【原文出处】《国际问题研究》2010年4期
【作者简介】刘红，北京联合大学教授
 
 
一、“涉台外交”有利于两岸关系和平发展
    2008年3月，台湾政局出现重大的积极变化，马英九就职后落实“活路外交”承诺，①推行“外交休兵”，一方面保持有利于两岸关系和平发展的国际氛围，一方面抓住时机、改变手法扩大国际空间。对此，中国“涉台外交”发挥高超的外交艺术，一方面积极引导“外交休兵”中的有利成分，为和平发展创造条件。中国的态度和政策十分明确，多次表示“台湾同胞参与国际活动是中国人自己的事，应由两岸人民共同协商”，强调“了解台湾同胞对参与国际活动问题的感受，重视解决与之相关的问题”。②一方面坚持国际法，坚决防堵“台独”、“两个中国”和“一中一台”等情况出现，尽量减少“外交休兵”的消极成分。③和平发展下的“涉台外交”，一方面得到台湾方面的配合和民意的赞成，④另一方面形成解决台湾参与国际组织活动的新模式。对于台湾参与国际组织活动问题，在“亚洲开发银行(ADB)”、“亚太经合会(APEC)”、“世界贸易组织(WTO)”模式之后，在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，通过两岸务实协商，合情合理地解决台湾参与国际组织活动问题，创造了“世界卫生组织年会(WHA)观察员模式”。新模式的形成，也为今后解决类似问题提供了必要参考。“涉台外交”的成就，使得两岸在协商台湾涉外事务问题时的对抗性、尖锐性降低不少。
随着两岸关系和平发展继续推进，“涉台外交”的优势在增加。从战略高度看，外交战略的成功为“涉台外交”奠定了扎实基础；“涉台外交”取得的成就，又为实施整体外交战略与两岸关系和平发展创造了重要条件，相应的国际氛围越来越好。台湾议题不再成为世界外交舞台的主要议题，做台湾文章、制造支持“台独”事件的国际政治力量在减少。特别是美国向台湾出售武器、美国总统会见达赖等恶性事件出现后，中国政府据理力争，积极引导，把事件对中美关系、两岸关系的危害性降到最低。在这过程中，“涉台外交”发挥积极作用。就两岸来说，在敏感的台湾涉外事务问题上，双方的交集和共识开始出现。与和平发展一样，“涉台外交”进入60多年来少有的平稳时期，成为两岸关系和平发展的重要保障之一。中国“涉台外交”的立场和态度，已经成为绝大多数国家对台政策的主要依据。围绕有关台湾涉外事务的方向把握、议题确立、协商过程、解决方案等，中国的立场和意见起着决定性的作用。台湾方面也越来越明白，参加国际组织，发展对外关系，并非是李登辉、陈水扁的“台独外交”能够起作用的，必然经过与大陆的协商。因此，“涉台外交”的主动性、主导性大为加强，继续在为两岸关系和平发展发挥着积极作用。
“涉台外交”对两岸关系和平发展带来积极的影响。纵观两岸关系60多年来，无论是在“法统外交”、“弹性外交”阶段，还是在“台独外交”阶段，两岸在对外关系领域高度对立，或者说是处于“零和状态”。两岸关系实现历史性转折后，和平发展需要相应的氛围，需要减少引发冲突的热点，需要培养越来越多的交集点。在中国强调“了解台湾同胞对参与国际活动问题的感受，重视解决与之相关的问题”的前提下，⑤台湾方面围绕对外事务提出“活路外交”、“外交休兵”，尽量减少和避免在对外活动中的“台独式的冲撞”。可以说，协商解决台湾参与国际组织活动问题是两岸关系和平发展的结果，两岸在台湾涉外事务上的协商则为两岸关系和平发展提供了更好的氛围。特别是“涉台外交”逐渐做到近期目标要与长远利益相结合，外交目标和适当手段相结合，维护“一个中国格局”与维护两岸关系大局相结合，反对“台独外交”与保护海外台胞利益相结合，处理台湾涉外事务与尊重台湾民意相结合，遵守国际法与争取两岸共同权益相结合，得到台湾民意支持，为两岸关系由紧张对立过渡到和平发展、推动和平发展进程作出了重大贡献。在不断取得“涉台外交”胜利基础上，中国协商和处理台湾涉外事务的运作能力也越来越强。
二、“涉台外交”的特殊性
    (一)台湾涉外事务的特殊性
处在两岸关系和平发展起步阶段的台湾涉外事务，在两岸敌对状态没有结束、双方没有做出总体安排情况下，其自身存在复杂性。
一是涉及面很广。台湾国际空间包括与“邦交国”关系，与“非邦交国”关系，参加地区经济合作组织、地区性政治合作组织、全球性经济多边组织、全球性政治多边组织，与其他国家和地区签订“自由贸易协定”或“紧密经贸合作协定”，涉及中国领海和岛屿的主权与争端、参加安全合作机制尤其是军事安全合作机制、参加联合国活动等方面。台湾对外事务的每一领域，下面又有许多细项，如“邦交国”关系，则涉及不同地区的23个国家。如“非邦交国”，则涉及的国家更多。因而，扩大台湾国际空间是一个“复杂、综合、多层的问题”。⑥从台湾当局的巩固“邦交国”关系、发展与“非邦交国”关系、提升与美、日、欧盟等重要国家和地区的关系、参与国际组织活动和对外活动等五个对外活动方面看，台湾涉外事务并不简单。
二是相关因素多。台湾涉外事务的复杂性之所以存在，是因为台湾本身定位所致。从根本上讲，外交是主权的外延、行使、代表和象征，台湾不是主权国家，因而不可能拥有与主权国家一样的正常外交关系；台湾也没有与中国大陆就涉外事务达成正式协议。与此同时，一些国际政治势力一直把支持台湾扩大国际空间作为干涉中国内政的“招牌菜”。因此，台湾涉外事务的上述特性，决定了台湾不会放弃任何扩大国际空间的机会。“涉台外交”的基本任务是，一方面必须维护“一个中国格局”，防止任何可能导致“两个中国”或“一中一台”的“外交事件”的发生；另一方面也要按照实际需要，合情、合理、协商解决台湾涉外事务。
三是可变性大。台湾涉外事务涉及两岸及第三方的关系，任何对外行为并非是两岸完全决定的，这也决定了台湾涉外事务的可变性。如参加某国际组织活动，则必须服从该机构的“组织法”。此外，还要看到另外一种可变性，即协商台湾涉外事务，必须海峡两岸相向而行。由于台湾涉外事务可变性的存在，如果只是台湾方面要求大陆释放善意，妥协退让，而没有在防止“两个中国”或“一中一台”方面提供必要承诺，也将压缩协商和解决问题的空间。
    (二)新形势下“涉台外交”的关注点
台湾涉外事务的特殊性，决定了两岸在协商台湾涉外事务问题时各有侧重点。
一是性质。外交是主权的外延和代表。对于谁在国际上代表中国，两岸间有竞争，国际也有选择。在两岸军事对峙期间，对外关系是蒋家父子的“法统象征”，在联合国的席位更是其“代表中国”的标志。联大第2758号决议通过后，谁在联合国代表中国的问题彻底解决。当然，台湾当局在对外文化经贸民间往来频繁情况下，还有一定的对外官方关系存在。当然，无论是在现阶段，还是两岸关系正常化后，台湾方面不可能放弃扩大国际空间的努力。由于外交的性质，台湾方面的“外交”与国家主权的对立是客观存在，台湾扩大国际空间活动冲击“一个中国政策”，会引发两岸冲突。这种对抗性，决定了在处理台湾参加国际组织活动时，必须防止“两个中国”或“一中一台”情况的发生。
二是矛盾。台湾当局寻求对外交往突破、扩大国际空间的活动没有停止过。台湾民意对此也有相当大的期待。对于泛绿阵营来说，一方面不希望国民党执政有政绩，极力阻挠马英九提出的包括“外交休兵”在内的各项政策的落实。一方面又把能否获得新的国际空间，作为评判马英九施政业绩、挑拨马英九方面与台湾民意关系的依据。也就是说“外交休兵”成与败，可以成为泛绿阵营挑起蓝绿对立、干扰和破坏两岸关系和平发展的议题，把两岸关系和平发展作为“台湾内斗的廉价箭靶和牺牲品”。也有些人声称，按照“一个中国格局”协商台湾涉外事务问题，“是大陆对两岸关系和平发展没有诚意，是检验大陆有没有两岸和平发展的思路，是否有体会彼此的尊严”，⑦这把台湾参加国际组织失败的责任简单推向大陆。由于台湾既不是主权国家，当前又没有实现两岸关系正常化，因而在这种政治定位尚未确定的现状下，台湾涉外事务、参加国际组织活动受到限制。因此，两岸围绕台湾“外交”的矛盾是客观存在，决定了在处理台湾参加国际组织活动时，不能有过高期待和要求。
三是难度。因为台湾与大陆同属一个国家，所以台湾国际空间问题解决到什么程度，是和两岸政治关系的解决联在一起的。只要两岸政治定位没有解决，两岸政治关系正常化没有实现，关于台湾涉外事务问题没有做出安排前，两岸在对外关系上的对立难有根本性改变。也就是说，台湾地区“外交”问题的解决，实质上是和两岸关系的总体安排联在一起的，因而解决的难度很大。集中体现在，如何按照“一个中国政策”和相关国际组织的组织法和规章制度，解决台湾参加国际组织活动问题。根据台湾参加ADB、WTO、APEC和WHA四种模式，关键是名称要符合“一个中国政策”、常驻机构级别要降低(WTO中设“办事处”而非“代表处”)、出席峰会代表级别要降低(APEC峰会由台湾地区领导人的代表出席)和以观察员身份出席年度会议(WHA)等。只要两岸在“九二共识”基础上进行协商，就一定能够找到解决的办法。
三、继续发挥“涉台外交”的优势
“涉台外交”曾经为两岸关系和平发展作出了重要贡献。在和平发展面临新的突破之际，“涉台外交”的任务是根据外交的特殊功能，把其对和平发展的促进功能和作用发挥到最大。
    (一)充分认识“涉台外交”的新形势
两岸关系实现历史性转折，也为处理“涉台外交”带来新的机遇。台湾“外交”分为三类，一是“统一后的一个中国外交”，两岸共享祖国对外独立权和代表权。二是“台独”的“一中一台式外交”。对此，中国大陆“涉台外交”坚持原则，顺应世界潮流，对此进行全面围堵，不给出路。三是“协商外交”、和平发展下的台湾对外活动，经过与大陆协商，合情合理、逐步、个案对待台湾参加国际组织活动问题。在协商这一问题时，既要考虑到“统一后的一个中国外交”的远景，又要考虑到历史上存在多年的台湾对外关系现状，更要防止“台独外交”的重演，这就是“涉台外交”面临的新形势、新要求。与陈水扁执政8年间相比，“涉台外交”需要由“单一到多元”的转变，即由围堵“台独外交”一项主要任务，转变为从政治、经济、文化各个领域关注台湾扩大国际空间问题。由“对抗到对话”的转变，即由过去围绕“台独外交”的两岸对抗，转变为两岸围绕台湾涉外事务进行对话。由“反击到交往”的转变，即由过去反击“台独外交”挑衅，转变为两岸进行关于台湾涉外事务问题的交往和协商。上述转变表明在最为敏感的台湾涉外事务问题上，两岸的交集、共识和互信开始出现，“涉台外交”成为两岸关系和平发展继续深入的重要推动因素。
    (二)继续发挥“涉台外交”的优势
现阶段发挥“涉台外交”的优势集中体现在，随着中国国际地位的提高和影响力扩大，要继续巩固“一个中国格局”，把商谈台湾涉外事务的过程变为增进互信、共创双赢的过程，引导“活路外交”和“外交休兵”向有利于两岸关系的方向发展，为和平发展创造必不可少的国际氛围。继续发挥“涉台外交”优势，一是处理好实力和能力的关系。在综合实力、国际地位、对外影响大为提高的同时，中国作为“负责任的大国”，要在解决重大国际问题中逐步提高影响和主导局势演变的能力；当国际某些人，要在应对国际势力炒作台湾议题时，全面提高主导和控制议题走向的能力。二是处理好目标与手段的关系。“涉台外交”的目标是要巩固“一个中国格局”、为两岸关系和平发展创造必要的国际氛围，要继续提升外交战略，提炼外交艺术，更好地为目标和任务服务。三是处理好短期和长期的关系。对于大国外交来说，阶段性任务和策略需要与长期的目标和战略相配合。对于台湾扩大国际空间问题，“涉台外交”既要和当前的两岸关系相联系，又要和推动和平统一进程相联系。四是处理好外交和两岸关系的关系。台湾涉外事务，在主流民意中存在天然且广泛的同情力，而且极易被作为煽动“仇中反华”的题材。当然，在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，通过两岸务实协商，合情合理地解决台湾参与国际组织活动问题，则会在岛内赢得主流民意的支持。因此，继续发挥“涉台外交”优势，让“涉台外交”成果最大化，需要综合两岸关系和台湾民意加以考虑。
    (三)全面增强“涉台外交”的主导能力
当前“涉台外交”的基本任务是继续开创两岸关系和平发展的国际氛围，重点体现在，一是主导国际政治生活中相关台湾议题的演变。从国际上看，西方一些政治力量总是要借台湾问题干涉中国内政，牵制中国的正常发展，从根本上杜绝此类事件显然不现实，但对此类事件的解决，需要主导事件朝有利于两岸关系的方向发展。二是主导台湾涉外事务议题的演变。对于台湾当局的“活路外交”和“外交休兵”中有利于两岸关系和平发展的部分，“涉台外交”应从国际外交态势、相关国际组织规定、台湾政局演变进程、两岸关系和平发展需要等四个方面，正确判断时机，在“九二共识”基础上，通过两岸协商解决问题。三是建立“涉台外交”的预防机制。台湾当局把现阶段对外目标锁定在参加特定的国际组织、签订自由贸易协定和提升与重要国家的“实质关系”等方面。⑧在不造成“两个中国”、“一中一台”的前提下，可以通过两岸务实协商做出合情合理安排。由于台湾涉外事务涉及因素很多，因此在两岸协商过程中，有必要依据国际间“一个中国格局”，充分依靠国际法，建立针对“台独外交”的预警机制、判断机制和稳定机制，在国际事务中坚持国际准则，在国际组织内坚持组织法，在协商台湾涉外事务时坚持依法办事。这样才能保证两岸关系和平发展沿着正确方向前进，“涉台外交”才能不断取得新的进展。
总之，发挥“涉台外交”优势问题，实质就是在“九二共识”基础上协商台湾涉外事务问题，并且把这一协商对两岸关系和平发展的促进作用发挥到最大的问题。60多年来，“涉台外交”有过成功的实践并积累了丰富的经验，和平发展又为“涉台外交”的展开打下扎实基础，“涉台外交”对和平发展与和平统一的贡献将越来越大。
注释：
①参见台湾“行政院大陆政策委员会”网站发表的马英九在台“外交部”阐述“活路外交”的理念与策略讲话全文，2008年8月4日。
②胡锦涛同中国国民党主席吴伯雄举行会谈，参见2008年5月28日22：20时新华网。胡锦涛强调：牢牢把握两岸关系和平发展的主题，参见2008年12月24日新华网。胡锦涛会见台湾海基会董事长江丙坤，参见2009年6月13日09：09时新华网。“台参与联合国专门机构活动”提案未获联大支持，参见2008年9月18日12：32：23时新华网。
③胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话，参见2009年元旦《人民日报(海外版)》。
④《张荣恭：“外交休兵”有效，台湾至少保住二“邦交国”》，http://www.chinareviewnews.com2008-10-20 17：48：40。马英九：《两岸关系改善台海不再是战争引爆点》，http://www.chinareviewnews.com2009-05-09。马英九：《台湾参与WHA没有矮化问题》，http://www.chinareviewnews.com2009-04-30.
⑤同注释③。
⑥上海台湾研究所所长兼上海国际问题研究院学术委员会主任俞新天：《对扩大台湾国际空间的思考》，2009年3月《中国评论》。
⑦南方朔：《两岸关系的结构性危机已现！》，参见2009年9月7日香港《明报》。
⑧《马英九：两岸和谐现况实属空前》，http://www.chinareviewnews.com 2010-02-01 16：33：09。《马英九：ECFA有助区域和平》，http://www.chinareviewnews.com 2010-04-27 16：05：38.