严峻：两岸关系重要概念 需要再厘清（2014）
发布时间：2014-04-03 来源：
两岸关系重要概念 需要再厘清
严峻
作者简介：严峻，全国台湾研究会研究部主任、研究员文章来源：《中国评论》月刊2014年2月号
所谓“再析”，是因为两岸关系中相关概念自出现至今已经过去若干年了，学界也曾对其进行过分析，甚至有些名词，如“统一”、“独立”等，两岸大众对其亦耳熟能详，所以今天对这些概念的探讨是在既有基础上的再次理论梳理。社会科学研究中有一条公认的准则，即“一切严肃认真的有意义的争论，都从概念的界定开始”。否则在对同一概念内涵外延理解不尽相同仍至南辕北辙的基础上讨论问题，将出现重大误解甚至陷于“鸡同鸭讲”的尴尬境地。下面笔者尝试对几组关键概念进行分析，以求厘清相关争议并提供参考意见。
“主权”与“治权”
在过去的2013年，两岸关系稳中有进，其中马英九及国民党执政团队在促进两岸关系发展上迈出了一系列积极步伐，如推出“新三不”，宣示两岸关系“不是国际关系”等。特别是国民党荣誉主席吴伯雄访问大陆时代表马英九宣示了“一个中国架构”，呼应了大陆方面“一个中国框架”的提法。此外，国民党在“九二共识”的表述上也首次采用大陆方面的表达方式，当然，这并不意味着其放弃“一中各表”的立场。
事实上，审视过去一年马英九当局的政策表述，可以看出其在台湾岛内及两岸间，对“中华民国”的强调是不断增强的，且呈现“中华民国权利具体化”的倾向，最突出表现就是在前几年提出“主权互不承认，治权互不否认”基础上，特别强调两岸“治权互不否认”。那么，何谓“主权”？何谓“治权”？理论上，“主权”概念自法国学者博丹（Bodin）提出后，尽管其概念内涵几个世纪以来处于不断变化中，但目前仍有一个大体举世公认的解释，即对内的最高权与对外的自主权。①无论从国际法还是国内法角度看，两岸学界几乎都认同“主权”这一中文名词对应的英文单词是“sovereignty”，也罕有因为“什么是主权”而起争执。而“治权”一词，应是马英九当局对“统治权”的缩略，②并非正规的法学术语（其对应的法学术语似应为“主权权利”或者“管辖权”），勿宁将其归类为政治学概念。
以上只是简单名词分析，本文关心的不是纯学理上的概念研究，而是将法学上“主权”与政治学上“治权”概念结合起来并形成“两个互不”表述的马英九当局的政策意涵。事实上，马英九当局自提出“两个互不”后，这些年并未对其进行过正式的系统的解释，而是以表述“传统国际公法”、“中华民国宪法”来引导人们对“两个互不”中“主权”与“治权”的理解。2011年3月9日，马英九在庆祝“海基会”成立20周年会上指出，因为中国大陆仍是“中华民国宪法”第4条规定的“中华民国固有疆域”，“因此，（两岸）现阶段应做的是，在相互不承认主权前提下，可以相互不否认治权。”③2011年5月，马英九在一次国际法学会议上发言认为，“传统国际公法的承认制度无法适用于两岸关系，台湾无法、也不会承认大陆的主权，但是也不会否认大陆当局有效行使治权的事实”；④2012年9月，时任“总统府”发言人的王郁琦表示，依“中华民国宪法”和“两岸人民关系条例”，台湾与大陆“虽然无法做到相互承认，但至少可以做到相互不否认”。⑤据此大体可以推论，根据现行国际公法“一个主权只能对应一个国家”及“中华民国宪法”关于“两岸同属一个国家”的规定，马英九当局认为“主权”在两岸间是不兼容的，因此只能“互不承认”——这里，马英九当局理解的“主权”概念应该就是国际法学界普遍认同的“主权”概念。从某种角度看，“主权互不承认”是以前国民党当局“汉贼不两立”政策的延续，基础都是“一个中国”，但也似有不同：“汉贼不两立”有较强的“有我无你”、“二者存一”的意思，但“互不承认”则带有了一些“共存”的意涵，只不过是不“承认”对方的（主权）“存在”罢。
这种“共存”意涵更多地体现在马英九当局对“治权互不否认”坚持上——这也是“两个互不”中最为关键的部分。事实上，上世纪80年代末“行政院长”俞国华就在“立法院”提出“一个中国，两个对等政府”。90年代初，国民党当局在《国家统一纲领》中提出两岸应该“不否认对方为政治实体”，这里虽然没有提到“治权”一词，但大体可以看作是“治权互不否认”的滥觞。随后台方正式宣告“终止动员戡乱时期”，一定程度单方承认了大陆政权的合法性。不过对于何为“政治实体”，台湾方面一直未予清楚定义，大陆方面也一直不承认“对等政治实体”的提法，这在逻辑上使“互不否认”失去可能。现在马英九当局将“主权”与“治权”明确剥离开，将“互不否认”仅限于“治权”，应该说比过去国民党当局展示了更多的诚意。
马英九当局在“互不否认”上多采用“事例证明”的模式。例如，2009年7月，时任陆委会主委的赖幸媛在评价两岸官员参与两会制度性协商时表示，“由双方官员直接面对面谈判，象征两岸已从相互否认走向互不否认，这是两岸关系良性发展重要基础。”⑥去年6月陆委会官员表示，“过去5年多来，两岸积极处理攸关民生及民众权益福祉相关议题……已具体实践‘互不否认治权’的互动原则”；⑦国台办主任张志军与陆委会主委王郁琦在APEC会议期间见面互称官衔后，台湾官方更是高调宣示这是“两岸互不否认治权”的体现。⑧不过对于台湾官方这种宣示，大陆方面并未正式认可。⑨对此，台湾方面似有不奈。最近马英九接受《亚洲周刊》专访时表示，“六年前我竞选总统时，即提出此一论述，因为只有这个方式才能解决双方没有办法相互承认下的困境，而五年来这条路走通了，尽管大陆当局没有公开接受‘主权互不承认，治权互不否认’的论述，但实际上，我们仍依据这个论述在走。”⑩这里的“我们”是仅指台湾方面，还是包括两岸？结合上下文意思，似乎更倾向指“两岸”。诚如是，马英九已经把大陆方面的“不回应”解读乃至直接向世人宣示为“默认”了。
然而，大陆方面真的“默认”了吗？笔者认为，大陆方面现在依然是有顾虑的。关键在于马英九当局未说清楚什么是“治权”，其与“主权”的界线何在？例如，“治权”一词在2011年国民党官网英文文宣中还曾用jurisdiction，⑪从语义学上看，这个单词是“管辖权”之义，主要指“司法管辖权”。但台“总统府”英文网站在有关“两个互不”的翻译上，对“治权”基本上都译为governing authority或者authority to govern。在西方宪政语境中，govern指的是较为全面的政府统治权，包括行政权、立法权、司法权。当然，govern可高可低，可以是地方性govern，也可以是中央级govern。若是中央级govern，其实与“主权”的边界就十分模糊了，因为sovereignty（主权）的英文解释也可以是“统治高权”，是自由的不受更高权力管控的govern。⑫那么，马英九当局所说的是哪种govern？台官方似乎并未明示，但从其“两岸在治权上互不隶属”的立场上分析，其治权上的govern似乎是不受约束的，至少是没有更高一级政府约束。若是这样，这种“治权”与“主权”又有什么区别？当然，以上仅从一个角度粗略探讨，但马英九当局若希望大陆正面肯定其“主权互不承认，治权互不否认”，至少应该进一步阐释其所说的“治权”具体内涵是什么，它的权力外延界线与“主权”概念的具体差别有哪些。
“统一”与“台独”
政治上的模糊与争议并未阻挡2008年以来两岸关系的快速发展，但也出现一个颇为吊诡的现象，即经济上的融合并未相应带来台湾民众对两岸统一认同的提升，相反，不少民调还显示台湾民众在统独意向上呈现“统降独升”的趋势（尽管其中有些民调的科学性有待进一步检验）。台湾民众之所以有这样的心理趋向，与其受到岛内一些政治势力操作影响有关，与其在过去一二十年受李、扁政权主导性文宣灌输而形成的思维惯性有关，也与其对“统一”与“台独”概念的理解有关。例如，有些台湾民众认为“统一”会改变现状、“破坏”现有的生活方式，因而拒绝“统一”选项，有些台湾民众则以为“独立”更能巩固现有生活方式，因此选择了“独立”选项。因此，清楚论述“统一”与“独立”概念，对在两岸关系和平发展阶段影响台湾民众心理具有重大现实意义。
探析一：什么是“统一”？
国民党当局以前认为军事反攻大陆，重新拿回全中国的政权就是统一，后来改为“三民主义统一中国”，主要指以此制度消灭彼制度。但近年来国民党从其党纲中删除“统一”字样，公开表示“尊重台湾人民有选择台独的自由”，并表示至少最近2个执政期内“不统”。所以，尽管国民党有时仍称其希望未来中国能统一，但在实务上基本放弃对“统一”的宣示与解读。大陆方面在上世纪80年代指出“统一”就是两岸实现“一国两制”，而且台湾比港、澳拥有更大的自主权。因应2008年后的新形势，大陆方面正式提出“两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立”。⑬不过，对于什么是“结束政治对立”，大陆官方至今尚未出台进一步详细系统的解释。这里只能从大陆相关政策上推论：首先，“结束政治对立”不是终结国、共双方自上世纪以来对中国发展道路的不同追求，不是消灭两岸政治社会制度建设的差异，因为“一国两制”现在依然是大陆对台政策的基本方针，而且是对“和平统一”后的状态描述；其次，“结束政治对立”也不仅仅是“结束两岸敌对状态”，因为大陆方面认为，结束敌对状态而签署的两岸和平协议并非一步到位的“统一协议”；最后，由于统一“不是主权和领土的再造”，所以“结束政治对立”不是“主权”层次的问题，似乎只能是“治权”层次的问题。然而，因为大陆对台政策用语中没有“治权”这个词，所以似应理解为“执政当局的管理权”，当然，这种管理权也不能仅理解为“公权力”，因为推动两岸相关公权力相互承认与合作是今后两岸关系进一步和平发展的一个方向，⑭所以不可能认为其完全是“对立”的并且要“结束”之。综上所述，为了厘清“统一”的概念，对于“12·31讲话”中“上世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立……”这句话中的“政治对立”，除了已有的历史叙述外，相关方面恐怕还需要进一步阐释其现代意涵。
探析二：什么是“台独”？
在这个问题探讨上，须加入民进党这一关键角色。传统上认为，“台独”就是更改台湾“国号”，建立“台湾共和国”，并从法理上宣布台湾与中国大陆是互不隶属的两个国家。民进党1991年党纲因其中有“建立主权独立自主的台湾共和国”的论述而被普遍认为是“台独党纲”，就是明显的例证。⑮但1999年民进党《台湾前途决议文》间接承认“中华民国”（“领土”仅限台澎金马及其它台湾附属岛屿）后，不必更改“国号”也可以是“台独”成为该党主流意见。陈水扁执政期间叹息“台独做不到就是做不到”，这里的“台独”主要指通过进一步“修宪”甚至“制宪”完成的“法理台独”，这也是中国大陆乃至美国等国际政治势力强烈反对的“台独”形式。不过，应该说，现在民进党内多数意见认为无须再去“修宪”以实现“法理台独”，因为经过上几次“修宪”后，台湾的“总统”和“中央民意代表”已经仅仅由台澎金马地区选民选举产生，这已在“宪政”意义上实现“法理台独”了。当然，国民党不认可这种解读，认为“中华民国”依“宪法”规定仍包括中国大陆乃至外蒙，除非通过“修宪”对“固有之疆域”进行变更，将领土缩小至台澎金马，否则谈不上实现“台独”了。大陆方面对“台独”的理解更为广泛，除了上述“台独”形式外，也曾把“一国两府”、“两个对等政治实体”、“阶段性两个中国”、台湾谋求加入联合国及其它政府间国际组织、台湾领导人出访大陆建交国特别是美国等重要国家视为制造“台独”或“两个中国”的表现形式。⑯从某种角度看，大陆方面认为制造“一中一台”与“两个中国”并无本质区别，其实质都是分裂中国。不过，大陆方面也从未对“台独”进行过完整清晰的定义，⑰有些出现在大陆官方文件及相关文宣中对“台独”的阐述，尤其是涉及台湾有关涉外活动的部分，台湾相关政治派别并不认同。可以说，何谓“台独”在两岸尚未形成公认的定义，这可能会给两岸关系和平发展带来了一些隐患，因为某种行为在一方看来是“非独”的行为，而在另一方看来则是挑衅性的“台独”行径，这将使双方可能形成的“反独”合作受到冲击。
“蓝营”与“绿营”
紧随着上文的“探析一”、“探析二”，本应还有更重要的“探析三”，即：“现状”是什么？因为“统一”是未来式，也许还是较久以后的未来式；传统意义上的“台独”事变在可预见的未来也难以发生。摆在占台湾民众绝大多数的主张“维持现状”的人面前，“现状”是什么才是最关键的问题。这可能就涉及另一组与两岸关系有密切关联的重要概念——“蓝营”与“绿营”，并进而展开如下三个思考：
思考一：目前蓝、绿以何分际？
“蓝营”与“绿营”名称的由来最早缘于中国国民党与民主进步党的党旗颜色，但传统上蓝、绿分野又似乎主要与统、独立场的区分相关，所以较倾向两岸统一的新党、亲民党也被划入“泛蓝”阵营（当然也与其源于国民党有关）。不过今天再认为统独立场是蓝、绿两大阵营区分的依据恐怕有失准确，尽管这一立场仍保留一定的区分意义。现在国民党的支持者不一定支持统一，民进党的支持者也不一定支持“台独”，所以从政党支持率上无法准确反映“蓝营”与“绿营”的实力对比。而由于影响选举结果因素的复杂多样性，即便是台湾“中央”层级的选票数据，也不能作为蓝、绿百分比的准确依据。那么，能以是否认同“中华民国”来判别蓝、绿吗？恐怕也不行，因为“中华民国”已经成为台湾岛内“最大公约数”，民进党在1999年就有条件地认可了“中华民国”，后来党内又有人提出“宪法共识”，要求进一步认同“中华民国宪法”，还有人主张“冻结台独党纲”（虽然都尚未成为民进党内主流意见，但无疑往改善两岸关系方向迈出了积极的步伐），可以预测，为了重新赢回执政权，民进党今后可能在认同“中华民国”上再迈新步，甚至不排除宣示“对中华民国宪法概括承受”——“概括承受”意味着也接受该法第4条“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”——诚如是，这将是民进党两岸政策的重要转变，应予以肯定和鼓励，但也不能过于乐观：因为何谓“固有之疆域”，在台湾蓝、绿之间并无共识，尤其是岛内相关“大法官释宪”和司法判决进一步造成了该问题在法理上的混乱，⑱相关绿营人士完全有可能把“固有之疆域”解读为台澎金马。因此，对“现状”是什么，即两岸是同属一个国家，还是两岸是两个国家（或“一边一国”）的回答，应是区分台湾内部因认同问题产生不同阵营的关键。
思考二：蓝、绿分际是否将消失？
近年来学界有观点认为，台湾政党政治发展出现“中间化”的趋势，传统的省籍与族群对立在淡化，民众的关注重心逐步从统独问题转移到民生问题。⑲那么，未来蓝、绿分际会消失吗？笔者以为，在今后相当长时间内台湾还将分为两大阵营，因为：其一，台湾的选举制度，尤其是“立法委员”选举采取“单一选区两票制”，从机制上极大地挤压了第三党的成长空间，未来台湾两党制格局将进一步固化。洪仲丘案后台湾街头运动显示的是岛内公民社会成长的力量，但要转化为独立于国、民两党的政党力量可能性不大；其二，对台湾内部民生问题的关注转移不了对两岸关系定位的分歧，甚至还可能在一定情形下催化有关“国家认同”与“国家安全”的激辩，最近岛内有关“两岸服贸协议”的交火就是明显例证。只要国际与两岸格局未发生重大变化，台湾内部在认同上的分歧在今后相当长时期内还将存在。不过笔者也认为，未来所谓蓝、绿“基本盘”会进一步萎缩。参政热情高涨、支持者政治理念相对固化是受“第三波民主化”浪潮影响的东亚社会普遍现象，但这种热情随着时间的推移、政党轮替的常态化将不断递减，腾出的空间将让位于更多较为中道、较无固定支持对象的选民。
思考三：大陆如何面对新变化？
大陆方面在对台政策上从“双重寄望”（“寄希望于台湾人民也寄希望于台湾当局”）逐步将重心锁定在“争取台湾民心”，2012年对台工作会议进一步明确今后对台工作“主题”是“持续推进两岸关系和平发展”，“主线”是“深入贯彻寄希望于台湾人民的方针”。面对台湾社会形态的发展变化，今后中国大陆或许可以从以下几方面加大工作力度：第一，加强有关两岸统一对台湾的益处及“台独”危害性的宣传，但这首先需要向台湾民众进一步解释统一的具体内涵及大陆方面对“台独”的界定，使台湾民众清楚其现有生活方式不因统一而改变，以及大陆反分裂的具体底线在何处；第二，坚定走两岸关系和平发展道路，继续赞同与鼓励岛内统派力量，同时面对高达70%以上主张“维持现状”的台湾民意，有必要在何谓“现状”上进一步阐述大陆的观点。⑳今后“两岸同属一国领土”或者“两岸各拥有不交迭的领土”（即“两岸两国”、“一边一国”）之立场可能将成为大陆方面区分台湾各派政治势力是否友善的主要标准（这里的“国”指现行国际法意义上的主权国家），并据之采取不同的对待方式；第三，对台湾各党各派在两岸政策上提出的新观点新论述，继续“听其言，观其行”，但仅如此是不够的，对其积极面要进一步“肯定其言，鼓励其行”，对其可能的消极效应也要辩证地指出。
结语
总之，两岸关系自上世纪九十年代走到今天已经过去二十年，现在到了需要重新系统梳理相关政策、理论的时候，其中一些重要概念的厘清尤显重要。中国知识界受近代以来西方科学主义的影响，规范定义已经成为理论探讨的共同价值标准。不过，政治实务终究有别于学理研究，过于清晰的政策界定可能失去日后弹性解释的空间，也可能更易授予政治对手操作攻击的把柄。中国人自古推崇省言以意会的思维及处事方式，写意山水画亦有“山遮水云断，留白灵动处”之妙。如何于留白灵动与严谨规范中寻求最佳平衡以推动两岸关系和平发展，在今后相当长时期内仍将考验两岸中国人的政治智慧。
注释
①参见陈序经着、张世保译：《现代主权论》，北京，清华大学出版社，2012年，第13至33页；[日]筱田英明着、戚渊译：《重新审视主权——从古典理论到全球时代》，北京，商务印书馆，2005年，第52到72页。
②台湾当局1992年9月公布实施的《两岸人民关系条例》第2条针对“台湾地区”所做的定义中，用了“政府统治权所及之其他地区”的用语，马英九曾在有关“互不否认治权”的发言中引用该条。参见“马总统出席庆祝海基会成立20周年大会”，台“总统府”网站2011年3月9日信息。事实上，台湾“国统会”1992年8月1日通过的《关于“一个中国”的意涵》说帖中已经表明：“中华民国”“主权及于整个中国，但目前之治权，则仅及于台澎金马。”也有学者考证“治权”源于孙中山的“权能分治”学说，参见傅肃良着：《中国宪法论》，台北，三民书局，1989年，第206页。
③台湾学者邵宗海考证，马英九的“两个互不”论述的雏形早在2005年12月接受《亚洲周刊》专访时就出现，2011年3月9日的发言只是“重复了这样的看法”。见邵宗海着：《新形势下的两岸政治关系》，台北，五南图书，2011年，第239页。马英九本人认为“两个互不”是他在2007年竞选“总统”时提出的，见邱立本、童清峰：“马英九：争取APEC会晤习近平”，香港《亚洲周刊》，2014年1月4日。“两个互不”在马英九2012年就职演说中再现后，更具有台湾官方正式政策的意味。
④“总统出席‘2011年世界国际法学会亚太区域会议’开幕典礼”，台“总统府”网站，2011年5月30日信息。
⑤“马办发言人：两岸虽无法互相承认但互不否认”，凤凰资讯网，2012年9月4日。
⑥“赖幸媛称两岸关系要发展必须先互不否认”，星岛环球网，2009年7月18日。
⑦“陆委会：陆应正视两岸现实”，中央社台北2013年6月26日电。
⑧“陆委会王主委与国台办张主任互称官职衔，是两岸‘互不否认’的具体实践，也是两岸官方互动的良好开端”，台湾“行政院”大陆事务委员会网站，2013年10月6日信息。
⑨2013年10月16日国台办例行记者会上，面对记者关于张、王会面互称官衔是否代表两岸“治权互不否认”的提问，发言人范丽青未做正面回应，仅表示“对此不必作其他方面解读”。详见国台办网站2013年10月16日信息。
⑩邱立本、童清峰：“马英九：争取APEC会晤习近平”，香港《亚洲周刊》，2014年1月4日。
⑪President Ma: Mutual Non-Recognition of Sovereignty and Mutual Non-Denial of Jurisdiction in Cross-Strait Relation，中国国民党官网英文版，2011月5月31日。
⑫例如朗文辞典对sovereignty的解释为：complete freedom and power to act or govern。《朗文当代英语辞典》（Longman Dictionary of Contemporary English），北京，商务印书馆，1998年，第1466页。
⑬胡锦涛：“携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴”，《人民日报》，2009年1月1日。
⑭2013年6月，国台办副主任孙亚夫在“北京会谈”中指出，“在大陆和台湾同属一个中国的政治基础上，在不造成“两个中国”、“一中一台”的情况下”，“对两岸交往事实务部门公权力行使的问题是可以讨论的”。国台办发言人范丽青在当年6月26日记者会上对此再次予以确认。国台办网站，2013年6月26日。
⑮当然，也有一些民进党人士认为因为该党纲有关“台湾共和国”的完整表述是“基于国民主权原理，建立主权独立自主的台湾共和国及制定新宪法的主张，应交由台湾全体住民以公民投票方式选择决定”，因而不能称之为“台独党纲”，而称之为“公投党纲”较准确。
⑯例如，针对1995年李登辉访美，国台办发言人表示这是“公然从事制造‘两个中国’、‘一中一台’的活动。”，见“李登辉及台湾当局破坏两岸关系发展第二次汪辜会谈已不能按原计划进行”，《人民日报》，1995年6月27日。
⑰大陆方面1993年的《台湾问题与中国的统一》对“台独”的定义仅是“将台湾从中国分裂出去”；2000年的《一个中国的原则与台湾问题》对“台独”的定义也仅是“将台湾从中国领土中分割出去”，但着重在涉外事务上举例说明可能造成“一中一台”或“两个中国”的情况；2005年的《反分裂国家法》也仅笼统地表示“国家绝不允许台独分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去”。
⑱例如，对于“中华民国宪法”第4条“固有之疆域”是否包括中国大陆和外蒙古，台大法官会议“释字第328号解释”采取回避态度，称“固有疆域范围之界定，为重大政治问题，不应由行使司法权之释宪机关予以解释”。此外，“释字第479号解释”将“台湾”与“国家”画上等号；台高等法院“88年度易字第357号刑事判决”称，大陆地区“事实上并非我中华民国主权之地域”。参见祝捷着：《两岸关系定位与国际空间》，北京，九州出版社，2013年，第68至70页。
⑲王鹤亭：“台湾政党‘中间化’走向探析”，载于全国台湾研究会编：《未来四年：台湾政治格局与两岸关系前瞻研讨会论文集》，2012年3月，大连。
⑳大陆方面不再强调大陆与台湾的关系是中央与地方的关系，自“新三段论”后对两岸关系现状的描述仅是“大陆+台湾＝中国”，但大陆与台湾彼此之间是什么关系则一直未表述。不过中共十八大报告提出了两岸应共同探讨“统一前的两岸政治关系安排”。