【原文出处】《现代台湾研究》2010年3期
【作者简介】作者单位：南京陆军指挥学院
 
 
    2010年3月17日，国务院台办发言人杨毅就台湾行政部门负责人吴敦义表示两岸军事互信可谈一事作出回应，赞成两岸适时就建立军事互信机制问题进行探讨。两岸建立军事互信机制问题再次被提上了议事日程，受到各方关注。
一、建立两岸军事互信机制的可能性与现实依据
长期以来，为实现台海地区的稳定和发展，两岸对于建立军事互信机制都有着共同的意愿，关于建立两岸军事互信机制的呼声不断。特别是2008年两岸关系实现历史性转折，取得了一系列重大突破和丰硕成果，为两岸军事互信机制的建立奠定了基础。
（一）建立军事互信机制是两岸长期以来的共同愿望。
大陆长期以来坚持并不断推动两岸之间建立军事互信机制。2004年以前，大陆在两岸关系和台海安全的实践中，虽然没有明确提出建立军事互信机制的建议，但一直强调沟通、对话与互信在两岸互动中的重要作用，并多次呼吁在“一个中国”原则下就两岸结束敌对状态举行谈判。1995年的“江八点”在谈到两岸和平统一谈判时，第一步就是双方就结束两岸敌对状态进行谈判。2004年，大陆发布《五·一七声明》，把建立两岸军事互信机制列入第一项，提出“恢复两岸对话与谈判，平等协商，正式结束敌对状态，建立军事互信机制，共同构建两岸关系和平稳定发展的框架”。这是大陆在两岸关系中首次提出建立军事互信机制的内容。此后，在2004年的《中国的国防》白皮书、　“胡四点”、国共两党共同发表的“两岸和平发展共同愿景”中都提到，若台湾当局坚持“九二共识”，两岸可商谈正式结束敌对状态、建立军事互信机制等问题。特别是胡锦涛主席在纪念《告台湾同胞书》发表30周年的讲话中，明确表示大陆方面愿意与台湾方面就军事问题进行接触、交流，探讨建立军事安全互信机制问题。这说明大陆在两岸军事互信机制建立问题上持高度积极的态度。
从20世纪90年代中期开始，台湾岛内一些军政人士、专家学者就开始提出在两岸建立热线、结束敌对状态等军事互信方案。1996年12月，台湾当局召集的“国家发展会议”的研究报告就指出，两岸架设热线并互派代表，是结束两岸敌对状态并签署和平协议的要件之一。1998年台湾“行政院”负责人萧万长表示，就两岸整体关系的现状和未来发展而言，台湾赞同与大陆交换军事演习信息，建立互信机制以避免因误判而引发战争。一般认为，这是台湾当局对军事互信机制的首次官方表态。1998年台湾的《“国防”报告书》中，首次把建立两岸军事互信机制作为“国防政策”中的重要军事政策。民进党上台后，陈水扁也逐步提出“建构台海军事安全互信咨询机制、建立两岸军事缓冲区”等建议。2000年8月出版的陈水扁上台后的第一版《“国防”报告书》中，把建立两岸军事互信机制提升为最高层次“国防政策”之一。2002年版台湾《“国防”报告书》则首次将“建立两岸军事互信机制”列为重要篇章，且被视为“国防部”应积极推动的政策之一，并规划分近程、中程和远程三个阶段来实现。
    2008年12月12日，马英九在《华盛顿时报》发表文章，建议为了奠定两岸和平的稳固基础，两岸应推动军事互信机制的建立，创造有利于和平协议签署的谈判。台湾军方据此规划了“两岸军事互信机制”建立落实的三个阶段。2009年9月22日，国民党荣誉主席连战在美国马里兰大学以《从冲突到和解——回顾六十年来两岸关系》为题发表演说，指出两岸关系经历由国共内战的对立到开放探亲及“三通”直航，最后进入沟通对话与建立互信的阶段，两岸应该建立军事互信机制，以实现长久的和平。
（二）两岸关系的改善和发展是建立军事互信机制的现实依据。
    2008年5月以来，两岸关系在实现历史性转折的基础上，步入了和平发展轨道，结出了一系列丰硕成果，取得了突破性进展，保持了正确方向。国共两党和两岸双方形成良性互动，推动两岸关系持续改善和发展；两岸制度化协商稳步推进，取得一系列新成果，并实现了60年来海协会最高层级代表的首度访台；两岸共全面直接双向“三通”得以实现，两岸经济关系加快走向正常化、制度化和机制化；两岸文化教育交流蓬勃开展，增进了对中华民族与文化的认同；两岸各界交往方兴未艾，大交流局面正在形成，两岸同胞加深了彼此感情。
两岸双方更加认识到，共同反对“台独”，坚持“九二共识”是两岸双方建立政治互信，加强对话合作的重要基础；　“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”是两岸双方实现良性互动、解决复杂问题的根本思路；先易后难、先经后政、循序渐进的做法是推进两岸协商不断向前迈进的有效途径。
两岸形势发生的这些令人可喜的变化促成了两岸政治互信的不断积累，这为推动两岸关系利平发展不断深入奠定了坚实基础，也为建立两岸军事互信机制提供了难得的历史机遇。以此为契机，两岸的高层领导、专家学者、军方人士不断呼吁，探讨建立两岸军事安全互信机制、结束两岸敌对状态、签署和平协议，奠定两岸和平的稳固基础。
二、两岸军事互信机制的实现路径与主要架构
要超越两岸军事对峙这道“坎”，不断开拓两岸和平发展的新局面，就必须要有足够的智慧和勇气去突破固有的思维模式，以创新的精神去探索实现两岸军事互信的路径与架构。
（一）两岸军事互信机制的实现路径。
军事互信机制主要指的是在军事领域建立一些措施，增加军事活动的透明度与可预测性，从而降低敌意与冲突的可能性。但是，我们应该特别注意一点，海峡两岸军事互信机制是针对海峡两岸的特殊情况所做出的特殊安排，不同于世界其它国家和地区建立的军事互信机制。一般的军事互信机制目的是为了维护双方各自的主权独立与国家安全，而两岸建立的军事互信机制其前提则是一个中国原则，目的是为了两岸双方共同维护国家的主权和领土完整，防范和打击“台独”分裂活动，推动祖国和平统一。要建立两岸军事互信机制就必须搞好顶层设计，勾画出一个科学合理的路线图。
首先，确立“一个中国”的原则，强化政治上的互信。这是两岸军事互信机制建构的基本前提，离开这个前提，则两岸军事互信机制的建构无从谈起。没有政治上的互信，设立再多的军事互信机制条款，也都是徒劳。在认同“一个中国”的原则下，双方谈的内容应该是开放的，方法应该是灵活务实的。
其次，两岸军事互信机制的建立应该由第二轨道逐渐发展过渡到第一轨道。可以先从扩大接触、增进交流做起，增加两岸的学术交流和退役军人交流。即先由专家学者就国家尚未统一前的政治关系以及军事互信机制等开展学术交流以及从两岸退役军人交流开始启动两岸军事问题的接触。在此基础上，随着两岸政治互信的增加，交流经验的积累，再逐渐由非官方的第二轨道过渡到正式的官方轨道，实现对具体实质性问题的解决。
再次，两岸军事互信机制的建立应该由易到难，循序渐进。先扫清外围障碍，可先谈一些双方已有共识的问题、最紧迫的事务性问题和非敏感的非传统安全问题，逐渐积累共识，培植信任，最后再协力攻坚。在条件成熟时，可以进入双方最关注的核心问题。要有一个完整的规划，事先搞好战略预置，军事互信机制的建立要根据各种问题的性质和解决的难易程度分阶段进行，谋划好每一个阶段要实现的目标及相应的步骤和措施。
（二）两岸军事互信机制应包含的主要内容。
两岸军事互信机制从具体的措施上来说应该要具备以下几方面内容：一是宣示性措施，宣传两岸共同认可并达成共识的原则，以增加两岸政治互信，为两岸军事互信机制的建立奠定基础，包括双方宣示认同一个中国原则，避免武力冲突、和平解决分歧等等。二是透明化措施，两岸公开军事能力与活动，以获得对方的信任，避免产生误解的情况，具体措施包括军事演习或活动的预先告知、军事安全信息的交流、年度“国防白皮书”的公布、军事演习的相互观摩等等。三是沟通性措施，在两岸之间建立多种沟通管道，增加双方军事互信，并形成在遭遇突发危机时有助于解除紧张状态的机制，包括建立领导人与双方指挥中心的热线、军事人员互访、海上救难与海上反恐的合作等等。四是限制性措施，在双方同意下，对双方军队行动做出一些限制，使军队保持一定的安全距离，特别是限制双方军队在接触地带的活动，以免造成误会和冲突，就台海情势而言，具体作为可设立军事缓冲区、限制军事演习规模等。
两岸军事互信机制的建立应该根据具体问题的性质和解决的难易程度划分为近期、中期、远期三个阶段来实施，在不同的阶段规划设计和实施不同的内容。
两岸军事互信机制建构的近期规划就是要消除部分台湾民众对大陆的疑虑，增进两岸之间的互信和共识，维护两岸之间的和平。如推动“第二轨道”机制扩大沟通；展开军事学术研究交流，实现军事人员互访；建立热线联系管道，防止非故意的军事意外或冲突发生；发表年度“国防白皮书”，预告演习、并邀请对方派人观摩；共同维护和保障台湾海峡海域的航行和军事安全，避免发生“擦枪走火”事件；商议签订海上安全协定、海上共同救援通报协定；设立核查机制，互派观察员、设置预警站等，包括两岸逐渐增加军备透明度，落实海上人道救援协议，慎重选择军事演习区域和时机，并事先通告对方，加强双方进行军事合作的平台建设和制度建设。
两岸军事互信机制建构的中期规划是要“建立规范、稳固互信”，不断增强两岸互信，共同维护整个国家安全，并保证两岸关系的和平稳定与和平发展。主要内容应包括：建立两岸领导人热线机制和定期互访互信机制；建立两岸军事高层人员安全对话机制，定期举行军事协商会议；形成共同维护东海和南海的海洋权益的合作机制；加强打击海盗合作，共同维护国际航运通道安全；大陆逐步减少针对台湾的进攻性武器的部署，台湾不再购买威胁大陆的武器系统；共同签署“防止危险军事活动协定”，相互避免船舰、军机意外跨界或擦枪走火；相互派员观摩有关军事演习以及特定军事基地开放参观；划定两岸非军事区，建立军事缓冲地带；实现两岸海军舰艇互访、军事资料交换；落实检验制度。
两岸军事互信机制的远期规划是实现两岸敌对状态的彻底终止，确保台海的长期和平稳定。主要内容有两个方面：一是签订两岸和平统一协定，结束两岸军事敌对；二是进一步深入发展两岸军事安全合作关系。
三、建立两岸军事互信机制面临的困难与挑战
虽然当前两岸关系的突破与发展为军事互信机制的建立提供了难得的历史机遇，但阻碍两岸建立军事互信机制的因素依然存在。
首先，两岸还缺乏足够的政治互信，对“一个中国”原则的理解各异。两岸军事互信的前提是政治互信，而政治互信的基石又是两岸能否在事关维护一个中国框架这一原则问题上形成共同认知和一致立场。大陆强调在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架。而台湾当局虽然承认“九二共识”的存在，但却强调所谓的“一中各表”，且单方面表述为“中华民国”。对大陆而言，反“台独”难，反“中华民国”更难，甚至连“台独”分子现在都在打着维护“中华民国”的旗号阻挠两岸之间的交流与合作。可以想象，只要“中华民国”问题无解，马英九当局继续坚持所谓的“三不”原则，两岸的政治谈判进程就难以启动，而真正的军事互信当然也就无从谈起。
其次，两岸在军事互信机制建立的目的和意图方面存在着重大的差别。台方虽然希望两岸建立起军事互信机制，但其更深层的意图还在于希望借此达成确保其安全，消除大陆武力攻台风险的机制化安排。台湾当局并没有把推进两岸军事互信与政治互信紧密联系起来。因此，从某种程度上说，台湾当局的意图带有一种工具化的色彩，即把两岸军事互信机制视为加强其安全的工具，而不是目的。相反，大陆则是希望通过两岸军事互信机制的建立，能够有力推进两岸政治互信的积累和增加，推进两岸和解，甚至推动两岸最终朝着和平统一的方向迈进。
再次，台湾岛内存在的严重政治对立和社会割裂是两岸军事互信机制建立的重大障碍。虽然马英九上台后，国民党执政当局摒弃了民进党时期的“法理台独”政策路线，但是我们也要看到，台湾的分离主义势力仍然有一定的社会土壤，　“台独”分裂势力在岛内仍然有一定的民意基础和影响政局的能力，至今“台独”势力还掌握着岛内的部分话语权，只要台湾当局在缓和两岸关系上有一点动作，都会在岛内引起强烈的反弹，甚至造成社会冲突，加剧社会的撕裂和对抗。未来关于两岸军事互信机制问题的任何实质进展，包括民进党在内的泛绿势力的接受度都很难乐观，势必会借助“立法院”对具体内容进行监督与反制。而且台湾选举是四年一次，马英九仍面临能否连任的压力，一旦2012年的选举岛内再现政党轮替，不能排除民进党修正或冻结马英九当局推动两岸军事互信机制的相关政策。显然，在目前岛内蓝绿政治对立，特别是“台独”分裂势力破坏两岸关系改善和发展的图谋未变的情势下，两岸军事互信机制的建立仍然是困难重重。
最后，来自美国等国际反华敌对势力的干扰和破坏。以美国为代表的国际反华敌对势力并没有放弃其“以台制华”战略。美国强调维持台海稳定现状，防止任何一方单方面改变现状，绝对不希望看到两岸建立旨在走向统一的和平协议，更不会容忍可能损及美台军售的两岸军事安全协议。2010年1月美国向台湾地区出售包括爱国者三型导弹、黑鹰直升机、扫雷艇在内的价值高达到64亿美元的武器装备，这就是一个强烈的信号，表明美国决不允许两岸关系的发展偏离美国所设立的既定轨道，未来一旦两岸军事互信机制进入实质性阶段，美国等国际反华敌对势力必将多方干涉，极力阻挠或破坏其进程。
虽然面临着诸多的困难与挑战，但是我们应看到，建立军事互信机制，结束两岸军事对峙状态，是人心所向、大势所趋。两岸军事互信机制的建立将有利于两岸之间减少误判，降低爆发军事冲突的危险；有利于将两岸关系牢牢稳固在“一中原则”的框架下，遏制“台独”分裂势力的活动；有利于争取台湾民心工作的开展，促进祖国统一大业进程的向前迈进；有利于化解外部势力对台海问题的干涉；有利于两岸关系和平稳定发展和亚太地区的和平与安全。