【原文出处】《台湾研究集刊》2009年4期
【作者简介】刘国深，厦门大学台湾研究院院长，教授，博士生导师，国家“985工程”台湾研究创新基地成员。
 
 
两岸关系和平发展，不可避免地要面对两岸政治关系的定位问题。笔者认为，1949年以来的两岸政治关系，本质上就是中国境内两个对立政权竞争中国代表权的矛盾关系，两个中国人政权既对立又统一。基于两岸双方所各自皈依的最高法源都规定“两岸一国”的法理事实，笔者认为国家领土意义上的“一个中国”不需要我们去追求，需要的是两岸双方共同去落实和维护。在两岸关系和平发展的大背景下，两个竞争性政权能否在相当长时间内实现共存和双赢？站在人民整体利益的高度看，两岸各自控制区域内的事务之和并非中国利益的全部，因为还存在着大量跨两岸的权力、利益和责任，这些两岸共同事务既是共同的国家事务，也是双方内部事务的延伸。然而，在过去相当长时期里，两岸对抗多于合作，有些共同事务被忽视了，有些则呈现出各行其是或各说各话状态，结果导致国家资源严重流失，两岸同蒙其害。经过“李登辉执政中后期”和陈水扁在台8年执政，两岸历经风雨考验，终于迎来了和平发展的历史性机遇期。本文拟探讨双方如何在两岸关系和平发展的大背景下，把握机遇，以共同治理的理念维护两岸人民交流交往秩序，为最终实现国家的完全统一奠定坚实的基础。
一、两岸共同治理的知识基础
回顾过去20年，两岸关系之所以起伏不定，除了政治因素干扰外，政治文化差异的环境因素也是重要原因。在两岸政治认知方面，双方因知识结构不同，常常出现所谓“鸡同鸭讲”的情况，交集和共识很难形成。笔者认为，两岸民众在政治知识方面的差异，是两岸政治关系难以平稳发展的环境因素，也是少数政客得以玩弄权术、火中取栗的政治温床。
    1992年两岸两会接触商谈之前，两岸双方曾经就相互身份定位问题展开谈判，这就是著名的“香港会谈”。当年10月28—30日，大陆“海协会”的代表与台湾“海基会”的代表在香港举行会谈。会谈过程中，台湾方面的代表主动邀请大陆方面代表现场记录台湾方面对“一个中国”涵义的口头表述：“在海峡两岸共同努力谋求国家统一的过程中，双方虽均坚持一个中国原则，但对于一个中国的涵义，认知各有不同。”11月16日，“海协会”将大陆方面的表述文本正式致函台湾“海基会”，并将台湾方面在香港会谈中提出的最后一个版本附在大陆方面的版本后面，以示认可并赞赏台湾方面坚持一个中国原则的相关表述。大陆方面的正式表述是：“海峡两岸都坚持一个中国的原则，努力谋求国家的统一。但在海峡两岸事务性商谈中，不涉及‘一个中国’的政治涵义”。很明显，这就是后来苏起所归纳的“九二共识”的来由。尽管后来台湾内部有些人对“九二共识”这四个字的概括有不同意见，但从当年两岸的表述内容来看，双方对“一个中国原则”确实是有共识的，这也是随后两岸两会展开“汪辜会谈”的政治基础。
必须指出的是，尽管双方达成了一定的共识，但双方对政治现状的认知、对“一个中国”的涵义仍然存在分歧，这也是新加坡会谈后双方关系仍然跌宕起伏的原因之一。而台湾内部对“九二共识”的认知分歧成了蓝绿双方政治攻防的焦点，进而也影响了两岸关系的稳定。
    2008年5月20日以来，两岸关系步入和平发展的快车道，两岸关系发展迅速，这一成果与国共双方重申两岸两会达成的“九二共识”不无直接关系。但是，回归“九二共识”只是让两岸关系重新回到和平发展的起点，17年以后，两岸关系的内外环境发生了很大的变化，“九二共识”的知识基础已不足以支持新形势下的两岸关系和平发展。当前的两岸共同事务无论从层级还是类型来看，已大大超出20世纪90年代初的水平，两岸不仅基本上实现了“三通”、开放大陆游客进入台湾、大陆资金进入台湾投资，而且已经在国际参与领域展开合作，开始联手打击犯罪，开始探讨建立军事安全互信关系的可能性。实际上，双方的共同事务早已超出了1992年两岸两会所达成的“民间性、功能性、经济性、事务性”商谈的范畴。
从一年来双方领导人的相关讲话来看，双方都对进一步深化两岸政治互信有很高的期待，两岸共同事务合作的政治共识基础的确还有待强化。2008年4月，萧万长在“博鳌论坛”上提出了“正视现实、开创未来，搁置争议、追求双赢”的主张，其中“正视现实”的主张触及了两岸政治定位的敏感问题。2008年4月29日下午，中共中央总书记胡锦涛会见中国国民党荣誉主席连战时指出，“两岸双方应当共同努力，建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢，切实为两岸同胞谋福祉、为台海地区谋和平，开创两岸关系和平发展新局面”，这里的“建立互信”呼吁直接强调了大陆方面对“深化政治互信”的期待。2008年11月6日马英九在台北会见“海协会”会长陈云林时再次提出了“正视现实，互不否认，为民兴利，两岸和平”这一新的16字箴言，其中“正视现实，互不否认”更进一步提出两岸要以“互不否认”的方式确立政治关系的主张。2008年12月31日，胡锦涛在“纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会”上提出的“六点意见”中，开宗明义就提出“恪守一个中国，增进政治互信”的呼吁，足见大陆方面对双方“恪守一个中国”的强烈关切，以及对双方进一步“增进政治互信”的深切期待。
由此，我们可以看出，两岸双方虽然已经有了一定的政治共识，但这样的共识基础还很脆弱，而且双方都有意增进政治共识。摆在两岸之间的问题是，双方对两岸政治现状的认知存在很大的分歧，无论是“正视现实”还是“互不否认”，无论是大陆方面对“恪守一个中国”的坚持还是台湾方面对“中华民国”名称的关切，背后都涉及政治认知——政治知识的歧义问题。因此，笔者认为，两岸双方有必要进一步重建两岸人民之间有关中国政治知识的共同基础。
    1949年10月1日，毛泽东在北京天安门城楼宣布中华人民共和国中央人民政府成立，一个中国境内出现了“中华民国政府”与中华人民共和国政府两个政权分庭抗礼的局面，这一局面延续至今。20世纪90年代之前，由于双方均坚持“汉贼不两立”的立场，各自都以中国中央政府自居，中华人民共和国与“中华民国”两个不同的政治符号并没有成为影响两岸领土主权关系的问题。其实，明眼人都清楚，中国共产党建立新中国的主张是以推翻勾结帝国主义的反动派政权、以解放全中国为目的，使用新国号的目的是为了显示推翻旧政权的决心，并非为了割裂中国的领土和主权，中国的领土主权范围也并没有变更问题。但恰恰是这一新政权新国号问题，成为台湾岛内少数别有用心人士挑拨人民关系的借口。某些政客甚至把两岸政权之争歪曲成“两国之争”。
    60年来两岸双方虽然在国际场合各自主张代表中国，而且分别得到数量不等的国际社会成员的承认，但是，中国代表权之争与中国的领土主权客观属性是两个层面上的问题，在两岸之间的场合，中国仍然是两岸人民的共同符号。10年前，笔者曾经提出以“国家球体理论”①来诠释两岸政治关系现状定位的主张。在今天的条件下，这一理论仍然是笔者探寻两岸事务共同治理的知识基础之一。
我们可以把国际社会比作由200个左右的“国家球体”构成的“国际星系”，各“国家球体”拥有特定的领土、人民和政府，按照联合国宪章规定的国家关系轨道运行。各“国家球体”必须保持领土和主权完整性，以避免因球体崩解而出现颠簸甚至逸出轨道，造成“国际星系”的动荡不安。在政治学意义上，政权（政府）就是附着于“国家球体”表面的保护层，行使对内镇压与管理、对外保护所在球体不受外来侵害的职能。
中国是现代“国际星系”中一个重要的“国家球体”，同样是由土地、人民、政府、主权构成的一个整体。世界上绝大多数“国家球体”只有一个政权代表这个国家，而中国这一“国家球体”的球面是由中华人民共和国和“中华民国”两个竞争中的政权构成，她们分别在背靠背的空间和场合代表着中国，双方形成了事实上“一体两面”的关系。尽管两块球面附着的球体大小悬殊，却在各自的空间里行使着对内镇压与管理，对外保护的功能。由于敌对关系的性质尚未正式改变，两者之间的关系是一种“零和”的不稳定状态。无论台湾方面是否愿心平气和地接受，在目前的国际政治现实中，中国大陆方面在绝大多数场合代表着中国。同样地，无论大陆方面承认与否，台湾方面所坚持的“中华民国”这一政权符号在一些特定的场合事实上依然行使着“代表中国”的政治功能。
如果笔者以上阐述的两岸政治关系现状的知识基础言之成理，那么，所谓的“正视现实”、“互不否认”要求就不难得到满意的答案，“一个中国”原则也就不难被双方接受，“中华民国”符号问题也可以迎刃而解。在这样的知识基础之上，两岸之间当前要面对的就是如何进行共同治理，实现和平发展背景下的“两岸善治”的问题。
二、两岸共同治理的法理基础
两岸共同治理的思维来自现代公共管理和公共行政理论。为了达到各利益攸关者之间的利益平衡，实现各方利益最大化的目标，利益关系人根据各自的权利份额分配到相应的权力，并且以契约的方式获得利益保障并参与共同治理。参与共同治理的各方，应搁置定于一尊的要求，超越垄断、强制、上下等级关系的传统思想藩篱，为了共同的利益，各擅所长，通力合作。
两岸和平发展其实也是相对地维持两岸政治关系现状，搁置高阶政治争议，积极推动两岸共同事务的共同治理过程。在两岸共同治理的思维里，两岸双方应搁置一时难以解决的争议，根据自身综合实力，以综合协议的方式保障己方权利。双方平等相待，着眼于共同的利益进行合作，共同处理两岸民间性、事务性、经济性事务。在条件成熟时，逐步提升合作的领域和层级，最终达成双赢的目标。或许有人会提出疑问：两个尚未结束敌对关系的政权能否进行合作？两岸之间搁置争议，进行共同治理是否有法理依据？是否会造成“两个中国”、“一中一台”的问题？
长期以来，在人们的观念中，由于内战及其遗留政治对立的特殊背景，展现在我们面前的，更多的是你死我活的敌对场景，双方内在的交集和共识往往被“一叶障目”了。事实上，历史上长期敌对的国共双方曾经有过多次经典的合作范例：“西安事变”后的国共联手抗日，中国人民最终苦尽甘来，迎来抗战的胜利；两蒋在台统治时期两岸共同拒绝少数西方国家提出的“两个中国”图谋，避免了更大的民族灾难；1974年1月的西沙保卫战和1988年3月的南沙保卫战期间，两岸双方的合作默契，②捍卫了两岸的共同利益；“台独”势力坐大期间，双方共同“反独”，有效地遏阻了“台湾独立”图谋；2008年5月的“汶川大地震”、2009年8月上旬的“莫拉克风灾”，两岸双方携手并肩、彼此协助，为两岸人民带来极大的物质和精神财富。这些事例所展现出的深刻意义在于，两岸双方除了政权对立之外，还潜藏着更高的共同价值和共同利益。
    1998年8月，前民进党“立法委员”郭正亮在厦门对笔者说：“其实，中华人民共和国和‘中华民国’的领土主权是完全重叠的！”郭正亮的这句话无疑是发人深省的。“中华民国宪法”本身就是“一中宪法”，这一点连民进党的主要领导人也很清楚。1992年8月1日，李登辉主导下成立的“国家统一委员会”通过了“关于一个中国涵义的解释”：“海峡两岸均坚持‘一个中国’之原则，但双方所赋予之涵义有所不同……我方则认为‘一个中国’应指1912年成立迄今之‘中华民国’，其主权及于整个中国，但目前之治权，则仅及于台澎金马。台湾固为中国之一部分，但大陆亦为中国之一部分。”③即使民进党在台执政后，台湾当局依然不得不公开表示：“依照中华民国宪法增进两岸关系，处理两岸争议及回应对岸‘一个中国’的主张”，④甚至陈水扁本人在2000年12月31日发表的“元旦祝辞”中也表示“依据中华民国宪法，‘一个中国’原本并不是问题”。⑤直到2005年2月24日的“扁宋会”，陈水扁还信誓旦旦地向宋楚瑜保证“两岸关系原则遵守宪法”。从李登辉主导下制定的“关于一个中国涵义的解释”，从陈水扁所主张过的“宪法一中”都可以看出，两岸之间只是政权之争，并非真正意义上的“国与国”之争。正是因为同属一个国家，两岸除了各自内部事务外，还存在更加广泛的政治共同项，两岸寻求共同事务合作，并不违背双方所遵循的“两岸一国”法理精神。
胡锦涛总书记在2008年12月31日的“六点意见”中指出：“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立”。笔者认为，“六点意见”的提出展现出大陆方面在两岸共同事务合作方面的积极态度。两岸之间的分歧并非领土和主权层面的问题，而是早日正式结束敌对状态，达成和平协议，在此基础上追求“两岸善治”的问题。台湾方面提出的“正视现实、互不否认”要求也有可能经过具体协商，达成双方均能接受的共识。
必须引起我们注意的是，尽管学术上和理论上可以证明两岸之间不存在主权和领土再造的问题，但在现实政治层面，并非所有的人都能接受这样的结论。在台湾，长期的、错误的政治社会化已经使岛内不少人形成了“中华民国”（或台湾）与中华人民共和国是两个国家的政治虚像，他们既不能否认中华人民共和国是主权独立的国家，又不愿放弃“中华民国”（或台湾）是“主权独立”的国家，情感问题与法理问题矛盾纠结，剪不断，理还乱。对此，我们一方面要理解这部分台湾同胞的情感要求，另一方面，也要从法理上耐心地引导这些朋友理性地面对两岸“法理一中”的历史和政治现实。笔者认为，部分台湾同胞的认同异化只是特定时空环境下的政治表象，不能夸大多数台湾人对中国认同的背离，更不应过度纠缠在这个难题上。实际上，部分人的国家认同异化影响不了两岸进行共同事务层面的合作。我们可以暂时搁置争议，透过日益增加的交流交往，透过共同的生活和内外环境的改变逐渐取得“视阈的融合”，相信时间和空间的改变终将使两岸双方建立起共同的知识基础。
两岸共同治理不仅可行，而且十分必要。与其虚耗大量资源争论根本就不存在的领土主权问题，还不如遵循两岸共同的“法理一中”原则，把精力投入两岸共同治理上。过去正面的经验和负面的教训告诉人们，如果两岸双方能够以中华民族的长远利益和根本利益这一大局为重，在两岸共同事务上进行主动而又具体的合作，两岸中国人在国际上的话语权将进一步提升，两岸和平发展的双赢愿景将在善意合作和共同利益的不断累积过程中实现。
三、两岸共同治理的游戏规则
随着内外环境的变化，两岸敌对关系开始缓和，经济合作、人员交往、文化交流日益活跃，两岸互动关系迅速增加，以往关起门来单独治理或自行其是的模式已满足不了人民的要求，两岸不得不面对共同的利益、共同的风险、共同的责任和共同的要求，开始寻求共同治理的可行性。海峡两岸两会的先后成立并随即展开接触就是最明显的例证。但是，两岸两会的功能有限，远远满足不了民众的需求。2008年春天以来，两岸关系和平发展的愿景得到双方高层的认同，更好地谋划海峡两岸共同事务问题成为可能。专业的研究人员开始有条件以最大的耐心和智慧梳理两岸共同事务，寻找两岸共同治理的共识基础、路径和模式。
在当代台湾政坛，最可悲的就是与民生相关的、复杂多元的两岸议题被简化或异化后成为岛内权力斗争最廉价的工具。“爱台湾”与“反共产”的喧嚣和煽情迷惑了人们的视线，连民进党前主席许信良也因在任内提出“大胆西进”的务实主张而被扣上“卖台”的罪名。20世纪90年代中后期以来的15年时间里，深化两岸敌对，升高与中国大陆对抗的氛围弥漫全台湾，两岸关系伤痕累累，台湾工商资本和外资大量出走，国际社会对台湾的信心荡到谷底。事实已经证明，对抗的选择是一条走不通的死胡同。“两国论”和“台湾独立”的主张不仅不为岛内多数人接受，而且受到中国大陆和国际社会强烈反对，这样的主张甚至也与台湾内部的政治逻辑和法理主张相抵触。
两岸共同事务的概念内涵非常丰富，除了两岸各自境内事务之外，与两岸相关的所有事务都可以称为“两岸共同事务”。两岸共同事务的具体内容包括两岸经济事务、法律事务、文教事务、卫生事务……，甚至包括两岸相关的涉外事务、安全事务等敏感领域事务。从层次上看，这些共同事务大致可以分为国家事务、政权事务、人民事务三个不同层面。从类型上看，这些共同事务可分为两岸双方“面对面的共同事务”、“背对背的共同事务”、“肩并肩的共同事务”三个不同类型。
过去20多年来的两岸交流产生了大量的两岸民间共同事务，每年近1300多亿美金的贸易量，台湾工商企业界近千亿美金的大陆投资，每年数百万的人员往来……两岸民间性共同事务已到了无远弗届的状态。从层次上看，这些事务大多属于人民事务，而人民事务的发展必然会向公权力提出要求，两岸政权层面的共同事务也就应运而生。过去17年来，除了两岸民间团体自发进行的共同事务合作外，两岸政权层面的共同事务合作主要是以“白手套”的方式进行。2005年以来，两岸政党平台成为两岸共同事务合作的新途径，而且成效显著。但是，随着两岸交流的深入，政权层面的共同事务合作（如两岸高级领导人交往、两岸共同打击犯罪等），甚至更高层面的共同事务合作（如台湾地区参与国际活动问题、两岸军事安全互信机制建立问题等）将提上议事日程，两岸双方都必须为此预做准备。
从类型上看，迄今为止的两岸共同事务合作主要是“面对面”类型，也就是两岸交流交往过程中产生的各种问题。未来两岸共同事务合作还将扩及“背对背”类型（如在双方各自“邦交国”全面保护两岸人民利益问题），甚至双方有必要主动作为，在“肩并肩”类型的共同事务（如钓鱼岛问题和南海问题等）方面采取积极行动。双方可以考虑成立“两岸共同事务委员会”，共同策划、组织、协调、控制和监督两岸共同事务的合作问题。
此次台湾水灾发生后，中国大陆方面应台湾方面的要求向台湾中南部灾区提供活动板房，但由于两岸知识基础差异和岛内政客挑拨等原因，一度出现“抵制”的情况，理由是大陆的活动板房未经台湾方面检验，可能含有致癌成分甲醛等问题。后来虽经查验证明大陆产活动板房不存在安全问题，但是，类似的两岸共同事务管理制度稀缺情况在两岸交流中经常发生。因此，两岸双方需要共同商讨建立涉及民生问题的相关管理规范，以确保两岸民间交流的有序和高效进行。这些管理规范的建立，最终一定会涉及行政层面的公权力行使问题，这就需要双方在共同治理的游戏规则方面进行制度创新和公权力行使的合作。
四、结语
摆在两岸双方面前的难题是，一旦涉及公权力，就会产生敏感的政治联想，再好、再急的案子也不得不搁置下来。笔者认为，我们可能要思考将公权力的行使区分为政治性事务和行政性事务，两岸搁置争议的部分应该严格限制在高阶政治议题方面，低阶的行政层面的问题可以逐步展开交流合作，可以逐步地走向共同治理。西方政治学理论中的文官制度、技术官僚制度设立，对于两岸共同治理是有启发的。台湾方面的文官制度比较健全，政务官随选举成败决定去留，事务官则保持相对稳定，这样的设计有助于我们区分两岸交流交往的事务。两岸和平发展过程中，双方关系也是分中有合，合中有分，面对与民生相关的共同事务，可以考虑由事务层级的专业官员去处理，两岸共同治理可以不受高阶政治的影响，相对独立地建立制度化的合作机制。
我们也可以引进时下流行的公共治理思维。在公共治理的话语系统中，统治的主体必定是政府，而治理的主体可以是政府、民间的或非政府组织。两岸共同治理的思维模式具有治理主体广泛性的优势，而两岸民间社会也是治理两岸共同事务的合适主体之一。治理是政府、公民及一些民间社会组织通过合作、协商的方式进行管理；而统治是政府运用政治权威的方式进行管理，局限性较大。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。现阶段，两岸公权力部门在处理两岸事务过程中不可避免地会遇到一些困难，笔者建议双方可以考虑在两岸事务层面对公权力的活动领域进行主动的战略收缩，让两岸民间社会的力量走到前台，发挥民间社会内在的创造力和自我约束力，处理目前公权力部门尚不便直接治理或难以直接治理的民间事务，以免出现因公权力不及造成的真空和失序。
两岸行政层级的共同治理和民间社会力的运作虽然不同于高阶政治层级的事务，但也涉及许多复杂而具体的问题，本文仅仅是提出初步的设想，供读者进一步研究时参考。
注释：
①刘国深：《两岸政治僵局的概念性解析》，《台湾研究集刊》，1999年第1期。
②参见马孆：《两岸关系中的东南亚因素》，《东南亚研究》，2002年第3期。
③台湾“行政院大陆委员会”编：《台海两岸关系说明书》，台北，1994年，第47—49页。
④台湾“跨党派两岸小组”结论：《三个认知，四个建议》，台湾《联合报》，2000年11月27日，第1版。
⑤参见拙著《民进党意识形态研究》，北京：九州出版社，2005年，第154页。