潘书宏：我国台湾地区土壤污染防治制度评析-- 兼议对大陆土壤污染防治立法的启示
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《海峡法学》
【作者】 潘书宏
【作者单位】 福建江夏学院 【分类】 自然资源保护法
【中文关键词】 台湾地区，土壤污染防治，专门立法，功能定位，立法导向
【文章编码】 1674-8557(2011)04-0030-08
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2011年
【期号】 4 【页码】 30
【摘要】
我国台湾地区形成了以“土壤及地下水污染整治法”为根，以“土壤及地下水污染整治法施行细则”为主干，以污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度为枝干的“树形”土壤污染防治制度体系，具有体系完整、核心制度完善，采用专门立法、复合立法模式，以事后整治为功能定位，以环境利益为利益导向等特征。我国大陆地区土壤污染防治立法应以此为参考和借鉴：立法模式采用专门、单独立法模式；功能定位以事后的整治修复为主，兼顾事前预防；立法导向采用经济利益导向；同步进行内在配套立法、完善外围相关法律法规。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1159171
一、问题的提出
（一）大陆地区土壤污染严重
我国大陆地区土壤污染形势已经相当严峻。据不完全调查，仅耕地目前全国受污染的就约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上。全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。{1}土壤污染的首要直接危害是“毒大米”的产生。研究已经证实，“毒大米”来源于持续多年的完整的食物污染链条，即工厂、企业排放出越来越多含有镉、砷、汞等有害重金属的废物，由于长期缺乏有效管控，这些原本以化合物形式存在的有害重金属游离到自然界，最终沉降到土壤中，污染了土地，人们在受污染的耕地上种植水稻，由于生物的富集作用，这些土壤当中的有害重金属又被传递到稻米中。无论农业部门近年的抽查，还是学者的研究均表明，中国约10％的稻米存在镉超标问题。[1]这对于全球稻米消费量最大的国家、65％以上人口以水稻为主食的中国来说，无疑是一个巨大的危险。在这种形势下，对土壤污染防治进行法律规制势在必行。但遗憾的是，大陆地区目前还无法为土壤污染防治提供有实质意义的制度依据，土壤污染防治立法存在空白。
（二）大陆地区土壤污染防治缺乏有效规制
正如2005年11月国家环保总局发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中所指出的那样，我国大陆地区的土壤污染防治方面的立法是空白的。[2]其立法是空白的，主要是从实质意义上有法可依的角度来说的。其实，我国大陆地区涉及土壤污染防治的条款数量还是不少的。只是这些规定毫无规律，非常分散，隐藏于不显眼的条款中，充当保护其它环境要素的手段和工具，因此，没有引起人们的关注。在这种分散立法的模式下，这些条款有大量重复，条款之间松散，没有规律，缺乏起码的体系性和系统性，操作性差。而且，这些条款大部分仅仅是象征性地提及土壤污染防治，并没有建立起码的土地污染监测制度、规划制度、土壤污染的整治制度、修复制度、污染责任分配、防治污染的监督管理制度等。因此，我国大陆地区现有土壤污染防治立法被认为是缺乏最基本的法律规范的。也正是因为这些基本规范的缺失，我国官方和学界大都认为我国大陆地区的土壤污染防治立法是空白的。面对日益严峻的土壤污染尤其是土壤重金属污染，对要不要进行土壤污染防治立法已经取得肯定的一致，问题是如何进行立法。对此，参考和借鉴别人先进的经验是一个重要的有效途径。因此，本文着重考察土壤污染综合防治相对成功的我国台湾地区的相关制度，试图从比较法的角度探讨土壤污染防治问题，以期对我国土壤污染防治立法有所启发和借鉴。
二、我国台湾地区土壤污染防治制度及其评析
20世纪70年代初，我国台湾地区开始对农地土壤重金属含量进行调查测算，从而揭开了土壤污染防治工作的序幕。农地土壤重金属污染调查工作经历了5个阶段，历时20余年，其收集到的大量第一手数据，为后来的土壤污染综合防治立法提供了实践依据。1991年，土壤污染综合防治立法正式被列入立法计划，同年4月台湾地区“环保署”制定“土壤污染防治法（草案）”，7月该草案送“立法院”审议。审议期间，桃园县爆发RCA场址的工业废弃物严重污染土壤与地下水事件。此事件使“镉米”事件所造成的负面影响持续扩大，[3]并使草案的不足显现并放大，最终导致该草案被撤销。1998年8月“环保署”重新制定“土壤污染防治法（草案）”，并于次年6月提交“立法院”审议。新草案审议期间，多位学者呼吁将土壤和地下水的污染防治问题作为一个整体加以考量，并联名“立法委员”提出“土壤及地下水污染整治法”议案。经过激烈的争论和多轮协商，“立法院”最终接受将土壤污染防治和地下水污染防治一体化考虑的观点，并将法案名称定为“土壤及地下水污染整治法”，于2000年1月13日三读通过，2月2日正式公布实施。
（一）台湾地区土壤污染防治法律制度的主要内容
2000年颁布实施的“土壤及地下水污染整治法”是台湾地区土壤污染防治法律制度的母法，其确定了土壤污染防治立法的功能定位，架构了基本制度。该法全文共51条，8章，各章分别为总则、防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施、财务及责任、罚则和附则。根据相关配套法律法规，结合相关条款内容，可以将台湾地区土壤污染防治制度的主要内容分成四大块，即污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度。
1．污染预防制度
虽然“土壤及地下水污染整治法”第1条即明确指出其立法目的是：“为了预防及整治土壤及地下水污染、确保土地及地下水资源永续利用，……”，但从该法的组织和内容看，其预防地位是相当弱的，只具有宣示意义。本质上看，污染预防制度主要强调土壤污染信息收集和公开制度。为实现预防目的，立法者在该法第2章进行了基本制度架构，旨在建立信息收集和公开制度。该章规定了较为全面的土壤污染信息收集渠道：（1）所在地主管机关定期检测和各级主管机关的现场查证。依据该法第5条和第7条第1款规定，所在地主管机关有义务定期检测辖区土壤品质状况，各级主管机关有权进入公私场所现场查证土壤污染情况。（2）民众检举，提供线索。该法第6条赋予公众检举揭发土壤污染的权利。（3）各土地使用目的事业主管机关、土地使用人、管理人或所有人。该法第6条要求，上述主体在发现土壤有污染之虞时，应即通知所在地主管机关。（4）让与人。根据该法第8条规定，让与人应于移转指定公告之事业所使用之土地时，提供土壤污染检测资料。（5）从事指定公告事业之人。根据该法第9条规定，指定公告之事业于设立、停业或歇业前，（业主）应检具用地之土壤污染检测资料，报请所在地主管机关备查。
除了土壤污染信息的收集制度，该法还建立了土壤污染信息的公开制度。其实，当局收集信息的最终目的是为了能更准确地告知公众有关土壤的污染信息，以便公众监督和参与。这一点，从该法的制度设计尤其是污染整治制度中吸收民众参与整治计划的内容中可以得到印证。
2．污染整治制度
污染整治制度基本架构主要体现在“土壤及地下水污染整治法”第3章“调查评估措施”、第4章“管制措施”和第5章“整治复育措施”的内容上。该架构主要包含污染的调查评估、污染场址管制和污染场址整治等三方面。“土壤及地下水污染整治法”规定了调查评估的一般内容，“土壤污染管制标准”、“土壤及地下水污染控制场址初步评估办法”和“整治场址污染范围调查影响环境评估及处理等级评定办法”等三个法规命令完善了土壤污染调查、评估评级的程序、规则和标准。这三个法规命令和第3章的内容一起，构建了土壤污染评判的两大标准：“管制标准”与“整治标准”。依据该法第11条规定，两大标准分别可以表述为：污染来源明确的场址，当其土壤污染物浓度达管制标准时，所在地主管机关应公告其为土壤污染控制场址（简称控制场址）；控制场址经初步评估后，有危害民众健康及生活环境之虞时，所在地主管机关应报请“环保署”审核后公告为土壤污染整治场址（简称整治场址），并于“环保署”公告后七日内将整治场址列册，送指定场所以供阅览。依此标准，相关主管部门如有发现土壤污染，就应依照职权主动调查污染、作出评估，并依据上述标准分别划定为“污染控制场址”或“污染整治场址”并予以公告公示。
“土壤及地下水污染整治法”第4章和第5章，分别对如何进行场址污染控制和场址污染整治进行了规范。就场址污染控制而言，主要包括减轻污染危害或避免污染扩大应变措施、污染范围的划定与公告和土地禁止处分之登记等措施；而对后者而言，主要包括污染区整治计划的制定、公告与实施，整治目标及相关的污染控制计划，污染来源不明确之限制事项与应变措施等。与此同时，配套性的行政规则“土壤及地下水污染控制场址进行污染改善推动执行要点”和公告“土壤及地下水污染控制计划书撰写指引”进一步促进和引导了场址污染控制和整治措施的实施。
3.财务制度
财务制度是台湾地区土壤污染防治制度体系中最完善的一项制度。“土壤及地下水污染整治法”在该法中设专章架构了土壤污染整治财务制度的基本框架。框架效仿美国《超级基金法》设立了“土壤及地下水污染整治基金”。根据该法第23条规定，基金的来源主要有土壤及地下水污染整治费收入、基金孳息收入、主管机关拨款、环境污染的罚金等8种。土壤及地下水污染整治费，将由“环保署”对特定公告的化学物质，依其产生量及输入量，向制造者及输入者征收。对于整治费的征收，台湾地区出台了“土壤及地下水污染整治基金收费办法”、“应征收土壤及地下水污染整治费之化学物质征收种类与收费费率”等7项法规命令、行政规则和相关公告，内容涵盖污染整治费的征收、保管和使用，征收的物质种类和费率，征收的程序和标准，征收过程中的减、免、缓、罚等，形成了较为完善的基金筹措制度。依据该法第20条规定，基金主要用于如下6种情形：（1）各级主管机关调查整治场址的污染范围及评估对环境之影响所需费用；（2）所在地主管机关为减轻污染危害或避免污染扩大，采取应变措施之所需费用；（3）各级主管机关订定、审查、实施、变更及监督污染整治计划所支出之费用；（4）基金涉讼之必要费用；（5）基金人事及行政管理费用；（6）其他核准之费用。
4．污染责任制度
法律责任是一部法律得到确实执行的根本保证。“土壤及地下水污染整治法”建立了比较健全的污染责任。首先责任主体较多元。承担责任的主体不仅包括污染行为人，而且包括污染土地关系人，还包括土地的使用人、管理人或所有人和公私场所的使用人、管理人或所有人等。污染行为人，是指有积极排放污染物、中介和容忍非法排放以及消极清理污染物等行为，造成土壤污染之人；污染土地关系人，是指土地经公告为污染整治场址时，非属于污染行为人之土地使用人、管理人或所有人。其次，承担的责任较为严格。“土壤及地下水污染整治法”要求污染土地关系人应尽善良管理人之注意义务，防止土壤及地下水受污染。对污染有重大过失的，应与污染行为人承担“连带清偿责任”与“连带赔偿责任”。对此，该法第25条、第47条分别作了明确的规定。再次，责任承担方式多样。责任承担方式除了上文的清偿责任和赔偿责任外，还有控制污染和整治污染两种方式。如该法第12条第2项规定：“整治场址之污染行为人或污染土地关系人，得于各级主管机关进行调查评估前，提出土壤、地下水调查及评估计划，经所在地主管机关核定后办理；其调查评估结果，应报请所在地主管机关核定。”第16条第1项规定：“整治场址之污染行为人应依第12条之调查评估结果，订定土壤、地下水污染整治计划，经所在地主管机关审查核定后据以实施；所在地主管机关应将核定之土壤、地下水整治计划报请主管机关备查，并将计划及审查结论摘要公告。”
（二）台湾地区土壤污染防治制度体系
如上所述，“土壤及地下水污染整治法”为台湾地区土壤及地下水污染防治工作提供了最重要的法源依据，是台湾地区土壤及地下水污染防治法律制度的母法。它构筑了以事后污染整治为主要功能定位、以污染整治程序和责任体系为核心的制度框架体系。为使污染整治程序更具体明确、有操作性和使责任分担更加务实可行，台湾地区出台了一系列配套性法律及法规命令、行政规则和相关公告。这些配套性法律法规和规定重点在基金筹措与使用和污染场址控制与整治两个领域进行了规范，建立了具体的操作程序和可执行的相关制度，形成了以“土壤及地下水污染整治法”为根，以“土壤及地下水污染整治法施行细则”为主干，以污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度为枝干的相对完善的法律法规体系。为使相关内容更加直观形象，笔者用如下“树形”图1表示。
（三）台湾地区土壤污染防治制度的特征
1．体系相对完整，核心制度完善。如“树形图”所示，土壤污染防治制度体系由1部母法，1部施行细则和24件法规命令、行政规则和相关公告组成，形成了涵盖污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度等制度在内的相对完整的制度体系。在这24件配套性文件中，9件是关于污染收费及污染基金使用管理制度方面的，6件是关于污染控制和污染整治制度方面的。这从数量上说明了污染整治制度和财务制度的关键和核心地位，也反过来说明了这两种制度是比较完善的。另外，从内容来看，“土壤及地下水污染整治法”及其施行细则和配套性文件的不少条款都是针对诸如污染收费方法、步骤、标准和基金使用范围、标准和流程等具体性和程序性环节而作出的规定，具有较强的操作性和执行性。这从另一方面说明了其核心制度完善。
2．以事后整治为主要功能定位。环境法律的功能定位往往分为事前的预防和和事后的整治修复。台湾地区“土壤污染防治法”的功能定位是以事后整治为主的。“土壤及地下水污染整治法”第1条就明确了其立法的预防和整治功能，而且从文本的结构安排上也专门设置了预防和整治措施的章节。从形式上看，其功能似乎是预防与整治并重，但从内容上分析，该法专章规定的多项“防治措施”仍有赖于“废弃物清理法”、“水污染防治法”、“空气污染防治法”等相关法律规范的实施才可能取得相应的效果。{2}此外，无论从条款数量的比重看，还是从配套制度的数量和内容看，其预防功能地位都是相当薄弱的，仅具有宣示意义。污染后的整治修复才是其立法的主要功能定位，这从对土壤污染费的征收程序的规则中可见一斑。
3．采取专门立法、复合立法的模式。与大陆地区的土壤污染防治立法分散于大量法律法规中的做法不一样，台湾地区的土壤污染防治立法是以专门立法的形式呈现的。而且，由于土壤与地下水在客观上无论是污染预防，还是整治，都是紧密相连、互相影响的，考虑到土壤与地下水的生态整体性，台湾地区将土壤污染防治的立法和地下水污染防治的立法融合在一起，形成保护土壤和地下水两种环境要素的复合立法模式。
4.立法利益导向以环境利益为主。台湾地区“土壤及地下水污染整治法”设立专章对污染土地进行了严格的管制和整治，体现了污染整治的立法重心，但仔细分析其内容，可以发现，进行管制和整治的目的并不是为了土地的开发利用，而主要是为了恢复土地的原有功能和用途。如该法第46条规定，“土地开发行为人依其它法令规定进行土地开发计划，如涉及土壤、地下水整治场址之污染土地者，其土地开发计划得与第十六条之土壤、地下水污染整治计划同时提出，并各依相关法令审核；其土地开发计划之实施，应于公告解除土壤及地下水整治场址之列管后，始可为之。”由此可见，其是以环境利益为立法导向的。
三、台湾地区土壤污染防治制度对大陆地区土壤污染防治立法的启示
目前， 我国大陆地区正在进行土壤污染防治立法工作，在立法过程中，我们应该博采众长为我所用。通过考察和分析我国台湾地区相对成熟的经验和做法，我们可以得到如下启示：
1．立法模式应该采用专门立法、单独立法模式
鉴于我国土壤污染的严峻形势和现有土壤污染防治立法的缺陷，制定专门的《土壤污染防治法》成为有效预防和控制土壤污染的首选。这在学界已经取得了共识，也得到了官方的认可和支持。问题是进行专门立法时，如何对待现有的涉及土壤污染防治方面的规定？笔者认为应在分析梳理和归类的基础上，区别对待，使新法与它们相衔接、相协调。具体可以是：对基本法如《环境保护法》、《土地管理法》等中的规定，由于这些法律本身已经严重滞后，面临修改，所以《土壤污染防治法》可以适度前瞻，突破上述法律中的相关规定；对同位阶的法律如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》等中的相关规定，由于它们效力与《土壤污染防治法》相同，并且大都比较抽象，因此，《土壤污染防治法》可以承继并具体化；对下位阶规范的规定，由于它们数量众多，且往往具体，强调操作性，因此，要在分析鉴别的基础上加以选择：先进的要加以吸收，不健全的要使之完善，落后的则要摒弃。
此外，由于我国《水污染防治法》已经将地下水纳入其监管范围，考虑到大陆地区针对单一环境要素进行立法的传统，保障法律体系的统一性，我国大陆地区不宜直接借鉴台湾地区将土壤污染防治与地下水污染防治融合在一起的立法例。因此，专门的土壤污染防治立法还是采取单独立法的模式为宜，即仅对土壤污染防治进行规制。
2．功能定位应该以事后的整治修复为主，兼顾事前预防
如上所述，台湾地区的土壤污染防治立法是以事后的整治为其功能定位的。之所以采用事后整治修复的功能定位，是因为台湾地区相关单行立法如“水污染防治法”、“空气污染防治法”、“废弃物清除处理法”等均涉及对可能造成土壤及地下水污染的因素作了规定。{3}换一句话说，台湾地区的相关外围立法对预防原则贯彻较好，能真正比较有效地从源上预防土壤污染；在进行土壤污染防治专门立法时，立法的重心则放在事后整治和修复上。而我国大陆地区的相关外围立法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》、《农业法》等仅有零星的宣言式、抽象性规定，未能从源头上有效地预防土壤污染。由于缺乏能从源头上有效地预防土壤污染的相关外围法律法规，我国大陆地区的土壤污染防治立法应该针对自己的实际情况将预防功能纳入其中，采用以事后整治修复为主，兼顾事前预防的功能定位。具体在制度设计上，除了在土壤污染防治专门立法中规定有实质意义的预防性制度如监测制度，还要完善外围的相关法律法规中预防土壤污染的规定。
3．立法导向应该采用经济利益导向
台湾地区的土壤污染防治制度的立法导向以环境利益为主。这一立法导向对土地面积很小的台湾地区来说是适合的，但对大陆地区来说，恐怕不能直接移植。相反，我国大陆地区的土壤防治立法应该采用经济利益导向。因为，治理污染土壤治理周期长，成本较高。例如，在美国，恢复一片污染场所的平均费用高达2900-3500万美元。{4}而目前全国3亿亩耕地正在受到重金属污染的威胁，占全国农田总数的1/6。{5}这样，仅治理污染耕地就要花费巨额的资金，更不用说治理所有受污染的土壤所需的资金了。面对巨量的资金，任何主体即使是国家，也是无力全部承担的。如果以环境利益为立法导向，将不能充分地调动社会经济资源和社会资本在土壤污染防治中的作用，土壤污染防治将面临资金短缺的问题。与其过度超前地以环境利益为立法导向，还不如务实一些，当前以经济利益为立法导向。具体在制度设计上，除了效仿台湾地区的财务制度尤其是污染基金制度外，应着重处理好恢复土壤原有功能与用途和土地开发利用之间的关系，加强污染土壤的整治与开发利用之间的互动和协调。
4．同步进行内在配套立法、完善外围相关法律法规
土壤污染预防与治理是一个系统的工程，仅仅靠一部《土壤污染防治法》就能解决所有的土壤污染问题是不现实的，因此，在立法过程中必须做好“对内”、“对外”两方面的工作。“对内”工作，主要是指进行体系内配套立法，加强土壤污染防治制度自身体系建设。不仅要出台实施细则，还要建立与土壤污染防治有关的标准体系，列明控制物质名单，明确和规范操作程序和步骤，增强可操作性和执行性。这一点，台湾地区的经验已经清楚地告诉我们了。围绕“土壤及地下水污染整治法”，台湾地区出台了包括整治法施行细则，污染整治修复相关标准与方法，管制、整治、收费的办法与规程等方面的配套性法律文件多达25件。“对外”工作，主要是指完善相关外围法律法规，加强土壤污染防治法律制度与外围相关法律法规间的衔接。由于土壤固有的生物属性，各种污染物都会通过水、大气等最终沉降到土壤中。因此，土壤污染真正从源头上得到预防、污染后得到及时有效整治、整治后得以高效开发利用必须借助相关环境要素的配合，因此相关环境要素的立法必不可少。目前，我国大陆地区已经出台了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》及其实施细则等法律法规。大陆地区在制定、实施《土壤污染防治法》的过程中，一方面要加强对这些法律法规的研究，使新法能较好地与之相衔接；另一方面，要及时对已有的相关法律法规做好立、改、废等工作，使之跟上形势的发展，适应新的、先进的制度。
总之，我国台湾地区的土壤污染防治立法比较先进，不少经验和做法值得我们参考和借鉴。但我们在参考借鉴他们成功经验的同时，应该针对自己的实际情况加以甄别和选择，在消化吸收中加以创新，制定出适合自己的、有特色的《土壤污染防治法》。
【注释】
[1]2002年，农业部稻米及制品质量监督检验测试中心曾对全国市场稻米进行安全性抽检。结果显示，稻米中超标最严重的重金属是铅，超标率28.4％，其次就是镉，超标率10.3％。五年之后的2007年，南京农业大学农业资源与生态环境研究所教授潘根兴和他的研究团队，在全国六个地区（华东、东北、华中、西南、华南和华北）县级以上市场随机采购大米样品91个，结果同样表明：10％左右的市售大米镉超标。
[2]《“十一五”全国环境保护法规建设规划》指出，“十五”期间，全国环境保护事业取得积极进展，环境法规建设也取得重大成就。但是，环境法规建设工作还不能完全适应新时期环境保护工作的需要。突出表现在：一是立法空白仍然存在，如有关化学品环境管理、土壤污染防治、核安全管理、生态保护、生物安全等方面的法律尚未制定；二是配套立法进展缓慢，如限期治理、总量控制、排污许可、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台。
[3]1982年台湾地区桃园县观音乡大潭村发生第一起“镉米事件”，其起因是大潭村农地因高银化工排放含镉废水而遭受污染，所种出的大米重金属镉严重超标。人长期食用这种大米，会造成骨质软化，关节疼痛甚至是骨骼变形等疾病，俗称“痛痛病”。在此之后，彰化县、台中县、云林县均陆续发生“镉米事件”。镉污染成为台湾地区农地难以抚平的伤痕。
【参考文献】
{1}段金平．我国投入10亿元调查土壤污染，目前全国受污染耕地约1.5亿亩[EB/OL].(2011-08-18)[2006-07-20].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200607/t20060720_645304.html.
{2}梁剑琴．世界主要国家和地区土壤污染防治立法模式考察[J]．法学评论，2008(3)：87.
{3}肖萍，张宝．论我国土壤污染防治的立法构建[J]．南昌大学学报（人文社会科学版）,2009(6)：78.
{4}汪劲，严厚福，孙晓璞．环境正义：丧钟为谁而鸣—美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M]．北京：北京大学出版社，2006：331.
{5}刘玮宁，张炜哲．3亿亩地遭重金属污染广东仅一成耕地幸免[N]．羊城晚报，2011-10-12(A03).
【作者】 潘书宏
【作者单位】 福建江夏学院 【分类】 自然资源保护法
【中文关键词】 台湾地区，土壤污染防治，专门立法，功能定位，立法导向
【文章编码】 1674-8557(2011)04-0030-08
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2011年
【期号】 4 【页码】 30
【摘要】
我国台湾地区形成了以“土壤及地下水污染整治法”为根，以“土壤及地下水污染整治法施行细则”为主干，以污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度为枝干的“树形”土壤污染防治制度体系，具有体系完整、核心制度完善，采用专门立法、复合立法模式，以事后整治为功能定位，以环境利益为利益导向等特征。我国大陆地区土壤污染防治立法应以此为参考和借鉴：立法模式采用专门、单独立法模式；功能定位以事后的整治修复为主，兼顾事前预防；立法导向采用经济利益导向；同步进行内在配套立法、完善外围相关法律法规。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1159171
一、问题的提出
（一）大陆地区土壤污染严重
我国大陆地区土壤污染形势已经相当严峻。据不完全调查，仅耕地目前全国受污染的就约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上。全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。{1}土壤污染的首要直接危害是“毒大米”的产生。研究已经证实，“毒大米”来源于持续多年的完整的食物污染链条，即工厂、企业排放出越来越多含有镉、砷、汞等有害重金属的废物，由于长期缺乏有效管控，这些原本以化合物形式存在的有害重金属游离到自然界，最终沉降到土壤中，污染了土地，人们在受污染的耕地上种植水稻，由于生物的富集作用，这些土壤当中的有害重金属又被传递到稻米中。无论农业部门近年的抽查，还是学者的研究均表明，中国约10％的稻米存在镉超标问题。[1]这对于全球稻米消费量最大的国家、65％以上人口以水稻为主食的中国来说，无疑是一个巨大的危险。在这种形势下，对土壤污染防治进行法律规制势在必行。但遗憾的是，大陆地区目前还无法为土壤污染防治提供有实质意义的制度依据，土壤污染防治立法存在空白。
（二）大陆地区土壤污染防治缺乏有效规制
正如2005年11月国家环保总局发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中所指出的那样，我国大陆地区的土壤污染防治方面的立法是空白的。[2]其立法是空白的，主要是从实质意义上有法可依的角度来说的。其实，我国大陆地区涉及土壤污染防治的条款数量还是不少的。只是这些规定毫无规律，非常分散，隐藏于不显眼的条款中，充当保护其它环境要素的手段和工具，因此，没有引起人们的关注。在这种分散立法的模式下，这些条款有大量重复，条款之间松散，没有规律，缺乏起码的体系性和系统性，操作性差。而且，这些条款大部分仅仅是象征性地提及土壤污染防治，并没有建立起码的土地污染监测制度、规划制度、土壤污染的整治制度、修复制度、污染责任分配、防治污染的监督管理制度等。因此，我国大陆地区现有土壤污染防治立法被认为是缺乏最基本的法律规范的。也正是因为这些基本规范的缺失，我国官方和学界大都认为我国大陆地区的土壤污染防治立法是空白的。面对日益严峻的土壤污染尤其是土壤重金属污染，对要不要进行土壤污染防治立法已经取得肯定的一致，问题是如何进行立法。对此，参考和借鉴别人先进的经验是一个重要的有效途径。因此，本文着重考察土壤污染综合防治相对成功的我国台湾地区的相关制度，试图从比较法的角度探讨土壤污染防治问题，以期对我国土壤污染防治立法有所启发和借鉴。
二、我国台湾地区土壤污染防治制度及其评析
20世纪70年代初，我国台湾地区开始对农地土壤重金属含量进行调查测算，从而揭开了土壤污染防治工作的序幕。农地土壤重金属污染调查工作经历了5个阶段，历时20余年，其收集到的大量第一手数据，为后来的土壤污染综合防治立法提供了实践依据。1991年，土壤污染综合防治立法正式被列入立法计划，同年4月台湾地区“环保署”制定“土壤污染防治法（草案）”，7月该草案送“立法院”审议。审议期间，桃园县爆发RCA场址的工业废弃物严重污染土壤与地下水事件。此事件使“镉米”事件所造成的负面影响持续扩大，[3]并使草案的不足显现并放大，最终导致该草案被撤销。1998年8月“环保署”重新制定“土壤污染防治法（草案）”，并于次年6月提交“立法院”审议。新草案审议期间，多位学者呼吁将土壤和地下水的污染防治问题作为一个整体加以考量，并联名“立法委员”提出“土壤及地下水污染整治法”议案。经过激烈的争论和多轮协商，“立法院”最终接受将土壤污染防治和地下水污染防治一体化考虑的观点，并将法案名称定为“土壤及地下水污染整治法”，于2000年1月13日三读通过，2月2日正式公布实施。
（一）台湾地区土壤污染防治法律制度的主要内容
2000年颁布实施的“土壤及地下水污染整治法”是台湾地区土壤污染防治法律制度的母法，其确定了土壤污染防治立法的功能定位，架构了基本制度。该法全文共51条，8章，各章分别为总则、防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施、财务及责任、罚则和附则。根据相关配套法律法规，结合相关条款内容，可以将台湾地区土壤污染防治制度的主要内容分成四大块，即污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度。
1．污染预防制度
虽然“土壤及地下水污染整治法”第1条即明确指出其立法目的是：“为了预防及整治土壤及地下水污染、确保土地及地下水资源永续利用，……”，但从该法的组织和内容看，其预防地位是相当弱的，只具有宣示意义。本质上看，污染预防制度主要强调土壤污染信息收集和公开制度。为实现预防目的，立法者在该法第2章进行了基本制度架构，旨在建立信息收集和公开制度。该章规定了较为全面的土壤污染信息收集渠道：（1）所在地主管机关定期检测和各级主管机关的现场查证。依据该法第5条和第7条第1款规定，所在地主管机关有义务定期检测辖区土壤品质状况，各级主管机关有权进入公私场所现场查证土壤污染情况。（2）民众检举，提供线索。该法第6条赋予公众检举揭发土壤污染的权利。（3）各土地使用目的事业主管机关、土地使用人、管理人或所有人。该法第6条要求，上述主体在发现土壤有污染之虞时，应即通知所在地主管机关。（4）让与人。根据该法第8条规定，让与人应于移转指定公告之事业所使用之土地时，提供土壤污染检测资料。（5）从事指定公告事业之人。根据该法第9条规定，指定公告之事业于设立、停业或歇业前，（业主）应检具用地之土壤污染检测资料，报请所在地主管机关备查。
除了土壤污染信息的收集制度，该法还建立了土壤污染信息的公开制度。其实，当局收集信息的最终目的是为了能更准确地告知公众有关土壤的污染信息，以便公众监督和参与。这一点，从该法的制度设计尤其是污染整治制度中吸收民众参与整治计划的内容中可以得到印证。
2．污染整治制度
污染整治制度基本架构主要体现在“土壤及地下水污染整治法”第3章“调查评估措施”、第4章“管制措施”和第5章“整治复育措施”的内容上。该架构主要包含污染的调查评估、污染场址管制和污染场址整治等三方面。“土壤及地下水污染整治法”规定了调查评估的一般内容，“土壤污染管制标准”、“土壤及地下水污染控制场址初步评估办法”和“整治场址污染范围调查影响环境评估及处理等级评定办法”等三个法规命令完善了土壤污染调查、评估评级的程序、规则和标准。这三个法规命令和第3章的内容一起，构建了土壤污染评判的两大标准：“管制标准”与“整治标准”。依据该法第11条规定，两大标准分别可以表述为：污染来源明确的场址，当其土壤污染物浓度达管制标准时，所在地主管机关应公告其为土壤污染控制场址（简称控制场址）；控制场址经初步评估后，有危害民众健康及生活环境之虞时，所在地主管机关应报请“环保署”审核后公告为土壤污染整治场址（简称整治场址），并于“环保署”公告后七日内将整治场址列册，送指定场所以供阅览。依此标准，相关主管部门如有发现土壤污染，就应依照职权主动调查污染、作出评估，并依据上述标准分别划定为“污染控制场址”或“污染整治场址”并予以公告公示。
“土壤及地下水污染整治法”第4章和第5章，分别对如何进行场址污染控制和场址污染整治进行了规范。就场址污染控制而言，主要包括减轻污染危害或避免污染扩大应变措施、污染范围的划定与公告和土地禁止处分之登记等措施；而对后者而言，主要包括污染区整治计划的制定、公告与实施，整治目标及相关的污染控制计划，污染来源不明确之限制事项与应变措施等。与此同时，配套性的行政规则“土壤及地下水污染控制场址进行污染改善推动执行要点”和公告“土壤及地下水污染控制计划书撰写指引”进一步促进和引导了场址污染控制和整治措施的实施。
3.财务制度
财务制度是台湾地区土壤污染防治制度体系中最完善的一项制度。“土壤及地下水污染整治法”在该法中设专章架构了土壤污染整治财务制度的基本框架。框架效仿美国《超级基金法》设立了“土壤及地下水污染整治基金”。根据该法第23条规定，基金的来源主要有土壤及地下水污染整治费收入、基金孳息收入、主管机关拨款、环境污染的罚金等8种。土壤及地下水污染整治费，将由“环保署”对特定公告的化学物质，依其产生量及输入量，向制造者及输入者征收。对于整治费的征收，台湾地区出台了“土壤及地下水污染整治基金收费办法”、“应征收土壤及地下水污染整治费之化学物质征收种类与收费费率”等7项法规命令、行政规则和相关公告，内容涵盖污染整治费的征收、保管和使用，征收的物质种类和费率，征收的程序和标准，征收过程中的减、免、缓、罚等，形成了较为完善的基金筹措制度。依据该法第20条规定，基金主要用于如下6种情形：（1）各级主管机关调查整治场址的污染范围及评估对环境之影响所需费用；（2）所在地主管机关为减轻污染危害或避免污染扩大，采取应变措施之所需费用；（3）各级主管机关订定、审查、实施、变更及监督污染整治计划所支出之费用；（4）基金涉讼之必要费用；（5）基金人事及行政管理费用；（6）其他核准之费用。
4．污染责任制度
法律责任是一部法律得到确实执行的根本保证。“土壤及地下水污染整治法”建立了比较健全的污染责任。首先责任主体较多元。承担责任的主体不仅包括污染行为人，而且包括污染土地关系人，还包括土地的使用人、管理人或所有人和公私场所的使用人、管理人或所有人等。污染行为人，是指有积极排放污染物、中介和容忍非法排放以及消极清理污染物等行为，造成土壤污染之人；污染土地关系人，是指土地经公告为污染整治场址时，非属于污染行为人之土地使用人、管理人或所有人。其次，承担的责任较为严格。“土壤及地下水污染整治法”要求污染土地关系人应尽善良管理人之注意义务，防止土壤及地下水受污染。对污染有重大过失的，应与污染行为人承担“连带清偿责任”与“连带赔偿责任”。对此，该法第25条、第47条分别作了明确的规定。再次，责任承担方式多样。责任承担方式除了上文的清偿责任和赔偿责任外，还有控制污染和整治污染两种方式。如该法第12条第2项规定：“整治场址之污染行为人或污染土地关系人，得于各级主管机关进行调查评估前，提出土壤、地下水调查及评估计划，经所在地主管机关核定后办理；其调查评估结果，应报请所在地主管机关核定。”第16条第1项规定：“整治场址之污染行为人应依第12条之调查评估结果，订定土壤、地下水污染整治计划，经所在地主管机关审查核定后据以实施；所在地主管机关应将核定之土壤、地下水整治计划报请主管机关备查，并将计划及审查结论摘要公告。”
（二）台湾地区土壤污染防治制度体系
如上所述，“土壤及地下水污染整治法”为台湾地区土壤及地下水污染防治工作提供了最重要的法源依据，是台湾地区土壤及地下水污染防治法律制度的母法。它构筑了以事后污染整治为主要功能定位、以污染整治程序和责任体系为核心的制度框架体系。为使污染整治程序更具体明确、有操作性和使责任分担更加务实可行，台湾地区出台了一系列配套性法律及法规命令、行政规则和相关公告。这些配套性法律法规和规定重点在基金筹措与使用和污染场址控制与整治两个领域进行了规范，建立了具体的操作程序和可执行的相关制度，形成了以“土壤及地下水污染整治法”为根，以“土壤及地下水污染整治法施行细则”为主干，以污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度为枝干的相对完善的法律法规体系。为使相关内容更加直观形象，笔者用如下“树形”图1表示。
（三）台湾地区土壤污染防治制度的特征
1．体系相对完整，核心制度完善。如“树形图”所示，土壤污染防治制度体系由1部母法，1部施行细则和24件法规命令、行政规则和相关公告组成，形成了涵盖污染预防制度、污染整治制度、财务制度和污染责任制度等制度在内的相对完整的制度体系。在这24件配套性文件中，9件是关于污染收费及污染基金使用管理制度方面的，6件是关于污染控制和污染整治制度方面的。这从数量上说明了污染整治制度和财务制度的关键和核心地位，也反过来说明了这两种制度是比较完善的。另外，从内容来看，“土壤及地下水污染整治法”及其施行细则和配套性文件的不少条款都是针对诸如污染收费方法、步骤、标准和基金使用范围、标准和流程等具体性和程序性环节而作出的规定，具有较强的操作性和执行性。这从另一方面说明了其核心制度完善。
2．以事后整治为主要功能定位。环境法律的功能定位往往分为事前的预防和和事后的整治修复。台湾地区“土壤污染防治法”的功能定位是以事后整治为主的。“土壤及地下水污染整治法”第1条就明确了其立法的预防和整治功能，而且从文本的结构安排上也专门设置了预防和整治措施的章节。从形式上看，其功能似乎是预防与整治并重，但从内容上分析，该法专章规定的多项“防治措施”仍有赖于“废弃物清理法”、“水污染防治法”、“空气污染防治法”等相关法律规范的实施才可能取得相应的效果。{2}此外，无论从条款数量的比重看，还是从配套制度的数量和内容看，其预防功能地位都是相当薄弱的，仅具有宣示意义。污染后的整治修复才是其立法的主要功能定位，这从对土壤污染费的征收程序的规则中可见一斑。
3．采取专门立法、复合立法的模式。与大陆地区的土壤污染防治立法分散于大量法律法规中的做法不一样，台湾地区的土壤污染防治立法是以专门立法的形式呈现的。而且，由于土壤与地下水在客观上无论是污染预防，还是整治，都是紧密相连、互相影响的，考虑到土壤与地下水的生态整体性，台湾地区将土壤污染防治的立法和地下水污染防治的立法融合在一起，形成保护土壤和地下水两种环境要素的复合立法模式。
4.立法利益导向以环境利益为主。台湾地区“土壤及地下水污染整治法”设立专章对污染土地进行了严格的管制和整治，体现了污染整治的立法重心，但仔细分析其内容，可以发现，进行管制和整治的目的并不是为了土地的开发利用，而主要是为了恢复土地的原有功能和用途。如该法第46条规定，“土地开发行为人依其它法令规定进行土地开发计划，如涉及土壤、地下水整治场址之污染土地者，其土地开发计划得与第十六条之土壤、地下水污染整治计划同时提出，并各依相关法令审核；其土地开发计划之实施，应于公告解除土壤及地下水整治场址之列管后，始可为之。”由此可见，其是以环境利益为立法导向的。
三、台湾地区土壤污染防治制度对大陆地区土壤污染防治立法的启示
目前， 我国大陆地区正在进行土壤污染防治立法工作，在立法过程中，我们应该博采众长为我所用。通过考察和分析我国台湾地区相对成熟的经验和做法，我们可以得到如下启示：
1．立法模式应该采用专门立法、单独立法模式
鉴于我国土壤污染的严峻形势和现有土壤污染防治立法的缺陷，制定专门的《土壤污染防治法》成为有效预防和控制土壤污染的首选。这在学界已经取得了共识，也得到了官方的认可和支持。问题是进行专门立法时，如何对待现有的涉及土壤污染防治方面的规定？笔者认为应在分析梳理和归类的基础上，区别对待，使新法与它们相衔接、相协调。具体可以是：对基本法如《环境保护法》、《土地管理法》等中的规定，由于这些法律本身已经严重滞后，面临修改，所以《土壤污染防治法》可以适度前瞻，突破上述法律中的相关规定；对同位阶的法律如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》等中的相关规定，由于它们效力与《土壤污染防治法》相同，并且大都比较抽象，因此，《土壤污染防治法》可以承继并具体化；对下位阶规范的规定，由于它们数量众多，且往往具体，强调操作性，因此，要在分析鉴别的基础上加以选择：先进的要加以吸收，不健全的要使之完善，落后的则要摒弃。
此外，由于我国《水污染防治法》已经将地下水纳入其监管范围，考虑到大陆地区针对单一环境要素进行立法的传统，保障法律体系的统一性，我国大陆地区不宜直接借鉴台湾地区将土壤污染防治与地下水污染防治融合在一起的立法例。因此，专门的土壤污染防治立法还是采取单独立法的模式为宜，即仅对土壤污染防治进行规制。
2．功能定位应该以事后的整治修复为主，兼顾事前预防
如上所述，台湾地区的土壤污染防治立法是以事后的整治为其功能定位的。之所以采用事后整治修复的功能定位，是因为台湾地区相关单行立法如“水污染防治法”、“空气污染防治法”、“废弃物清除处理法”等均涉及对可能造成土壤及地下水污染的因素作了规定。{3}换一句话说，台湾地区的相关外围立法对预防原则贯彻较好，能真正比较有效地从源上预防土壤污染；在进行土壤污染防治专门立法时，立法的重心则放在事后整治和修复上。而我国大陆地区的相关外围立法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》、《农业法》等仅有零星的宣言式、抽象性规定，未能从源头上有效地预防土壤污染。由于缺乏能从源头上有效地预防土壤污染的相关外围法律法规，我国大陆地区的土壤污染防治立法应该针对自己的实际情况将预防功能纳入其中，采用以事后整治修复为主，兼顾事前预防的功能定位。具体在制度设计上，除了在土壤污染防治专门立法中规定有实质意义的预防性制度如监测制度，还要完善外围的相关法律法规中预防土壤污染的规定。
3．立法导向应该采用经济利益导向
台湾地区的土壤污染防治制度的立法导向以环境利益为主。这一立法导向对土地面积很小的台湾地区来说是适合的，但对大陆地区来说，恐怕不能直接移植。相反，我国大陆地区的土壤防治立法应该采用经济利益导向。因为，治理污染土壤治理周期长，成本较高。例如，在美国，恢复一片污染场所的平均费用高达2900-3500万美元。{4}而目前全国3亿亩耕地正在受到重金属污染的威胁，占全国农田总数的1/6。{5}这样，仅治理污染耕地就要花费巨额的资金，更不用说治理所有受污染的土壤所需的资金了。面对巨量的资金，任何主体即使是国家，也是无力全部承担的。如果以环境利益为立法导向，将不能充分地调动社会经济资源和社会资本在土壤污染防治中的作用，土壤污染防治将面临资金短缺的问题。与其过度超前地以环境利益为立法导向，还不如务实一些，当前以经济利益为立法导向。具体在制度设计上，除了效仿台湾地区的财务制度尤其是污染基金制度外，应着重处理好恢复土壤原有功能与用途和土地开发利用之间的关系，加强污染土壤的整治与开发利用之间的互动和协调。
4．同步进行内在配套立法、完善外围相关法律法规
土壤污染预防与治理是一个系统的工程，仅仅靠一部《土壤污染防治法》就能解决所有的土壤污染问题是不现实的，因此，在立法过程中必须做好“对内”、“对外”两方面的工作。“对内”工作，主要是指进行体系内配套立法，加强土壤污染防治制度自身体系建设。不仅要出台实施细则，还要建立与土壤污染防治有关的标准体系，列明控制物质名单，明确和规范操作程序和步骤，增强可操作性和执行性。这一点，台湾地区的经验已经清楚地告诉我们了。围绕“土壤及地下水污染整治法”，台湾地区出台了包括整治法施行细则，污染整治修复相关标准与方法，管制、整治、收费的办法与规程等方面的配套性法律文件多达25件。“对外”工作，主要是指完善相关外围法律法规，加强土壤污染防治法律制度与外围相关法律法规间的衔接。由于土壤固有的生物属性，各种污染物都会通过水、大气等最终沉降到土壤中。因此，土壤污染真正从源头上得到预防、污染后得到及时有效整治、整治后得以高效开发利用必须借助相关环境要素的配合，因此相关环境要素的立法必不可少。目前，我国大陆地区已经出台了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》及其实施细则等法律法规。大陆地区在制定、实施《土壤污染防治法》的过程中，一方面要加强对这些法律法规的研究，使新法能较好地与之相衔接；另一方面，要及时对已有的相关法律法规做好立、改、废等工作，使之跟上形势的发展，适应新的、先进的制度。
总之，我国台湾地区的土壤污染防治立法比较先进，不少经验和做法值得我们参考和借鉴。但我们在参考借鉴他们成功经验的同时，应该针对自己的实际情况加以甄别和选择，在消化吸收中加以创新，制定出适合自己的、有特色的《土壤污染防治法》。
【注释】
[1]2002年，农业部稻米及制品质量监督检验测试中心曾对全国市场稻米进行安全性抽检。结果显示，稻米中超标最严重的重金属是铅，超标率28.4％，其次就是镉，超标率10.3％。五年之后的2007年，南京农业大学农业资源与生态环境研究所教授潘根兴和他的研究团队，在全国六个地区（华东、东北、华中、西南、华南和华北）县级以上市场随机采购大米样品91个，结果同样表明：10％左右的市售大米镉超标。
[2]《“十一五”全国环境保护法规建设规划》指出，“十五”期间，全国环境保护事业取得积极进展，环境法规建设也取得重大成就。但是，环境法规建设工作还不能完全适应新时期环境保护工作的需要。突出表现在：一是立法空白仍然存在，如有关化学品环境管理、土壤污染防治、核安全管理、生态保护、生物安全等方面的法律尚未制定；二是配套立法进展缓慢，如限期治理、总量控制、排污许可、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台。
[3]1982年台湾地区桃园县观音乡大潭村发生第一起“镉米事件”，其起因是大潭村农地因高银化工排放含镉废水而遭受污染，所种出的大米重金属镉严重超标。人长期食用这种大米，会造成骨质软化，关节疼痛甚至是骨骼变形等疾病，俗称“痛痛病”。在此之后，彰化县、台中县、云林县均陆续发生“镉米事件”。镉污染成为台湾地区农地难以抚平的伤痕。
【参考文献】
{1}段金平．我国投入10亿元调查土壤污染，目前全国受污染耕地约1.5亿亩[EB/OL].(2011-08-18)[2006-07-20].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200607/t20060720_645304.html.
{2}梁剑琴．世界主要国家和地区土壤污染防治立法模式考察[J]．法学评论，2008(3)：87.
{3}肖萍，张宝．论我国土壤污染防治的立法构建[J]．南昌大学学报（人文社会科学版）,2009(6)：78.
{4}汪劲，严厚福，孙晓璞．环境正义：丧钟为谁而鸣—美国联邦法院环境诉讼经典判例选[M]．北京：北京大学出版社，2006：331.
{5}刘玮宁，张炜哲．3亿亩地遭重金属污染广东仅一成耕地幸免[N]．羊城晚报，2011-10-12(A03).