的设想》，载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第31页。
[16]《我们对香港问题的基本立场》，载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第13页。
【作者】 王小龙，李冰 【作者单位】 中央民族大学
【分类】 其他 【中文关键词】 台湾，原住民族，立法
【期刊年份】 2011年 【期号】 11
【页码】 11
【摘要】
在台湾原住民族运动的斗争之下，台湾当局从上世纪90年代开始推进原住民族的立法工作。台湾地区原住民族立法在一定程度上保护了原住民族的基本权利、经济社会权利、政治权利、文化教育权利，但是仍存在许多问题。对台湾原住民族立法，我们应以辩证的眼光看待，对于其中一些比较好的经验，可以借鉴。祖国大陆高度重视台湾原住民族权利的保障，如能实现祖国和平统一，对于那些真正有利于保护台湾原住民族权利的法律，我们应该予以保留、改革和发展。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1171323
一、台湾原住民族立法：原住民族运动的结果
原住民族的概念，由于使用者以及使用场合的不同，其意义会产生差异或变化。在中国大陆，原住民族一般被定义为少数民族；在日本，原住民族指的是国内一个少数人的群体，原则上与普通国民不进行区别；在加拿大，所谓原住民族指的是权益受到特殊保障的人……[1]台湾地区的原住民族就是指台湾的少数民族。台湾少数民族是1954年第一届全国人民代表大会根据民族识别政策确定的第一批38个少数民族之一，统称高山族。目前，根据他们自己的要求并经台湾当局认定统称为“原住民族”[2]。
早在解放战争时期，面对中国两种前途、两种命运的决战，中国共产党顺应全国各族人民的要求，制定了相比抗日战争时期更为丰富、具体和切合新时期革命斗争实际的民族理论政策，初步形成了以平等团结、共同解放与发展民族区域自治为核心的民族政策理论体系。[3]新中国成立60多年，我国大陆地区一直坚持实行民族平等、民族团结、各民族共同繁荣和民族区域自治的政策，取得了巨大的成绩。[4]我国大陆的民族立法工作，是贯彻党和国家民族政策的体现，也是我国56个民族意志的凝结。[5]
但是，在台湾地区，原住民族立法并非台湾当局尊重原住民族意志的体现，而是原住民族权利运动的结果。国民党退踞台湾后开始调整台湾的民族政策，将“山地原住民族”政策确定为“提高山胞文化水准”、“改善山胞经济”、“增进山胞健康”、“充实山地自治财源”、“僻远贫瘠村落分期移住”等五大“山地施政原则”。其中变化较大的政策调整包括：“征收山地乡平地人法定捐税”，废除抗战胜利后免除“原住民”一切赋税的政策，“拟议分区分期恢复征收山胞捐税计划”。台湾当局实施“山地平地化”的政策目标是：1．按照山地各乡的地理、文化、经济条件分为甲乙丙三级，分别制订山地平地化计划并分期完成。2．优先补助财源不足的山地乡，对已经自给自足的山地乡“逐年递减补助，以求平衡”。3．按各乡“进步程度”分区分年逐渐取消山地特殊政策，其中包括取消山地保留地制度、逐渐停止或变通优待山胞之各项特殊政策。
“山地平地化”政策几乎全面改变了台湾光复初期的政策，造成了原住民族的极大反感。曾经担任“台北市原住民委员会”文教组长的钟兴华（排湾族）指出：这一政策“变相剥夺了原住民原有的生活空间，导致原住民社会经济凋零、部落人口老化、空洞化以及文化严重断层的危机”。兰屿的雅美族也激烈地表示，台湾当局“采取的压迫政策比起日本政府有过之而无不及—山地平地化政策是更具体的种族灭绝政策”。[6]为此，台湾原住民族开始发起了维权运动。[7]1983年，台湾大学的伊凡·诺干（泰雅族）、路索拉门·阿勒（卑南族）和夷将·拔路儿（阿美族）等原住民学生创办了《高山青》杂志，标志着台湾原住民族运动的开始。1984年12月《高山青》杂志和路索拉门、夷将等人在台北马偕纪念医院成立“台湾原住民权利促进会”（简称“原权会”,1987年1月改名为“台湾原住民族权利促进会”） 。1988年，改名后的“原权会”发表了《台湾原住民族权利宣言》，明确指出台湾原住民是台湾的“惟一主人”。该宣言还要求：各级立法机关都应有原住民代表，原住民代表对涉及原住民事务的各项议案拥有否决权，各级行政机关建立原住民事务管理机构，在原住民传统聚居地域实行区域自治，恢复固有姓名、语言、风俗习惯、民族教育和土地资源。[8]
原住民族权利运动的内容主要有：1．族称上，废“山地同胞”等歧视性称谓，统称台湾“原住民族”或“原住民”。2.政治上，修改“宪法”，制定“法律”以保障“原住民”群体的政治权利；改革行政机构“蒙藏委员会”为“少数民族委员会”，提升“山地行政”的级别。3．经济上，归还被侵占的“山地保留地”，检讨和修改“山地”经济政策，改善“原住民”的工作和生活条件。4．思想文化上，尊重“原住民”的人格和习俗，号召“原住民”族群自我认同，信奉同一宗教，推行母语，延续本族的传统习俗。[9]从1983年至今，台湾的原住民族运动一直没有中断。2002年10月，数千名台湾原住民代表聚集台湾“总统府”前静坐抗议，要求归还原住民族土地，实行民族区域自治。[10]2011年1月28日，台湾阿美族多个原住民联盟发起“百年战役凯道守夜行动”，要求台湾当局归还已被划为公有的原住民土地，发起人那莫·诺虎表示，“阿美族已经岌岌可危，甚至有灭族的危机”。[11]2011年5月13日，台湾原住民团体到立法部门示威，抗议当局降低“原住民族自治法（草案）”的地位，限制原住民族自治权……[12]
面对此起彼伏的原住民族运动，台湾当局不得不调整原政策，在原住民族立法方面被迫推进，寄希望通过立法来平息原住民族运动，维持当局统治。可以说，台湾原住民族立法并非是台湾当局自愿地想保障原住民族权利，而是台湾原住民族反抗和斗争的结果，是台湾原住民族运动的结果。
二、台湾原住民族立法现状
1962年，台湾批准加入联合国国际劳工组织的《土著和部落人口公约》的举动和国际法关于土著人权利保护的法律文件，为台湾原住民族提供了争取自身合法权利的法源基础。在台湾原住民族运动的推动下，台湾当局不得不启动了保护原住民族权益的立法工作。根据部门法类别，现在台湾原住民族立法可以分为专门立法和非专门立法两个类别。专门立法指“原住民族目”的法律法规，是关于原住民族经济、政治、文化和社会权利的特别立法。如“原住民族基本法”“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”等。非专门立法则是其他各种法律法规中包含关于原住民族经济、政治、文化和社会权利的特别规定。如“环境基本法”（属卫生及毒物管理目）第17条规定：“为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活动及使用”；又如“生活习惯特殊国民猎枪鱼枪刀械管理办法”（属警政目）第4条规定：“原住民得自制或持有猎枪、鱼枪、刀械，每人以各二枝为限，每户不得超过六枝。”
根据法律的效力等级，台湾原住民族立法可以分为两个类别：法律和行政法规。法律主要包括“原住民族基本法”、“原住民族身份法”、“原住民族工作权保障法”、“原住民族教育法”等专门立法法律，以及其他法律中有关原住民族权利问题的规定。行政法规主要包括贯彻和实施上述法律的实施细则、条例、办法等，例如“依‘原住民族工作权保障法’第25条规定订定”的“原住民族工作权保障法施行细则”、“依‘山坡地保育利用条例’第37条规定订定”的“原住民保留地开发管理办法”等。
现分别从基本权利、经济社会权利、政治权利、文化教育权利四个方面分析台湾原住民族的立法现状。
（一）关于原住民族基本权利的立法
关于原住民族基本权利的立法，是对原住民族经济、政治、文化教育和其他社会权利的综合立法，集中体现于“原住民族基本法”。“原住民族基本法”的实施，是台湾原住民族经过多年不懈斗争而取得的重要成果。该法的立法宗旨是“为保障原住民族基本权利，促进原住民族生存发展，建立共存共荣之族群关系”。该法第一次以法律文件的形式定义了台湾原住民族的概念，即“指既存于台湾而为国家管辖内之传统民族，包括阿美族、泰雅族、排湾族、布农族、卑南族、鲁凯族、邹族、赛夏族、雅美族、邵族、噶玛兰族、太鲁阁族及其他自认为原住民族并经中央原住民族主管机关报请行政院核定之民族”。“原住民族基本法”共计35条，在一定程度上确立了“原住民族自治，建立自治区”（第4条）、“承认原住民族土地及自然资源权利”（第20条）、“尊重原住民族选择生活方式、习俗”（第23条）、“保障原住民族受教育权”（第7条）、“发展和保护原住民族的文化和语言”（第9、第10条）、“保护原住民族传统知识、智慧创作（知识产权）”（第13条）、“保障原住民族工作权”（第17条）等原则性规定。
为了“认定原住民身份，保障原住民权益”，台湾当局立法部门还公布了“原住民身份法”及依该法制定的“原住民民族别认定办法”。“原住民身份法”共13条，规定了原住民身份的取得办法，放松了对原住民身份的限制，如规定原住民与非原住民婚生或非婚生子女可以自愿选择原住民身份或非原住民身份，又如规定“未满7岁之非原住民为年满40岁且无子女之原住民父母收养者，得取得原住民身份”（第5条）。这意味着台湾当局在一定程度上改变了过去一贯致力于“汉化”原住民族的政策。“原住民身份法”为保障原住民族的各项权利奠定了基础。
（二）关于原住民族经济、社会保障权利的立法
土地是原住民族赖以生存的载体，保障原住民族的经济权利，首先必须保护原住民族的土地权。台湾当局立法部门于2003年公布了“原住民保留地开发管理办法”。该办法规定原住民保留地的所有权为“国家”，由台湾当局行政部门管理，没有赋予原住民族土地所有权，仅赋予其耕作权、地上权、承租权和使用权。另外，该办法还规定当局“因公共造产或指定之特定用途需用公有原住民保留地时”，可以“拨用”。
关于原住民族经济权利的立法还体现于“原住民族工作权保障法”及依该法制定的“原住民族工作权保障法施行细则”。“原住民族工作权保障法”的立法宗旨是“为促进原住民就业，保障原住民工作权及经济生活”。该法规定，台湾地区各级“机关”公立学校及公营事业机构（除位于澎湖、金门、连江县外），其雇佣“约雇人员”、“驻卫警察”、“技工、驾驶、工友、清洁工”、“收费管理员”和“其他不须具公务人员任用资格之非技术性工级职务”的总人数，每满100人应雇佣原住民1人；而在原住民地区，上述人员中雇佣原住民的比例要达到三分之一。该法还规定，主管机关（“原住民委员会”和各级行政部门）负有为原住民就业提供资金、培训、法律服务之职责。
另外，2003年台湾当局立法部门还公布了“依原住民族工作权保障法第24条第4项规定订定”的“雇用、进用原住民绩优机关（构）及厂商奖励办法”和“依原住民族工作权保障法第17条第2项规定订定”的“民间机构置社会工作人员补助办法”。“雇用、进用原住民绩优机关（构）及厂商奖励办法”规定，各级“机关”、公立学校和公营事业机构，以及“依‘采购法’得标且履约期间在一年以上之厂商”按“原住民族工作权保障法”规定的雇佣原住民的比例，可以获得优等奖、一等奖、二等奖、三等奖，并分别获得金牌奖一座、银牌奖一座、铜牌奖一座或奖状一帧，以此激励各种组织为原住民提供更多的就业机会。“民间机构置社会工作人员补助办法”规定对于“雇用原住民50人以上之民营公司、合作社或其他依法设立之民间机构”原则上可以设置一名社会工作人员的岗位，其职责是“协助原住民员工与雇主沟通联系，促进及协助原住民员工适应工作”等保障原住民就业的相关“心理、生活及工作态度”的辅导。社会工作人员的薪资由行政部门给予财政补助。
关于原住民族社会保障权利的立法体现于“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”。该条例的立法宗旨为“照顾年满55岁至未满65岁之原住民老人生活，增进原住民老人福社”。该条例规定符合一定条件的年满55岁至未满65岁之原住民每月可以申请领取每月3000元新台币的原住民敬老福利生活津贴。
（三）关于原住民族政治权利的立法
狭义的政治权利，是指参与政治的权利，一般包括选举权、被选举权和担任国家机关公职等权利。台湾地区法律规定，“依民族意愿，保障原住民族之地位及政治参与”，原住民族享有选举权和被选举权，在一定程度上也给予原住民担任一定的公职的权利。如“国民大会代表选举法”第25条规定了“代表”应有一定名额的原住民；“地方制度法”规定“直辖市”、县和乡有一定数量原住民的，应有原住民“议员”，“山地乡乡长以山地原住民为限”。另外，对于某些公务人员的考试，相关法律也规定对原住民降低录取标准。如“公务人员特种考试警察人员考试规则”规定对于原住民族，录用身高的标准可以降低。
（四）关于原住民族文化教育权利的立法
文化是人类创造的物质财富和精神财富的总和。教育是文化延续和更新必不可少的手段，是文化发展过程中的重要一环。从20世纪90年代开始，台湾地区开始逐渐重视对原住民族的文化和教育权利的保障。台湾行政部门成立的“原住民委员会”连续制定和实施了诸如《发展与改进原住民（山胞）教育五年计划》的方案。这些方案以“创新并维护传统文化、适应并融入现代社会”为总目标，积极发展原住民族文化，取得了一定的效果。[13]
关于原住民族教育权利的保护，主要体现于“原住民教育法”。该法规定“依原住民之民族意愿，保障原住民之民族教育权，提升原住民之民族教育文化”，这以法律的形式确立了台湾地区的原住民族教育政策。“原住民族教育法”共计35条，在一定程度上确立了“政府负有发展原住民族教育职责”（第3条）、“在学习和生活上优待原住民族学生”（第12条、第16条、第30条）、“保障原住民族教育师资”（第8条）、“发展原住民族课程及教材”（第18条）、“发展原住民族家庭教育与社会教育”（第25条、第27条）等原则性规定。
在“原住民教育法”的指导下，台湾有关方面相继制订或修正了众多原住民族教育法规，包括：“原住民族教育法施行细则”（1999年9月1日发布）、“‘行政院原住民委员会’奖助原住民学生就读大专校院实施要点”（1999年9月3日修正）、“‘教育部’补助办理原住民社会教育实施要点”（1999年10月15日发布）、“‘教育部’奖励原住民教育及语言研究著作实施要点”（2000年1月28日修正）、“‘行政院原住民委员会’培育原住民专门人才奖励要点”（2000年8月25日修正）、“‘行政院原住民委员会’补助原住民自费留学生要点”（2001年8月3日）、“‘教育部’补助国民中小学原住民在校住宿生之住宿及伙食费用实施要点”（2002年3月22日发布）、“原住民学生升学优待及原住民公费留学办法”（2002年5月13日修正）等。上述规定基本上涵盖了原住民族教育的各个方面，构筑了较完备的原住民族教育法规体系，在一定程度上保障和促进了原住民族教育的改革和发展。[14]
三、台湾原住民族立法评析
在台湾原住民族人民的要求和斗争下，台湾原住民族立法已经初步形成了体系，其中某些方面的立法较为完善，这在一定程度上保障了台湾原住民族的权利。由于种种原因，台湾原住民族立法上也存在许多问题：
（一）许多法律规定都是原则性的，有“纸上的权利”和“空头支票”之嫌。从表面看，台湾原住民族的立法内容很多，但是许多内容都是“口号式”的规定，具体的落实都以“其相关事项，另以法律定之”来搪塞。例如“原住民族基本法”第4条规定：“政府应依原住民族意愿，保障原住民族之平等地位及自主发展，实行原住民族自治；其相关事项，另以法律定之。”但至今“原住民族自治法”仍未出台，而且台湾当局中的某些势力还妄图降低“原住民族自治法”的法律地位，想以此来给当局已经以法律形式承诺的“民族自治”打折扣。台湾原住民族的立法在文化和教育权利保护方面规定得比较详尽，但对于其他权利特别是政治经济权利只是粗略宣示，很少具体落实，这不免有舍本逐末之虞。在一些关键性的问题上（如原住民自治和原住民土地的保护），现行法律没有详细的规定，要么空有“应该如何如何”的空口承诺，要么只是“顾左右而言他”。
（二）许多法律规定的约束力不强，有的缺乏可执行力，甚至有变通和商量的余地，缺乏严肃性和确定性。例如“原住民族工作权保障法”第24条规定“本法施行3年后，各级政府机关、公立学校及公营事业机构雇用原住民之人数，未达第4条及第5条所定比例者，应每月缴纳代金。但经依第14条第2项规定函请各级主管机关推介者，于主管机关未推介进用人员前，免缴代金”。这就让这项保障原住民族工作权的规定成为可为可不为的规定，不为者能以“交钱”免责，无异于把原住民的权利当作商品出售。这在某种程度上不仅不能很好地保护原住民族的工作权利，反而成为一些地方生财的工具。又如，台湾地区至今没有出台关于原住民文化保护的专门立法，所谓原住民文化的保护只是通过政令、计划的形式予以实施，难以全面有效地保障原住民族的文化权利。
（三）台湾现行法律虽然规定“人人均可平等地参与政治”，但由于原住民族与非原住民族经济社会发展的巨大差距，实际上不可能保障其平等。在此现实下，当局表面上虽然赋予原住民族权利，但这些权利难以得到真正的保障。此外，台湾现行法律规定的政党或联盟当选之“国民代表大会”代表的名额，原住民族的比例仅为13％，而只有在山地乡才以山地原住民为乡长，在县、市以及台湾地区的各级当局机构中，没有规定必须由一定比例的原住民担任职务。
那么，从祖国大陆的角度出发，我们应该如何对待台湾地区的原住民族立法呢？笔者认为：首先，我们必须辩证地分析台湾的原住民族立法，在清楚地认识台湾原住民族立法的性质的基础上，既要看到它的不足之处，也要看到它的某些可取之处。邓小平同志曾说：“和平统一不是大陆把台湾吃掉，当然也不能是台湾把大陆吃掉。”[15]对于台湾地区原住民族立法中一些比较好的经验，我们也可以借鉴。其次，祖国统一是大势所趋。如果能实现两岸的和平统一，那么在“一国两制”的基础上，我们必然会面临如何妥善处理两岸法律的问题。在香港问题上邓小平同志指出：回归后，“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革”[16]。祖国大陆高度重视台湾原住民族权利的保障，对于那些真正有利于保护台湾原住民族权利的法律，我们应该予以保留、改革和发展。
【注释】
[1]亨利·斯图尔特（Henry Stewart）:《原住民运动—历史、发展、现状及未来》，李海泉译，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2007年第2期。
[2]郝时远：《当代台湾的“原住民”与民族问题》，载《民族研究》2003年第3期。
[3]陈理：《解放战争时期中国共产党民族政策理论体系的形成》，载《广西民族学院学报（哲学社会科学版）》2001年第4期。
[4]金炳镐：《新中国民族政策发展60年》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2009年第6期。
[5]吴仕民：《56个民族意志的凝结—我国的民族立法》，载《中国民族》1990年第4期。
[6]陈建樾：《从“化外”到“化内”—20世纪80年代之前的台湾“原住民”政策述评》，载《民族研究》2003年第4期。
[7]石亚洲：《台湾原住民政策述论》，载《广西民族研究》2003年第2期。
[8]陈建樾：《走向民粹化的族群政治—20世纪80年代以来的台湾原住民运动与原住民政策研究》，载《民族研究》2004年第1期。
[9]吴建国：《试论台湾地区的民族关系—兼评台湾当局的民族政策》，载《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》，2000年第2期。
[10]http://news.yam.com/ftv -news/politics/news/200210/121268.html。
[11]http://gb.chinareviewnews.com/doe/ 1015/8/t/5/101581532.html?coluid=7＆kindid=0＆docid=101581532。
[12]http://gb.chinareviewnews.com/doc/1016/9/2/8/101692868.html?coluid=7＆kindid=0＆docid=101692868＆mdate=0513141946。
[13]戚妹婷：《台湾原住民族文化教育政策述评》，载《四川民族学院学报》2011年第2期。
[14]陈立鹏：《台湾原住民族教育立法研究》，载《贵州民族研究》2005年第4期。
[15]《中国大陆和台湾和平统一的设想》，载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第31页。
[16]《我们对香港问题的基本立场》，载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第13页。