胡淑慧：论两岸在台湾对外洽签FTA问题上的分歧与协调思路
发布时间：2014-09-29 来源：
【原文出处】《学术探索》(昆明)2013年10期第46～50页
【英文标题】Disagreement between Mainland and Taiwan over Taiwan’s Signing of the FTA and Proposals for Coordination
【作者简介】胡淑慧，女，北京联合大学台湾研究院副教授，博士，主要从事国际政治与中国政治研究，北京 100101
【内容提要】 台湾方面片面认为其作为WTO成员有权自由与相关国家洽签FTA。大陆方面认为洽签FTA是主权国家之间的行为，尽管台湾为WTO的成员，但作为中国的一个单独关税区，其无权与有关国家洽签FTA。台湾对外洽签FTA并非一个纯粹的经济问题，其带有明显的政治意图，台湾不能单方面决定，需要两岸通过沟通协商解决。从台湾方面来说，必须坚持一个中国框架，持续推动两岸关系和平发展，与大陆积极沟通和协商；从大陆方面来说，当适度理解台湾民众的关切，并予以附条件的同意，采取个案处理的方式应对和处理台湾对外洽签FTA问题。
Taiwan claims that as a WTO member, it is entitled to sign FTA with other countries while the mainland maintains that an FTA is a kind of behavior between sovereign states. Therefore, though as a member of WTO, Taiwan has no right for FTA signing for it is one of China's special tariff zone. Taiwan' signing of the FTA is not a purely economic issue, but an issue of obvious political intent. Therefore, Taiwan cannot decide unilaterally. It has to solve it through communication and negotiation with the mainland. From the perspective of Taiwan, it must adhere to the one China framework, continue to promote the peaceful development of cross-Strait relations and try to communicate and consult with the mainland. In terms of the mainland, it should understand the concerns of the Taiwan people moderately, give its conditional consent and adopt case study method to respond and handle Taiwan's behavior on the FTA issue.
【关 键 词】台湾/自由贸易协定/FTA/一个中国Taiwan; free trade agreement; one China
一、台湾推动FTA历程的简要回顾
自台湾加入WTO以来，积极争取与有关国家洽签FTA一直是台湾当局的重要对外战略目标之一。事实上，在加入WTO之前的国民党执政时期，台湾当局就曾与有关国家洽签FTA，其中与新加坡的商谈最为积极，唯因新加坡顾及其与中国大陆的关系，最后中止了与台湾的洽谈。民进党执政时期，台湾成为WTO的成员单位，在全球经济整合浪潮下积极推动对外签署FTA，不仅与拉美地区的5个“邦交国”签署了4个FTA，而且还积极推动与新加坡、美国、日本及东南亚国家签署FTA，但未获得实质性进展。[1]2008年国民党重新执政后，两岸关系进入和平发展新时期。在两岸关系持续改善与和平发展的大背景下，马英九当局借着大陆不便极力反对的政治心理，在国际社会开启新一轮对外洽签FTA的谈判，并将签署FTA视作台湾参与区域经济整合、振兴台湾经济的重要路径。尤其在两岸签署ECFA之后，台湾社会各界普遍认为，两岸既已签署ECFA，大陆就不应该再阻挠台湾对外洽签FTA，并且身为WTO成员，台湾有权对外洽签FTA。于是，台湾当局“经济部”成立了FTA专案小组，马英九还亲自担任“FTA专案小组”召集人，并提出以“多元接洽”、“逐一协商”的方式，以“台、澎、金、马个别关税领域”名称优先推动与有关国家洽签FTA。在马英九第一任期内，台湾当局大力寻求与美、日、欧、东盟等国洽签FTA或“经济合作协议”(ECA)，并力推恢复“台美贸易暨投资架构协定”(TIFA)协商、签订“台新(加坡)经济伙伴协议”(ASTEP)、洽签台欧(盟)ECA等一系列目标。2011年5月，欧洲议会首度以决议案方式明确支持台欧洽签ECA；同年5月，“台新(加坡)第一回合协商”正式展开；随后中国台湾与澳大利亚洽签“投资促进协议”、与日本展开洽签“台日投资协议”的接触和谈判。此外，与菲律宾、印尼、印度等国陆续展开官方或民间洽签FTA的评估作业。总体看来，虽然马英九当局在其第一任期内积极推动，但由于与大陆在某些关系上并未理顺，譬如未与大陆完成ECFA后续相关谈判、未能与大陆就台湾对外洽签FTA问题展开积极沟通和协商等，致使其有进展，但进展不大。
2012年，马英九成功连任，大陆顺利完成新一代领导人的权力交接。在两岸关系和平发展持续推进的态势下，马英九当局继续坚持“先两岸、后国际”、“从中国大陆走向世界”的推进思路，积极推动两岸ECFA后续协议的商签，从而为其与有关国家洽签FTA减少阻力、创造条件。在此背景下，台湾地区和新加坡于2013年5月17日完成ASTEP的实质协商，协议签署即将达阵。7月10日，台湾与新西兰正式签署ANZTEC，这是继两岸签署ECFA之后，台湾对外签署的第一个具有FTA性质的重要经济合作协议，也是台湾首次与其“非邦交国”签署的经济合作协议。该协议被认为是近些年来台湾参与区域经济整合的重要进展，具有指标性意义。[2]可以预见，马英九在其第二任期的剩余时间将进一步利用两岸关系和平发展的有利时机，在既有基础上继续推动对外洽签FTA工程。
二、两岸在台湾FTA问题上的分歧及评析
(一)台湾方面的认知和主张
台湾岛内蓝、绿两大阵营尽管严重对抗，但它们在主张对外洽签FTA问题上却高度一致，认为台湾地区有权自由与有关国家签署FTA。朝野双方一致认为，台湾地区是WTO的成员单位，依据WTO的相关规定，框架内的任何一个成员单位均有权利与其他成员单位自由洽签FTA。大陆和台湾均是WTO框架下的成员单位，地位是平等的，与WTO的其他成员单位洽签FTA是WTO赋予台湾的权利，台湾无须与大陆协商并征得大陆的同意。但大陆方面常常坚决反对台湾在WTO框架下与其他成员单位自行签署FTA，在台湾方面看来，大陆的抗议或反对是其他成员单位不愿意或无法与台湾签署FTA的主因。为此，台湾方面对大陆的做法非常不满，认为大陆无理打压台湾的“国际活动空间”。如果说台湾地区申请加入联合国等主权性国家组织，大陆进行打压尚可理解，但依据WTO规则与其他国家签署非主权性的经济合作协议，亦遭大陆如此打压，这让台湾方面难以理解和接受。另外，台湾方面认为，两岸签署ECFA及后续协议之后，大陆即会停止打压，台湾地区便可自由与有关国家洽签FTA。
(二)大陆方面的认知和坚持
大陆方面认为，台湾地区与有关国家洽签FTA本身并非一个纯粹的经济行为，其中不乏政治(乃至主权)意涵。主要表现在：第一，就议题内容而言，表面上看，FTA属于经济议题，但在政治与经济交融的当下，或许有些议题可视作纯粹的经济议题，但有些议题绝非纯粹的经济议题，如石油、天然气等能源议题本身不乏军事、安全、政治的成分。第二，就洽签主体而言，台湾当局与有关国家展开洽签FTA的谈判，台方的谈判主体必然是“中华民国”的经贸主管部门，最终协议的签署也将由“中华民国”的经贸主管部门与有关国家之中央政府的经贸主管部门完成，这样易凸显“中华民国”的主体性，易给国际社会以“两个中国”或“一中一台”观感。第三，就洽签动机而言，台湾积极推动洽签FTA，并非单纯基于经济考量。况且，台湾地区与有关国家商签FTA本身即涉及两岸关系中“一个中国”原则的确认问题，因为大陆与有关国家的建交公报均对“一个中国”原则有明确、具体的规定，即明确世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，该国不与台湾发生官方关系。第四，就战略意图而言，台湾积极推动FTA可谓“醉翁之意不在酒”，而在于台湾当局将洽签FTA作为台湾拓展“国际生存空间”的重要途径。第五，就政治效果而言，台湾洽签FTA着实会在某种程度上提高台湾的国际能见度，进而产生强化其主体性的效果。倘若大陆方面不加以干涉和反对，极易在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”观感。基于以上五个方面的原因，大陆方面并不乐见台湾地区与有关国家洽签FTA。
(三)分析与评价
1.不能简单地认为台湾推动FTA是出于经济考量
众所周知，国际社会中诸多FTA均有地缘政治、战略利益、军事关系等非经济因素考量，譬如中国与巴基斯坦签署的FTA，美国与以色列签署的FTA等并非纯粹由经济因素决定。鉴于两岸关系的特殊性，如若大陆不反对台湾方面与大陆建交国签署FTA，则不排除有些国家出于政治考量与台湾地区签署FTA。以台湾方面积极主动寻求参与TPP谈判为例，美国乐见台湾参与其主导的跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)，本身即具有明显的战略目的，即通过拉拢中国之外的一些亚洲国家和地区加入其主导的TPP，不仅可以对中国——东盟FTA起到制衡作用，削弱中国在该区域的影响力，而且可以确保美国在东亚、东南亚的地缘政治、经济和安全利益。因此，美国引导台湾地区参与TPP谈判，并非仅仅基于经济和贸易考量，其中不乏地区安全和区域平衡的战略考量。就台湾地区而言，其积极主动寻求参与TPP谈判，不容否认其中自有经济考量，但经济考量绝非第一位的要素，政治考量才是首要因素。不必讳言，积极参与美国主导的TPP、与有关国家洽签FTA，实乃台湾地区拓展“国际活动空间”的重要途径。就台湾地区与拉美5个小国已签署的4个FTA看，拉美5国与台湾地区的贸易量很小，不足百分之一，对台湾经济并无多大助益，但在政治上起到了巩固“邦交”的效果。因此，台湾当局与有关国家洽签FTA，既出于拓展“国际经济空间”以发展经济的动机，也出于拓展“国际政治空间”、服务于岛内选举的目的。民进党执政时并不避讳这一点，明确表示是出于政治考量。马英九当局积极倡导对外签署FTA，虽然没有陈水扁执政时期那样明显的政治目的，但却不能说没有政治因素考量。[1]总的说来，台湾地区对外签署FTA涉及加强双边关系、多边关系，拓展“国际空间”问题，在两岸之间可谓敏感的政治问题。
2.不能简单地认为台湾地区有自由签署FTA的权利
针对台湾方面所谓的“两岸同为WTO框架下的成员单位，台湾地区有权同其他成员单位自由签署FTA”之说，笔者认为，这是片面理解WTO的有关规则所致。倘若从WTO的有关精神来看，其说法难以成立。主要基于以下两点：(1)两岸在WTO框架下的身份和地位有所不同。首先，两岸加入WTO的身份不同。由于主流国际社会普遍承认世界上只有一个中国，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，因此，大陆是以中国主权国家的身份加入WTO的，而台湾是以中国的一个单独关税区的身份加入WTO的。其次，两岸加入WTO的时序不同。大陆与台湾先后于2001年底、2002年初加入WTO，之所以在加入时序上做出这样的差异性安排，是因为双方加入WTO的身份根本不同。早在1990年1月1日，台湾当局以“台、澎、金、马个别关税领域”(简称“中国台北”)名义申请加入GATT。1992年10月，中国大陆与GATT代表理事会达成共识，在大陆先“恢复”GATT席位后，台湾以“台、澎、金、马个别关税领域”的名义，按GATT1947第33条加入GATT。1993年9月29日GATT理事会通过成立台湾加入工作小组决议时，首先引用联合国第2758号决议，声明支持“一个中国”原则，并以“中国台北”名义通称台湾，将其定位为中国的一个单独关税区(与香港、澳门一样)。1995年WTO成立后，按照《WTO协定》第12条规定，并遵循GATT下的共识，在大陆以主权国家身份成为WTO成员后，台湾以“台、澎、金、马个别关税领域”的名义加入WTO。在大陆加入WTO之后的2002年1月1日，台湾成为WTO的正式成员。[3]这种时序差异方面的特意安排主要为了体现“台、澎、金、马个别关税领域”是中国的一个特殊区域，而非与大陆是国与国的关系。(2)两岸在WTO框架下的权利有所不同。从WTO成员资格看，《WTO协定》第12条的“国家”与“个别关税领域”是并列的两类主体概念。这既表明WTO本身并非完全是主权国家政府间国际组织，也排除了“个别关税领域=国家”说辞，从而既赋予了两岸都可以成为WTO成员的法律前提，并使得WTO下两岸经贸关系成为WTO平等成员之间的经贸关系，又不影响两岸同属一个中国的客观事实与国际社会普遍认同的“一个中国”原则。两岸同属WTO成员，并不意味着两岸具有同等的对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的权利，也并不意味着台湾地区可以自由地与WTO其他成员签订FTA之类的协议。因为从国际法主体身份看，非主权国家实体虽然可以作为国际法主体，但其主体资格与权利是受到严格限制的。由于“台、澎、金、马个别关税领域”并非主权国家，作为有限的国际法主体，它本身没有缔约权，其对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的资格必须得到其所属主权国家的授权或确认，并且其行为与活动要受到一定的限制。所以，台湾地区与其他WTO成员签署FTA，大陆有权干预。[3]需要特别指出的是，尽管大陆方面当初首肯台湾以单独关税区身份加入WTO，但这并非意味着大陆方面已间接同意或授权台湾可以单独关税区身份加入其他国际经济组织或对外签订FTA。
3.不能简单地认为两岸ECFA之后台湾地区便可自行与相关国家签署FTA
马英九当局认为，倘若两岸关系得不到改善，两岸不签署相关经济协议，就无法跨越大陆首肯台湾地区对外洽签FTA这道门槛。于是马英九努力与大陆改善和发展两岸关系，积极同大陆签署ECFA，并将ECFA作为台湾对外洽签FTA的敲门砖，并希冀在此基础上与有关国家签署FTA。[4]两岸签署ECFA及后续协议之后，台湾地区是否可以自行与有关国家签署FTA了呢？笔者认为，即便两岸签订了ECFA及后续协议，也并不意味大陆方面间接同意或授权台湾对外签订FTA。因为从法理上说，两岸之间签署ECFA及后续协议与台湾对外签署FTA之间有联系，但无必然的联系。之所以有联系，是因为两岸能签署ECFA及有关后续协议，表明台方保持积极推动两岸关系和平发展的态度，这为大陆所乐见。针对台湾的善意，大陆自会有相应回应，在台湾与大陆主动沟通和协商台湾地区对外洽签FTA问题时，大陆会依据具体情况做出具体研判，在不伤害“一个中国”原则的情况下，给予适当同意或默认，至少不再正面去抗议或反对。如此无疑给台湾预留了洽签成功的空间。之所以无必然联系，是因为ECFA是两岸之间以两会名义签署的协议，而台湾地区对外洽签FTA关乎台湾地区与其他国家，兹事体大，若大陆方面听之任之，易在国际社会造成“两个中国”观感。诚然，两岸之间先行签署ECFA及后续协议，有助于两岸关系和平发展，有助于两岸关系持续改善，有助于增进两岸政治互信，这些无疑会减轻大陆之于台湾地区对外洽签FTA的抵制或反对，从而为台湾地区对外洽签FTA减少阻力，但这并不能视作台湾地区自行对外洽签FTA的最大理由。对于台湾地区对外洽签FTA问题，大陆方面要视台湾洽谈FTA的具体情况做出具体研判，研判的依据即是否会在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”。可以想见，即便两岸ECFA后续协议签署之后，台湾对外洽签FTA如若碰撞“一个中国”底线，大陆仍会予以反对。因此，马英九当局“先两岸、后国际”的思路和规划固然有值得肯定处，对推动两岸关系和平发展深具积极意义，美中不足的是不乏单方规划、设计的功用主义色彩。
三、两岸协商解决台湾FTA问题的路径
(一)台湾方面应采取的立场、态度和做法
1.原则：坚持一个中国框架
台湾地区与大陆的非建交国(通常是台湾的“邦交国”)洽签FTA，大陆即便不满，也无以干涉或控制。但倘若台湾方面洽签的对象是大陆的建交国，问题将变得非常棘手，这涉及国际社会对“一个中国”原则的遵循，以及两岸在国际社会的互动，因此大陆的立场态度与两岸关系发展形势颇为关键。回顾五年多来，两岸之所以在台湾“国际活动空间”领域能够达成一些共同遵守的行为规则及其共识，根本的政治基础即在于双方均坚持“一个中国”原则。如果偏离了“一个中国”原则，则两岸之间的问题无从解决，直接损害的是两岸人民的利益。因此，台湾当局在对外洽签FTA时，当以适当名称。按照台湾地区加入WTO时的规定，其对外洽签FTA应以“台、澎、金、马个别关税领域”或“中国台北”的名义，不刻意凸显所谓的“中华民国”。此次台湾地区与新西兰签署ANZTEC之所以取得成功，与其所使用“台、澎、金、马特别关税领域”的名称和身份密切相关，该名称和身份不仅符合WTO的精神及名称规定，亦为大陆方面所接受，与民进党执政时执意以“中华民国”名义对外洽签FTA可谓迥异其趣。大陆的建交国与台湾地区往来时必须遵守其与大陆建交时所签署的建交公报精神，恪守“一个中国”原则。
2.基础：持续推动两岸关系和平发展
马英九主政以来，承认“九二共识”这一两岸互动的重要政治基础，两岸关系才获得重大改善，也为台湾对外签署FTA创造了条件。试想，倘若没有两岸关系和平发展的大好形势，两岸依然处于“互挖墙脚”的对立状态，在大陆的抗议或反对之下，新加坡会冒得罪大陆之大不韪与台湾当局洽签ASTEP吗？答案不言而喻。台湾地区之所以能在近期与新西兰签署ANZTEC，同样建立在两岸关系持续改善且两岸有一定政治互信基础之上。可以说，未来台湾能否在对外签署FTA问题上获得重大突破与进展，在很大程度上仍取决于两岸关系和平发展与两岸政治互信。因此，两岸关系和平发展与两岸政治互信是台湾与其“非邦交国”洽签具有FTA性质经济合作协议的重要前提和基础。[2]台湾方面当秉持务实前瞻原则，与大陆建构多元的对话及沟通平台，在此基础上不断强化两岸关系和平发展新形势下的两岸政治互信。
3.方式：与大陆积极沟通与协商
台湾对外洽签FTA是台湾拓展“国际活动空间”的重要组成部分，涉及大陆的建交国与主权维护的问题，因此，绝非由台湾单方面所能决定，台湾当局应主动与大陆进行沟通和协商。台湾地区欲与大陆的建交国签署FTA而不考虑大陆因素或大陆立场，那是行之不通的。[1]台湾对外签署FTA问题必然涉及国家主权问题，台湾越过与大陆协商单方面谋求国际合作，必然会给大陆造成挑战“一个中国”的压力，大陆方面自会加以抵制和反对。解决这一棘手问题的通途只能是台湾方面与大陆方面及时积极沟通和协商，事先获得大陆的默认或首肯。今年5月下旬，大陆国台办主任张志军在接受《联合报》系统专访时就台湾对外洽签FTA问题特别指出，双方应该先沟通，沟通过程就是建立互信的过程。[5]台湾方面在对外洽签FTA的路径上应坚持“从大陆走向世界”，而非“从世界走向大陆”。台湾地区和新西兰、新加坡相关协议的顺利签署，充分证明马英九当局“从中国大陆走向世界”的策略是一条可行之路。[6]如若不然，意欲“从世界走向大陆”，即先走向国际社会，通过国际社会给大陆施加压力，进而达到拓展“国际活动空间”的目的，实践证明，此路不通。
(二)大陆方面应采取的立场、态度和做法
1.当适度理解台湾同胞的关切
台湾地区对外洽签FTA问题，牵动着台湾当局和岛内民众的敏感神经，岛内民众对此高度关注。若大陆方面处理不当，势必影响两岸关系和平发展进程，为此，大陆方面当高度关切重视。事实上，大陆方面对于台湾当局对外洽签FTA、参与亚太区域经济整合问题一直十分关注与重视。大陆重视和关切的前提和限度是，在国际社会不造成“两个中国”或“一中一台”观感。毋庸置疑，台湾当局推动对外洽签FTA不乏凸显台湾地区主体性之用意，与此同时，不可否认的是，其并非时时处处念兹在兹凸显“中华民国”，一些时候不过为了应对岛内政治选举之需。若果属于后者，大陆方面当以适当理解、关切和默许。只要不挑战“一个中国”原则，并确实对台湾民众有利，大陆方面并非不可以抱持默认和首肯的态度。
2.予以附加条件的同意
在大陆方面看来，签署FTA及参加区域经济整合是主权国家的行为，台湾作为中国的一个“单独关税区”，无权与其他国家自行洽签FTA。就大陆而论，倘若对台湾对外洽签FTA不加任何限制，放任台湾在国际社会凸显其主体性，极易在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”观感，这无疑与“一个中国”原则相背离；一味坚决反对台湾对外洽签FTA，亦不利于两岸关系的持续改善与和平发展。为了照顾台湾民众的利益，比较可行的解决方案应是附条件地允许台湾对外洽签FTA，譬如，台湾先行和大陆完成后续相关协议签署，与大陆建立自由贸易关系，从长远来说，可形成两岸共同市场；在此基础上，台湾与大陆积极沟通协商参与TPP谈判及亚太区域经济整合问题(而非台湾单方面与相关国家洽商TPP问题)；附条件允许的好处即在于既很好地维护了“一个中国”原则，又能在两岸关系和平发展的框架下务实、灵活、审慎、稳妥地解决台湾对外洽签FTA问题。
3.采取个案处理方式
为了更好地维护“一个中国”框架，大陆先前的经验是采取个案处理、而非“通案包裹处理”方式。该处理方式的优点在于其处理结果不具有示范效应。之所以采行此种处理方式，主要因为：第一，在台湾政党政治生态日趋复杂的背景下，政党轮替日益常态化。在目前台湾尚有一部分人未能放弃“台独”主张的情况下，个案处理方式有助于防范日后民进党上台执政时利用所获得的“国际活动空间”从事分裂活动。第二，台湾与相关国家洽签FTA的内容、议题、对象、目的不尽一致。大陆届时当根据具体情况做出具体研判，不能抽象、笼统地予以默认或反对。倘若台湾当局对外洽签的FTA，对于台湾经济复苏确有助益，且在名称、身份、名义上不对“一个中国”原则构成伤害，大陆可予以默认或首肯；如若不然，则另作他论。基于以上分析，大陆只能采取“个案处理方式”应对和处理台湾地区对外洽签FTA问题。
【参考文献】
[1]汪苠.台湾FTA风暴即将来临[J].广角镜(香港)，2010，(8).
[2]王建民.台湾与新西兰签什么都可以，值得玩味[N].中国评论通讯社新闻网，2013-07-14.
[3]唐永红.台湾对外签订FTA的权力、可能性与路径[J].中国评论，2010，(9).
[4]胡淑慧，王建民.台湾FTA的梦想与现实[J].广角镜(香港)，2013，(6).
[5]台湾[N].联合报，2013-07-11.
【英文标题】Disagreement between Mainland and Taiwan over Taiwan’s Signing of the FTA and Proposals for Coordination
【作者简介】胡淑慧，女，北京联合大学台湾研究院副教授，博士，主要从事国际政治与中国政治研究，北京 100101
【内容提要】 台湾方面片面认为其作为WTO成员有权自由与相关国家洽签FTA。大陆方面认为洽签FTA是主权国家之间的行为，尽管台湾为WTO的成员，但作为中国的一个单独关税区，其无权与有关国家洽签FTA。台湾对外洽签FTA并非一个纯粹的经济问题，其带有明显的政治意图，台湾不能单方面决定，需要两岸通过沟通协商解决。从台湾方面来说，必须坚持一个中国框架，持续推动两岸关系和平发展，与大陆积极沟通和协商；从大陆方面来说，当适度理解台湾民众的关切，并予以附条件的同意，采取个案处理的方式应对和处理台湾对外洽签FTA问题。
Taiwan claims that as a WTO member, it is entitled to sign FTA with other countries while the mainland maintains that an FTA is a kind of behavior between sovereign states. Therefore, though as a member of WTO, Taiwan has no right for FTA signing for it is one of China's special tariff zone. Taiwan' signing of the FTA is not a purely economic issue, but an issue of obvious political intent. Therefore, Taiwan cannot decide unilaterally. It has to solve it through communication and negotiation with the mainland. From the perspective of Taiwan, it must adhere to the one China framework, continue to promote the peaceful development of cross-Strait relations and try to communicate and consult with the mainland. In terms of the mainland, it should understand the concerns of the Taiwan people moderately, give its conditional consent and adopt case study method to respond and handle Taiwan's behavior on the FTA issue.
【关 键 词】台湾/自由贸易协定/FTA/一个中国Taiwan; free trade agreement; one China
一、台湾推动FTA历程的简要回顾
自台湾加入WTO以来，积极争取与有关国家洽签FTA一直是台湾当局的重要对外战略目标之一。事实上，在加入WTO之前的国民党执政时期，台湾当局就曾与有关国家洽签FTA，其中与新加坡的商谈最为积极，唯因新加坡顾及其与中国大陆的关系，最后中止了与台湾的洽谈。民进党执政时期，台湾成为WTO的成员单位，在全球经济整合浪潮下积极推动对外签署FTA，不仅与拉美地区的5个“邦交国”签署了4个FTA，而且还积极推动与新加坡、美国、日本及东南亚国家签署FTA，但未获得实质性进展。[1]2008年国民党重新执政后，两岸关系进入和平发展新时期。在两岸关系持续改善与和平发展的大背景下，马英九当局借着大陆不便极力反对的政治心理，在国际社会开启新一轮对外洽签FTA的谈判，并将签署FTA视作台湾参与区域经济整合、振兴台湾经济的重要路径。尤其在两岸签署ECFA之后，台湾社会各界普遍认为，两岸既已签署ECFA，大陆就不应该再阻挠台湾对外洽签FTA，并且身为WTO成员，台湾有权对外洽签FTA。于是，台湾当局“经济部”成立了FTA专案小组，马英九还亲自担任“FTA专案小组”召集人，并提出以“多元接洽”、“逐一协商”的方式，以“台、澎、金、马个别关税领域”名称优先推动与有关国家洽签FTA。在马英九第一任期内，台湾当局大力寻求与美、日、欧、东盟等国洽签FTA或“经济合作协议”(ECA)，并力推恢复“台美贸易暨投资架构协定”(TIFA)协商、签订“台新(加坡)经济伙伴协议”(ASTEP)、洽签台欧(盟)ECA等一系列目标。2011年5月，欧洲议会首度以决议案方式明确支持台欧洽签ECA；同年5月，“台新(加坡)第一回合协商”正式展开；随后中国台湾与澳大利亚洽签“投资促进协议”、与日本展开洽签“台日投资协议”的接触和谈判。此外，与菲律宾、印尼、印度等国陆续展开官方或民间洽签FTA的评估作业。总体看来，虽然马英九当局在其第一任期内积极推动，但由于与大陆在某些关系上并未理顺，譬如未与大陆完成ECFA后续相关谈判、未能与大陆就台湾对外洽签FTA问题展开积极沟通和协商等，致使其有进展，但进展不大。
2012年，马英九成功连任，大陆顺利完成新一代领导人的权力交接。在两岸关系和平发展持续推进的态势下，马英九当局继续坚持“先两岸、后国际”、“从中国大陆走向世界”的推进思路，积极推动两岸ECFA后续协议的商签，从而为其与有关国家洽签FTA减少阻力、创造条件。在此背景下，台湾地区和新加坡于2013年5月17日完成ASTEP的实质协商，协议签署即将达阵。7月10日，台湾与新西兰正式签署ANZTEC，这是继两岸签署ECFA之后，台湾对外签署的第一个具有FTA性质的重要经济合作协议，也是台湾首次与其“非邦交国”签署的经济合作协议。该协议被认为是近些年来台湾参与区域经济整合的重要进展，具有指标性意义。[2]可以预见，马英九在其第二任期的剩余时间将进一步利用两岸关系和平发展的有利时机，在既有基础上继续推动对外洽签FTA工程。
二、两岸在台湾FTA问题上的分歧及评析
(一)台湾方面的认知和主张
台湾岛内蓝、绿两大阵营尽管严重对抗，但它们在主张对外洽签FTA问题上却高度一致，认为台湾地区有权自由与有关国家签署FTA。朝野双方一致认为，台湾地区是WTO的成员单位，依据WTO的相关规定，框架内的任何一个成员单位均有权利与其他成员单位自由洽签FTA。大陆和台湾均是WTO框架下的成员单位，地位是平等的，与WTO的其他成员单位洽签FTA是WTO赋予台湾的权利，台湾无须与大陆协商并征得大陆的同意。但大陆方面常常坚决反对台湾在WTO框架下与其他成员单位自行签署FTA，在台湾方面看来，大陆的抗议或反对是其他成员单位不愿意或无法与台湾签署FTA的主因。为此，台湾方面对大陆的做法非常不满，认为大陆无理打压台湾的“国际活动空间”。如果说台湾地区申请加入联合国等主权性国家组织，大陆进行打压尚可理解，但依据WTO规则与其他国家签署非主权性的经济合作协议，亦遭大陆如此打压，这让台湾方面难以理解和接受。另外，台湾方面认为，两岸签署ECFA及后续协议之后，大陆即会停止打压，台湾地区便可自由与有关国家洽签FTA。
(二)大陆方面的认知和坚持
大陆方面认为，台湾地区与有关国家洽签FTA本身并非一个纯粹的经济行为，其中不乏政治(乃至主权)意涵。主要表现在：第一，就议题内容而言，表面上看，FTA属于经济议题，但在政治与经济交融的当下，或许有些议题可视作纯粹的经济议题，但有些议题绝非纯粹的经济议题，如石油、天然气等能源议题本身不乏军事、安全、政治的成分。第二，就洽签主体而言，台湾当局与有关国家展开洽签FTA的谈判，台方的谈判主体必然是“中华民国”的经贸主管部门，最终协议的签署也将由“中华民国”的经贸主管部门与有关国家之中央政府的经贸主管部门完成，这样易凸显“中华民国”的主体性，易给国际社会以“两个中国”或“一中一台”观感。第三，就洽签动机而言，台湾积极推动洽签FTA，并非单纯基于经济考量。况且，台湾地区与有关国家商签FTA本身即涉及两岸关系中“一个中国”原则的确认问题，因为大陆与有关国家的建交公报均对“一个中国”原则有明确、具体的规定，即明确世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，该国不与台湾发生官方关系。第四，就战略意图而言，台湾积极推动FTA可谓“醉翁之意不在酒”，而在于台湾当局将洽签FTA作为台湾拓展“国际生存空间”的重要途径。第五，就政治效果而言，台湾洽签FTA着实会在某种程度上提高台湾的国际能见度，进而产生强化其主体性的效果。倘若大陆方面不加以干涉和反对，极易在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”观感。基于以上五个方面的原因，大陆方面并不乐见台湾地区与有关国家洽签FTA。
(三)分析与评价
1.不能简单地认为台湾推动FTA是出于经济考量
众所周知，国际社会中诸多FTA均有地缘政治、战略利益、军事关系等非经济因素考量，譬如中国与巴基斯坦签署的FTA，美国与以色列签署的FTA等并非纯粹由经济因素决定。鉴于两岸关系的特殊性，如若大陆不反对台湾方面与大陆建交国签署FTA，则不排除有些国家出于政治考量与台湾地区签署FTA。以台湾方面积极主动寻求参与TPP谈判为例，美国乐见台湾参与其主导的跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)，本身即具有明显的战略目的，即通过拉拢中国之外的一些亚洲国家和地区加入其主导的TPP，不仅可以对中国——东盟FTA起到制衡作用，削弱中国在该区域的影响力，而且可以确保美国在东亚、东南亚的地缘政治、经济和安全利益。因此，美国引导台湾地区参与TPP谈判，并非仅仅基于经济和贸易考量，其中不乏地区安全和区域平衡的战略考量。就台湾地区而言，其积极主动寻求参与TPP谈判，不容否认其中自有经济考量，但经济考量绝非第一位的要素，政治考量才是首要因素。不必讳言，积极参与美国主导的TPP、与有关国家洽签FTA，实乃台湾地区拓展“国际活动空间”的重要途径。就台湾地区与拉美5个小国已签署的4个FTA看，拉美5国与台湾地区的贸易量很小，不足百分之一，对台湾经济并无多大助益，但在政治上起到了巩固“邦交”的效果。因此，台湾当局与有关国家洽签FTA，既出于拓展“国际经济空间”以发展经济的动机，也出于拓展“国际政治空间”、服务于岛内选举的目的。民进党执政时并不避讳这一点，明确表示是出于政治考量。马英九当局积极倡导对外签署FTA，虽然没有陈水扁执政时期那样明显的政治目的，但却不能说没有政治因素考量。[1]总的说来，台湾地区对外签署FTA涉及加强双边关系、多边关系，拓展“国际空间”问题，在两岸之间可谓敏感的政治问题。
2.不能简单地认为台湾地区有自由签署FTA的权利
针对台湾方面所谓的“两岸同为WTO框架下的成员单位，台湾地区有权同其他成员单位自由签署FTA”之说，笔者认为，这是片面理解WTO的有关规则所致。倘若从WTO的有关精神来看，其说法难以成立。主要基于以下两点：(1)两岸在WTO框架下的身份和地位有所不同。首先，两岸加入WTO的身份不同。由于主流国际社会普遍承认世界上只有一个中国，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，因此，大陆是以中国主权国家的身份加入WTO的，而台湾是以中国的一个单独关税区的身份加入WTO的。其次，两岸加入WTO的时序不同。大陆与台湾先后于2001年底、2002年初加入WTO，之所以在加入时序上做出这样的差异性安排，是因为双方加入WTO的身份根本不同。早在1990年1月1日，台湾当局以“台、澎、金、马个别关税领域”(简称“中国台北”)名义申请加入GATT。1992年10月，中国大陆与GATT代表理事会达成共识，在大陆先“恢复”GATT席位后，台湾以“台、澎、金、马个别关税领域”的名义，按GATT1947第33条加入GATT。1993年9月29日GATT理事会通过成立台湾加入工作小组决议时，首先引用联合国第2758号决议，声明支持“一个中国”原则，并以“中国台北”名义通称台湾，将其定位为中国的一个单独关税区(与香港、澳门一样)。1995年WTO成立后，按照《WTO协定》第12条规定，并遵循GATT下的共识，在大陆以主权国家身份成为WTO成员后，台湾以“台、澎、金、马个别关税领域”的名义加入WTO。在大陆加入WTO之后的2002年1月1日，台湾成为WTO的正式成员。[3]这种时序差异方面的特意安排主要为了体现“台、澎、金、马个别关税领域”是中国的一个特殊区域，而非与大陆是国与国的关系。(2)两岸在WTO框架下的权利有所不同。从WTO成员资格看，《WTO协定》第12条的“国家”与“个别关税领域”是并列的两类主体概念。这既表明WTO本身并非完全是主权国家政府间国际组织，也排除了“个别关税领域=国家”说辞，从而既赋予了两岸都可以成为WTO成员的法律前提，并使得WTO下两岸经贸关系成为WTO平等成员之间的经贸关系，又不影响两岸同属一个中国的客观事实与国际社会普遍认同的“一个中国”原则。两岸同属WTO成员，并不意味着两岸具有同等的对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的权利，也并不意味着台湾地区可以自由地与WTO其他成员签订FTA之类的协议。因为从国际法主体身份看，非主权国家实体虽然可以作为国际法主体，但其主体资格与权利是受到严格限制的。由于“台、澎、金、马个别关税领域”并非主权国家，作为有限的国际法主体，它本身没有缔约权，其对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的资格必须得到其所属主权国家的授权或确认，并且其行为与活动要受到一定的限制。所以，台湾地区与其他WTO成员签署FTA，大陆有权干预。[3]需要特别指出的是，尽管大陆方面当初首肯台湾以单独关税区身份加入WTO，但这并非意味着大陆方面已间接同意或授权台湾可以单独关税区身份加入其他国际经济组织或对外签订FTA。
3.不能简单地认为两岸ECFA之后台湾地区便可自行与相关国家签署FTA
马英九当局认为，倘若两岸关系得不到改善，两岸不签署相关经济协议，就无法跨越大陆首肯台湾地区对外洽签FTA这道门槛。于是马英九努力与大陆改善和发展两岸关系，积极同大陆签署ECFA，并将ECFA作为台湾对外洽签FTA的敲门砖，并希冀在此基础上与有关国家签署FTA。[4]两岸签署ECFA及后续协议之后，台湾地区是否可以自行与有关国家签署FTA了呢？笔者认为，即便两岸签订了ECFA及后续协议，也并不意味大陆方面间接同意或授权台湾对外签订FTA。因为从法理上说，两岸之间签署ECFA及后续协议与台湾对外签署FTA之间有联系，但无必然的联系。之所以有联系，是因为两岸能签署ECFA及有关后续协议，表明台方保持积极推动两岸关系和平发展的态度，这为大陆所乐见。针对台湾的善意，大陆自会有相应回应，在台湾与大陆主动沟通和协商台湾地区对外洽签FTA问题时，大陆会依据具体情况做出具体研判，在不伤害“一个中国”原则的情况下，给予适当同意或默认，至少不再正面去抗议或反对。如此无疑给台湾预留了洽签成功的空间。之所以无必然联系，是因为ECFA是两岸之间以两会名义签署的协议，而台湾地区对外洽签FTA关乎台湾地区与其他国家，兹事体大，若大陆方面听之任之，易在国际社会造成“两个中国”观感。诚然，两岸之间先行签署ECFA及后续协议，有助于两岸关系和平发展，有助于两岸关系持续改善，有助于增进两岸政治互信，这些无疑会减轻大陆之于台湾地区对外洽签FTA的抵制或反对，从而为台湾地区对外洽签FTA减少阻力，但这并不能视作台湾地区自行对外洽签FTA的最大理由。对于台湾地区对外洽签FTA问题，大陆方面要视台湾洽谈FTA的具体情况做出具体研判，研判的依据即是否会在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”。可以想见，即便两岸ECFA后续协议签署之后，台湾对外洽签FTA如若碰撞“一个中国”底线，大陆仍会予以反对。因此，马英九当局“先两岸、后国际”的思路和规划固然有值得肯定处，对推动两岸关系和平发展深具积极意义，美中不足的是不乏单方规划、设计的功用主义色彩。
三、两岸协商解决台湾FTA问题的路径
(一)台湾方面应采取的立场、态度和做法
1.原则：坚持一个中国框架
台湾地区与大陆的非建交国(通常是台湾的“邦交国”)洽签FTA，大陆即便不满，也无以干涉或控制。但倘若台湾方面洽签的对象是大陆的建交国，问题将变得非常棘手，这涉及国际社会对“一个中国”原则的遵循，以及两岸在国际社会的互动，因此大陆的立场态度与两岸关系发展形势颇为关键。回顾五年多来，两岸之所以在台湾“国际活动空间”领域能够达成一些共同遵守的行为规则及其共识，根本的政治基础即在于双方均坚持“一个中国”原则。如果偏离了“一个中国”原则，则两岸之间的问题无从解决，直接损害的是两岸人民的利益。因此，台湾当局在对外洽签FTA时，当以适当名称。按照台湾地区加入WTO时的规定，其对外洽签FTA应以“台、澎、金、马个别关税领域”或“中国台北”的名义，不刻意凸显所谓的“中华民国”。此次台湾地区与新西兰签署ANZTEC之所以取得成功，与其所使用“台、澎、金、马特别关税领域”的名称和身份密切相关，该名称和身份不仅符合WTO的精神及名称规定，亦为大陆方面所接受，与民进党执政时执意以“中华民国”名义对外洽签FTA可谓迥异其趣。大陆的建交国与台湾地区往来时必须遵守其与大陆建交时所签署的建交公报精神，恪守“一个中国”原则。
2.基础：持续推动两岸关系和平发展
马英九主政以来，承认“九二共识”这一两岸互动的重要政治基础，两岸关系才获得重大改善，也为台湾对外签署FTA创造了条件。试想，倘若没有两岸关系和平发展的大好形势，两岸依然处于“互挖墙脚”的对立状态，在大陆的抗议或反对之下，新加坡会冒得罪大陆之大不韪与台湾当局洽签ASTEP吗？答案不言而喻。台湾地区之所以能在近期与新西兰签署ANZTEC，同样建立在两岸关系持续改善且两岸有一定政治互信基础之上。可以说，未来台湾能否在对外签署FTA问题上获得重大突破与进展，在很大程度上仍取决于两岸关系和平发展与两岸政治互信。因此，两岸关系和平发展与两岸政治互信是台湾与其“非邦交国”洽签具有FTA性质经济合作协议的重要前提和基础。[2]台湾方面当秉持务实前瞻原则，与大陆建构多元的对话及沟通平台，在此基础上不断强化两岸关系和平发展新形势下的两岸政治互信。
3.方式：与大陆积极沟通与协商
台湾对外洽签FTA是台湾拓展“国际活动空间”的重要组成部分，涉及大陆的建交国与主权维护的问题，因此，绝非由台湾单方面所能决定，台湾当局应主动与大陆进行沟通和协商。台湾地区欲与大陆的建交国签署FTA而不考虑大陆因素或大陆立场，那是行之不通的。[1]台湾对外签署FTA问题必然涉及国家主权问题，台湾越过与大陆协商单方面谋求国际合作，必然会给大陆造成挑战“一个中国”的压力，大陆方面自会加以抵制和反对。解决这一棘手问题的通途只能是台湾方面与大陆方面及时积极沟通和协商，事先获得大陆的默认或首肯。今年5月下旬，大陆国台办主任张志军在接受《联合报》系统专访时就台湾对外洽签FTA问题特别指出，双方应该先沟通，沟通过程就是建立互信的过程。[5]台湾方面在对外洽签FTA的路径上应坚持“从大陆走向世界”，而非“从世界走向大陆”。台湾地区和新西兰、新加坡相关协议的顺利签署，充分证明马英九当局“从中国大陆走向世界”的策略是一条可行之路。[6]如若不然，意欲“从世界走向大陆”，即先走向国际社会，通过国际社会给大陆施加压力，进而达到拓展“国际活动空间”的目的，实践证明，此路不通。
(二)大陆方面应采取的立场、态度和做法
1.当适度理解台湾同胞的关切
台湾地区对外洽签FTA问题，牵动着台湾当局和岛内民众的敏感神经，岛内民众对此高度关注。若大陆方面处理不当，势必影响两岸关系和平发展进程，为此，大陆方面当高度关切重视。事实上，大陆方面对于台湾当局对外洽签FTA、参与亚太区域经济整合问题一直十分关注与重视。大陆重视和关切的前提和限度是，在国际社会不造成“两个中国”或“一中一台”观感。毋庸置疑，台湾当局推动对外洽签FTA不乏凸显台湾地区主体性之用意，与此同时，不可否认的是，其并非时时处处念兹在兹凸显“中华民国”，一些时候不过为了应对岛内政治选举之需。若果属于后者，大陆方面当以适当理解、关切和默许。只要不挑战“一个中国”原则，并确实对台湾民众有利，大陆方面并非不可以抱持默认和首肯的态度。
2.予以附加条件的同意
在大陆方面看来，签署FTA及参加区域经济整合是主权国家的行为，台湾作为中国的一个“单独关税区”，无权与其他国家自行洽签FTA。就大陆而论，倘若对台湾对外洽签FTA不加任何限制，放任台湾在国际社会凸显其主体性，极易在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”观感，这无疑与“一个中国”原则相背离；一味坚决反对台湾对外洽签FTA，亦不利于两岸关系的持续改善与和平发展。为了照顾台湾民众的利益，比较可行的解决方案应是附条件地允许台湾对外洽签FTA，譬如，台湾先行和大陆完成后续相关协议签署，与大陆建立自由贸易关系，从长远来说，可形成两岸共同市场；在此基础上，台湾与大陆积极沟通协商参与TPP谈判及亚太区域经济整合问题(而非台湾单方面与相关国家洽商TPP问题)；附条件允许的好处即在于既很好地维护了“一个中国”原则，又能在两岸关系和平发展的框架下务实、灵活、审慎、稳妥地解决台湾对外洽签FTA问题。
3.采取个案处理方式
为了更好地维护“一个中国”框架，大陆先前的经验是采取个案处理、而非“通案包裹处理”方式。该处理方式的优点在于其处理结果不具有示范效应。之所以采行此种处理方式，主要因为：第一，在台湾政党政治生态日趋复杂的背景下，政党轮替日益常态化。在目前台湾尚有一部分人未能放弃“台独”主张的情况下，个案处理方式有助于防范日后民进党上台执政时利用所获得的“国际活动空间”从事分裂活动。第二，台湾与相关国家洽签FTA的内容、议题、对象、目的不尽一致。大陆届时当根据具体情况做出具体研判，不能抽象、笼统地予以默认或反对。倘若台湾当局对外洽签的FTA，对于台湾经济复苏确有助益，且在名称、身份、名义上不对“一个中国”原则构成伤害，大陆可予以默认或首肯；如若不然，则另作他论。基于以上分析，大陆只能采取“个案处理方式”应对和处理台湾地区对外洽签FTA问题。
【参考文献】
[1]汪苠.台湾FTA风暴即将来临[J].广角镜(香港)，2010，(8).
[2]王建民.台湾与新西兰签什么都可以，值得玩味[N].中国评论通讯社新闻网，2013-07-14.
[3]唐永红.台湾对外签订FTA的权力、可能性与路径[J].中国评论，2010，(9).
[4]胡淑慧，王建民.台湾FTA的梦想与现实[J].广角镜(香港)，2013，(6).
[5]台湾[N].联合报，2013-07-11.