【原文出处】《世界经济与政治论坛》2010年4期
【作者简介】盛九元，浦东台湾经济中心副主任，研究员。
 
金融危机的爆发使全球经济受到空前严重的冲击。在各国、各地区相继采取一系列反危机措施后，世界经济情势逐步企稳并出现回升态势。在危机影响下，台湾经济也出现大幅度的衰退，2009年一季度甚至出现10.2％的负增长，创历史新低，全年衰退幅度为1.87％。从2009年下半年起，在国际经济情势转暖的支撑下，台湾经济景气有所恢复，四季度的经济增长率达到9.2％，全年经济增长为－1.87％，是台湾有国民经济统计以来的第二低水平（仅次于2001年民进党执政时期的－2.12％，但较原先预估的－4.6％有大幅度的改善）。整体而言，当前台湾经济增长基础依旧存在着脆弱性、不平衡性，极易受到外部因素（欧洲债务危机所引发的金融动荡、美国消费减少、人民币升值等）的冲击，这也是岛内民间投资（除面板、晶圆、光储、通讯等少数产业外）难以大幅提振的主要因素。需要指出的是，在2009年台湾呈现对外出口衰退20％、进口衰退27％的情势下，台湾对大陆的出口与进口则分别减少17％和22％，表现强于整体对外贸易；而对大陆的顺差则达到580亿美元，大陆作为台湾最大的出口对象（自2002年起）和第二大进口来源地的地位得到进一步的巩固；①此外，为进一步拉动岛内出口，解决台湾企业所面临的困境，大陆先后四次组团赴台采购，总金额达到150亿美元，有效稳定了企业的出口形势。②由此可见，在金融危机的过程中，两岸合作的深化日益成为台湾经济增长的推进器和稳定器。从目前情况看，全球经济仍存在着较大的波动，不确定性因素短期内难以化解。③根据IMF预测，2010年全球经济增速为3％，发达经济体仅为1.3％，新兴经济体为5％—6％，这种状况将持续至少两年。④因此，尽快推动签署ECFA不仅对于加快两岸经济合作的机制化建设、推动台湾经济发展具有重要作用，而且也有利于更好地实践两岸关系“和平发展”的理论，为两岸关系持续、健康、稳定的发展和实现台海和平、造福两岸民众奠定坚实的物质基础。
    ECFA的进展与基本内涵
从2002年2月，时任国务院副总理的钱其琛提出建立“两岸经济合作机制”以来，推进两岸经济合作实现正常化、机制化、制度化就已提上大陆的议事日程。但囿于民进党执政后两岸关系的恶化，相关协商始终未能有所进展。2008年5月，马英九就任台湾地区新领导人以来，为兑现竞选承诺，推动台湾经济持续稳定发展，提出希望切实推动两岸经济合作协议的协商，有关两岸经济合作框架的协商问题亦就此浮出水面。但在着手进行协商的过程中，也经过相当的反复（从CECA到ECFA）。2009年12月，有关ECFA正式列入两会协商议程，2010年1月份进行第一次工作协商（大陆商务部台港澳司与台湾“经济部国贸局”），确定名称（两岸经济合作框架或架构协议）和基本内容（原则、进程安排、开放次序、争端解决及退出机制）；3月中旬进行第二次工作协商，就具体细节（早期收获计划）进行商讨；从相关进度看，5月份完成相关协商、6月份完成相关协议签署的条件已经基本具备。
从有关ECFA签署的基本进程看，相关协议之所以能够得以顺利进行，其核心因素包括以下三方面：
（1）随着两岸关系“求和平、求稳定、求发展”主轴的确立，两岸经济的合作范围和领域不断得到提升，两岸经贸交往日益已成为推动两岸经济合作与发展的重要动力源。随着两岸经贸交流交往的日益扩大，两岸之间的经济融合程度不断提升：自2002年起，大陆就成为台湾最大出口地区，2003年对大陆的出口已占台湾对外出口的34.7％；2008年两岸贸易总额突破1200亿美元；2009年虽有所减少，但对大陆的出口占台湾的对外出口比重仍处于上升态势（超过40％）。在贸易往来日益密切的情势下，两岸产业合作范围和领域得到进一步拓展，尤其是在东亚经济整合趋势不断深化、两岸产业间分工合作进一步强化的基础上，两岸经济的联动效应不断加强：这种合作不仅进一步加快大陆经济外向型的发展，提升大陆企业管理水平的提升，而且也有效地弥补了台湾的对外贸易逆差，积极地推动着台湾的产业升级和经济国际竞争力的提升，这就决定了两岸经贸关系必然进一步深化发展的客观性、联动性和不可逆转性。
（2）两岸领导人在推进ECFA问题上均持积极的态度：在台湾方面，马英九在面对媒体时，明确指出“ECFA签署越快越好”⑤，吴敦义在接受“立法院”质询时表示“ECFA对台湾有利”⑥，江丙坤在接受采访时也强调“签署ECFA有助于台湾避免边缘化”⑦；而大陆方面更是将推动ECFA的协商签署与促进两岸“和平发展”、造福两岸人民紧密结合起来，胡锦涛总书记在福建考察时强调“对台湾民众有利的事一定要做，而且要做好”⑧，温家宝总理在“政府工作报告”中指出“通过商签两岸经济合作框架协议，促进互利共赢，建立具有两岸特色的经济合作机制”；⑨国台办主任王毅则将此具体化为“平等互利、合情合理、释放善意、好事办好”16字方针。正是两岸高层的积极努力，使得ECFA的协商进程得以顺利推进。
（3）现阶段，两岸各界已充分认识到，随着两岸经济全面合作条件的逐步成熟，两岸经贸关系将呈现以整合分工取代代工生产、以共同进行技术研发和制定共同的技术标准取代单纯的技术移转、以项目合作和共同开发内需市场取代单纯的接单生产、以人力资源的优势互补取代产业链互补的基本态势，两岸经济合作的发展空间将更加广阔。这一发展态势表明，两岸之间加快推进正常化、规范化的经贸交流机制已是当务之急。
正是基于上述原因，两岸在有关ECFA的协商过程中，很快达成相应的共识，并在基本原则上达成一致，现阶段，双方尚需要解决的关键问题是早期收获项目的具体安排。台湾方面提出需要减税和开放市场准入的项目包括纺织、机械、化工、金融服务（银行）等，约1000项，⑩涉及细目多；其中也包含有部分需要调整和协商的成分，如尼龙纱项目，目前这类产品台湾已经不再生产，而以进口为主，因此，具体的清单尚待进一步的完善。由此分析，双方针对早期收获清单可能还需要进一步简化、细化，并通过协商以其他方式达成相应的目标。更重要的是，依据两岸达成的共识，在具体协商进程中，可以参照CEPA的协商模式，即先确定基调，减少分歧（避免争议），并在此基础上进一步充实具体内容。同时，需要指出的是，在当前的国际经济合作大背景下（WTO规范与区域经济合作的作用日益凸显），两岸进行协商协议的基本原则应当是“平等协商、互补互利、循序渐进、产生实效”。只要依循这一原则，就会尽可能减少台湾民众的疑虑，并使协议能够尽快对双方的经济发展产生直接的助益。
    CEPA及中国－东盟自由贸易区建设与ECFA关系
    ECFA是两岸经济合作的框架性协议，其核心意涵是确定双方深化经济合作的基本原则、内涵、协商进程、早期收获以及争端解决方式、终止条款等。从基本内容看，ECFA为两岸经济合作的进一步深化搭建起基本的框架，提出合作的基本方向，而具体内容则尚待进一步的充实。相比之下，CEPA与中国－东盟自由贸易区则已进入实际运行阶段，且经过多年的实践，已经发挥出积极的效应。
（1）关于与CEPA的差异。事实上，两岸协商签署ECFA的背景、主体、条件、合作重点、所涉及的产业领域均与CEPA存在较大差异。香港作为国际金融中心之一，其产业结构相对单一，金融及相关服务业（航运、物流等）占据其GDP总值的93％，(11) 内地与香港的互补性强（现代服务业领域，相互替代性有限），因此，相关合作推进很快，且CEPA对香港经济的推动作用明显。需要指出的是，CEPA也是完成基本协议签署的基础上，以分阶段协商逐步充实的。目前，CEPA已为大陆与香港经济合作深化和发展奠定了坚实的基础，尤其是粤港一体化进程的加快使香港的经济呈现出持续稳定的发展态势。自2001年以来，香港始终被评为全球自由化程度最高的经济体。(12) 台湾相对而言，具备相对完整的经济结构，带动经济增长的关键部门以高科技产业为主，因此，ECFA、尤其在早期收获清单中主要涉及传统制造业，而对于服务业领域的开放尚存在较多的争议，尤其是陆资入台的限制颇多，而具体协商进程也未明确，因此，很难将ECFA与CEPA进行直接的类比。
（2）关于中国－东盟自由贸易区对ECFA的影响。从协商进程看，中国－东盟自由贸易区是区域经济合作的典范，充分体现出在政治互信基础上的经济一体化的实际效应。中国－东盟自由贸易区是在互补互利互谅的基础上，依据经济发展规模、水平的实际情况，分阶段、按步骤协调推进的过程。对于双方的经济发展均产生直接有益的影响。据统计，在中国－东盟自由贸易区协议生效后，即产生明显的效果。2010年1月份，双边贸易额达到215亿美元（出口106亿，52％；进口109亿，120％），较2009年同期增长80％（同期对欧26％，对美19％），东盟超越日本成为大陆第三大贸易伙伴。其中上海关区进出口47亿美元，62％，高于平均增幅31％。(13) 随着第二阶段服务贸易开放及第一阶段投资开放协议的实施，预期中国－东盟间贸易将出现新的突破性的增长。
由于东亚地区占台湾出口比重的60％以上（其中对大陆及港澳的出口占台湾出口的40％），因此，中国－东盟自由贸易区的建设必将对台湾经济发展产生直接的影响，从近期来看，主要是对台湾的传统制造业出口产生冲击（大陆与东盟将实现平均税率为0.1％左右的零关税。而台湾则需要面对7％—11％的平均关税，尤其是在纺织、机械、化工方面，涉及产品约700多项(14)）；而从中期看，台湾将由于贸易转移效应显性化而出现产业加速外移的效应；长期而言，更是导致台湾经济的边缘化（被排斥于区域经济一体化的协商进程之外）。由此分析，两岸尽快协商签署ECFA已成为台湾摆脱当前经济困境、参与区域一体化进程和实现经济持续稳定增长的主要途径，势在必行。
事实上，中国－东盟自由贸易区的建设对两岸经济合作的模式提出了新的要求，即需要对两岸的要素进行优化配置，实现合理、双向、有序的要素流动机制，从而有效提升整体经济的竞争力，以更好地适应区域经济一体化的调整。与此相应，在大陆投资的台商需要顺势而为，充分利用自身在技术、管理、行销等方面的优势，结合大陆经济结构调整与两岸合作模式的变化，以“调结构（产业转型、产能转移、产品转向）、促民生（转向内需、重点发展服务型经济）”为重点，顺应大陆的“工业化（供给）、城市化（消费）”进程而为，从而实现“保增长”（保持在大陆持续增长的态势）的目标。
    ECFA的协商签署中存在的争议及需要注意的问题
    ECFA是实现两岸经济合作正常化、规范化、制度化的重要前提。在两岸领导人的积极推动下，ECFA的协商进程进一步加快，从目前的情势看，2010年6月份完成相关的签署应可预期。但也必须认识到，ECFA的签署只是两岸深化经济合作的新起点，其后，尚有诸多更加错综复杂的问题和涉及的领域需要克服和突破。这主要体现在两方面：首先，ECFA按照现行的内容还属于框架性的协议，除早期收获计划外，并不涉及具体内容，因此，进程与推进尚待后续性协商；其次，ECFA在性质上属于FTA，但考虑到两岸关系的特殊性及两岸经济合作的实际需要而进行了相应的设计与规划，因此，如何符合WTO的规范、使之既能够惠及台湾全体民众和各项产业，并有利于促进两岸经济的双方直接交流，这方面的内容和政策实施尚待进一步的完善。
从两岸关系发展的角度看，由于ECFA在岛内仍存在着较多的争议，尤其是绿营势力以进行“公投”为诉求，不断鼓动与凝聚反ECFA的力量，从而对ECFA的实际运行产生一定的阻碍。从绿营的基本论述来看，主要涉及三方面的内容：一是担心对台湾主体性的影响（包括避免台湾的“港澳化”和符合WTO的规范），二是担心对台湾传统制造业和农业的冲击（包括避免引进大陆劳工问题），三是担心台湾的“国际经济活动空间”拓展的限制（与其他WTO成员协商签署FTA）。(15) 事实上，ECFA作为单纯的经济合作协议，其本身的设计不仅希望能够有效避免引发两岸间的政治争议，而且更是希望通过协议能够有效解决当前台湾经济发展所面临的困境，探讨两岸经济合作机制与东亚区域经济合作相衔接的问题，实现两岸的优势互补，共同提升两岸经济的国际竞争力，增进民众福祉。这是两岸协商签署ECFA的基本原则和大方向，其原则是互补互利，方式是循序渐进，途径是彼此尊重、相互协商，其目标是实现共同繁荣，这是符合两岸民众根本利益和两岸经济合作现实的，既有效反映出两岸在经济发展水平、规模上的差异，也有效顾及台湾民众的关切（“让利说”与目前“不开放大陆劳工赴台、不开发大陆农产品入台”承诺），因此，也得到工商界和许多民众的支持。正是基于上述原因，在“双英会”后，岛内对ECFA的知晓度上升至78％，支持度为48％，较辩论前上升7％；(16) 而根据“旺旺中时民调”，6％的岛内民众在收看辩论后改变立场，其中81％由反对转为支持，10％由支持转为反对，(17) 表明ECFA在岛内业已获得越来越多的民众理解与支持。
当然，针对台湾部分民众对ECFA存在的疑虑，还是需要予以关注。一方面台湾当局需要通过积极的宣导，使民众对ECFA有更加清楚的认知，进而减少疑虑；而另一方面是通过ECFA的实践，使民众充分感知ECFA对台湾经济和民众福祉的增进效果，使民众从ECFA中获得实利。这就需要注意以下三方面的问题：一是密切关注ECFA签署后的实际推进进程与效果，使其效应切实惠及多个领域，能够为全民所享有（尽管针对不同产业、区域、阶层难免会有所差异），从而避免为泛绿势力所利用，使ECFA问题出现政治性的干扰与反复（如“公投”等），这就需要在积极推进ECFA的同时，辅之以其他相应的配套措施，以产生更加直接的效应；二是切实落实相关的协商进展与两岸经济发展的实际需求，避免产生政策脱节，从而影响ECFA实际效益的发挥，尤其是切实解决好台湾经济发展与东亚区域经济整合相衔接的问题，减缓台湾经济界对边缘化的疑虑；三是认真细致地做好产业损害评估与完善补偿机制问题，对两岸受到损害的产业予以积极的关注，从而使ECFA的正面效应大于负面效应，也使得ECFA获得更多的台湾民众的支持与理解。
    ECFA对两岸经济合作的影响
整体而言，ECFA的签署对两岸经济合作存在着多方面的影响。作为台湾最大的出口地区、顺差来源地和最大的对外投资地，长期以来两岸经济合作始终是以“投资带动贸易”模式为重心，而其中以出口为指向的电子资讯产业一直居于大陆吸引台资的首位。在这一过程中，尽管通过优势互补，使两岸在很大程度上实现资源整合，互蒙其利，但此种状况也导致两岸经济合作的较大局限性，包括投资区域集中（80％以上的投资集中在沿海地区）、产业集中（60％以上为电子资讯产业）、对外依赖度高（80％的产品以出口为指向）、合作模式单一（投资带动贸易方式）等。随着大陆经济的发展及两岸经济合作层次的深化，诸如成本快速上升、土地储备不足、政策优惠弱化等问题也日渐凸显，从而在一定程度上减弱了两岸经济合作的动力与要素配置的效率，而改变这一状况的关键就是要调整两岸经济合作的方式，实现更合理的要素配置与调整。ECFA的协商签署为两岸经济合作方式的调整与变化提供了有利的契机，但有存在着多方面的影响：
从有利方面看，主要体现在以下四方面：一是随着合作的深化，两岸经济的整体优势将得到有效的拓展，合作的层次和领域会进一步扩展，产业集聚效应愈加显现，有利于两岸经济在现有的基础上推动合作层次的提升，例如合作领域与范围（金融业、信息服务、物流直通、物联网、高等教育、职业人才培训、文化创意、共同研发、合作制定标准等）的拓展等，尤其是可以有效地做大做强双方在商贸服务领域的合作，实现要素更合理有效的配置，从而进一步提升经济资源利用的效率，扩大经济增长的内涵与空间；二是有利于在既有的产业合作平台进一步扩大生产服务功能，推动产业合作向上下游延伸，提升合作的层次，强化生产基地与生产性服务的辐射中心的功能，优化产业结构与资源配置的效率，促进经济结构调整和产业升级；三是有利于进一步拓展新的合作空间，尤其是构建陆资入台的综合服务平台、积极推动官方半官方交流与相互设点工作以形成有效的功能性合作平台（现阶段大陆已经在多个层次与台湾各县市开展相关的合作，尤其是上海市与台北市签署的四项备忘录等）、企业间的合作（尤其是大企业合作以及与此相关的产业项目合作，如大型计算机、无线宽频、新能源、新材料、绿能汽车等）等；四是通过签署ECFA，有助于实现台湾经济与东亚区域经济合作的有效衔接，充分利用台湾在拓展国际市场的经验和大陆的资本优势，结合两岸企业向海外延伸，拓展更大的经济发展空间。
当然，从ECFA的签署到发挥实际成效，尚需要一个较长的过程，且台湾内部对此还存在诸多疑虑和政治争议，有诸多的问题需要加以解决。具体而言，包括以下三方面：一是由于ECFA属于框架性协议，涉及的许多产品与市场开放的问题尚未确定具体协商进程，再加上民进党宣称执政后将采用“公投”方式废止ECFA，(18) 这就使得ECFA后的两岸经济合作面临较大的不确定性，进而会影响到实际效应的发挥；二是两岸经济合作的过程是要素更有效整合的过程，也是产业及相关资源重新配置的过程，其间必然存在着产业调整与替代的现象，局部区域、相关产业、部分阶层可能收益较多，而另一些则收益较少、甚至受到损害，需要尽快建立合理的损害补偿和利益分配机制，从而争取使ECFA真正发挥惠及全体民众的效应；三是随着ECFA的签署，将使得两岸经济合作的形态从“投资带动贸易”向“要素合作”转化，两岸合作空间进一步扩大，要素流动将呈现出双向化的形态，但由于岛内绿营势力和部分民众对陆资入台仍抱持反对和抵制的态度，使得陆资入台的进程与所能够涉及的领域、范围受到较大的局限，从而使两岸资源双向流动对经济效率的实际提升作用难以发挥，对此，应有充分的认识与准备。
结语
    ECFA的签署在两岸关系发展中具有重大意义，不仅能够有效推进两岸经济关系的正常化、规范化与制度化，而且有助于进一步加强两岸交流、建构“和平发展”框架。因此，有必要对签署ECFA的后续效应进行更加深入细致的研究，采取相应的对策，以继续保持与深化两岸经济合作领域的优势，并通过要素配置优化与调整，推动两岸共同发展。具体而言，可以考虑从以下三方面入手：一是在通过区域对接的合作方式争取主动（包括海西区的建设、浦东的综合配套改革试点、江苏的沿江战略等），使台商继续享有“同等优先”的待遇，继续保持大陆在推动两岸经济合作方面的引领作用，具体实践与落实“让利说”，使台湾民众切实感受到ECFA带来的实际利益；二是在“十二五”规划过程中，进一步考虑将大陆的整体经济发展与台湾经济有效衔接的问题，提升要素整合的效应，尤其拓展服务业领域的合作空间，形成两岸不同的发展区域、不同发展梯次的经济合作，深化经济合作实际效益，推进两岸的全面合作；三是在进一步增进两岸政治互信的基础上，有效解决台湾的国际经贸活动空间问题。
    ECFA协商签署是两岸关系发展的重要阶段，如处理得当，则将有效结合两岸优势，增加民众福祉，实现共同繁荣，从而为两岸关系的和平发展提供更加有利的条件和更加广阔的空间。
收稿日期：2010.6.15
注释：
①［台湾］中华日报，2010-01-29
②人民日报海外版，2010-02-27
③李景治．深化改革，增强抗风险能力：关于国际金融危机的几点思考，江苏行政学院学报，2990(5)
④ 21世纪经济报道，2010-02-23
⑤［台湾］联合报，2010-02-03
⑥［台湾］中国时报，2010-02-04
⑦［台湾］中国时报，2010-02-02
⑧人民日报，2010-02-12
⑨新华网http://www.news.qq.com./a/20100305/002283.htm（人民网），摘自温家宝总理载在全国人大11届3次会议的“政府工作报告”
⑩［台湾］经济日报，2010-02-03
    (11) 香港经济年鉴，2008
    (12) 根据瑞士洛桑国际管理学院“世界竞争力排名”（2009年）。
    (13) 解放日报，2010-03-07
    (14) ［台湾］工商时报，2010-01-12
    (15) 根据4月25日蔡英文与马英九就ECFA进行辩论的主要观点整理。
    (16) ［台湾］联合报，2010-04-25
    (17) ［台湾］中国时报，2010-04-25
    (18) ［台湾］自由时报，2010-04-28