【原文出处】《台湾研究》2011年1期
【作者简介】史晓东，中国人民大学国际关系学院博士研究生、国防大学军队建设与军队政治工作教研部副教授。
 
 
    2008年12月31日，胡锦涛主席在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话中指出：为有利于稳定台海局势，减轻军事安全顾虑，两岸可以适时就军事问题进行接触交流，探讨建立军事安全互信机制问题。多年以来，两岸围绕军事安全互信机制内涵、建立路径与可能性等问题的争论始终没有中断。这种争论既起因于两岸军事安全关系本身的复杂多维，也起因于两岸学者概念使用和理解的巨大差异。建立信任措施（Confidence-Building Measures, CBMs，台湾译为“信心建立措施”）是两岸讨论军事安全关系时使用最多的概念之一。本文从分析两岸对建立信任措施在两岸军事安全关系具体语境中的歧见入手，通过考察建立信任措施理论产生和发展的历史流变及其在国际的具体实践，厘清两岸各界理解建立信任措施的各种误区，为科学建构“军事安全互信机制”概念提供理论支持。
一、建立信任措施在两岸军事关系语境中的含义
建立信任措施，最初是国际军备控制与裁军的外围措施和组成部分。作为一个专有名词，Confidence-Building Measures最先由比利时与意大利通过欧洲安全合作会议，于1973年赫尔辛基会议前的预备会时提出的，体现于1975年欧洲安全与合作会议(Confidence on Security and Cooperation in Europe, CSCE)赫尔辛基最后议定书(Helsinki Final Act)。建立信任措施提出以后，被国际间广泛运用于化解敌对国家间冲突、增进相互了解、减少猜疑从而缓解紧张局势并防止爆发战争而采取的措施。它并不假定信心建立以后，战争即可避免，其中最主要的目的就是要解决国家或政治行为体之间政治“意图不确定”(uncertainty about intentions)的问题，因此有的学者把建立信任措施称为“冲突双方传递友好讯息的机制”。①
在界定建立信任措施的含义时，学者们提出了建立信任措施的广义与狭义的说法。广义的建立信任措施指在政治、经济、文化、军事、外交等领域为从整体上加强国际安全、改善安全环境、缓和紧张局势以及提高各国相互之间信任而采取的措施，而狭义的建立信任措施通常指军事领域里建立的各种直接涉及改善安全环境的各种措施。②运用建立信任措施理论解决两岸军事安全问题，首先必须确定我们所指的建立信任措施是广义的还是狭义的。
大陆提出的军事安全互信机制在台湾一直被称为“军事互信机制”或者信心建立措施。在台湾建立军事信任措施与军事互信机制是同一语，无论是欧洲的建立信任措施(Confidence-Building Measures, CBMs)还是建立信任与安全措施(Confidence-and-Security-Building Measures, CSBMs)，在台湾都被翻译成军事互信机制。台湾“国防部”2004年颁行的《“国军”军语辞典》指出，所谓“军事互信机制”，是指“透过增加各国在军事领域的公开性与透明度，限制军事部署与军事活动，表明没有敌意，增进各国在安全上的相互信任感，减少相互间军事活动的误解及误判，以避免引发武装冲突、战争的危险”。　可以看出，台湾在以建立信任措施为基础建构两岸军事互信机制时，显然是取其狭义。两岸军事互信机制就是两岸建立信任措施。在以狭义的建立信任措施建构起来的两岸军事互信机制概念中，并没有政治互信的内容。
那么在台湾，广义的建立信任措施与狭义的建立信任措施是什么关系呢？2010年8月6日，马英九在会见美国“战略暨国际研究中心(CSIS)”两岸信心建立措施计划访问团时指出，两岸ECFA签订，基本上也是一种广义的信心建立措施。③显然，这里使用的建立信任措施应是广义的建立信任措施。尽管这种经济、社会领域改善两岸关系的措施能够起到了增进相互信任、改善安全环境的作用，但这些措施都不包含任何直接作用于改善两岸军事安全环境的措施。这说明，台湾所谓的广义建立信任措施与狭义建立信任措施是并列关系，而非从属关系。因此，在台湾，为解决两岸军事安全问题，以建立信任措施建构两岸军事互信机制概念只能取其狭义，不能取其广义。也就是说，当在两岸军事关系语境下，不管建立信任措施也好，军事互信机制也好，都只是纯军事领域的措施，而且这些措施和其它领域，如政治领域、经济、社会领域的措施是并列关系。考察十几年来台湾对军事互信机制（建立信任措施）的使用情况，可以发现台湾对于这种区分的坚持是一贯的。
对于台湾官方采取的狭义用法，大陆学者不同意，许多台湾学者也不同意。他们认为，由于两岸关系不是国家之间的关系，狭义的军事互信难以涵盖两岸关系的全部内容，因此应取其广义。④但他们所谓广义建立信任措施，简单讲就是包含政治前提的建立信任措施。也就是说，在他们看来，广义建立信任措施与狭义建立信任措施是从属关系。而如前文所述，在台湾，广义建立信任措施与狭义建立信任措施是并列关系。这两种理解哪一种更符合建立信任措施的本来意义？
从赫尔辛基最后文件看，信任建立措施与安全和裁军特定面向的文件完全是与军事问题有关的内容：一、较大型军事演习的事先宣布，其它军事演习的事先宣布，观察员的交换，较大型之军事调动的事先宣布，建立信任的其它措施；二、与裁军有关的问题；三、一般的考虑。在其中的信任建立措施中，主要包括重大演习的预先通知和交换观察员，如人数超过25000人、距离欧洲边界250公里以内的重大军事演习必须提前21天预先通知、邀请其他国家派遣观察员参加军事演习、促进军事交流等措施。
东南亚国家在建立信任措施实践中也取其狭义。1994年7月，在东盟地区论坛首次会议上，围绕建立信任措施的议题，各国纷纷提出议案，多数国家支持把“建立信任措施”和发展军事透明化列入今后的议程，但分歧也是明显的。针对澳大利亚、日本、加拿大等西方国家提出的直接在军事安全领域采取的各种建立信任措施，东盟国家普遍认为此观点发展太快，表示应先建立信任感(Trust-Building)，而非达成特定的协议。建立信任感措施，不像建立信任措施那样以某种突破口为契机，有具体的目的和严格的规定，其重点在于加强国家间的多边安全对话，以渐进性的增加国家间信任感的政治哲学为着力点，在实践上也往往以较为温和的协商一致为基础。⑤建立信任措施(CBMs)与建立信任感措施(TBMs)，表面上看是“confidence”和“trust”的一词之异，实际上体现了政治与军事之不可分，也体现出建立信任措施含义之狭窄，否则，东盟国家就不必要再创造出建立信任感措施(TBMs)这一新的词汇来了。
由此可见，台湾学界的上述理解基本是符合欧洲及国际建立信任措施的理论与实践的。相反，大陆一些学者提出的广义说却鲜有理论支持。如果按照这种逻辑，我们可以得出这样的结论：赫尔辛基最后文件第一部分关于欧洲安全问题的规定是广义的建立信任措施，而其中关于建立信任措施的规定则是狭义的建立信任措施；甚至可以进一步说：整个赫尔辛基最后文件就可以称为欧洲国家在围绕欧洲安全、欧洲经济合作以及欧洲国家文化交流三个问题达成的建立信任措施。这显然不符合常识。
客观地讲，大陆学者强调两岸军事安全关系的政治性、复杂性，反对单纯从军事层面研究和解决两岸军事安全问题的主张是符合两岸实际的，许多台湾学者也持这种观点。但是，在国际理论界和台湾学者已经对广义与狭义建立信任措施内涵抱持约定俗成的理解时，大陆学者选择和使用概念时应充分考虑到这种特殊的文化背景和语言环境，使之更符合理论界通行的理解。须知，军事科学的重要特点是强烈的对抗性。概念是科学研究的基础，同时，概念本身就蕴含着研究和解决问题的思路。不加批判地使用对方使用的概念，或者对于对方使用概念只作简单的、形式的批判和否定，就难免会陷入对方已有概念的片面性之中而不能自拔，不仅理论研究会走向歧途，还会削弱已方立场、观点的说服力，最终也不利于现实问题的合理解决。
二、两岸建立信任措施的建构路径
两岸对建立信任措施的歧见直接导致了对军事互信机制这一概念理解差异，由此又产生了对两岸军事安全互信机制建构路径的不同选择。在美国和台湾一些学者的研究中，由于两岸军事安全互信机制建构的基础概念是狭义的建立信任措施，因此，基本不涉及两岸政治互信的问题，即使有学者提到政治互信的重要性，但在提出具体措施和设计建构路径时也往往只讲纯军事领域的措施，对政治互信则一带而过。相反，大陆一些学者非常注重政治互信，主张建立两岸军事互信机制必须以建立政治互信为前提。因此，军事和政治是否可以适度分开、建构两岸军事互信机制究竟是先军事后政治还是先政治后军事，就成为双方争论不休的话题。回答这一问题，首先还是要考察欧安会各国及世界其他国家和地区在解决地区安全问题时是否把军事和政治分开，是先军事后政治还是先政治后军事。
前面分析已显示，在赫尔辛基最后文件中，建立信任措施是严格限定在军事领域的互信措施。同时欧安会国家解决欧洲的安全问题，并非只靠建立信任措施（狭义的）。在规范欧洲安全问题的条款中，置于建立信任措施之前的是双方共同接受的政治条款，主要包括解释指导参与国之关系的十项原则：一、主权平等、尊重主权内含的权利；二、放弃使用武力威胁或使用武力；三、边界不可侵犯；四、国家的领土完整；五、争端的和平解决；六、不干涉内政；七、尊重人权和基本自由，包括思想、良知、宗教和信仰自由；八、民族平等与自决权；九、国家的合作；十、依据忠诚与信念履行国际法。这十项原则构成了欧洲安全机制的核心规范。第一项和第六项是指导国家间外交关系的准则。第二项和第五项是信任建立的基本因素和最终目标。除此以外，还提出了实现前述一些原则的问题，突出强调了前述第二项和第五项原则的重要性，并对这两项原则进行了具体解释。显而易见，关于欧洲安全问题的第一部分规定主要是政治方面的条款，或者说是政治互信的内容。欧安会国家解决欧洲的安全问题，并非只靠建立信任措施，而是政治与军事两个轮子一起转。因此，我们很难同意那种说法，即欧安会国家在解决欧洲安全问题时，搁置了政治上的分歧，先从比较容易做的军事问题做起。实际上，在赫尔辛基最后文件只是解决了欧洲常规军事安全问题中最容易解决的一些问题，而且这些问题的解决是以两大集团政治分歧的部分解决为条件的。
与冷战时欧洲东西方国家的关系相比较，两岸军事安全问题与政治问题呈现出更加密切的不可分性。第一，从军事问题在两岸结构性矛盾所处的地位看，军事对峙只是反映两岸政治结构矛盾激化程度的“晴雨表”，虽然它极其敏感，但却始终处于政治因素的高度控制之下。与两岸政治分歧——如何对待和处理“一个中国”问题——相比，军事对峙始终难以单独成为影响两岸关系走向的重要因素，所谓军事误判或擦枪走火则从来没有发生过。相应地，两岸政治关系紧张，军事关系自然紧张，政治关系缓和，军事关系自然缓和。第二，尽管以武力追求国家统一是主权国家不容外部势力干涉的权利，台湾方面仍把大陆视为最大军事威胁，大陆也没有放弃针对“台独”势力的军事斗争准备，但两岸特别是大陆方面越来越对以武力解决国家统一问题采取高度慎重的态度，致力于和平统一、在一个中国基础上政治解决两岸分歧已是大势所趋。第三，两岸军事敌对经常表现为对峙、僵持与隔绝，而不是摩擦、冲突与谈判，政治分歧始终是决定两岸军事敌对态势最直接、最重要的因素。第四，经过六十年的发展，两岸各自选择了不同的政治、经济、社会发展模式，军事上此大彼小、此强彼弱的巨大差异，是不争的事实，很难等量齐观。第五，两岸人民同文同种，血脉相通，两岸经贸、人员交流日益频繁，规模巨大，相互依赖程度进一步加加深，和平发展、共同繁荣已经成为两岸民心所向、大势所趋。所有这些都说明，两岸军事安全问题与国际以军事为手段谋取经济、领土利益有很大不同，与冷战时期的美苏争霸、华约北约两大军事集团在欧洲尖锐对抗、全面隔绝相比更有本质的区别。
当然这并不意味着建立信任措施对于解决两岸军事敌对没有借鉴意义。建立信任措施有效缓和了欧洲军事对峙，并在世界各地区成功加以运用，体现了人类社会化解政治军事冲突、增强信任的一般规律。比如，学界对建立信任措施具体措施的分类，虽然观点不尽相同，且多有重叠之处，但反映了化解不同类型矛盾冲突的共同需要。另外，在建立信任的阶段上，将其分为避免冲突、建立信任、强化和平等三个由低级到高级的阶段，也符合化解军事冲突、增强军事互信的一般规律。这些都对我们研究缓和地区紧张局势具有启发借鉴意义，而无论这种冲突发生在国际或者是一国内部。至于双方军事力量是否对等的问题，对建立信任措施有深入研究的赫斯特(John Jorgen Hoist)却持有另外一种观点。赫斯特在上世纪70年代身为挪威国防部长时认为，即使坐下来和前苏联谈判裁军，不论是等比或等量式的裁军，前苏联北方舰队的数量一定比挪威来得多，与其如此不如通过建立建立信任措施先预知其意图，加强挪威的战备，让对方难于攻击得逞。因此，赫斯特曾经把建立信任措施作为小国与大国博弈的工具。⑥
运用建立信任措施理论研究两岸军事安全问题，首先需要做的就是区分哪些是体现了人类社会化解政治军事矛盾、增强信任的一般规律，哪些是反映了特定时空特征的特殊做法。比如，冷战时期在核战争背景下美苏两国及其领导的两大军事集团在欧洲争霸，使全世界处于核恐怖的阴影之中。为避免共同毁灭的灾难，不仅需要美苏之间在核军备领域建立起某种调节和相互确保措施，也需要对两大军事集团布置在欧洲的常规军事行动进行调节和监督，防止由误判导致危机升级。因而，冷战时东西方国家之间建立信任措施首先产生于核安全领域，然后逐步扩展到欧洲常规力量，这一发展路径本身就表明当时军事对峙压力的轻重缓急，反映了欧洲的特殊形势和要求。对此，两岸不能机械模仿。因此，在建构两岸和平机制过程中，我们应审慎地看待军事的“溢出效应”。
同时，也应审慎地看待政治的“决定作用”。正如有些学者所言，如果两岸政治分歧已解决，军事敌对“毛将焉附”？军事安全互信机制又从何谈起？反观上世纪70年代的欧洲，之所以能够建立信任措施，固然是因为欧洲国家原则上承认了战后欧洲边界的现状，但另一方面有些具体问题也没有彻底解决，特别是美苏庞大的核武库和两大军事集团泾渭分明、戒备森严的前沿军事对峙，依然是欧洲各国安全的巨大威胁，由此双方才有建立信任措施的必要。
对两岸军事安全互信机制建构路径的选择，既不能一味主张先军事后政治、或者只军事不政治，也不能过于强调先政治后军事。如果说两岸之间军事上的某些事务性问题与根本政治分歧相比可以有难易之分、解决时间有迟早之别的话，应特别注意把握这种区分的相对性。同时，建立两岸军事安全互信机制既要先易后难，也应易中有难、难中有易、难易结合，只有这样才能行稳致远，逐步积累起两岸和平发展的基础。片面强调某一类措施的作用，不仅会使学术讨论变成无意义的争吵，也会在实践中片面强调某一方的责任和义务，都不是建设性的态度和方法。
三、两岸建立军事信任措施的类型选择
虽然建立信任措施的内涵仅限于军事安全领域，但这并不表示其模式千篇一律。相反，现实中敌对双方在力量分布、战略需求、决策偏好等方面各不相同，建立信任措施的类型也不一样。从力量单元看，可分为多边和双边。有时多边也可简化为双边，如欧安会国家也可以划分是北约和华约两大集团。这里需要特别提出这样一种分类方法，即根据对立双方力量分布、战略需求情况，可以把建立信任措施划分为非对称型建立信任措施和对称型建立信任措施两种。
所谓非对称型建立信任措施，是指在力量分布不均衡、战略需求不一致但又互有所求的国家或政治集团之间达成的建立信任措施。赫尔辛基最后协定中的建立信任措施是其中的一个典型。在欧安会的博弈中，两大集团的力量分布并不均衡，华约国家在的常规军事力量占明显优势；需求也不相同，苏联欲使战后欧洲边界合法化，以美国为首的北约国家却欲窥视并限制华约国家的常规力量运用，并企图对华约国家进行和平演变。经过谈判与妥协，双方却各得其所。西欧国家、加拿大和美国在边界问题上做出让步，而苏联和东欧国家则在人权措施与军事建立信任措施方面做出让步。因此，单就赫尔辛基最后文件中关于建立信任措施的规定看，它更多地反映了苏联和东欧国家的让步，而苏联和东欧国家之所以让步，是因为在边界问题上得到了满足。
    1973年第4次中东战争结束后，埃以建立信任措施也属于非对称型。军事上占据主动的以色列之所以同意放弃军事优势，与埃及达成脱离接触的协议，是为了实现与埃及这个阿拉伯大国单独媾和，摆脱与阿拉伯国家两面作战的战略被动局面。埃及虽通过协议和以后的政治谈判于1982年收回了西奈半岛主权，但起初也付出了相当的政治和道义代价。1977年3月《埃以和约》签署后，阿拉伯国家联合对埃及实施经济制裁，17个国家与之断交。因此，在非对称的建立信任措施中，军事上建立信任只是双方妥协的一部分，除此之外，还有政治领域的妥协。这两部分的关系在中东常表现为“以土地换和平”，而赫尔辛基最后文件中则可表述为“以战后欧洲边界的原则确认换取军事透明”。所以，非对称型建立信任措施的达成，不需军事力量对等，只需互有所求。
所谓对称型建立信任措施，是指在军事力量大致对等的国家和政治集团之间达成的建立信任措施。这类建立信任措施通常被用来解决“安全疲劳”问题，即持续不断的武装冲突与军事对抗不仅没有给双方带来安全，反而加剧了安全困境。在这种情况下双方相互之间的需求集中体现于军事安全领域，既然长时间、高投入的军事对抗无济于事，不如尝试妥协与合作。冷战时美苏围绕避免核战争而采取的建立信任措施就属于这一类型。核武器的出现改变了战争的基本规律，也改变了美苏争霸的基本规律。在核战争的巨大阴影下，避免核战争不仅成为双方生存的必要条件，也成为美苏争霸得以进行的重要前提。对此，美国前总统尼克松曾指出：“虽然我们之间的分歧深刻而无法融合，美国与苏联却有一个压倒一切的共同利益：避免为分歧而打核战争。尽管美国与苏联永远不能成为朋友，他们也承受不起成为战场上的敌人。我们不可调和的分歧妨碍我们讲和，核武器又不允许我们以武力消除分歧。尽管政治分歧使得持续的冲突不可避免，为求生存而产生的共同利益却使真正的和平成为可能。”⑦除此以外，朝鲜停战协定中有关非军事区的规定、南亚印巴之间互不攻击核设施以及建立热线以及中印在边界地区建立信任措施，大体都属于这一类型。
考虑到两岸力量的不对等、两岸军事对峙的高度政治性以及两岸关注议题的差异性，如果考虑以建立建立信任措施的方式化解两岸军事敌对、增进两岸军事信任，两岸建立的建立信任措施必然属于非对称型。在以对称型建立信任措施为工具缓和地区紧张局势时，可以只在军事安全领域采取措施，军事紧张关系缓和了，政治目标也就基本达到了。但是，在以非对称型的建立信任措施为工具解决地区安全问题时，还必须考虑与那些军事安全问题相关的非军事措施，并在二者之间建立某种关联，以使双方在不同领域的需求都能得到满足。具体到两岸情境，大陆更关心一个中国原则是否得到有效保证的问题。相比较而言，台湾方面更关注自己的军事安全能不能得到保障的问题。如何把这两个领域的措施都具体化，并在两者之间建立起双方均可接受的关联，是以建立信任措施解决两岸军事安全问题的基本内容。但遗憾的是，十余年来，两岸学者在借鉴建立信任措施解决两岸军事安全问题时，却对建立信任措施的这两种类型鲜有区分，时常不加区别地引用国际建立对称型建立信任措施的经验和做法，当然理不出正确的思路。
两岸问题极其特殊复杂，必须依靠两岸人民的智慧来解决。鉴于建立信任措施理论在两岸的局限性，以及以此为基础建构起来的两岸军事互信机制概念含混不清且极难纠正的实际，研究解决两岸军事安全关系需要创造和运用一个崭新的概念——“军事安全互信机制”。
注释：
①陈子平：《从CBMs看两岸建立“军事互信机制”》，台湾《中华战略学刊》，2007年秋季刊。
②刘华秋：《军备控制与裁军手册》，国防工业出版社2000年12月版，第429～430页；Susan M. Pederson and Stanley Weeks, "A Survey of Confidence and Security Building Measures", in Ralph A. Cossa, ed., Asia Pacific Confidence and Confidence and Security (Washington D. C.: The Center for Strategic & International Studies, 1995), pp.82-83。
③《马英九：两岸ECFA也是信心建立措施》，中国评论新闻网，2010年8月6日。
④陈先才：《两岸军事互信机制：理论建构与实现路径》，《台湾研究集刊》2009年第1期。
⑤牛仲君：《冲突预防》，世界知识出版社2007年版，第70页。
⑥陈国铭：《另类国防——信心建立措施》，台湾《军事家》2000年8月，第192期。
⑦周敏、王笑天：《东方谈判谋略》，解放军出版社1990年版，第5页。