刘孔中 王红霞：台湾地区司法改革60年：司法独立的实践与挑战
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《东方法学》
【作者】 刘孔中 王红霞 【作者单位】 台湾地区“中央研究院”法律研究所
【分类】 其他 【中文关键词】 台湾司法改革，司法独立，社会化
【期刊年份】 2011年 【期号】 4
【页码】 69
【摘要】
司法权作为传统三权分立之一权，其天职就在于制衡行政权与立法权，以保障人民的基本权利。然而司法权能否运作却又仰赖行政权与立法权提供其资源与法源依据，后两者有极大的诱因使司法不独立，从而不能发挥制衡的功能。我国台湾地区走过60余年司法改革的路程，司法权也逐步获得了独立地位。但取得独立的司法权至今却成为了台湾社会整体进步的重大障碍之一。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1156602
司法权作为传统三权分立之一权，其天职就在于制衡行政权与立法权，以保障人民的基本权利。然而司法权能否运作却又仰赖行政权与立法权提供其资源与法源依据，后两者有极大的诱因使司法不独立，从而不能发挥制衡的功能。因此，民主国家与地区的指标除了定期选举牵制行政权与立法权之外，就是司法是否独立。司法权的行使若不能符合人民期待与正义观，轻则侵害人民基本权利，重则将会导致人民对国家机器的重大不信任，进而侵蚀国家统治、治理的正当性，甚至箝制民主政治的制度选择。先进国家和地区近年来都不遗余力推动司法改革，其实也就是基于此等严肃的认知。
台湾地区走过60余年司法改革的过程，司法权也可称相当独立，不受行政权及立法权之干涉。法院区分为依据法律审判之法院（含普通法院、行政法院、公务员惩戒委员会），以及解决“宪政”争议之司法院大法官，其建制原则为法官保留、中央立法并执行、诉讼审级、独立审判（含人事、职权行使、预算）、程序保障、程序公开、法官回避、详述理由。但是取得独立之司法权至今却成为台湾社会整体进步的重大障碍之一。{1}
台湾当前司法问题主要是与法院审判有关，包括判决质量令民众难以信服、检调侦查调查不详实、最高法院动辄发回更审、积案太久、司法人员风纪不佳等。其次，司法院之组织定位因牵涉法院的结构与法官的升迁，历经十一年的讨论迟迟无法定案，也对司法改革产生相当的制肘作用。
本文将回顾台湾地区1949-1994年司法独立的实践及其成果、检讨1994年以后迄今司法改革的实践及其面临之挑战，最终提炼台湾地区司法改革经验或许可供参考借鉴。
一、1949-1994年司法独立的实践：建立相对完整的司法权
（一）“审检分立”历经近二十七年等待
1949年国民党政府迁至台北，实施“戒严令”，党政不分。台湾本岛自1949年5月20日起至1987年7月14日止经历了长达38年的“戒严”。在“戒严”区域内，司法事务受到最高军事长官的指挥。换言之，军法机关对某些犯罪类型具有审判权。而检察机关仅能受理极少数非军法机关审判的刑事案件。{2}1967年刑事诉讼采取英美法当事人进行主义之精神{3}，主要包括检察官的举证责任（“刑事诉讼法”第161条）、交互诘问的顺序（“刑事诉讼法”第166条）以及赋予当事人调查证据请求权（“刑事诉讼法”第163条），但对实务并未产生重大的影响或改变。{4}
在制宪之前，除“最高法院”、行政法院、公务员惩戒委员会隶属于“司法院”外，“高等法院”以下各级法院隶属于“行政院”下属之“司法行政部”，“行宪”后并无改变，严重限缩司法权。因此“监察院”于1953年6月6日就此现象是否“合宪”申请大法官解释，历经七年的的等待，大法官在1960年8月15日作出“释字第86号解释”，“宪法”第77条所定“司法院”为“最高司法机关”，掌理民事、刑事诉讼之审判，系指各级法院民事、刑事诉讼之审判而言。“高等法院”以下各级法院及分院既分掌民事、刑事诉讼之审判，自亦应隶属于“司法院”。这是台湾地区首号“法律违宪”之解释（虽然既无“违宪”亦无“与宪法意旨不符”之强烈字眼），遭到国民党搁置。{5}一直到近二十年后为了应对美国与台湾“断交”，蒋经国想打造“政治革新”形象，乃于1979年4月4日在中国国民党中常会里宣告实施“审检分立”，随即着手改隶事宜，完成必要的立法工作，“高等法院”以下各级法院自1980年7月1日起改隶“司法院”，“高等法院”以下各级法院所配置之检察官，与“最高法院”检察署受新设的“法务部”司法行政监督，是为审检分隶制度的始起。{6}
为适应审检分隶，1980年6月10日台湾修订“法院组织法”，主要修订第26、27、34、35、49、50、51、56、63、87条等规定，将各级检察机关配置于各级法院，以建立完整的检察体系。{7}1989年12月8日修订“法院组织法”，规定各级法院及分院配置“检察署”，将第一、二级检察机关首长更名为“检察长”，而将第三级“最高法院”检察署的首长更名为具有指挥意涵的“检察总长”。
1982年确立侦查中得选任辩护人制度（“刑事诉讼法”第27条以下）、辩护人得于检警讯问被告或犯罪嫌疑人时在场（“刑事诉讼法”第245条第2项），以避免发生刑囚。1991年，台湾终止“动员戡乱时期”，废止“动员戡乱时期临时条款”，军事机关不能再干涉一般民众的刑事案件。
（二）大法官会议司法审查权的确立
以往台湾警察权力很大（例如可不附理由就拘留人民七日），恶用当时“违警罚法”作为侦查犯罪的手段，刑讯逼供多有所闻。然而大法官会议相当温和，1980年大法官会议第166号解释暧昧地表示，“违警罚法”应迅速改依法定程序为之。然而政府机关毫无反应，迟至1990年大法官会议在第251号解释明白表示，“违警罚法”“违宪”,1991年废止“违警罚法”，改用“社会秩序维护法”取代警察机关过去依据“违警罚法”而享有如检察机关之刑事诉追权。自此之后，大法官会议挺身行使其司法审查权，积极保障基本人权。{8}
林洋港担任“司法院院长”时期（1987-1994年），改革重点放在扩充司法能量，包括增员、加薪，并建立优遇制度加速汰换老迈法官、放宽律师录取率、大量启用治安法庭及简易庭。{9}
（三）“司法现代化”声明及法官自治运动
有组织、计划性的民间司法改革活动，包括1989年时由“国家政策研究中心”举办的改革研讨会、1990年由台北市法友社与司法记者联谊会举办的改革研讨会等{10}，这一系列会议属于理论层面。真正大规模实践阶段的改革运动是由1992年时任“最高法院”庭长林永谋与“高等法院”庭长王振兴等14名庭长所发起的“司法现代化”声明，改变“司法院组织法”上“司法院”人事审议委员会结构，促成法官人事民主化。另在1993年时台中地方法院提起法官自治运动，并派出法官代表十人于“国民大会”集会期间提出“宪法”修正请愿案，主张法官自治、司法预算独立、大法官互选出司法院长等诉求，此三案皆列入正式议程，其中司法预算独立部分且经一读会通过，国民党所提之“修宪”案至二读包裹表决时被否决。
二、1994年以后的司法改革：建立相当独立但封闭的司法体系
（一）施启扬“院长”时代{11}：法官主导
1.1994年“司法改革委员会”
为响应各界殷切期盼，台湾地区前领导人李登辉于1994年7月30日提名施启扬出任“司法院长”，并指示其“拿出勇气推动司法改革”。{12}施院长于同年9月1日就职，并于就职当日召开司法改革委员会第一次预备会议，后续制订“司法院司法改革委员会设置要点”，规定“司改会”设主任委员一人，由“司法院长”担任，委员33人，由“司法院”副院长、资深大法官、秘书长、“最高行政法院”院长、行政法院院长、公务员惩戒委员会委员长、各级法院代表6人（“最高法院”、行政法院、公务员惩戒委员会1人，二审法院2人，一审法院3人，为此并订定“司法院司法改革委员会委员各级法院法官代表互选要点”）、律师4人、法务部代表2人、检察官代表3人、法学教授5人（台大、政大、中兴、东吴、辅仁各1人）、“国民大会”代表2人、“立法委员”3人、“监察委员”1人、社会人士1人担任。以一年为期，针对司法革新研提具体方案，逐步推动。{13}
经过一年讨论，司法改革委员会针对“司法院”是否定位为审判机关，提出三个改革方案：一元化多轨制（“司法院”最高审判机关化，下设各庭）、二元化双轨制（分设“宪法法院”及“最高法院”，不再有“司法院”）、一元化单轨制（“司法院”最高审判机关化，但是其下不设各庭），同时建议成立另一研究委员会继续研究评估，并限期于两年内作出决定。
2.1995年“司法院”定位委员会
“司法院”于前述司法改革委员会后即成立“司法院定位委员会”{14}，最后以记名投票的方式通过苏永钦教授所提“现制改良方案”{15},“大法官会议宪法法庭化”；“最高法院”、“最高行法院”及公务员惩戒委员会均维持现状；“司法院”仍职掌司法行政权，强化司法保护、研究发展与行政监督之功能，裁判督导、法律问题研议事务完全交由审判体系自治，以常设之“司法院”会议为“司法院”决策组织。{16}照理，有关司法院定位的讨论应就此打住，但事实不然，民间司改团体仍然伺机翻案。
1997年5月间，时任“司法院”院长施启扬与法官协会、“律师公会全国联合会”、台北律师公会、财团法人民间司法改革基金会及台湾法学会等五个民间团体代表，为司法预算独立“入宪”案，与时任台湾地区领导人的李登辉见面，会谈中民间团体说明司法改革重要性，提出相关建言，并吁请召开司法改革会议。李登辉当场首肯召开司法改革会议，并指示“司法院”筹办。
3.1998年12月“司法院长”临时阵前换将
然而，司法改革会议的筹办并不顺利，民间司改团体坚持必须由李登辉亲自召集、主持，“司法院”不得主导会议，“司法院长”不得召开、主持会议，而“司法院”院长施启扬坚持应该由“司法院”召集，双方僵持不下。最后，1998年11月18日，由施启扬邀请”法务部“、法官协会、民间司改会、台湾法学会、台北律师公会、“律师公会全国联合会”会商，会中决定“司法院”、“法务部”及台湾法学会等五团体，将共同会衔请李登辉召开并主持司法改革会议，但是，因为当时“法务部长”城仲模于次日表示反对，“司法院”及“法务部”并未就此事正式上签李登辉。{17}施启扬于两周后即12月2日“与代表层峰的二位人员见面……了解‘上意’，立即答应辞去院长职务”{18}。
（二）翁岳生院长时代{19}：律师主导
1.1999年司法改革会议
1999年2月，翁岳生接掌“司法院“。司法改革会议于1999年7月6至8日召开，邀请审、检、辩、学者及各领域代表参加，以一元多轨为近程目标、一元单轨为远程目标作为”司法院组织定位”的结论，并且拟定分三阶段将司法院改革为审判机关：第一阶段于2003年10月5日将“最高法院”、“最高行政法院”及公务员惩戒委员会归并为内部单位。第二阶段于2007年12月31日将民事诉讼庭、刑事诉讼庭及行政诉讼及惩戒庭缩编为一庭。第三阶段于2010年12月31日达成大法官掌理诉讼审判权、“释宪权”及惩戒权的终极改革目标。
2.1999年12月至2002年8月之“司法院”定位推动小组
“司法院”于1999年12月12日以司法界人士为主组成“司法院定位推动小组”{20}，自同年月24日起至2002年8月23日止，陆续召开全体会议四十次，研讨、规划使“司法院”成为最高审判机关着手法律修正、组织架构调整及人员归并等事宜。其间，根据各委员的专长分为四个组，先后召开四十次分组会议，就与“司法院”定位改革相涉之法律，研拟初步的修正条文建议草案，再交由全体会议讨论。在此之间，“司法院”大法官会议接着在2001年10月5日作出第530号解释，支持上述司法改革会议的部分结论，亦即“司法院”应该改造为审判与司法行政合一之机关，但是大法官并未指明是单轨还是多轨。
经“司法院”定位推动小组将近三年的研讨，“司法院”于2002年8月28日向“立法院”提出“司法院组织法修正草案”、“司法院组织法施行法草案”、“法院组织法”、“司法人员人事条例”、“司法院大法官审理案件法”、“公务员惩戒法”等六个法案，但是历经第五、六届“立法委员”任期，均未通过立法。
3.“立法院”并不认同1999年司法改革会议之结论
第六届“立法院”雷倩等五十余位“立法委员”主动提出“司法制度改革审议委员会条例草案”，从此可以从明显看出，“立法院”对于带有高度形成性的第530号解释及“司法院”的修法草案并不认同，因此即便第530号解释指定的两年期限早已经过多年，仍无意完成上述六个法案的“立法”。“司法院”虽然于1997年再提“司法院组织法修正草案”，企图先迈向一元多轨的近程目标（规划将三个终审机关并入“司法院”内，再分别设立民事、刑事、行政及公务员惩戒等审判庭，并拟将三个终审机关之庭长、法官及委员全部纳编“司法院”内各审判庭之庭长、法官，“司法院”内将设21至35个庭，法官人数高达118至174人）{21}，然而，如果不能化解台湾“释宪”制度以来“立法”怠惰期间最长例子的背后原因，此项修法计划恐怕同样不会有任何进展。
4．司法改革会议之缺失
十一年来原地踏步的“司法院”组织调整案，就是缘于司法改革会议的缺失，此或许可以从其召开的过程与得出的结论加以探讨。
(1)强烈动员与主导议题与结论
1999年2月，翁岳生接掌“司法院”后，与“法务部”及五个民间法学团体会商，于1999年4月14日成立司法改革会议筹备委员会，由“司法院”杨仁寿秘书长兼任召集人，并设立“司法改革会议”幕僚组织，由杨仁寿秘书长担任执行长。
司法改革会议出席人员为主席1人、副主席4人、筹备委员12人、民意代表8人、“司法院”23人（含法官、法官协会）、“法务部”17人（含检察官、检察官改革协会及调查局）、“行政院”5人（含“内政部”、“人事行政局”、警政署各1人）、“考试院”3人（含“考选部”、“铨叙部”各1人）、“监察院”2人、律师代表20人、学者代表15人、社会贤达15人（民间社团代表、非法律系学术界人士、企业界、媒体等）共125人。{22}会议进行方式为首日上午举行开幕式及第一次全体会议，当日下午、第二天及第三天上午举行分组讨论，第三天下午举行第二次全体会议（作分组报告及综合讨论）及闭幕式。{23}
司法改革会议共分为三组讨论，其中第一组负责“司法院”定位。{24}分组会议出席人员之产生方式由出席人员自由选择，但每小组以45人为上限，超过部分先行协商，若协商不成，则依下列顺序安排：由审、检、辩以外之机关代表优先选择，次由社会贤达、学界、民意代表选择，再依均衡原则，由审、检、辩共同协商分配。{25}
司法改革会议的筹备过程明显看出强烈动员、主导议题与结论的痕迹{26}，主导的就是筹备委员会十二位委员及分为六组的幕僚组织，究其实质，应该就是时任“司法院长”翁岳生。短短三天的会议再扣掉开幕及闭幕仪式，125名代表如何能有真正深入的讨论？其实就只能是针对事先准备好的共识与结论稍作增删润饰，时间一赶就更只剩下背书一途。
（2）忽视“立法委员”
司法改革会议虽然为使其结论具有民主正当性，而广邀所谓的各界代表，但是在“民主”时代，这些所谓的代表都是特定权力结构下的代言人，并没有民主正当性。司法改革会议中只有民意代表八名，而且无一人在筹备委员会，这在“议会民主”的时代只能说是非常不正常的安排。
(3)一元单轨制的结论备受争议
第一，改革的规模太大，难度太高。
一元单轨制下的“司法院”将由15名大法官负责审理所有“民、刑、行政、宪法及公务员惩戒”的案件，然而依据“宪法”第78条及“宪法增修条文”第5条之规定，“司法院”大法官仅负责解释“宪法”、统一解释法律及命令、审理“总统”、“副总统”之弹劾及政党“违宪”之解散案件，并没有一般民、刑、行政及公务员惩戒案件的审判权，故非修宪无法达成。其次，一元单轨制将废除现有的三个“终审法院”，已经引起三个“终审法院”及其法官强烈的反弹。{27}故可以说改革的规模太大，难度太高。
第二，违背多元专业的潮流。
社会愈进步、经济愈发达，法律争讼的案件不断增加，争讼标的的复杂性也与日俱增，各国对应之道无非是设置多元、专业法庭及法院。然而一元单轨制却要求台湾地区“最高审判机关”一元化，由巧名大法官审理所有案件，无论在案件的负荷以及专业的满足上，都与多元专业的潮流背道而驰。{28}
第三，违背司法行政权与审判权分离的世界潮流。
司法行政权与审判权一元化会有不利审判独立的缺点，以日本为例，战后虽然其《裁判法》第81条规定，司法行政监督权不得影响或拘束法官之审判权。但是战后数十年来，日本最高法院（其地位相当于美国联邦最高法院）却往往以其职掌下级法院法官之任命和再任，以及升任、升给、转职等司法人事权，直接或间接、有形或无形地干预或影响审判。从世界各国的司法组织趋势来看，司法行政权与审判权分离才是主流，例如曾经与日本皆采司法行政与审判合一的国家中，就有萨尔瓦多、危地马拉都基于强化审判独立的考虑，把最高法院的行政权转移到司法委员会。{29}
（三）赖英照“院长”时代{30}：仅制定“刑事妥速审判法”
赖英照就任后从未参与过司法改革的讨论、筹划，因此只能萧规曹随，在司改会议的架构下匍匐前进，其表示“一元单轨深具理想性”，但要推动，“有事实上的困难”{31}，大概是其能说的极限。赖英照任内提出并完成“立法”之重大法案是“刑事妥速审判法”。他因为法官连续爆发重大风纪问题，于2010年7月18日辞职，而代理院长的谢在全副院长明确表示“代理属看守性质，绝不推动任何重大政策”{32}。“司法院”于2010年9月21日将“法官法”草案送“立法院”审议。
（四）赖浩敏“院长”时代{33}：全民司法改革
马英九于2010年8月24日在现有大法官与政治人物之外任命“司法院长”及“副院长”，提名赖浩敏担任“院长”、苏永钦担任“副院长”。马英九召开“司法院”正副“院长”提名人选宣布记者会时指出，期许赖、苏“掌握人民的期待与感受，推动‘全民司法改革’，结合清廉正直的法官及检察官，以及支持司改的专业人士与民众，齐心、全力推动司法改革工作，达成‘全民司法改革’的目标”。
2010年10月14日，“司法院长”赖浩敏在就职典礼的致辞中指出：“过去一段时间以来，司法改革受到舆论及民众深切的关注，司法也面临相当大的信心危机，然而危机就是转机，如果能有好的改革理念，迅速的改革行动，必将赢得人民全力的支持。所以浩敏在立法院报告时，提出以清廉、专业、信任启动新一波的司法改革，强化专业能力、保障审判独立，落实司法为民将是司法行政的核心，其中又以加强对人民负责、重新赢回人民信任是当前最优先的工作。在这样的理念之下，以下四项目标，我用四个C来代表，我认为这是全体司法同仁应该致力实现的：第一、干净（Clean）的司法：这绝对是司法最基本的要求，而司法风纪不仅是透过外部监督，更要透过伦理规范的明确化，以强化同侪自律。第二、透明（Crystal）的司法：我曾提出建立人民观审制度及案件在线追踪的构想，这都是希望透过民众参与、公开监督，提升人民对司法的信心。第三、便民礼民（Considerate）的司法：也就是司法必须贴近人民的需求，例如法庭沟通的平和、尊重，不咬文嚼字，人民就审权的落实，都是应该可以持续努力改善的。第四、效能（Competitive）的司法：也就是要把有限的司法资源做最好的使用，一方面设法疏浚造成案件堵塞的环节，另一方面强化案件管控，实现妥速审判的理想。这是四个司法必须努力的方向，具体的议题及做法，则有待我们以扩大全民参与的方式来推动，也就是说我们将聆听人民真正的声音，透过对话来化解误解，我们也愿打开大门，让人民走进司法，认识司法的组织、程序，进而认同我们整套司法体制所追求的法治理念。”{34}
三、挑战：建立专业与有公信力的审判体制
（一）现有弊端
台湾自解除“戒严”以来，历经两次政权转移，司法独立已经获得完整的实现，然而各界所诟病的是司法判决专业与公信力不足。究其原因，均可谓肇因于司法的封闭性：严格限定通过考试的人才能担任法官，但是社会发展不断复杂化，其所需要的判决人才远超出强调背诵记忆司法官考试所能选取的专业，纵使“司法院”不断加强法官的各种专业训练，仍然会赶不上不断增加的专业需求。其次，法官形成一个自给自足、相互肯认、循环论证的封闭团体，不愿、不能也不屑与外界平等对话，空言“司法独立”作为盾牌。十余年的司法改革，使得法官及检察官成为司法改革最大的受益者，权力愈来愈大，“独立”凌驾一切，却缺乏“可问责性”。不适任、不敬业、私德不检、滥行追诉的法官及检察官，不需负担任何责任，纵使因涉案被起诉，也迟迟无法定谳。法官与检察官欠缺考核及淘汰制度。检察官与法官未彻底分立，检察系统一直强调其为司法官之一环，以致要求培训、养成、待遇均比照法官，甚至连办公场所都要在一起，肇致检察官与法官不分、法官不能制衡检察官、人民不信任法官。
（二）改革方向
1法官来源多元化
（1）引进多元的法律专业人士
现行虽有多元选任法律专业人士担任法官之管道，惟成效皆不如预期，自1991年起至2008年底止，律师提出转任法官申请共计106人，其中42人通过审核；而学者申请转任法官之案件数至今仍为零。{35}依据司法人员人事条例相关条文规定，法律学者若欲任法官，皆须具备相对之任用资格为前提，然而在以往考试制度不健全时代背景下，台湾法律学者具备任用资格为极少数，以此作为要求担任法官之资格，实质上就是表明不欢迎其转任。2010年版“法官法”草案第5条第6项改采比较有弹性的做法，允许“具拟任职务任用资格之取得，得采口试及审查著作或知能有关学历、经历证明之考试方式行之，其考试办法由考试院定之”，值得支持。
（2）引进法律以外的其他专业人士
“法官法”草案第5条坚持法律本位主义，完全排除法律以外其他专业人士（例如医师、建筑师、会计师等）以及诉愿或法制业务以外之高阶公务人员成为法官的机会，等于否定“司法院”后2006年提出的专家参审试行条例草案。建议未来“法官法”能够恢复采用“专家参审试行条例”草案之规定，使得法律以外其他专业人士也能出任法官。
（3）引进平民参审制
一般民众的法律价值和情感应得以直接输入司法程序，而让法律制度运作民主化，司法程序的产出符合社会的期待。德国的扩大参审制度就是强调让公众参与司法裁判、使职业法官与社会对话，并将其判断以简单易懂的形式提出。但是2010年版“法官法”草案第5条仍坚持法律精英主义，完全排除一般民众参与审判，违反世界潮流。平民参审除了强化公众对于司法的信赖外，亦迫使职业法官将自己的考虑以一般易懂的形式提出，并有说服力地与可理解的说明理由．参审员可将其实际生活经验在评议中发挥影响。一个由实际人类思考和法律专业知识组成的互相共生关系，有助于避免偏离常情的裁判。因此本研究建议未来应采取允许非法律专业人士参与判决的机制，初期或许可先集中在刑事案件，并控制职业法官与平民参审员的人数比例，待实施一阵时日后，再逐渐扩大适用范围。
以德国为例，除了职业法官外，法律圈外人在所有审判中，以荣誉职法官角色参与司法。荣誉职法官在刑事审判权中被称为参审员，在商事法庭中称为商事法官。如同职业法官，荣誉职法官独立行使法官职务，并在个别程序中拥有完全投票权，但是不需要有法律背景，甚至不需要学过法律。德国审判权由五种法院行使。在普通法院审判权中，商事法庭裁判商人间的纠纷，判决由一个职业法官和两个商事法官作成。商事法官是工商业组织建议由邦司法行政选任，任期五年。刑事审判权的区法院是由一个职业法官和两个荣誉法官审理。在特别重大的程序检察官可以申请增加一名职业法官。除普通法院审判权外，德国有四个专业法院审判权，荣誉职法官参与全部专业法院审判权。在劳工法院审判权中，除职业法官外，各有一劳方与资方代表担任荣誉职法官，参与审理。社会法院审判权每五年选出荣誉职法官，参与所有从社会法院到联邦社会法院（法律上诉审）的裁判层级，他们是在不同利益团体的建议下选出的（《社会法》第13条以下）。在行政法院审判权，荣誉职法官参与行政法院审理，但只能参与行政法院与邦高等行政法院的审理，不到联邦的层次。财政法院审判权在邦层次的财政法院由三位职业法官与两位荣誉职法官参与审理。
2007年，德国686个区法院与116个邦法院中，共有24,343名参审员（包括辅助参审员）参与审理、11,686名参审员参与少年法院的审理；约12,200名参审员参与122个劳工法院、19个邦劳工法院、69个社会法院、16个邦社会法院、35个行政法院、11个高等行政法院、11个财政法院的审理。{36}
2.建立坚实的第一审
1999年司法改革会议即认为审级制度应朝向建立坚实的第一审、事后审查审之第二审、严格法律审之第三审制度。除非第一审已经是坚实的事实审，认事采证的功能已被完整强化，否则贸然将二审改为事后审，显然欠缺正当性。故”诉讼制度金字塔化”实有赖于第一审事实审功能之彰显{37}，从而提升第一审之裁判质量应为当务之急。
为了提升第一审裁判质量、强化第一审认定事实之功能，应当将正当法律程序原则深化于第一审，除了就刑事诉讼而言应强化辩护制度外，民事诉讼亦应强化争点整理以及未于第一审提出相关事证以及主张之争点效以及失权效，促使当事人于该审级将所有有利之事证以及攻击防御方式一并提出，如此不但将有助于案件事实之厘清，亦有助于将真正的审判中心聚焦于第一审。
其次，现行规定将法官与一般公务人员等视，适用官职等，有违各国及地区之体例，资深法官不易留任下级审，以至于上诉案件之比例，远超乎各国及地区，致民怨迭起，影响司法之功能甚巨，有识之士早以为忧，司法改革会议亦达成应予研究调整之共识，2010年版“法官法”草案第69条第1项终于明订”司法院及各法院法官不列官等、职等。其俸给，分本俸、法官加给，均以月计之”值得肯定与支持。当较资深之法官愿意担任第一审法官，善用证据调查之时机并且发挥其诉讼指挥经验，将可强化第一审之裁判质量，使得人民普遍对于第一审产生信赖，从而达成迅速裁判之目标。
3．视实际需要建立各种类型的专业法院
在社会高度专业化、分工化的今日，难以期许法官专精在每一专业领域。其次，经济社会型态的改变会导致新类型的案件大量出现，例如，台湾地区劳资争议案件自2001年起每年均在1万件以上，2007年更达18,994件。近几年，相关的社会福利、劳动诉讼会更呈增加的趋势。为了避免专业法院由于事务分配、组成方式之不明确成为人为操纵分案或各地方法院事务分配时“论资排辈”之工具，建议于“法院组织法”中明订各该专业法院之办案类型、事务分配与管辖顺序，并建议就专业法院法官之遴选与培训为详尽规范以确保人才之适才适所{38}，避免发生类似设有劳工专庭之法院，不论在案件审理时间、上诉率或上诉维持率等指标上，表现均未优于没有劳工专庭之法院的怪异现象。{39}“司法院”于2009年4月27日召集“落实专业法庭功能研讨会”，对上述问题已经有所认识，并将针对“现行各类专业法庭有无检讨整并之必要、提高法官参与专业法庭之意愿、专业法庭法官可否并办该类事件之民、刑事诉讼案件、专业法庭法官资格条件是否应采遴选或与专业证照连结、可否以案件性质设立跨院（即大管辖区）之专业法庭”等问题研议具体可行方案{40}，其结果如何值得各界期待。
4.办理法官评鉴制度
2010年版“法官法”草案第31条大量以律师及社会公正人士担任法官评鉴委员会委员人数（占8/11)，应该足以提高人民对于法官评鉴委员会公正性之信赖，确保法官评鉴委员会职权之行使不囿于专业偏见。2010年版“法官法”草案第71条实行“每年法官职务评定制度”：“法官现办事务所在之法院院长或机关首长应于每年年终，办理法官之职务评定，报送司法院核定。法院院长评定时，应先征询该法院相关庭长、审判长、法官之意见（第一项）。法官职务评定项目包括学识能力、品德操守、敬业精神及裁判质量；其评定及救济程序等有关事项之办法，由司法院定之（第二项）。”法官职务评定的目的是“供法官人事作业之参考，及核发职务奖金与俸级晋级之依据”。合理的法官考核制度固然能发挥促使有效提供司法给付的功能{41}，然而以法院院长或机关首长每年年终打考绩会面临二大质疑：一年为期是否太短暂而无法观察长期办案的质量？一人的判断如何不失之主观恣意？故建议不妨借重民间司改会法官评鉴的经验，由其协助法院院长或机关首长办理法官比较长期的考核制度。
结语：台湾地区经验的借鉴
台湾地区的司法从不完整到完整、不独立到独立、再从独立到孤立，其中的发生原因及产生的利弊，或许可以归纳以下一些经验，供参考借鉴。
（一）政治人物的远见。台湾司法改革的阻力及助力都是政治人物，因此政治人物扮演关键的角色，其中又以政治领导人最为重要。蒋经国在其晚年确立审检分立、解除戒严、树立尊重“司法院”大法官会议解释的宪政典范，就是最好的例子。
（二）建立完整的司法权。司法权虽然手无缚鸡之力，但是若能完整，还是可以发挥其保障人民权利及限制行政权的天职。所谓完整的司法权，应该是由司法决定其人员之任用、调动与升迁，同时也包括建立“宪法”维护制度，使得“宪法”成为最高的典范，而这也仰赖政治人物的包容。
（三）司法应该以全民为依归。司法的存在与独立并不是为了满足特定意识形态，也不是为法官及检察官争权夺利，法官及检察官最终都必须向人民负责，取得人民的信赖与支持，而司法独立则是为了取得人民的信赖与支持所采取的手段。然而关键的是，如何探求全民的意志？搞运动式的急功近利做法，在台湾证明无法成功，应该改以科学民主的方法汇集各界总意。
【参考文献】
{1}另一障碍是行政权的司法化。
{2}参见王泰升：《历史回顾对检察法制研究的意义和提示》，台湾《检察新论》2001年第1期。
{3}参见张丽卿：《刑事诉讼法百年回顾与前瞻》，台湾《月旦法学杂志》2001年第8期。
{4}参见王兆鹏：《台湾刑事诉讼法制之回顾与前瞻》，台湾《律师杂志》2002年第6期。
{5}翁岳生：《司法改革十周年之回顾与展望》，载台湾《司法改革十周年的回顾与展望会议实录》2010年版，第19、20、13-83页
{6}参见前引{4}，王兆鹏文。
{7}参见前引{5}，翁岳生文。
{8}参见前引{4}，王兆鹏文。
{9}参见苏永钦：《反思台湾司法改革的经验》，台湾《走人新世纪的宪政主义》2002年版，第325页。
{10}参见吕太郎：《司法改革与伦理》，台湾《月旦法学杂志》1995年第7期。
{11}施启扬于1994年9月1日—1999年1月26日出任“院长”。
{12}施启扬：《三十年公职回忆》，台湾幼狮文化公司2004年版，第166页。
{13}参见台湾《“司法院”司法改革委员会会议实录》（上辑）1996年版，第1013页。
{14}委员会由施启扬院长担任召集人，成员涵盖司法行政首长、大法官、“监察委员”、终审法院法官、法律教授、政治学教授、心理学教授、律师等，其中首长人选数度更迭，黄荣村教授则半途以非所学而辞退。转引自苏永钦：《司法改革的再改革》，台湾元照出版公司1998年版，第265页。
{15}同上书，第210页。
{16}前引{14}，苏永钦书，第238-239页。
{17}参见前引{12},施启扬书，第221-223页。
{18}对此，“司法院”编印之“司法改革会议实录下辑”1999年版，第1581页。仅以“经‘司法院’与‘法务部’及各法学团体数度磋商，在1998年11月间达成应尽速召开司法改革会议的共识”带过。参见前引{12}，施启扬书。
{19}翁岳生于1999年2月1日至2003年9月30日出任“院长”。他于2003年10月1日一2007年9月30日时兼为“司法院”大法官及院长。
{20}参见台湾“司法院”：《司法院定位推动小组会议实录（一）》2003年版，第1页。
{21}参见陈宪裕：《从政经变迁论司法院组织法之调整》，载《台湾大学政治学系硕士论文》2008年版，第88页。
{22}参见台湾“司法院”：《全国司法改革会议实录》下辑，《全国司法改革会议筹备委员会第一次会议议程》1999年，第1582页。
{23}参见台湾“司法院”：《全国司法改革会议实录》上辑，《全国司法改革会议筹备委员第一次会议议程》1999年，第1页。
{24}参见前引{22}，台湾“司法院”书，第1582页。
{25}参见同上书下辑，第1584页。
{26}参见陈新民：《宪法学释论》，台湾,2008年版，第631页。
{27}朱琼华、周国隆、金经昌、柯庆贤、徐树海、高启灿、郭仁和：《透视“司法院”释字第五三○号解释的效力——正视司法改革的合宪性》，台湾《法律评论》第69卷第10-12期合刊，2003年12月；“公务员惩戒委员会”1997年6月发布的《对于“司法院”推动“司法院组织法法修正案”之共同意见》。
{28}参见张特生：《司法院长何事当众落泪—莫非是司法一元化惹的祸？》，台湾《律师杂志》1999年第10期。
{29}参见苏永钦：《司法行政组织的发展趋势》，载《寻找共合国》，台湾元照出版公司2008年版，第356页。
{30}赖英照于2007年10月1日—2010年7月18日出任院长。
{31}赖院长：《谈司改10年：致力提升审判效能实现司法为民理念》，《司法周刊》2009年第1441期。
{32}“司法院”在2010年8月13日接获台湾地区“高等法院”及“最高法院”函送法官自律委员会会议纪录，当天立即就三名法官涉嫌违法失职部分，有损司法信誉，情节重大，依“公务员惩戒法”第2条第2款以及第4条第2项规定，先行将其停职，同时依“公务员惩戒法”第19条规定函送“监察院”审查。对于台湾“高等法院”及“最高法院”法官自律委员会会议纪录的内容，外人无从得知，但是台湾“高等法院”对此发出新闻稿（“最高法院”则未发出新闻稿）只提及“报‘司法院’依法移送监察院审查”，并未认定“情节重大”，而且依据报载“司法院”似乎并未召开“司法院人事审议委员会”或给予相关当事人陈述意见的机会，“司法院”此项“清理门户”的快速决定不乏可以检讨之处：不符合程序正义，混乱“法官与一般公务人员间之界限”，又置“司法院”法官评鉴办法于不顾。
{33}2010年10月14日以后，赖浩敏出任台湾“司法院院长”。
{34}赖浩敏：《以清廉、专业、信任启动新司政》，台湾《司法周刊》2010年第1513期。
{35}《放宽转任法官资格司法、考试两院不同调》，载PChome新闻http://news.pchome.com.tw/politics/nownews/20090227/in]。
{36}[Gerhard Schaberg]《德国法院的荣誉法官》，许泽天译，台湾《司法周刊》2009年第1425期。
{37}参见黄朝义：《刑事第二审构造及其未来走向》，台湾《月旦法学杂志》2007年第143期。
{38}林孟皇：《专业法庭何去何从》，台湾《中国时报》2009年3月24日。
{39}参见黄国昌：《台湾劳动诉讼之实证研究—以第一审诉讼之审理与终结情形为中心（上）》，台湾《政大法学评论》2008年第6期。
{40}参见《司法院召开落实专业法庭功能研讨会期有助案件妥速审结》，台湾《司法周刊》2009年第1438期。
{41}参见前引{14}苏永钦书，第378页
【作者】 刘孔中 王红霞 【作者单位】 台湾地区“中央研究院”法律研究所
【分类】 其他 【中文关键词】 台湾司法改革，司法独立，社会化
【期刊年份】 2011年 【期号】 4
【页码】 69
【摘要】
司法权作为传统三权分立之一权，其天职就在于制衡行政权与立法权，以保障人民的基本权利。然而司法权能否运作却又仰赖行政权与立法权提供其资源与法源依据，后两者有极大的诱因使司法不独立，从而不能发挥制衡的功能。我国台湾地区走过60余年司法改革的路程，司法权也逐步获得了独立地位。但取得独立的司法权至今却成为了台湾社会整体进步的重大障碍之一。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1156602
司法权作为传统三权分立之一权，其天职就在于制衡行政权与立法权，以保障人民的基本权利。然而司法权能否运作却又仰赖行政权与立法权提供其资源与法源依据，后两者有极大的诱因使司法不独立，从而不能发挥制衡的功能。因此，民主国家与地区的指标除了定期选举牵制行政权与立法权之外，就是司法是否独立。司法权的行使若不能符合人民期待与正义观，轻则侵害人民基本权利，重则将会导致人民对国家机器的重大不信任，进而侵蚀国家统治、治理的正当性，甚至箝制民主政治的制度选择。先进国家和地区近年来都不遗余力推动司法改革，其实也就是基于此等严肃的认知。
台湾地区走过60余年司法改革的过程，司法权也可称相当独立，不受行政权及立法权之干涉。法院区分为依据法律审判之法院（含普通法院、行政法院、公务员惩戒委员会），以及解决“宪政”争议之司法院大法官，其建制原则为法官保留、中央立法并执行、诉讼审级、独立审判（含人事、职权行使、预算）、程序保障、程序公开、法官回避、详述理由。但是取得独立之司法权至今却成为台湾社会整体进步的重大障碍之一。{1}
台湾当前司法问题主要是与法院审判有关，包括判决质量令民众难以信服、检调侦查调查不详实、最高法院动辄发回更审、积案太久、司法人员风纪不佳等。其次，司法院之组织定位因牵涉法院的结构与法官的升迁，历经十一年的讨论迟迟无法定案，也对司法改革产生相当的制肘作用。
本文将回顾台湾地区1949-1994年司法独立的实践及其成果、检讨1994年以后迄今司法改革的实践及其面临之挑战，最终提炼台湾地区司法改革经验或许可供参考借鉴。
一、1949-1994年司法独立的实践：建立相对完整的司法权
（一）“审检分立”历经近二十七年等待
1949年国民党政府迁至台北，实施“戒严令”，党政不分。台湾本岛自1949年5月20日起至1987年7月14日止经历了长达38年的“戒严”。在“戒严”区域内，司法事务受到最高军事长官的指挥。换言之，军法机关对某些犯罪类型具有审判权。而检察机关仅能受理极少数非军法机关审判的刑事案件。{2}1967年刑事诉讼采取英美法当事人进行主义之精神{3}，主要包括检察官的举证责任（“刑事诉讼法”第161条）、交互诘问的顺序（“刑事诉讼法”第166条）以及赋予当事人调查证据请求权（“刑事诉讼法”第163条），但对实务并未产生重大的影响或改变。{4}
在制宪之前，除“最高法院”、行政法院、公务员惩戒委员会隶属于“司法院”外，“高等法院”以下各级法院隶属于“行政院”下属之“司法行政部”，“行宪”后并无改变，严重限缩司法权。因此“监察院”于1953年6月6日就此现象是否“合宪”申请大法官解释，历经七年的的等待，大法官在1960年8月15日作出“释字第86号解释”，“宪法”第77条所定“司法院”为“最高司法机关”，掌理民事、刑事诉讼之审判，系指各级法院民事、刑事诉讼之审判而言。“高等法院”以下各级法院及分院既分掌民事、刑事诉讼之审判，自亦应隶属于“司法院”。这是台湾地区首号“法律违宪”之解释（虽然既无“违宪”亦无“与宪法意旨不符”之强烈字眼），遭到国民党搁置。{5}一直到近二十年后为了应对美国与台湾“断交”，蒋经国想打造“政治革新”形象，乃于1979年4月4日在中国国民党中常会里宣告实施“审检分立”，随即着手改隶事宜，完成必要的立法工作，“高等法院”以下各级法院自1980年7月1日起改隶“司法院”，“高等法院”以下各级法院所配置之检察官，与“最高法院”检察署受新设的“法务部”司法行政监督，是为审检分隶制度的始起。{6}
为适应审检分隶，1980年6月10日台湾修订“法院组织法”，主要修订第26、27、34、35、49、50、51、56、63、87条等规定，将各级检察机关配置于各级法院，以建立完整的检察体系。{7}1989年12月8日修订“法院组织法”，规定各级法院及分院配置“检察署”，将第一、二级检察机关首长更名为“检察长”，而将第三级“最高法院”检察署的首长更名为具有指挥意涵的“检察总长”。
1982年确立侦查中得选任辩护人制度（“刑事诉讼法”第27条以下）、辩护人得于检警讯问被告或犯罪嫌疑人时在场（“刑事诉讼法”第245条第2项），以避免发生刑囚。1991年，台湾终止“动员戡乱时期”，废止“动员戡乱时期临时条款”，军事机关不能再干涉一般民众的刑事案件。
（二）大法官会议司法审查权的确立
以往台湾警察权力很大（例如可不附理由就拘留人民七日），恶用当时“违警罚法”作为侦查犯罪的手段，刑讯逼供多有所闻。然而大法官会议相当温和，1980年大法官会议第166号解释暧昧地表示，“违警罚法”应迅速改依法定程序为之。然而政府机关毫无反应，迟至1990年大法官会议在第251号解释明白表示，“违警罚法”“违宪”,1991年废止“违警罚法”，改用“社会秩序维护法”取代警察机关过去依据“违警罚法”而享有如检察机关之刑事诉追权。自此之后，大法官会议挺身行使其司法审查权，积极保障基本人权。{8}
林洋港担任“司法院院长”时期（1987-1994年），改革重点放在扩充司法能量，包括增员、加薪，并建立优遇制度加速汰换老迈法官、放宽律师录取率、大量启用治安法庭及简易庭。{9}
（三）“司法现代化”声明及法官自治运动
有组织、计划性的民间司法改革活动，包括1989年时由“国家政策研究中心”举办的改革研讨会、1990年由台北市法友社与司法记者联谊会举办的改革研讨会等{10}，这一系列会议属于理论层面。真正大规模实践阶段的改革运动是由1992年时任“最高法院”庭长林永谋与“高等法院”庭长王振兴等14名庭长所发起的“司法现代化”声明，改变“司法院组织法”上“司法院”人事审议委员会结构，促成法官人事民主化。另在1993年时台中地方法院提起法官自治运动，并派出法官代表十人于“国民大会”集会期间提出“宪法”修正请愿案，主张法官自治、司法预算独立、大法官互选出司法院长等诉求，此三案皆列入正式议程，其中司法预算独立部分且经一读会通过，国民党所提之“修宪”案至二读包裹表决时被否决。
二、1994年以后的司法改革：建立相当独立但封闭的司法体系
（一）施启扬“院长”时代{11}：法官主导
1.1994年“司法改革委员会”
为响应各界殷切期盼，台湾地区前领导人李登辉于1994年7月30日提名施启扬出任“司法院长”，并指示其“拿出勇气推动司法改革”。{12}施院长于同年9月1日就职，并于就职当日召开司法改革委员会第一次预备会议，后续制订“司法院司法改革委员会设置要点”，规定“司改会”设主任委员一人，由“司法院长”担任，委员33人，由“司法院”副院长、资深大法官、秘书长、“最高行政法院”院长、行政法院院长、公务员惩戒委员会委员长、各级法院代表6人（“最高法院”、行政法院、公务员惩戒委员会1人，二审法院2人，一审法院3人，为此并订定“司法院司法改革委员会委员各级法院法官代表互选要点”）、律师4人、法务部代表2人、检察官代表3人、法学教授5人（台大、政大、中兴、东吴、辅仁各1人）、“国民大会”代表2人、“立法委员”3人、“监察委员”1人、社会人士1人担任。以一年为期，针对司法革新研提具体方案，逐步推动。{13}
经过一年讨论，司法改革委员会针对“司法院”是否定位为审判机关，提出三个改革方案：一元化多轨制（“司法院”最高审判机关化，下设各庭）、二元化双轨制（分设“宪法法院”及“最高法院”，不再有“司法院”）、一元化单轨制（“司法院”最高审判机关化，但是其下不设各庭），同时建议成立另一研究委员会继续研究评估，并限期于两年内作出决定。
2.1995年“司法院”定位委员会
“司法院”于前述司法改革委员会后即成立“司法院定位委员会”{14}，最后以记名投票的方式通过苏永钦教授所提“现制改良方案”{15},“大法官会议宪法法庭化”；“最高法院”、“最高行法院”及公务员惩戒委员会均维持现状；“司法院”仍职掌司法行政权，强化司法保护、研究发展与行政监督之功能，裁判督导、法律问题研议事务完全交由审判体系自治，以常设之“司法院”会议为“司法院”决策组织。{16}照理，有关司法院定位的讨论应就此打住，但事实不然，民间司改团体仍然伺机翻案。
1997年5月间，时任“司法院”院长施启扬与法官协会、“律师公会全国联合会”、台北律师公会、财团法人民间司法改革基金会及台湾法学会等五个民间团体代表，为司法预算独立“入宪”案，与时任台湾地区领导人的李登辉见面，会谈中民间团体说明司法改革重要性，提出相关建言，并吁请召开司法改革会议。李登辉当场首肯召开司法改革会议，并指示“司法院”筹办。
3.1998年12月“司法院长”临时阵前换将
然而，司法改革会议的筹办并不顺利，民间司改团体坚持必须由李登辉亲自召集、主持，“司法院”不得主导会议，“司法院长”不得召开、主持会议，而“司法院”院长施启扬坚持应该由“司法院”召集，双方僵持不下。最后，1998年11月18日，由施启扬邀请”法务部“、法官协会、民间司改会、台湾法学会、台北律师公会、“律师公会全国联合会”会商，会中决定“司法院”、“法务部”及台湾法学会等五团体，将共同会衔请李登辉召开并主持司法改革会议，但是，因为当时“法务部长”城仲模于次日表示反对，“司法院”及“法务部”并未就此事正式上签李登辉。{17}施启扬于两周后即12月2日“与代表层峰的二位人员见面……了解‘上意’，立即答应辞去院长职务”{18}。
（二）翁岳生院长时代{19}：律师主导
1.1999年司法改革会议
1999年2月，翁岳生接掌“司法院“。司法改革会议于1999年7月6至8日召开，邀请审、检、辩、学者及各领域代表参加，以一元多轨为近程目标、一元单轨为远程目标作为”司法院组织定位”的结论，并且拟定分三阶段将司法院改革为审判机关：第一阶段于2003年10月5日将“最高法院”、“最高行政法院”及公务员惩戒委员会归并为内部单位。第二阶段于2007年12月31日将民事诉讼庭、刑事诉讼庭及行政诉讼及惩戒庭缩编为一庭。第三阶段于2010年12月31日达成大法官掌理诉讼审判权、“释宪权”及惩戒权的终极改革目标。
2.1999年12月至2002年8月之“司法院”定位推动小组
“司法院”于1999年12月12日以司法界人士为主组成“司法院定位推动小组”{20}，自同年月24日起至2002年8月23日止，陆续召开全体会议四十次，研讨、规划使“司法院”成为最高审判机关着手法律修正、组织架构调整及人员归并等事宜。其间，根据各委员的专长分为四个组，先后召开四十次分组会议，就与“司法院”定位改革相涉之法律，研拟初步的修正条文建议草案，再交由全体会议讨论。在此之间，“司法院”大法官会议接着在2001年10月5日作出第530号解释，支持上述司法改革会议的部分结论，亦即“司法院”应该改造为审判与司法行政合一之机关，但是大法官并未指明是单轨还是多轨。
经“司法院”定位推动小组将近三年的研讨，“司法院”于2002年8月28日向“立法院”提出“司法院组织法修正草案”、“司法院组织法施行法草案”、“法院组织法”、“司法人员人事条例”、“司法院大法官审理案件法”、“公务员惩戒法”等六个法案，但是历经第五、六届“立法委员”任期，均未通过立法。
3.“立法院”并不认同1999年司法改革会议之结论
第六届“立法院”雷倩等五十余位“立法委员”主动提出“司法制度改革审议委员会条例草案”，从此可以从明显看出，“立法院”对于带有高度形成性的第530号解释及“司法院”的修法草案并不认同，因此即便第530号解释指定的两年期限早已经过多年，仍无意完成上述六个法案的“立法”。“司法院”虽然于1997年再提“司法院组织法修正草案”，企图先迈向一元多轨的近程目标（规划将三个终审机关并入“司法院”内，再分别设立民事、刑事、行政及公务员惩戒等审判庭，并拟将三个终审机关之庭长、法官及委员全部纳编“司法院”内各审判庭之庭长、法官，“司法院”内将设21至35个庭，法官人数高达118至174人）{21}，然而，如果不能化解台湾“释宪”制度以来“立法”怠惰期间最长例子的背后原因，此项修法计划恐怕同样不会有任何进展。
4．司法改革会议之缺失
十一年来原地踏步的“司法院”组织调整案，就是缘于司法改革会议的缺失，此或许可以从其召开的过程与得出的结论加以探讨。
(1)强烈动员与主导议题与结论
1999年2月，翁岳生接掌“司法院”后，与“法务部”及五个民间法学团体会商，于1999年4月14日成立司法改革会议筹备委员会，由“司法院”杨仁寿秘书长兼任召集人，并设立“司法改革会议”幕僚组织，由杨仁寿秘书长担任执行长。
司法改革会议出席人员为主席1人、副主席4人、筹备委员12人、民意代表8人、“司法院”23人（含法官、法官协会）、“法务部”17人（含检察官、检察官改革协会及调查局）、“行政院”5人（含“内政部”、“人事行政局”、警政署各1人）、“考试院”3人（含“考选部”、“铨叙部”各1人）、“监察院”2人、律师代表20人、学者代表15人、社会贤达15人（民间社团代表、非法律系学术界人士、企业界、媒体等）共125人。{22}会议进行方式为首日上午举行开幕式及第一次全体会议，当日下午、第二天及第三天上午举行分组讨论，第三天下午举行第二次全体会议（作分组报告及综合讨论）及闭幕式。{23}
司法改革会议共分为三组讨论，其中第一组负责“司法院”定位。{24}分组会议出席人员之产生方式由出席人员自由选择，但每小组以45人为上限，超过部分先行协商，若协商不成，则依下列顺序安排：由审、检、辩以外之机关代表优先选择，次由社会贤达、学界、民意代表选择，再依均衡原则，由审、检、辩共同协商分配。{25}
司法改革会议的筹备过程明显看出强烈动员、主导议题与结论的痕迹{26}，主导的就是筹备委员会十二位委员及分为六组的幕僚组织，究其实质，应该就是时任“司法院长”翁岳生。短短三天的会议再扣掉开幕及闭幕仪式，125名代表如何能有真正深入的讨论？其实就只能是针对事先准备好的共识与结论稍作增删润饰，时间一赶就更只剩下背书一途。
（2）忽视“立法委员”
司法改革会议虽然为使其结论具有民主正当性，而广邀所谓的各界代表，但是在“民主”时代，这些所谓的代表都是特定权力结构下的代言人，并没有民主正当性。司法改革会议中只有民意代表八名，而且无一人在筹备委员会，这在“议会民主”的时代只能说是非常不正常的安排。
(3)一元单轨制的结论备受争议
第一，改革的规模太大，难度太高。
一元单轨制下的“司法院”将由15名大法官负责审理所有“民、刑、行政、宪法及公务员惩戒”的案件，然而依据“宪法”第78条及“宪法增修条文”第5条之规定，“司法院”大法官仅负责解释“宪法”、统一解释法律及命令、审理“总统”、“副总统”之弹劾及政党“违宪”之解散案件，并没有一般民、刑、行政及公务员惩戒案件的审判权，故非修宪无法达成。其次，一元单轨制将废除现有的三个“终审法院”，已经引起三个“终审法院”及其法官强烈的反弹。{27}故可以说改革的规模太大，难度太高。
第二，违背多元专业的潮流。
社会愈进步、经济愈发达，法律争讼的案件不断增加，争讼标的的复杂性也与日俱增，各国对应之道无非是设置多元、专业法庭及法院。然而一元单轨制却要求台湾地区“最高审判机关”一元化，由巧名大法官审理所有案件，无论在案件的负荷以及专业的满足上，都与多元专业的潮流背道而驰。{28}
第三，违背司法行政权与审判权分离的世界潮流。
司法行政权与审判权一元化会有不利审判独立的缺点，以日本为例，战后虽然其《裁判法》第81条规定，司法行政监督权不得影响或拘束法官之审判权。但是战后数十年来，日本最高法院（其地位相当于美国联邦最高法院）却往往以其职掌下级法院法官之任命和再任，以及升任、升给、转职等司法人事权，直接或间接、有形或无形地干预或影响审判。从世界各国的司法组织趋势来看，司法行政权与审判权分离才是主流，例如曾经与日本皆采司法行政与审判合一的国家中，就有萨尔瓦多、危地马拉都基于强化审判独立的考虑，把最高法院的行政权转移到司法委员会。{29}
（三）赖英照“院长”时代{30}：仅制定“刑事妥速审判法”
赖英照就任后从未参与过司法改革的讨论、筹划，因此只能萧规曹随，在司改会议的架构下匍匐前进，其表示“一元单轨深具理想性”，但要推动，“有事实上的困难”{31}，大概是其能说的极限。赖英照任内提出并完成“立法”之重大法案是“刑事妥速审判法”。他因为法官连续爆发重大风纪问题，于2010年7月18日辞职，而代理院长的谢在全副院长明确表示“代理属看守性质，绝不推动任何重大政策”{32}。“司法院”于2010年9月21日将“法官法”草案送“立法院”审议。
（四）赖浩敏“院长”时代{33}：全民司法改革
马英九于2010年8月24日在现有大法官与政治人物之外任命“司法院长”及“副院长”，提名赖浩敏担任“院长”、苏永钦担任“副院长”。马英九召开“司法院”正副“院长”提名人选宣布记者会时指出，期许赖、苏“掌握人民的期待与感受，推动‘全民司法改革’，结合清廉正直的法官及检察官，以及支持司改的专业人士与民众，齐心、全力推动司法改革工作，达成‘全民司法改革’的目标”。
2010年10月14日，“司法院长”赖浩敏在就职典礼的致辞中指出：“过去一段时间以来，司法改革受到舆论及民众深切的关注，司法也面临相当大的信心危机，然而危机就是转机，如果能有好的改革理念，迅速的改革行动，必将赢得人民全力的支持。所以浩敏在立法院报告时，提出以清廉、专业、信任启动新一波的司法改革，强化专业能力、保障审判独立，落实司法为民将是司法行政的核心，其中又以加强对人民负责、重新赢回人民信任是当前最优先的工作。在这样的理念之下，以下四项目标，我用四个C来代表，我认为这是全体司法同仁应该致力实现的：第一、干净（Clean）的司法：这绝对是司法最基本的要求，而司法风纪不仅是透过外部监督，更要透过伦理规范的明确化，以强化同侪自律。第二、透明（Crystal）的司法：我曾提出建立人民观审制度及案件在线追踪的构想，这都是希望透过民众参与、公开监督，提升人民对司法的信心。第三、便民礼民（Considerate）的司法：也就是司法必须贴近人民的需求，例如法庭沟通的平和、尊重，不咬文嚼字，人民就审权的落实，都是应该可以持续努力改善的。第四、效能（Competitive）的司法：也就是要把有限的司法资源做最好的使用，一方面设法疏浚造成案件堵塞的环节，另一方面强化案件管控，实现妥速审判的理想。这是四个司法必须努力的方向，具体的议题及做法，则有待我们以扩大全民参与的方式来推动，也就是说我们将聆听人民真正的声音，透过对话来化解误解，我们也愿打开大门，让人民走进司法，认识司法的组织、程序，进而认同我们整套司法体制所追求的法治理念。”{34}
三、挑战：建立专业与有公信力的审判体制
（一）现有弊端
台湾自解除“戒严”以来，历经两次政权转移，司法独立已经获得完整的实现，然而各界所诟病的是司法判决专业与公信力不足。究其原因，均可谓肇因于司法的封闭性：严格限定通过考试的人才能担任法官，但是社会发展不断复杂化，其所需要的判决人才远超出强调背诵记忆司法官考试所能选取的专业，纵使“司法院”不断加强法官的各种专业训练，仍然会赶不上不断增加的专业需求。其次，法官形成一个自给自足、相互肯认、循环论证的封闭团体，不愿、不能也不屑与外界平等对话，空言“司法独立”作为盾牌。十余年的司法改革，使得法官及检察官成为司法改革最大的受益者，权力愈来愈大，“独立”凌驾一切，却缺乏“可问责性”。不适任、不敬业、私德不检、滥行追诉的法官及检察官，不需负担任何责任，纵使因涉案被起诉，也迟迟无法定谳。法官与检察官欠缺考核及淘汰制度。检察官与法官未彻底分立，检察系统一直强调其为司法官之一环，以致要求培训、养成、待遇均比照法官，甚至连办公场所都要在一起，肇致检察官与法官不分、法官不能制衡检察官、人民不信任法官。
（二）改革方向
1法官来源多元化
（1）引进多元的法律专业人士
现行虽有多元选任法律专业人士担任法官之管道，惟成效皆不如预期，自1991年起至2008年底止，律师提出转任法官申请共计106人，其中42人通过审核；而学者申请转任法官之案件数至今仍为零。{35}依据司法人员人事条例相关条文规定，法律学者若欲任法官，皆须具备相对之任用资格为前提，然而在以往考试制度不健全时代背景下，台湾法律学者具备任用资格为极少数，以此作为要求担任法官之资格，实质上就是表明不欢迎其转任。2010年版“法官法”草案第5条第6项改采比较有弹性的做法，允许“具拟任职务任用资格之取得，得采口试及审查著作或知能有关学历、经历证明之考试方式行之，其考试办法由考试院定之”，值得支持。
（2）引进法律以外的其他专业人士
“法官法”草案第5条坚持法律本位主义，完全排除法律以外其他专业人士（例如医师、建筑师、会计师等）以及诉愿或法制业务以外之高阶公务人员成为法官的机会，等于否定“司法院”后2006年提出的专家参审试行条例草案。建议未来“法官法”能够恢复采用“专家参审试行条例”草案之规定，使得法律以外其他专业人士也能出任法官。
（3）引进平民参审制
一般民众的法律价值和情感应得以直接输入司法程序，而让法律制度运作民主化，司法程序的产出符合社会的期待。德国的扩大参审制度就是强调让公众参与司法裁判、使职业法官与社会对话，并将其判断以简单易懂的形式提出。但是2010年版“法官法”草案第5条仍坚持法律精英主义，完全排除一般民众参与审判，违反世界潮流。平民参审除了强化公众对于司法的信赖外，亦迫使职业法官将自己的考虑以一般易懂的形式提出，并有说服力地与可理解的说明理由．参审员可将其实际生活经验在评议中发挥影响。一个由实际人类思考和法律专业知识组成的互相共生关系，有助于避免偏离常情的裁判。因此本研究建议未来应采取允许非法律专业人士参与判决的机制，初期或许可先集中在刑事案件，并控制职业法官与平民参审员的人数比例，待实施一阵时日后，再逐渐扩大适用范围。
以德国为例，除了职业法官外，法律圈外人在所有审判中，以荣誉职法官角色参与司法。荣誉职法官在刑事审判权中被称为参审员，在商事法庭中称为商事法官。如同职业法官，荣誉职法官独立行使法官职务，并在个别程序中拥有完全投票权，但是不需要有法律背景，甚至不需要学过法律。德国审判权由五种法院行使。在普通法院审判权中，商事法庭裁判商人间的纠纷，判决由一个职业法官和两个商事法官作成。商事法官是工商业组织建议由邦司法行政选任，任期五年。刑事审判权的区法院是由一个职业法官和两个荣誉法官审理。在特别重大的程序检察官可以申请增加一名职业法官。除普通法院审判权外，德国有四个专业法院审判权，荣誉职法官参与全部专业法院审判权。在劳工法院审判权中，除职业法官外，各有一劳方与资方代表担任荣誉职法官，参与审理。社会法院审判权每五年选出荣誉职法官，参与所有从社会法院到联邦社会法院（法律上诉审）的裁判层级，他们是在不同利益团体的建议下选出的（《社会法》第13条以下）。在行政法院审判权，荣誉职法官参与行政法院审理，但只能参与行政法院与邦高等行政法院的审理，不到联邦的层次。财政法院审判权在邦层次的财政法院由三位职业法官与两位荣誉职法官参与审理。
2007年，德国686个区法院与116个邦法院中，共有24,343名参审员（包括辅助参审员）参与审理、11,686名参审员参与少年法院的审理；约12,200名参审员参与122个劳工法院、19个邦劳工法院、69个社会法院、16个邦社会法院、35个行政法院、11个高等行政法院、11个财政法院的审理。{36}
2.建立坚实的第一审
1999年司法改革会议即认为审级制度应朝向建立坚实的第一审、事后审查审之第二审、严格法律审之第三审制度。除非第一审已经是坚实的事实审，认事采证的功能已被完整强化，否则贸然将二审改为事后审，显然欠缺正当性。故”诉讼制度金字塔化”实有赖于第一审事实审功能之彰显{37}，从而提升第一审之裁判质量应为当务之急。
为了提升第一审裁判质量、强化第一审认定事实之功能，应当将正当法律程序原则深化于第一审，除了就刑事诉讼而言应强化辩护制度外，民事诉讼亦应强化争点整理以及未于第一审提出相关事证以及主张之争点效以及失权效，促使当事人于该审级将所有有利之事证以及攻击防御方式一并提出，如此不但将有助于案件事实之厘清，亦有助于将真正的审判中心聚焦于第一审。
其次，现行规定将法官与一般公务人员等视，适用官职等，有违各国及地区之体例，资深法官不易留任下级审，以至于上诉案件之比例，远超乎各国及地区，致民怨迭起，影响司法之功能甚巨，有识之士早以为忧，司法改革会议亦达成应予研究调整之共识，2010年版“法官法”草案第69条第1项终于明订”司法院及各法院法官不列官等、职等。其俸给，分本俸、法官加给，均以月计之”值得肯定与支持。当较资深之法官愿意担任第一审法官，善用证据调查之时机并且发挥其诉讼指挥经验，将可强化第一审之裁判质量，使得人民普遍对于第一审产生信赖，从而达成迅速裁判之目标。
3．视实际需要建立各种类型的专业法院
在社会高度专业化、分工化的今日，难以期许法官专精在每一专业领域。其次，经济社会型态的改变会导致新类型的案件大量出现，例如，台湾地区劳资争议案件自2001年起每年均在1万件以上，2007年更达18,994件。近几年，相关的社会福利、劳动诉讼会更呈增加的趋势。为了避免专业法院由于事务分配、组成方式之不明确成为人为操纵分案或各地方法院事务分配时“论资排辈”之工具，建议于“法院组织法”中明订各该专业法院之办案类型、事务分配与管辖顺序，并建议就专业法院法官之遴选与培训为详尽规范以确保人才之适才适所{38}，避免发生类似设有劳工专庭之法院，不论在案件审理时间、上诉率或上诉维持率等指标上，表现均未优于没有劳工专庭之法院的怪异现象。{39}“司法院”于2009年4月27日召集“落实专业法庭功能研讨会”，对上述问题已经有所认识，并将针对“现行各类专业法庭有无检讨整并之必要、提高法官参与专业法庭之意愿、专业法庭法官可否并办该类事件之民、刑事诉讼案件、专业法庭法官资格条件是否应采遴选或与专业证照连结、可否以案件性质设立跨院（即大管辖区）之专业法庭”等问题研议具体可行方案{40}，其结果如何值得各界期待。
4.办理法官评鉴制度
2010年版“法官法”草案第31条大量以律师及社会公正人士担任法官评鉴委员会委员人数（占8/11)，应该足以提高人民对于法官评鉴委员会公正性之信赖，确保法官评鉴委员会职权之行使不囿于专业偏见。2010年版“法官法”草案第71条实行“每年法官职务评定制度”：“法官现办事务所在之法院院长或机关首长应于每年年终，办理法官之职务评定，报送司法院核定。法院院长评定时，应先征询该法院相关庭长、审判长、法官之意见（第一项）。法官职务评定项目包括学识能力、品德操守、敬业精神及裁判质量；其评定及救济程序等有关事项之办法，由司法院定之（第二项）。”法官职务评定的目的是“供法官人事作业之参考，及核发职务奖金与俸级晋级之依据”。合理的法官考核制度固然能发挥促使有效提供司法给付的功能{41}，然而以法院院长或机关首长每年年终打考绩会面临二大质疑：一年为期是否太短暂而无法观察长期办案的质量？一人的判断如何不失之主观恣意？故建议不妨借重民间司改会法官评鉴的经验，由其协助法院院长或机关首长办理法官比较长期的考核制度。
结语：台湾地区经验的借鉴
台湾地区的司法从不完整到完整、不独立到独立、再从独立到孤立，其中的发生原因及产生的利弊，或许可以归纳以下一些经验，供参考借鉴。
（一）政治人物的远见。台湾司法改革的阻力及助力都是政治人物，因此政治人物扮演关键的角色，其中又以政治领导人最为重要。蒋经国在其晚年确立审检分立、解除戒严、树立尊重“司法院”大法官会议解释的宪政典范，就是最好的例子。
（二）建立完整的司法权。司法权虽然手无缚鸡之力，但是若能完整，还是可以发挥其保障人民权利及限制行政权的天职。所谓完整的司法权，应该是由司法决定其人员之任用、调动与升迁，同时也包括建立“宪法”维护制度，使得“宪法”成为最高的典范，而这也仰赖政治人物的包容。
（三）司法应该以全民为依归。司法的存在与独立并不是为了满足特定意识形态，也不是为法官及检察官争权夺利，法官及检察官最终都必须向人民负责，取得人民的信赖与支持，而司法独立则是为了取得人民的信赖与支持所采取的手段。然而关键的是，如何探求全民的意志？搞运动式的急功近利做法，在台湾证明无法成功，应该改以科学民主的方法汇集各界总意。
【参考文献】
{1}另一障碍是行政权的司法化。
{2}参见王泰升：《历史回顾对检察法制研究的意义和提示》，台湾《检察新论》2001年第1期。
{3}参见张丽卿：《刑事诉讼法百年回顾与前瞻》，台湾《月旦法学杂志》2001年第8期。
{4}参见王兆鹏：《台湾刑事诉讼法制之回顾与前瞻》，台湾《律师杂志》2002年第6期。
{5}翁岳生：《司法改革十周年之回顾与展望》，载台湾《司法改革十周年的回顾与展望会议实录》2010年版，第19、20、13-83页
{6}参见前引{4}，王兆鹏文。
{7}参见前引{5}，翁岳生文。
{8}参见前引{4}，王兆鹏文。
{9}参见苏永钦：《反思台湾司法改革的经验》，台湾《走人新世纪的宪政主义》2002年版，第325页。
{10}参见吕太郎：《司法改革与伦理》，台湾《月旦法学杂志》1995年第7期。
{11}施启扬于1994年9月1日—1999年1月26日出任“院长”。
{12}施启扬：《三十年公职回忆》，台湾幼狮文化公司2004年版，第166页。
{13}参见台湾《“司法院”司法改革委员会会议实录》（上辑）1996年版，第1013页。
{14}委员会由施启扬院长担任召集人，成员涵盖司法行政首长、大法官、“监察委员”、终审法院法官、法律教授、政治学教授、心理学教授、律师等，其中首长人选数度更迭，黄荣村教授则半途以非所学而辞退。转引自苏永钦：《司法改革的再改革》，台湾元照出版公司1998年版，第265页。
{15}同上书，第210页。
{16}前引{14}，苏永钦书，第238-239页。
{17}参见前引{12},施启扬书，第221-223页。
{18}对此，“司法院”编印之“司法改革会议实录下辑”1999年版，第1581页。仅以“经‘司法院’与‘法务部’及各法学团体数度磋商，在1998年11月间达成应尽速召开司法改革会议的共识”带过。参见前引{12}，施启扬书。
{19}翁岳生于1999年2月1日至2003年9月30日出任“院长”。他于2003年10月1日一2007年9月30日时兼为“司法院”大法官及院长。
{20}参见台湾“司法院”：《司法院定位推动小组会议实录（一）》2003年版，第1页。
{21}参见陈宪裕：《从政经变迁论司法院组织法之调整》，载《台湾大学政治学系硕士论文》2008年版，第88页。
{22}参见台湾“司法院”：《全国司法改革会议实录》下辑，《全国司法改革会议筹备委员会第一次会议议程》1999年，第1582页。
{23}参见台湾“司法院”：《全国司法改革会议实录》上辑，《全国司法改革会议筹备委员第一次会议议程》1999年，第1页。
{24}参见前引{22}，台湾“司法院”书，第1582页。
{25}参见同上书下辑，第1584页。
{26}参见陈新民：《宪法学释论》，台湾,2008年版，第631页。
{27}朱琼华、周国隆、金经昌、柯庆贤、徐树海、高启灿、郭仁和：《透视“司法院”释字第五三○号解释的效力——正视司法改革的合宪性》，台湾《法律评论》第69卷第10-12期合刊，2003年12月；“公务员惩戒委员会”1997年6月发布的《对于“司法院”推动“司法院组织法法修正案”之共同意见》。
{28}参见张特生：《司法院长何事当众落泪—莫非是司法一元化惹的祸？》，台湾《律师杂志》1999年第10期。
{29}参见苏永钦：《司法行政组织的发展趋势》，载《寻找共合国》，台湾元照出版公司2008年版，第356页。
{30}赖英照于2007年10月1日—2010年7月18日出任院长。
{31}赖院长：《谈司改10年：致力提升审判效能实现司法为民理念》，《司法周刊》2009年第1441期。
{32}“司法院”在2010年8月13日接获台湾地区“高等法院”及“最高法院”函送法官自律委员会会议纪录，当天立即就三名法官涉嫌违法失职部分，有损司法信誉，情节重大，依“公务员惩戒法”第2条第2款以及第4条第2项规定，先行将其停职，同时依“公务员惩戒法”第19条规定函送“监察院”审查。对于台湾“高等法院”及“最高法院”法官自律委员会会议纪录的内容，外人无从得知，但是台湾“高等法院”对此发出新闻稿（“最高法院”则未发出新闻稿）只提及“报‘司法院’依法移送监察院审查”，并未认定“情节重大”，而且依据报载“司法院”似乎并未召开“司法院人事审议委员会”或给予相关当事人陈述意见的机会，“司法院”此项“清理门户”的快速决定不乏可以检讨之处：不符合程序正义，混乱“法官与一般公务人员间之界限”，又置“司法院”法官评鉴办法于不顾。
{33}2010年10月14日以后，赖浩敏出任台湾“司法院院长”。
{34}赖浩敏：《以清廉、专业、信任启动新司政》，台湾《司法周刊》2010年第1513期。
{35}《放宽转任法官资格司法、考试两院不同调》，载PChome新闻http://news.pchome.com.tw/politics/nownews/20090227/in]。
{36}[Gerhard Schaberg]《德国法院的荣誉法官》，许泽天译，台湾《司法周刊》2009年第1425期。
{37}参见黄朝义：《刑事第二审构造及其未来走向》，台湾《月旦法学杂志》2007年第143期。
{38}林孟皇：《专业法庭何去何从》，台湾《中国时报》2009年3月24日。
{39}参见黄国昌：《台湾劳动诉讼之实证研究—以第一审诉讼之审理与终结情形为中心（上）》，台湾《政大法学评论》2008年第6期。
{40}参见《司法院召开落实专业法庭功能研讨会期有助案件妥速审结》，台湾《司法周刊》2009年第1438期。
{41}参见前引{14}苏永钦书，第378页