【原文出处】《台海研究》2013年1期
【作者简介】黄嘉树，中国人民大学国际关系学院教授。
 
 
    2008年12月31日，胡锦涛在对台工作的重要谈话中指出“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来做出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨”①。这是大陆首次提出“未统一前两岸政治关系”的概念，但当时对此概念尚未准确定义，所以要做的也仅是“展开务实探讨”。到2012年11月，胡锦涛在中共十八大上的政治报告中明确指出：“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排”②。这一表述显然更肯定了这一概念，它与以往的提法相比显示出两点新意：(1)以往大陆更看重的是对统一后的两岸政治关系的设计，而今则提出“未统一前”的时间段，说明大陆已经认为这将是一个较长的时间段，所以需要对其特点进行研究；(2)以往大陆只要论及两岸政治关系的现状，大多强调“敌对状态尚未结束”，是强调“敌我性质”，而今则暗示两岸政治关系已经不全然是“敌我性质”，所以才能考虑“合情合理安排”的问题。对“未统一前两岸政治关系”加以研究，是一项很有实践价值的新课题。以下，笔者拟就此概念的意涵和内容、处理两岸政治关系的难点以及推动两岸政治关系发展的路径等问题谈几点浅见，以就教于方家识者。
一、“未统一前两岸政治关系”的意涵
两岸政治关系包括政治定位、政治对抗、政治合作、政治互信四个基本面。而政治对话与谈判则属于建构政治互信的环节之一，也可能是政治合作具体运行方式的一种。对政治妥协亦可如是观。故政治对话、谈判和政治妥协等皆不列入“基本方面”。
    1.政治定位。即各自对自己和对方所行使之权力及应享有之权利的法理规定或政策宣示。有人把“两岸政治关系”归结为“大陆要正视ROC在台湾存在的事实”是不准确的，其实这是个双边问题，换成通俗的话讲，即双方如何看待自己以及如何相互看待对方。
因此，不仅仅是大陆一方要调整政策，台湾方面也要处理如何看待“中华人民共和国”的问题。有人说这对台湾而言根本不是问题，因为台湾方面并不在意称呼“中华人民共和国”的国号，也非常乐于直呼大陆官员的官衔。殊不知如果台湾方面真的这样做，大陆方面非但不会“表示感谢”，反而怀疑对方要搞“两国论”。
对方“如何看待我”又与本方“如何看待自己”密不可分。例如，大陆如何看待“ROC”，其前提是台湾方面必须先告诉大陆“ROC是什么”，或曰台湾方面必须先说明它对“ROC在台湾存在的事实”给以什么样的法理定位，大陆才可予以回应。
如果按照民进党的定位——“台湾是个主权独立的国家，人口2300万，地域台澎金马，目前使用的国号为‘中华民国’”——那这样的“ROC”，其实只是“台独”的“借壳上市”，与中国已经割断联系，大陆只能断然否认、彻底排斥。
而如果按照马英九现在的解释——“ROC”乃1912年成立之中国中央政府之延续，其所主张之主权疆域涵盖中国大陆，但目前之实际治理区域仅限于台澎金马(笔者依据马英九历次讲话概括③)——则鉴于此表述在主权方面仍旧坚持了台湾与中国大陆的一致性，虽然大陆不同意“ROC”代表全中国的资格，但这方面的争论可以搁置；在此前提下大陆可以默认或以某种变通方式实际承认“ROC”治理台澎金马地区的事实。换言之，即在坚持“ROC”与中国连接的前提下，马先生所主张的“主权互不承认，治权互不否认”是一个有讨论价值的方案。
经过六十年的演变，大陆对台战略和相关表述都发生很大变化，当前在“定位”问题上的法理规定和政策宣示可以简要概括为A、B两部分，A部分体现政策的原则性和对理想的坚持，B部分则体现政策的灵活性和对现实的观照。
就“权力定位”而言，A部分即坚持“中华民国已经灭亡”的法理认知，在《宪法》中明确规定“台湾是中华人民共和国的一个省”，不承认台湾当局所行使的权力是“国家权力”或“主权”。而B部分则指在双方的经济交流和民间交往事务中，并未将台湾视为“我下辖之一省”，而是将其视为一个非国家但高于省的境外政治实体，或曰在中国领土范围内但与中央政府尚无行政隶属关系的地方自治单位。
就“权利定位”而言，A部分即大陆坚决反对台湾当局享有主权国家才能享有的国际法权益，B部分则指可以接受台湾享有“不完整国际法主体”的权益，事实承认在中国台澎金马地区存在一个不隶属于PRC政府的独立经济体(台澎金马特别关税区)，也不阻止台湾当局以“非主权国家”的适当名义同外国发展经贸、文化及民间往来。由于双方已签订多种协议，大陆在法理上和事实上都已经接受了台湾当局拥有“地方自治权”的合法性。
    2.政治对抗。除了“如何看待自己”和“如何看待对方”这两个最根本的问题外，“未统一前两岸政治关系”还包括双方如何相处。具体言之，则既有如何在“一国”的主权疆域范围内相处，又有如何在国际社会相处的问题。在台湾，不论主张“中华民国是个主权独立的国家”还是主张“台湾是个主权独立的国家”，对于“权力定位”的结论都是一致的，即认为其属性是“国家权力”、是“主权”，相应地在“权利定位”上，也一致要求享有与大陆完全对等的权益。大陆则坚决封杀台湾以“主权国家”名义的对外交往，坚持主张“台湾问题是中国内政问题”，坚持拥有对台使用武力的权利，坚持对台湾的武力威慑。就大陆方面而言，如果特别强调政治定位中 A部分的内容并以强硬的具体行动保障这些内容的落实，两岸关系的对抗性就上升。就台湾方面而言，如果在其政治定位主张中特别强调“台湾主权”的部分，并切断其与中国大陆的联系，两岸关系的对抗性就上升。政治议题中最核心的是国家政权问题，双方的“政治定位”中已经蕴含了在“国家主权”上的对抗性，除非统一，否则双方都无法超越这种对抗性，而这种对抗性又将不可避免地限制两岸政治合作乃至经济合作的深度和广度。在和平发展阶段，两岸政治关系中尽管存在着合作的一面，但其基本性质仍应确定为是对立或敌对关系，所以才有“结束敌对状态”的议题要谈。
    3.政治合作。在两蒋时期和李登辉执政后期以及陈水扁主政的八年，两岸政治关系都以对抗冲突为其主导面。但马英九上台后，两岸关系转入和平发展轨道，除了经贸关系的迅速升温外，两岸的政治关系也发生了微妙的变化，增加了和解与合作的要素，出现了新的相处模式，表现为三方面：(1)在双方都有意愿的政治议题上合作。如两岸的执政党在反“独”问题上形成合作关系、国共两党共同为推动两岸关系的和平发展而奋斗。(2)在传统的对抗性议题上为降低敌意而合作。如大陆在坚持政治定位A部分认知的前提下，尽量侧重B部分，尝试或尽力寻找一些不过度刺激对方、带有较大弹性和模糊空间的表述方式，提出“一中框架”的新概念，提出“和平发展主题”等论述，都有利于两岸和解氛围的强化。马当局在坚持一些传统做法如准许达赖访台或台对美军购的同时，也采取了一些措施以尽量减少此类事件带来的负面冲击，即尽量减少由此类事而产生的敌意。(3)在台湾参与国际活动的问题上合作。台湾当局提出“外交休兵”，大陆方面给以适度回应，经双方磋商，对台湾当局以适当名义参加国际组织活动做出安排以及在签订ECFA后台湾与其他国家签订各种经济性协议达成谅解。
    4.政治互信。双方政治合作的基础是政治互信。而政治互信又包含期待、理解、沟通、信任四个环节。期待是信任投射的标的，即彼此相信对方终有一天能满足己方的期待，此为互信的主要内容。但如果期待值太高，对方其实满足不了，当最终发现这一点时，互信就动摇了。那么为何当初设置了过高的期待?为何当初误判了对方的意图呢?这就取决于理解。造成理解偏差的原因很多，也不排除对方故意欺骗的可能。但其中一个非常重要的原因是沟通不足。因此为加强相互理解就必须加强相互沟通。对话和谈判就是沟通的具体形式，也是寻找、形成和固化互信的过程。双方通过对话和谈判终于签订协议，其实就是要把双方的政治互信公开化，并以文字记录在案，使其拥有契约化的保障。
综合检视两岸政治关系中各种分歧，其根子都在四个基本面之第一个即“政治定位”之中。但“政治定位”又可连接政治对抗、政治合作、政治互信等三项，它们如何相互影响?如果政治定位的问题不能解决，政治对抗能消除吗?如果存在政治对抗，能否同时又开展政治合作呢?和平发展阶段应寻求什么样的两岸政治关系，是彻底消除对抗还是阶段性地缓解对抗?相应地在和平发展阶段，两岸的政治合作能达到什么程度，是共促国家统一还是共建和平发展架构?对这些问题的回答，首先取决于双方能否以博大的胸襟气度和深邃的政治智慧，找出处理“三大矛盾”的路径与方法。
二、和平发展阶段两岸处理政治关系的矛盾与难点
所谓“三大矛盾”，是指在整个和平发展阶段都将伴随和困扰两岸政治关系的三组矛盾，双方往往各自偏好一端。
第一组矛盾可简称“一”与“二”的矛盾。即“同属一个中国”与“两岸互不隶属”这两个事实间的矛盾关系。众所周知，大陆的偏好是前者而台湾的偏好是后者。台方的主要顾虑就是：在全世界普遍认为中华人民共和国是一个中国的代表的情况下，如果承认两岸同属一中，“那台湾是什么”?“同属一中”的语境掩盖了两岸“互不隶属”的事实，这是台湾方面不愿意写“一”(一中)的根本原因，更准确地说，台方真正在意的是只提“一”(一中)不提“二”(两岸存在两个互不隶属的法政体系)的表述方式。如果既提“一”也提“二”，情况就另当别论。
然而，无论大陆如何放大表述“一中”的宽容度，两岸在这个问题上的矛盾仍不会完全消除。因为这组矛盾的本质就是统“独”矛盾，“一”的逻辑延伸就是“统一”，而“二”如果长期化、制度化，岂不就是“和平分裂”?在和平发展阶段，台湾担心“被统”，大陆则担心“和平分裂”，这种各执一端的心理状态如不调整，两岸和平发展架构也就难以稳定。
第二组矛盾可简称“大小”与“对等”的矛盾。“大小”不仅是指两岸实力的巨大差距，更重要的是指在法理上，除非重新修宪，否则双方都只能以“大小”的结构来处理“承认对方”的问题。尽管双方都认识到在自己所规定的“国家版图”内目前存在着两个互不隶属的体系，但它们的关系不能并称为“两府”，因为两个政府的法律地位不同，一个是对外代表国家主权的中央政府，另一个是地区政府。双方的法理都坚持定位自己是中央政府，只能承认对方是地区政府，从这层意思上说，双方政治定位的法理都写明了与对方的关系必须是不对等的，而不能是对等的。

然而吊诡的是，在政治上双方任何接触、沟通、乃至对话、谈判，都必须以对等的方式进行。那么这种对等怎么体现?一些台湾学者私下告诉笔者，他们首选的“对等”方式是“推己及人”式，即你如何看自己，就必须同样看我。例如，你如果自认为是主权国家、中央政府，那你就必须承认我也是主权国家、中央政府。显然，如果真按照这种模式办，两岸政治关系必然要变成国与国的“两国”关系，所以大陆不能接受。
另一种模式可谓“推人及己”式，即你怎样看我，那你就同样如此看自己。你若称我为“台北政府”，就得自称是“大陆政府”。你若视我为“地方当局”，那你自己也得承认是“地方当局”。这种模式其实是第一种的逆表述，它的好处是能体现一个中国原则，坏处是双方虽然都视对方为“当局”，但谁都不能承认自己只是“当局”。所以这只能是学者的建议，在现实中无法采行。
现实中两岸采取的做法是“反客为主”加“搁置争议”式。所谓“反客为主”，即你怎样看自己，我就同样如此看自己并说你不是，你怎样看我，我就怎样看你。如你说自己是主权国家、中央政府，那我说我才是而你不是。你说我是地方当局，我则说我不是而你才是地方当局。然而如此杠来杠去，两岸又如何和解?这就要加上“搁置争议”。即双方虽然都在法理上坚持自己与对方是不对等关系(中央/地方)，但在实际接触中都不要求对方承认自己是“中央”，都仅仅把对方视为对等的谈判对象与合作伙伴，双方已经签订了十九项协议的事实证明这种方式是可行的、有效的。
但是，这种“反客为主”加“搁置争议”的模式同样只能缓解却无法消除双方在“对等”问题上的矛盾。这主要是由于两岸在领土和人口的实际掌控规模上悬殊巨大，PRC视台湾方面为其主张领土范围内的一个当局/地区/区域政府顺理成章，而台湾方面硬要说位居世界第二大经济体的PRC是它下面的“地区当局”，就难免有“坐井观天”之讥。因此台湾方面要坚持“反客为主”式的表述越来越困难。对于双方在中国代表权问题上的争议，不仅国际社会普遍赞同、支持大陆的定位表述，甚至台湾内部多数人也认为中国无疑是由北京代表。至于台湾在法理上代表全中国的宣示，舆论界其实并不关注。
在这种情况下，虽然台湾方面仍在“宪法”层次坚持“我大彼小”的表述方式，但在实际进程中却处处流露自己作为“小方”的不自信，其表现就是最强调“对等”，对任何可能从“大”变“小”的事情都极其敏感，如双方官员见面不称官职称先生，台湾就认为“那样就不如不见”。其实互称先生既没违反“对等”原则，也不意味着“不尊重”。它涉及的只是一个感受问题，即让台湾方面有“变小了”的不舒服感受。而大陆方面作为强大的一方，反倒没那么敏感，你视我为当局也好，称我领导人为“先生”也好，都任由你。反之，你若视我为“国家”，以正式官衔称呼我领导人，我反倒认为你想搞“两国论”。这样又形成两岸的各执一端：即台湾希望在“对等”的名义下走向“两府”，而大陆只能接受“大小不一的两府”，即笔者所谓的“1.6府”。台湾想要的是“推己及人”式或“推人及己”式的对等，而大陆则要坚持“反客为主”加“搁置争议”式的对等。
第三组矛盾，是“内”与“外”的矛盾。“内”是指两岸关系领域，由于双方法理都认为这属于一国范围内的事务，故以“内”代指，“外”则指国际领域。就台湾当局而言，其经济政策明显倚重大陆，但政治和安全战略明显倾向美国，台湾自己并不觉得这种经济上的“内联大陆”与政治、安全领域的“外靠美国”的战略有什么不好，但大陆当然不乐见台湾“外靠美国”，而双方在这个问题上的争议，也可能反过来对两岸经济合作造成困扰。再就大陆方面而言，在“内”即两岸关系领域，可以搁置谁是中央，谁是国家的争议，大陆也已经把对“一中原则”的表述，从“老三句”变为“新三句”。但到了“外”即国际领域，大陆就必须坚持中华人民共和国政府是中国唯一代表的立场，必须坚决反对和抵制台湾一切以“主权国家”为资格进行的活动。这种“内外有别”的战略，被台湾学者称为“两套版本”，一些“反中”情绪较强的学者更以两套版本中的“外版本”为证，指责“内版本”是假的。马英九为首的蓝营虽然对“两套版本”有某种理解，但内心无疑是希望大陆对“外”也调整其“一中”政策，最好能达到“不干预台湾对外交往”的程度。显然，台湾如此高的期待值是大陆无法满足的。因为大陆干预台湾的“外交”行为，是在未统一状态下对台湾行使主权的唯一体现。如果大陆不再这么做，无异于在国际领域“自废武功”，其后果是将出现与“两德”、“两韩”同样的“两中”局面，等于全面颠覆当前国际上已经形成的“一个中国”框架，这样的恶果大陆怎么能接受?
以上三大矛盾，都是结构性的基本矛盾，除非统一，否则都无法彻底解决。不过在统一前的和平发展阶段，还是可以找到某种方式使这些矛盾不致激化到破坏两岸和解合作的大局。换言之，在双方各有偏好的情况下，如何照顾对方的关切与偏好，如何做出适度的妥协，就成为两岸政治关系能否改善和发展的关键。
三、和平发展阶段两岸发展政治关系的路径与方法
针对双方政治关系的四个维度和结构性的“三大矛盾”，笔者提出“寻求妥协、缓解对抗、强化合作、增强互信”这十六个字，以概括和平发展阶段发展两岸政治关系的路径。
“寻求妥协”首先是就“政治定位”而言。这个问题只有在“共促统一”阶段才能解决。但在和平发展阶段，双方应求适度的妥协以便为将来创造条件，同时也为两岸政治关系的改善奠定基础。寻求妥协的出发点是求同存异，对大陆而言，仅强调“同属一中”还不够，还必须承认“异”，即必须同意台湾方面对于“一中原则”有其自己的表述空间。而对台湾方面而言，仅要“异”即“各自表述”也不行，还必须在“异”中“求同”，即其表述必须能真正体现“一个中国”的意涵。
大陆方面特别强调“两岸政治关系”中的“两岸”，认为“两岸”在这里已不仅是地理概念，也带有一些区别于“两国”的意味，换言之，“两岸”是在一个中国概念下的延伸概念。“两岸政治关系”绝不是“国与国关系”，而是一国内部两个政治体系间的特殊关系。再加上“统一前”的限制词，更是暗示出这种政治关系应该是以统一为指向的一国内部的关系。对此，马英九也曾公开把“一”界定为“一国即中华民国”，把“二”界定为“两区”，同时也明确表示了“两岸关系不是两国关系”，可以说对大陆希望台湾多讲“一”(即“一中”)的要求已经做了善意回应。接下来大陆必须考量台湾方面对“二”的关切：对“主权”争议即谁为中央的部分，应以“各自表述，搁置争议”的方式模糊处理。但对“互不隶属”的部分，则应以某种表述承认之。
后面的十二个字，分别针对政治对抗、政治合作与政治互信而言，限于篇幅就不一一拆解了。需要强调的是：
其一，因为经济可以合作而政治却难逃对抗，所以台湾当局在找不到既能让大陆满意、又无伤台湾政治自保的万全论述的情况下，唯一的选择就是尽量推进经济合作而延缓进入政治领域，以防双方的政治矛盾过早凸显又无法化解，反倒伤害两岸和解的势头和氛围。这种顾虑从缓解政治对抗的角度讲，的确有其正面意义，应予理解。
其二，政治合作既包括共同反对“台独”、共谋推动两岸关系和平发展等已经进行中的内容，也应该加上共同保卫中国海疆领土安全，共同维护两岸渔民福祉，共同推动中华民族复兴等新内容。多设一些两岸共同机构，如学者们建议的成立两岸和平发展委员会，也是强化两岸政治合作的有益途径。
其三，在未统一之前，政治合作再发展也改变不了双方目前治理权“互不隶属”的状态。为了在此状态中维护“一中原则”，双方都必须坚持“主权互不承认”的原则(必须强调说明：这里的“主权互不承认”是借用马英九先生的原话，但其实这种表述容易让人产生“两岸各有主权，但互相不承认”的误解；正确的解释是“只有一个主权，由我代表，所以不能承认在自己所主张之主权范围内还有另一个主权”，这样解释也符合马先生的原意④)；为维护“主权互不承认”的原则，双方高级官员——特别是能体现“主权”和“中央”地位的高级官员如“总统”、“副总统”、“国防部长”、“外交部长”等——会晤时互相称先生也是无奈的选择。因为是“互称”，故大可不必以“不礼貌”、“以大欺小”视之。
其四，在两岸政治关系中，要想缓解对抗就必须有适时、适度的妥协，而能否找到双方都能接受的妥协方式，让合作的要素压过对抗的要素，又必须以起码的政治互信为基础，以不断增强的政治互信为保障。正如前文所述：为加强互信就必须加强相互沟通。对话和谈判就是沟通的具体形式，也是寻找、形成和固化互信的过程。两岸早晚躲避不开政治议题的讨论。对于那些困扰两岸六十年之久的结构性争议，也必须有相当长的时间研究，才可能找出化解之道。因此，两岸官方(包括两会)直接进入政治对话与商谈的时机虽然尚未成熟，但为此做必要的准备则不应该再人为地拖延。作为第一步，可以由学者和智库各自就相关问题研究或联合研究，以加强相互的了解，砥砺和启发彼此的思路，并通过与对方的论辩找出各自视野中的盲点。
其五，有人提出“两岸关系正常化”的目标，其实“正常化”是就“国与国关系”而言，意味着各种结构性矛盾解决，其象征性标志通常是国家间的相互承认和正式建交。两岸统一是正常化吗?实现统一对双方而言都是彼此关系的本质性变化，但可能双方都不认为这种变化可以同“正常化”画等号，“被统一”的一方想必更是如此!“正常化”是两岸政权的相互承认吗?那两岸几乎永无“正常化”的那一天了。在了解“相互承认”不可能的前提下，台湾有不少人退而要求“大陆应当正视ROC(‘中华民国’)在台湾的存在”，大陆也意识到这里边存在着一些问题，于是提出就“国家尚未统一前的两岸政治关系进行合情合理的安排”。不论对问题本身如何界定和表达，对双方而言都应该理解的是，如果死盯着“ROC”(“中华民国”)、PRC(中华人民共和国)的政治符号，这个“结”可能永远解不开。要想写好诗，工夫在诗外，要跳出这个“结”才能解开这个“结”。笔者给大陆的建议是把这个问题分解成两个层次。首先是面对这样一个事实，即在中国台湾地区存在着一个不隶属于PRC的“政府体系”。在和平发展阶段，大陆需要同这个“政府体系”建立某种形式的公权力合作。至于这个“政府体系”用什么符号，其现在奉行的文献(如“中华民国宪法”)有何价值，可根据对其法理定位详加说明，但那是次一步再考虑的问题。
注释：
①《纪念〈告台湾同胞书〉发表30周年座谈会隆重举行——胡锦涛发表重要讲话》，《人民日报》，2009年1月1日，01版。
②《中国共产党第十八次全国代表大会在京开幕——胡锦涛代表第十七届中央委员会向大会作报告》，《人民日报》，2012年11月9日，01版。
③范正祥、刘俐珊：《马：用类似国际法解决两岸争端》，台湾《联合报》，2013年5月17日。
④仇佩芬：《马：两岸关系以“类似国际法”处理》，台湾《中国时报》，2013年5月17日。^