大法官解释454号
发布时间：2014-05-23 来源：
发文单位：司法院
解释字号：释字第454号
解释日期：民国 87 年 5 月 22 日
数据源：司法院公报 第 40 卷 7 期 1-11 页
司法院大法官解释（十）（99年5月版）第 169-185 页
总统府公报 第 6226 号 7-20 页
相关法条：中华民国宪法 第 10、23 条 ( 36.01.01 )
国家安全法 第 3 条 ( 85.02.05 )
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点 第 1、3、7 条 ( 83.05.07 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、11、12、14 条 ( 86.05.14 )
解 释 文： 宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定
住居所、迁徙、旅行，包括出境或入境之权利。对人民上述自由或权利加
以限制，必须符合宪法第二十三条所定必要之程度，并以法律定之。中华
民国八十三年四月二十日行政院台内字第一三五五七号函修正核定之「国
人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第七点规定（即原八十二
年六月十八日行政院台内字第二○○七七号函修正核定之同作业要点第六
点），关于在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留得不予许可、
撤销其许可、撤销或注销其户籍，并限期离境之规定，系对人民居住及迁
徙自由之重大限制，应有法律或法律明确授权之依据。除其中第一项第三
款及第二项之相关规定，系为执行国家安全法等特别法所必要者外，其余
各款及第二项户籍登记之相关规定、第三项关于限期离境之规定，均与前
开宪法意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。
关于居住大陆及港澳地区未曾在台湾地区设籍之人民申请在台湾地区居留
及设定户籍，各该相关法律设有规定者，依其规定，并予指明。
理 由 书： 宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定
住居所、迁徙、旅行，包括出境或入境之权利。对人民入境居住之权利，
固得视规范对象究为台湾地区有户籍人民，侨居国外或居住港澳等地区之
人民，及其所受限制之轻重而容许合理差异之规范，惟必须符合宪法第二
十三条所定必要之程度，并以法律定之，或经立法机关明确授权由行政机
关以命令定之。六十二年七月十七日修正公布之户籍法第八条规定：「侨
居国外之中华民国人民，其户籍登记办法，由内政部会同外交部及侨务委
员会定之」（现已删除），乃立法机关本于实际需要授权行政机关就户籍
登记之事项为补充规定。行政机关据此订定之行政命令应遵守授权之目的
及范围，不得抵触母法或对人民之权利增加法律所无之限制。惟内政部并
未依据上开授权订定办法，送请立法院查照。八十二年六月十八日行政院
台内字第二○○七七号函修正核定，同年六月二十六日实施之「国人入境
短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点第一项规定：「得在台湾
地区长期居留或申请户籍登记人民，有左列情形之一者，应不予许可，并
撤销其居留许可及限期离境。（一）有事实足认为有妨害国家安全或社会
安定之重大嫌疑者。（二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可而入境者。
（四）以伪造、变造证件或冒用身分蒙混申请或入境者。（五）有事实足
认其为通谋而为虚伪之结婚或收养者。」同点第二项：「前项各款人民如
已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。」八十三年四月二十日行政
院台内字第一三五五七号函修正核定，同年五月十三日实施之同作业要点
第七点第一项规定：「在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留，
有左列情形之一者，得不予许可：（一）有事实足认为有妨害国家安全或
社会安定之重大嫌疑者。（二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可入境者
。（四）以伪造、变造证件或冒用身分申请或入境者。（五）曾协助他人
非法入出境，或身分证件曾提供他人持以非法入出境者。（六）有事实足
认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者。（七）健康检查不合格者。（八）
曾从事与许可目的不符之活动或工作者。（九）曾逾期停留者。」同点第
二项：「在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区户籍登记，有前项第一款
至第六款情形之一者，得不予许可。但依第六点第一项第二款至第五款申
请者，不在此限。」同点第三项：「有第一项第一款至第七款及前项得不
予许可情形之人民，其已许可者，由内政部警政署入出境管理局（以下简
称境管局）撤销其许可，已办妥户籍登记者，由境管局通知户政机关撤销
或注销其户籍；已入营服役者，由境管局通知原征集之役政机关，转报国
防部解除其征集。并限期离境。」同点第四项：「第一项第八款及第九款
情形，其不予许可长期居留期间自其出境之日起算为一年。」现行作业要
点第七点第一项所称「在台湾地区无户籍人民」，依同作业要点第三点，
系指（一）、侨居国外或居住港澳地区未曾在台湾地区设有户籍之人民。
（二）、取得我国国籍之人民而言。同作业要点第七点第一项第三款及第
二项规定对于未经许可入境者，申请长期居留及户籍登记，得不予许可，
系为执行国家安全法第三条第一项之规定所必要，与台湾地区与大陆地区
人民关系条例第十条第一项、香港澳门关系条例第十一条、第十二条规定
意旨亦属相符，与宪法尚无抵触。又第七点第一项第一款、第二款、第四
款至第九款之情形，均欠缺法律或法律授权之依据，即径以命令限制人民
居住及迁徙之自由，同点第二项之户籍登记相关规定及第三项关于限期离
境之规定，除台湾地区与大陆地区人民关系条例第十四条、香港澳门关系
条例第十四条设有强制出境之规定外，同作业要点上开规定对于在台湾地
区无户籍人民一概适用，亦属欠缺法律之依据，与宪法保障人民居住迁徙
自由之意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力
。关于居住大陆及港澳地区未曾在台湾地区设籍之人民申请在台湾地区居
留及设定户籍，各该相关法律设有规定者，依其规定，并予指明。
大法官会议主 席 施启扬
大法官 翁岳生
刘铁铮
吴 庚
王和雄
王泽鉴
施文森
城仲模
孙森焱
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
苏俊雄
协同意见书： 大法官 孙森焱
按行政机关为执行法律，得依其职权发布命令，为必要之补充规定，
惟不得与法律抵触。迭经本院释字第二一四号、第三四一号、第三四七号
、第三六三号、第四○七号解释阐述甚明。释字第四四四号解释亦本此意
旨，认行政机关为实现法律揭示之立法目的，发布命令，就执行法律有关
之事项，为具体明确之例示规定，未对人民权利增加法律所无之限制，与
宪法尚无抵触。此与法律授权主管机关订定法规命令限制人民之权利时，
其授权之内容及范围，应符合具体明确之原则，性质尚属有别。前者为职
权命令，后者为授权命令，有关两者之规范密度，本院释字第四四三号解
释亦说明甚详。虽然学者对于行政命令之类型，众说纷纭，莫衷一是（看
翁岳生编着行政法第十章行政命令－叶俊荣撰写），惟依中央法规标准法
第七条规定，行政命令之订定基于法律之授权者为授权命令，基于法定职
权者则为职权命令。本解释文谓：「关于在台湾地区无户籍人民申请在台
湾地区长期居留得不予许可，撤销其许可、撤销或注销其户籍，并限期离
境之规定，系对人民居住及迁徙自由之重大限制，应有法律或法律明确授
权之依据」云云，所称「应有法律之依据」系指行政机关为执行法律，得
依其职权发布命令，实现法律揭示之立法意旨，就细节性、技术性事项，
为必要之规范。因此，命令之内容应以实现立法意旨揭示之目的为依归，
不得与之相抵触。此项职权命令于行政机关处理个案时，提供正确认定事
实、适用法律之衡量基准，并促进行政裁量权之运用臻于合理及具有效率
。避免公务员因个人之主观因素，发生偏颇，或滥用职权之结果。又解释
文所称「应有法律明确授权之依据」系专指授权命令而言，不待赘言。
中华民国八十三年四月二十日行政院台内字第一三五五七号函修正核
定，同年五月十三日实施之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业
要点」第七点第一项第三款规定，在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区
长期居留，倘系「未经许可入境」，主管机关得不予许可。按国家安全法
第三条第一项规定：「人民入出境，应向内政部警政署入出境管理局申请
许可。未经许可者，不得入出境。」在台湾地区无户籍人民未经许可入境
，若在入境以前，预先申请长期居留，因是否有国家安全法第三条第二项
所定不得入出境之消极条件，未曾认定，主管机关固无从准许；倘于入境
以后提出申请，即系非法入境，主管机关尤不得违背国家安全法第三条第
一项规定之立法意旨，准其长期居留，抑或准其为户籍登记。国家安全法
第三条第一项规定人民入出境，应向主管机关申请许可，乃为维持社会秩
序所必要，与宪法并无抵触，此就本院释字第二六五号解释意旨推之即明
。在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留及设定户籍，当以合法
申请入境获准为前提。是本解释谓上开作业要点第七点第一项第三款及第
二项之相关规定系为执行国家安全法等特别法所必要，与宪法尚无抵触云
云，揆诸上揭职权命令之法律上性质，要无不合，自堪赞同。
顾本解释理由书所载，有不能释疑者，厥为指摘同作业要点「第七点
第一项第一款、第二款、第四款至第九款之情形，均欠缺法律或法律授权
之依据，即径以命令限制人民居住及迁徙之自由，」因认与宪法抵触云云
。按第七点第一项第一款规定「有事实足认为有妨害国家安全或社会安定
之重大嫌疑者」，为得不予许可长期居留之要件，与国家安全法第三条第
二项第二款参酌以观，后者尚设有但书为除外之规定，上开作业要点未遑
比照修正，固有未合，惟台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一
项第五款及香港澳门关系条例第十四条第一项第五款所定得命强制出境之
要件，则与同作业要点第七条第一项第一款所定，仅「妨害」与「危害」
之别，其余文字均无不同，即难谓此款规定欠缺法律之依据。又第四款规
定「以伪造、变造证件或冒用身分申请或入境者。」按申请人苟有本款所
定之情形，则其经主管机关许可入境之身分，并非真正之身分，如果主管
机关明知而竟准其长期居留并办理户籍登记，是否即凭该伪造、变造证件
或冒用之身分为之？殊属费解。此际主管机关如不许可其申请，岂得谓与
国家安全法第三条第一项规定之立法意旨不符而指欠缺法律之依据？至第
六款规定「有事实足认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者」，申请人入境
，倘系依此款情形取得「在台湾地区无户籍人民」之身分，主管机关准予
入境之原因事实已不存在，如仍准予长期居留，斯为欠缺法律之依据，焉
有不许可其申请，反谓抵触宪法保障人民居住、迁徙自由之理？居住港澳
地区之国人获准入境，如「有事实足认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者
」，即与「有事实足认为有犯罪行为者」相当，依香港澳门关系条例第十
四条第一项第四款规定，得径行强制出境，则本款规定已难指为欠缺法律
之依据。再查内政部于八十六年六月三十日以台（八六）内警字第八六八
○二○二号令，依香港澳门关系条例第十一条第二项及第十二条第一项订
定「香港澳门居民进入台湾地区及居留定居许可办法」，自应优先适用于
港澳地区居民，其第八条第一项第一款规定，香港或澳门居民「曾有本条
例第十四条第一项各款情形之一者」，申请进入台湾地区，得不予许可。
从而本作业要点第七条第一项第一款、第二款、第四款至第六款、第八款
、第九款规定，于上开条例所定范围内，亦非无法律之依据。
倘云上开作业要点第七点规定尚有值得批评之处，实为申请人既经主
管机关许可入境，则在未经依国家安全法等法律所定法定程序撤销其许可
以前，何以得依第一项及第二项规定不许可长期居留及户籍登记之申请。
其已许可者，则得径依此作业要点之规定撤销其许可或撤销、注销户籍。
其中第一项第二款、第五款、第七款至第九款之规定对于在台湾地区无户
籍人民一概适用，究竟有何法律依据禁止本国人返乡入境，有欠明了。国
家安全法及香港澳门关系条例对于不许可入境之限制，各有不同之规定，
本作业要点未予区分，一体适用，致有以命令限制人民居住及迁徙自由之
疑虑，均待澄清。
主管机关于有法定不得许可入境之情形，事前未遑注及，于许可入境
以后发觉者，如能由主管机关循法定程序撤销入境之许可（参看国家安全
法施行细则第十六条规定），则符合第七点第一项第三款「未经许可入境
」之要件，凭此再为不许可长期居留及设定户籍之处分，方属正办。是同
作业要点关此部分洵属可议，惟与本解释理由书所载理由不同，爰提出协
同意见书如上。
抄黄○荣声请书
受文者：司法院
主 旨：为行政法院八十三年度判字第二七九○号确定判决适用行政院八
十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第一点及第六
点之规定，维持内政部警政署入出境管理局撤销声请人之户籍登
记之行政处分，该确定判决所适用之命令有抵触中华民国宪法第
十条所定人民居住迁徙自由之疑义，爰依司法院大法官审理案件
法第五条第一项第二款之规定，呈请解释。
说 明：壹、声请解释宪法之目的
按宪法第十条「人民有居住及迁徙之自由」揭示人民有居住
、迁徙之自由。宪法第二十三条「以上各条列举之自由权利
，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或
增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。行政院就
八十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核
定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」（
以下简称户籍登记作业要点）第一点及第六点，以八十二年
八月四日台八十二法二八○五七号函释「户籍登记作业要点
」施行后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，得
予撤销其户籍登记，并限期离境之意旨，内政部警政署入出
境管理局据前开命令及函释撤销声请人之户籍登记，并限期
离境，该命令及函释显已违反宪法第十条、第二十三条之规
定。
贰、事实经过及所涉宪法条文
声请人于民国七十八年十二月十八日自香港来台观光，旋以
准备投资为由申请在台定居，经被告准予申报户籍并发给七
九入字第六二○○八三九五号定居申请书副本；声请人并于
七十九年三月十五日持该定居申请书副本向台北市文山区户
政事务所办妥户籍登记。嗣内政部警政署刑事警察局报经被
告以八十二年十月七日（82）境忠字第三四七三九号书函致
声请人略以其在港涉案，依「户籍登记作业要点」第六点第
一项第二款规定，撤销其户籍登记，请尽速离境等语。声请
人不服，提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，乃提起行政诉
讼，经行政法院以八十三年度判字第二七九○号判决驳回声
请人之诉确定在案。该确定判决所适用行政院八十二年六月
十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「户籍登
记作业要点」第六点第一项第一款及行政院八十二年八月四
日台八十二法二八○五七号函释，驳回声请人之诉，已涉有
抵触宪法第十条、第二十三条之规定。
参、声请解释理由及对本案所持之见解
一、按「法规明定自公布或发布日施行者，自公布或发布之日起
算至第三日起发生效力」，「法规特定有施行日期，或以命
令特定施行日期者，自该特定日起发生效力」，分别为中央
法规标准法第十三条、第十四条明文，此即「法律不溯既往
」原则之具体规定。「法律不溯既往」既为适用法律之基本
原则，即法律自公布或发布后始生效力，且法律仅能规范及
适用公布后所发生之事实，至于公布前所发生之事实，则非
法律所能究问。声请人于七十九年三月十五日即已在台设籍
，该「户籍登记作业要点」于民国八十年四月十九日始经行
政院以台八十内字第一三六四○号函核定，该作业要点显于
声请人设籍后始发布，则基于「法律不溯既往」之原则，该
「户籍登记作业要点」于声请人无适用余地。
二、各机关依其法定职权，固非不得订定行政规定，惟关于人民
之权利义务事项，应以法律定之，不得由各机关以行政规章
行之，此观中央法规标准法第五条第二款及第六条、第七条
规定甚明。凡涉及人民之权利义务，自应有法律依据，原处
分机关「撤销户籍登记、限期离境」之处分，当然为涉及声
请人之权利义务，然未有法律依据，仅凭行政院八十二年六
月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「户籍
登记作业要点」之行政规章，为「撤销户籍登记、限期离境
」之处分，显然违反宪法保障人民居住、迁徙自由之规定。
尤有甚者，行政法院确定判决适用行政院八十二年八月四日
台八十二法二八○五七号函释：「户籍登记作业要点」施行
后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，得予撤销
户籍登记，并限期离境之意旨，而驳回声请人之诉。然查该
行政院之「函释」尚且非为「行政规章」，竟扩张解释「户
籍登记作业要点」得适用于设籍在前之人民，非惟有违「法
律不溯既往」原则，且已剥夺人民依法获得之「既得权」，
倘法律得以如此解释适用，则人民之一切权利皆不保矣？试
问某国民于民国六十年间在台设籍，能否于该「户籍登记作
业要点」施行后，以该国民于民国五十年间在香港有犯罪纪
录而撤销户籍登记，限期离境？法律之安定性尚存否？「户
籍登记作业要点」于民国八十年四月二十九日施行时，始于
第六点第一项第三款规定：「曾有犯罪纪录者，应不予许可
，并撤销其居留许可及限期离境」，同点第二项规定：「前
项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。
」依法解释之理论，前开第六点第二项系紧接同点第一项而
来，而第六点第一项既于「户籍登记作业要点」八十年四月
二十九日修正始增列，当然意指国人于该「作业要点」施行
后，办理户籍登记而查有犯罪纪录者，始能依同点第二项予
以撤销户籍登记，非可扩张解释为凡有犯罪纪录者，无论何
时办妥户籍登记，皆得以撤销户籍登记。
三、人民有居住及迁徙之自由，中华民国宪法第十条有明文。既
具有中华民国国籍，自受中华民国宪法之保障，享有居住迁
徙之自由。苟一国政府竟得以国民犯罪为由，将其驱境，此
无异于放弃国家主权，将主权转予他国之行为。盖主权乃国
家之构成要素，一国如无主权，恐将国不成国，此观中国大
陆人民劫机来台，政府何以不将劫机犯遣返，无非司法管辖
权为主权之表征，放弃司法管辖权，无异放弃主权，同理，
本件原处分显已是放弃主权之行为，处分当然于法有违。且
法律不得抵触宪法，命令不得抵触宪法或法律，此中央法规
标准法第十一条前段有明文。「居住及迁徙」自由既为中华
民国宪法所明文保障，而属命令之「户籍登记作业要点」竟
对于人民居住及迁徙自由加以限制及剥夺，显然抵触宪法之
规定，该「作业要点」既抵触宪法，当然失其效力。确定判
决仍加以援引适用，自属违宪。
四、宪法所保障人民之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免
紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得
以法律限制之，宪法第二十三条有明定。揭示人民自由权利
之相对性，人民之自由权利并非亳无限制，国家为整体公益
考虑，仍得以「法律」限制人民之自由权利。是国家剥夺或
限制人民之自由权利，须有法律明文规定始得为之，俾免行
政机关滥权而侵害宪法所保障之人民基本自由权利，而行政
法院确定判决所适用「户籍登记作业要点」行政规章及行政
院就该行政规章所为函释，皆非法律，显然有抵触宪法第二
十三条之嫌。
五、人民申请入出境，有左列情形之一者，得不予许可：二、有
事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者。三、
依其他法律限制或禁止入出境者，为国家安全法第三条第二
项第二款、第三款所规定。该条文仅规定「不予许可」之情
形，并未规定已许可，仍得撤销许可，自不得加以扩张解释
。查「撤销户籍登记、限期离境」之行政处分，此犹如古代
所谓「放逐」，影响人民之权利何其重大，倘该人民如因限
期出境而成为无国籍之人，则将何去何从？岂能不从严解释
乎！乃原确定判决仅以声请人涉有犯罪嫌疑，即谓「有事实
足认有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑」，如依此推论
，岂非谓凡有犯罪嫌疑者，皆应予限期出境乎！
六、综上所陈，原确定判决适用国家安全法施行细则、「户籍登
记作业要点」及行政院就该要点所为函释，判决驳回声请人
之诉，该判决所适用之命令有抵触宪法第十条、第二十三条
之规定。
肆、有关机关处理本案之文件
一、内政部警政署入出境管理局（82）境忠字第三四七三九号函
乙纸。
二、诉愿决定书乙份。
三、再诉愿决定书乙份。
四、行政法院判决书乙份。
此 致
司 法 院
声请人：黄 ○ 荣
中华民国八十四年七月四日
附件 四：行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第二七九○号
原 告 黄 ○ 荣
诉讼代理人 张 泰 昌 律师
被 告 内政部警政署入出境管理局
右当事人间因入出境事件，原告不服行政院中华民国八十三年八月二十九
日台八十三诉字第三三二○四号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如
左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告于民国七十八年十二月十八日自香港来台观光，旋以准备投资为由
申请在台定居，经被告准予申报户籍并发给七九入字第六二○○八三九五
号定居申请书副本；原告并于七十九年三月十五日持该定居申请书副本向
台北市文山区户政事务所办妥户籍登记。嗣内政部警政署刑事警察局报经
被告以八十二年十月七日（82）境忠字第三四七三九号书函致原告略以其
在港涉案，依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点
第一项第二款规定，撤销其户籍登记，请尽速离境等语。原告不服，提起
诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，乃提起行政诉讼。兹将双方诉辩意旨，摘
叙于次：
原告起诉意旨略谓：一、「按各机关依其法定职权，固非不得订定行政规
定，惟关于人民之权利义务事项，应以法律定之，不得由各机关以行政规
章行之，此观中央法规标准法第五条第二款及第六条、第七条规定甚明，
是行政机关对于人民违反行政上作为或不作为义务，予以罚款或勒令停业
之处分，均涉及人民之权利义务，自应有法律之依据，否则，即难谓适法
。」钧院七十二年判字第七十二号判决已明确阐示。「罚款、勒令停业」
之处分，尚且属关于人民权利义务之事项，而被告对原告为「撤销户籍登
记、限期离境」之处分，依「举轻以明重」法理，当然为涉及原告之权利
义务事项。 被告未有法律依据，仅凭行政院八十二年六月十八日台（82)
内字第二○○七七号函修正核定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登
记作业要点」（以下简称户籍登记作业要点）之行政规章，为「撤销户籍
登记、限期离境」之处分，揆诸前开钧院判决意旨，被告之处分已有重大
违法。二、人民有居住及迁徙之自由，中华民国宪法第十条有明文。原告
既具有中华民国国籍，自受中华民国宪法之保障，享有居住迁徙之自由。
苟一国政府竟得以国民犯罪为由，将其驱境，此无异于放弃国家主权，将
主权转予他国之行为。盖主权乃国家之构成要素，一国如无主权，恐将国
不成国，此观中国大陆人民劫机来台，政府何以不将劫机犯遣返，无非司
法管辖权为主权之表征，放弃司法管辖权，无异放弃主权，同理，本件原
处分显已是放弃主权之行为，处分当然于法有违。且法律不得抵触宪法，
命令不得抵触宪法或法律，此中央法规标准法第十一条前段有明文。「居
住及迁徙」自由既为中华民国宪法所明文保障，而属命令之「户籍登记作
业要点」竟对于人民居住及迁徙自由加以限制及剥夺，显然抵触宪法之规
定，该「作业要点」既抵触宪法，当然失其效力，非可援引适用。三、按
「法律不溯既往」乃适用法律之基本原则，即法律自公布或发布后始生效
力，且法律仅能规范及适用公布后所发生之事实，至于公布前所发生之事
实，则非法律所能究问。原告于七十九年三月十五日即已在台设籍，而被
告据以处分之「户籍登记作业要点」于民国八十年四月十九日始经行政院
以台八十内字第一三六四○号函核定，该作业要点显于原告设籍后始发布
，则基于「法律不溯既往」之原则，该作业要点于原告无适用余地。至于
行政院八十二年八月四日台八二法二八○五七号函释略以「二、有关单位
会商结论：八十年六月一日『国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业
要点』施行后，渠等人员于香港既曾有犯罪纪录之事由，纵其设籍于八十
年五月三十一日以前，参照钧院六十二年判字第二六九号、六十三年判字
第一○七号及六十九年判字第三四五号判例之意旨，自得依上开要点第六
点第二项规定，予以撤销户籍登记，并限期离境」，显然误解钧院判例要
旨之真意，以钧院六十二年判字第二六九号判例谓：「原告无照经营药业
，虽始于药物药商管理法公布施行之前，然该法施行后原告仍继续经营药
业。被告官署，所处罚者为其在该法施行后之违章行为，自不生溯及既往
与否之问题。」判例意旨明确揭示「法律不溯既往」之原则，且案例中所
处罚者乃药物药商管理法施行后之违章「行为」，至于施行前之无照营业
，则不在处罚之列。而本件原告于七十九年三月十五日完成户籍登记，其
后所存在户籍登记乃「状态」之继续，而非「行为」之继续，所谓「户籍
登记作业要点」于八十年四月十九日始施行，已远在原告设籍登记后一年
有余，原告于「作业要点」施行后，并无任何违反该「作业要点」之规定
，则何能溯及既往撤销原告之户籍登记及驱逐出境，被告严重违反「法律
不溯既往」之原则。四、退一步言，「户籍登记作业要点」于民国八十年
四月二十九日施行时，始于第六点第一项第三款规定：「曾有犯罪纪录者
，应不予许可，并撤销其居留许可及限期离境」，同点第二项规定：「前
项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。」依法解释之
理论，前开第六点第二项系紧接同点第一项而来，而第六点第一项既于「
户籍登记作业要点」八十年四月二十九日修正始增列，当然意指国人于该
「作业要点」施行后，办理户籍登记而查有犯罪纪录者，始能依同点第二
项予以撤销户籍登记，非可扩张解释为凡有犯罪纪录者，无论何时办妥户
籍登记，皆得以撤销户籍登记。盖苟依如此解释，试问国人于民国七十年
办理户籍登记者，如有犯罪纪录者，是否仍应予撤销户籍登记？民国五十
年办妥户籍登记者，仍否应予撤销？果真如此，则天下大乱矣！法律之安
定性何在？中央法规标准法第十三条规定：「法规明定自公布或发布日施
行者，自公布或发布之日起算至第三日起发生效力」，岂非成为赘文，中
央法规标准法当可废除矣！五、再诉愿决定理由谓；「原告在香港涉嫌以
强暴胁迫手段使银行高级职员伪造假帐，并提供信用贷款提高贷款额度，
使得经营高利贷公司，现为香港法院通缉中，另复涉嫌教唆杀人，由香港
警方侦办中，有内政部警政署刑事警察局八十二年九月二十一日刑际字第
一一三九七号函附原处分机关卷可稽，且为再诉愿人（指原告）所不否认
，足见再诉愿决定有前作业要点第六点规定之情形」云云。惟原告于刑事
警察局仅不否认香港警方在侦办原告而已，并非承认有香港警方所谓之「
犯罪事实」，原告在香港曾举发警察贪赃枉法情事，致得罪香港警方，港
府警察千方百计罗织犯罪事实，故入原告于罪。原告为一善良百姓，未曾
有何犯罪情事，所谓「犯罪纪录」，纯系香港警方所构陷。况所谓「犯罪
事实」亦仅在香港警方侦办中，既未经有罪确定判决，何谓原告有犯罪纪
录？岂非任何祇须有犯罪嫌疑即有犯罪纪录？六、按人民因中央或地方机
关之违法行政处分，认为损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿而不服其决
定，得向行政法院提起行政诉讼，此行政诉讼法第一条第一项有明文。查
被告所为「撤销户籍，限期离境」之处分，犹古代所谓「放逐」，对原告
人身权利影响何其重大，被告据以处分原告之「户籍登记作业要点」，非
惟已违反中华民国宪法第十条保障居住、迁徙之自由，且违反中央法规标
准法第五条第二款关于人民权利义务者应以法律定之规定，尤有甚者，被
告之解释适用「户籍登记作业要点」严重悖反「法律不溯既往」之普遍性
原则，非法剥夺原告既得权利之「状态」，而诉愿、再诉愿决定昧于事实
，误解法令，未就被告之违法处分予以纠正，尚且援引钧院判例，故为曲
解判例之真意，以回护被告之违法错误处分，对原告之诉愿、再诉愿理由
置之不论，未予胪陈何以不采理由，认事用法显有重大违误，请均予撤销
，以保权益等语。
被告答辩意旨略谓：查国家安全法施行细则第十二条第一项第四款规定：
在台湾地区外涉嫌重大犯罪或有犯罪习惯者，申请入境得不予许可。「国
人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」系依据户籍法第八条之授
权所订颁之行政命令，与法律有同等效力。原告既因案为香港法院通缉，
本局依上开作业要点第六点第二项之规定通知撤销户籍，并无不当。二、
按司法院七十九年十月五日释字第二六五号解释；「人民有居住迁徙自由
，固为宪法第十条所规定，但为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持
社会秩序或增进公共利益，得以法律限制之」，本局依上开户籍登记作业
要点之规定通知台北市政府民政局撤销原告户籍，系维持社会秩序必要之
作法，与宪法并无抵触。三、原告谓渠于民国七十九年三月十五日即已在
台设籍，基于法律不溯既往之原则，「国人入境短期停留长期居留及户籍
登记作业要点」应无适用之余地一节，内政部「在台设籍香港通缉犯，撤
销设籍及遣返问题」会议纪录决议事项（二）之适用范围，建议可以溯及
八十年六月一日以前设籍之案件。法务部 82.06.26 法（83）检一二九七
三号函复：依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点
第一项第二款及第二项，「得在台湾地区长期居留或申请户籍登记人民，
曾有犯罪纪录者，应不予许可，并撤销其居留许可及限期离境。」「前项
各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境」规定之文义解释
，自得溯及撤销该要点八十年六月一日实施前已设籍之案件。综上所述，
原告为香港法院通缉，本局依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作
业要点」之规定，通知台北市政府民政局撤销原告户籍，并无不合，且系
在其要求下，尊重其意愿发给出境证，由其自行于八十三年五月一日持凭
出境，即无不当，原告之诉为无理由，请予驳回等语。
理 由
按「具有我国国籍人民，现侨居国外或居住港澳地区申请来台短期停留、
长期居留或户籍登记，适用本要点。」「得在台湾地区长期居留或申请户
籍登记人民，有左列情形之一者，应不予许可，并撤销其居留许可及限期
离境。（一）有事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者。（
二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可而入境者。（四）以伪造、变造证
件或冒用身分蒙混申请或入境者。（五）有事实足认其为通谋而为虚伪之
结婚或收养者。前项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离
境。」为行政院八十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正
核定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第一点及第六
点所规定。查具有我国国籍之人民为中华民国国民，固为国籍法所规定，
惟基于确保国家安全及维护社会安定，依国家安全法第三条规定，人民入
出境应向内政部警政署入出境管理局申请许可；又户籍法第八条规定：「
侨居国外之中华民国人民，其户籍登记办法，由内政部会同外交部及侨务
委员会定之」，内政部为因应实际需要，邀集外交部、侨务委员会订立「
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」，报经行政院核定实施
，自属法律授权订颁之行政命令，与法律有同等效力，且与国籍法、国家
安全法及户籍法规定，并无抵触，亦无违宪或违反中央法规标准法第五条
第二款及第六条、第七条、第十一条等规定及本院判决例（洈判七二）之
可言，自应予以适用。原告主张上揭作业要点不合法云云，无非其一己之
见，尚无可取。
次查原告于七十八年十二月十八日自香港来台观光，于七十九年三月十五
日在台设籍，惟其在香港涉嫌以强暴胁迫手段使银行高级职员伪造假帐，
并提供信用贷款提高贷款额度，使得经营高利贷公司，现为香港法院通缉
中，另复涉嫌教唆杀人，由香港警方侦办中，有内政部警政署刑事警察局
八十二年九月二十一日刑际字第一一三九七号函附被告机关卷可稽，参酌
国家安全法施行细则第十二条第一项第四款规定：「在台湾地区外涉嫌重
大犯罪」者，属于该法第三条第二项第二款人民入境得不予许可之情形（
即「有事实足认有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者」），足证原告
有首揭作业要点第六点第一项第一款规定之情形，参据行政院八十二年八
月四日台八十二法二八○五七号函释：「国人入境短期停留长期居留及户
籍登记作业要点」施行后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，
得予撤销其户籍登记，并限期离境之意旨，原处分撤销原告之户籍登记，
并请其离境，应引用同要点第六点第一项第一款而引用第二款，容欠妥适
，核其结果尚无二致，揆诸前开说明，仍无不合，诉愿、再诉愿决定，递
予维持，亦无违误，原告起诉论旨，犹执前词，斤斤指摘，难谓有理。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判
决如主文。
中华民国八十三年十二月三十日
（本声请书其余附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 10、23 条（36.01.01)
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点 第 1、3、7 点
（83.05.13)
国家安全法 第 3 条（85.03.01)
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10～12、14 条（86.05.14)
解释字号：释字第454号
解释日期：民国 87 年 5 月 22 日
数据源：司法院公报 第 40 卷 7 期 1-11 页
司法院大法官解释（十）（99年5月版）第 169-185 页
总统府公报 第 6226 号 7-20 页
相关法条：中华民国宪法 第 10、23 条 ( 36.01.01 )
国家安全法 第 3 条 ( 85.02.05 )
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点 第 1、3、7 条 ( 83.05.07 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、11、12、14 条 ( 86.05.14 )
解 释 文： 宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定
住居所、迁徙、旅行，包括出境或入境之权利。对人民上述自由或权利加
以限制，必须符合宪法第二十三条所定必要之程度，并以法律定之。中华
民国八十三年四月二十日行政院台内字第一三五五七号函修正核定之「国
人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第七点规定（即原八十二
年六月十八日行政院台内字第二○○七七号函修正核定之同作业要点第六
点），关于在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留得不予许可、
撤销其许可、撤销或注销其户籍，并限期离境之规定，系对人民居住及迁
徙自由之重大限制，应有法律或法律明确授权之依据。除其中第一项第三
款及第二项之相关规定，系为执行国家安全法等特别法所必要者外，其余
各款及第二项户籍登记之相关规定、第三项关于限期离境之规定，均与前
开宪法意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。
关于居住大陆及港澳地区未曾在台湾地区设籍之人民申请在台湾地区居留
及设定户籍，各该相关法律设有规定者，依其规定，并予指明。
理 由 书： 宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定
住居所、迁徙、旅行，包括出境或入境之权利。对人民入境居住之权利，
固得视规范对象究为台湾地区有户籍人民，侨居国外或居住港澳等地区之
人民，及其所受限制之轻重而容许合理差异之规范，惟必须符合宪法第二
十三条所定必要之程度，并以法律定之，或经立法机关明确授权由行政机
关以命令定之。六十二年七月十七日修正公布之户籍法第八条规定：「侨
居国外之中华民国人民，其户籍登记办法，由内政部会同外交部及侨务委
员会定之」（现已删除），乃立法机关本于实际需要授权行政机关就户籍
登记之事项为补充规定。行政机关据此订定之行政命令应遵守授权之目的
及范围，不得抵触母法或对人民之权利增加法律所无之限制。惟内政部并
未依据上开授权订定办法，送请立法院查照。八十二年六月十八日行政院
台内字第二○○七七号函修正核定，同年六月二十六日实施之「国人入境
短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点第一项规定：「得在台湾
地区长期居留或申请户籍登记人民，有左列情形之一者，应不予许可，并
撤销其居留许可及限期离境。（一）有事实足认为有妨害国家安全或社会
安定之重大嫌疑者。（二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可而入境者。
（四）以伪造、变造证件或冒用身分蒙混申请或入境者。（五）有事实足
认其为通谋而为虚伪之结婚或收养者。」同点第二项：「前项各款人民如
已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。」八十三年四月二十日行政
院台内字第一三五五七号函修正核定，同年五月十三日实施之同作业要点
第七点第一项规定：「在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留，
有左列情形之一者，得不予许可：（一）有事实足认为有妨害国家安全或
社会安定之重大嫌疑者。（二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可入境者
。（四）以伪造、变造证件或冒用身分申请或入境者。（五）曾协助他人
非法入出境，或身分证件曾提供他人持以非法入出境者。（六）有事实足
认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者。（七）健康检查不合格者。（八）
曾从事与许可目的不符之活动或工作者。（九）曾逾期停留者。」同点第
二项：「在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区户籍登记，有前项第一款
至第六款情形之一者，得不予许可。但依第六点第一项第二款至第五款申
请者，不在此限。」同点第三项：「有第一项第一款至第七款及前项得不
予许可情形之人民，其已许可者，由内政部警政署入出境管理局（以下简
称境管局）撤销其许可，已办妥户籍登记者，由境管局通知户政机关撤销
或注销其户籍；已入营服役者，由境管局通知原征集之役政机关，转报国
防部解除其征集。并限期离境。」同点第四项：「第一项第八款及第九款
情形，其不予许可长期居留期间自其出境之日起算为一年。」现行作业要
点第七点第一项所称「在台湾地区无户籍人民」，依同作业要点第三点，
系指（一）、侨居国外或居住港澳地区未曾在台湾地区设有户籍之人民。
（二）、取得我国国籍之人民而言。同作业要点第七点第一项第三款及第
二项规定对于未经许可入境者，申请长期居留及户籍登记，得不予许可，
系为执行国家安全法第三条第一项之规定所必要，与台湾地区与大陆地区
人民关系条例第十条第一项、香港澳门关系条例第十一条、第十二条规定
意旨亦属相符，与宪法尚无抵触。又第七点第一项第一款、第二款、第四
款至第九款之情形，均欠缺法律或法律授权之依据，即径以命令限制人民
居住及迁徙之自由，同点第二项之户籍登记相关规定及第三项关于限期离
境之规定，除台湾地区与大陆地区人民关系条例第十四条、香港澳门关系
条例第十四条设有强制出境之规定外，同作业要点上开规定对于在台湾地
区无户籍人民一概适用，亦属欠缺法律之依据，与宪法保障人民居住迁徙
自由之意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力
。关于居住大陆及港澳地区未曾在台湾地区设籍之人民申请在台湾地区居
留及设定户籍，各该相关法律设有规定者，依其规定，并予指明。
大法官会议主 席 施启扬
大法官 翁岳生
刘铁铮
吴 庚
王和雄
王泽鉴
施文森
城仲模
孙森焱
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
苏俊雄
协同意见书： 大法官 孙森焱
按行政机关为执行法律，得依其职权发布命令，为必要之补充规定，
惟不得与法律抵触。迭经本院释字第二一四号、第三四一号、第三四七号
、第三六三号、第四○七号解释阐述甚明。释字第四四四号解释亦本此意
旨，认行政机关为实现法律揭示之立法目的，发布命令，就执行法律有关
之事项，为具体明确之例示规定，未对人民权利增加法律所无之限制，与
宪法尚无抵触。此与法律授权主管机关订定法规命令限制人民之权利时，
其授权之内容及范围，应符合具体明确之原则，性质尚属有别。前者为职
权命令，后者为授权命令，有关两者之规范密度，本院释字第四四三号解
释亦说明甚详。虽然学者对于行政命令之类型，众说纷纭，莫衷一是（看
翁岳生编着行政法第十章行政命令－叶俊荣撰写），惟依中央法规标准法
第七条规定，行政命令之订定基于法律之授权者为授权命令，基于法定职
权者则为职权命令。本解释文谓：「关于在台湾地区无户籍人民申请在台
湾地区长期居留得不予许可，撤销其许可、撤销或注销其户籍，并限期离
境之规定，系对人民居住及迁徙自由之重大限制，应有法律或法律明确授
权之依据」云云，所称「应有法律之依据」系指行政机关为执行法律，得
依其职权发布命令，实现法律揭示之立法意旨，就细节性、技术性事项，
为必要之规范。因此，命令之内容应以实现立法意旨揭示之目的为依归，
不得与之相抵触。此项职权命令于行政机关处理个案时，提供正确认定事
实、适用法律之衡量基准，并促进行政裁量权之运用臻于合理及具有效率
。避免公务员因个人之主观因素，发生偏颇，或滥用职权之结果。又解释
文所称「应有法律明确授权之依据」系专指授权命令而言，不待赘言。
中华民国八十三年四月二十日行政院台内字第一三五五七号函修正核
定，同年五月十三日实施之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业
要点」第七点第一项第三款规定，在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区
长期居留，倘系「未经许可入境」，主管机关得不予许可。按国家安全法
第三条第一项规定：「人民入出境，应向内政部警政署入出境管理局申请
许可。未经许可者，不得入出境。」在台湾地区无户籍人民未经许可入境
，若在入境以前，预先申请长期居留，因是否有国家安全法第三条第二项
所定不得入出境之消极条件，未曾认定，主管机关固无从准许；倘于入境
以后提出申请，即系非法入境，主管机关尤不得违背国家安全法第三条第
一项规定之立法意旨，准其长期居留，抑或准其为户籍登记。国家安全法
第三条第一项规定人民入出境，应向主管机关申请许可，乃为维持社会秩
序所必要，与宪法并无抵触，此就本院释字第二六五号解释意旨推之即明
。在台湾地区无户籍人民申请在台湾地区长期居留及设定户籍，当以合法
申请入境获准为前提。是本解释谓上开作业要点第七点第一项第三款及第
二项之相关规定系为执行国家安全法等特别法所必要，与宪法尚无抵触云
云，揆诸上揭职权命令之法律上性质，要无不合，自堪赞同。
顾本解释理由书所载，有不能释疑者，厥为指摘同作业要点「第七点
第一项第一款、第二款、第四款至第九款之情形，均欠缺法律或法律授权
之依据，即径以命令限制人民居住及迁徙之自由，」因认与宪法抵触云云
。按第七点第一项第一款规定「有事实足认为有妨害国家安全或社会安定
之重大嫌疑者」，为得不予许可长期居留之要件，与国家安全法第三条第
二项第二款参酌以观，后者尚设有但书为除外之规定，上开作业要点未遑
比照修正，固有未合，惟台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一
项第五款及香港澳门关系条例第十四条第一项第五款所定得命强制出境之
要件，则与同作业要点第七条第一项第一款所定，仅「妨害」与「危害」
之别，其余文字均无不同，即难谓此款规定欠缺法律之依据。又第四款规
定「以伪造、变造证件或冒用身分申请或入境者。」按申请人苟有本款所
定之情形，则其经主管机关许可入境之身分，并非真正之身分，如果主管
机关明知而竟准其长期居留并办理户籍登记，是否即凭该伪造、变造证件
或冒用之身分为之？殊属费解。此际主管机关如不许可其申请，岂得谓与
国家安全法第三条第一项规定之立法意旨不符而指欠缺法律之依据？至第
六款规定「有事实足认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者」，申请人入境
，倘系依此款情形取得「在台湾地区无户籍人民」之身分，主管机关准予
入境之原因事实已不存在，如仍准予长期居留，斯为欠缺法律之依据，焉
有不许可其申请，反谓抵触宪法保障人民居住、迁徙自由之理？居住港澳
地区之国人获准入境，如「有事实足认其系通谋而为虚伪之结婚或收养者
」，即与「有事实足认为有犯罪行为者」相当，依香港澳门关系条例第十
四条第一项第四款规定，得径行强制出境，则本款规定已难指为欠缺法律
之依据。再查内政部于八十六年六月三十日以台（八六）内警字第八六八
○二○二号令，依香港澳门关系条例第十一条第二项及第十二条第一项订
定「香港澳门居民进入台湾地区及居留定居许可办法」，自应优先适用于
港澳地区居民，其第八条第一项第一款规定，香港或澳门居民「曾有本条
例第十四条第一项各款情形之一者」，申请进入台湾地区，得不予许可。
从而本作业要点第七条第一项第一款、第二款、第四款至第六款、第八款
、第九款规定，于上开条例所定范围内，亦非无法律之依据。
倘云上开作业要点第七点规定尚有值得批评之处，实为申请人既经主
管机关许可入境，则在未经依国家安全法等法律所定法定程序撤销其许可
以前，何以得依第一项及第二项规定不许可长期居留及户籍登记之申请。
其已许可者，则得径依此作业要点之规定撤销其许可或撤销、注销户籍。
其中第一项第二款、第五款、第七款至第九款之规定对于在台湾地区无户
籍人民一概适用，究竟有何法律依据禁止本国人返乡入境，有欠明了。国
家安全法及香港澳门关系条例对于不许可入境之限制，各有不同之规定，
本作业要点未予区分，一体适用，致有以命令限制人民居住及迁徙自由之
疑虑，均待澄清。
主管机关于有法定不得许可入境之情形，事前未遑注及，于许可入境
以后发觉者，如能由主管机关循法定程序撤销入境之许可（参看国家安全
法施行细则第十六条规定），则符合第七点第一项第三款「未经许可入境
」之要件，凭此再为不许可长期居留及设定户籍之处分，方属正办。是同
作业要点关此部分洵属可议，惟与本解释理由书所载理由不同，爰提出协
同意见书如上。
抄黄○荣声请书
受文者：司法院
主 旨：为行政法院八十三年度判字第二七九○号确定判决适用行政院八
十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第一点及第六
点之规定，维持内政部警政署入出境管理局撤销声请人之户籍登
记之行政处分，该确定判决所适用之命令有抵触中华民国宪法第
十条所定人民居住迁徙自由之疑义，爰依司法院大法官审理案件
法第五条第一项第二款之规定，呈请解释。
说 明：壹、声请解释宪法之目的
按宪法第十条「人民有居住及迁徙之自由」揭示人民有居住
、迁徙之自由。宪法第二十三条「以上各条列举之自由权利
，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或
增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。行政院就
八十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核
定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」（
以下简称户籍登记作业要点）第一点及第六点，以八十二年
八月四日台八十二法二八○五七号函释「户籍登记作业要点
」施行后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，得
予撤销其户籍登记，并限期离境之意旨，内政部警政署入出
境管理局据前开命令及函释撤销声请人之户籍登记，并限期
离境，该命令及函释显已违反宪法第十条、第二十三条之规
定。
贰、事实经过及所涉宪法条文
声请人于民国七十八年十二月十八日自香港来台观光，旋以
准备投资为由申请在台定居，经被告准予申报户籍并发给七
九入字第六二○○八三九五号定居申请书副本；声请人并于
七十九年三月十五日持该定居申请书副本向台北市文山区户
政事务所办妥户籍登记。嗣内政部警政署刑事警察局报经被
告以八十二年十月七日（82）境忠字第三四七三九号书函致
声请人略以其在港涉案，依「户籍登记作业要点」第六点第
一项第二款规定，撤销其户籍登记，请尽速离境等语。声请
人不服，提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，乃提起行政诉
讼，经行政法院以八十三年度判字第二七九○号判决驳回声
请人之诉确定在案。该确定判决所适用行政院八十二年六月
十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「户籍登
记作业要点」第六点第一项第一款及行政院八十二年八月四
日台八十二法二八○五七号函释，驳回声请人之诉，已涉有
抵触宪法第十条、第二十三条之规定。
参、声请解释理由及对本案所持之见解
一、按「法规明定自公布或发布日施行者，自公布或发布之日起
算至第三日起发生效力」，「法规特定有施行日期，或以命
令特定施行日期者，自该特定日起发生效力」，分别为中央
法规标准法第十三条、第十四条明文，此即「法律不溯既往
」原则之具体规定。「法律不溯既往」既为适用法律之基本
原则，即法律自公布或发布后始生效力，且法律仅能规范及
适用公布后所发生之事实，至于公布前所发生之事实，则非
法律所能究问。声请人于七十九年三月十五日即已在台设籍
，该「户籍登记作业要点」于民国八十年四月十九日始经行
政院以台八十内字第一三六四○号函核定，该作业要点显于
声请人设籍后始发布，则基于「法律不溯既往」之原则，该
「户籍登记作业要点」于声请人无适用余地。
二、各机关依其法定职权，固非不得订定行政规定，惟关于人民
之权利义务事项，应以法律定之，不得由各机关以行政规章
行之，此观中央法规标准法第五条第二款及第六条、第七条
规定甚明。凡涉及人民之权利义务，自应有法律依据，原处
分机关「撤销户籍登记、限期离境」之处分，当然为涉及声
请人之权利义务，然未有法律依据，仅凭行政院八十二年六
月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正核定之「户籍
登记作业要点」之行政规章，为「撤销户籍登记、限期离境
」之处分，显然违反宪法保障人民居住、迁徙自由之规定。
尤有甚者，行政法院确定判决适用行政院八十二年八月四日
台八十二法二八○五七号函释：「户籍登记作业要点」施行
后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，得予撤销
户籍登记，并限期离境之意旨，而驳回声请人之诉。然查该
行政院之「函释」尚且非为「行政规章」，竟扩张解释「户
籍登记作业要点」得适用于设籍在前之人民，非惟有违「法
律不溯既往」原则，且已剥夺人民依法获得之「既得权」，
倘法律得以如此解释适用，则人民之一切权利皆不保矣？试
问某国民于民国六十年间在台设籍，能否于该「户籍登记作
业要点」施行后，以该国民于民国五十年间在香港有犯罪纪
录而撤销户籍登记，限期离境？法律之安定性尚存否？「户
籍登记作业要点」于民国八十年四月二十九日施行时，始于
第六点第一项第三款规定：「曾有犯罪纪录者，应不予许可
，并撤销其居留许可及限期离境」，同点第二项规定：「前
项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。
」依法解释之理论，前开第六点第二项系紧接同点第一项而
来，而第六点第一项既于「户籍登记作业要点」八十年四月
二十九日修正始增列，当然意指国人于该「作业要点」施行
后，办理户籍登记而查有犯罪纪录者，始能依同点第二项予
以撤销户籍登记，非可扩张解释为凡有犯罪纪录者，无论何
时办妥户籍登记，皆得以撤销户籍登记。
三、人民有居住及迁徙之自由，中华民国宪法第十条有明文。既
具有中华民国国籍，自受中华民国宪法之保障，享有居住迁
徙之自由。苟一国政府竟得以国民犯罪为由，将其驱境，此
无异于放弃国家主权，将主权转予他国之行为。盖主权乃国
家之构成要素，一国如无主权，恐将国不成国，此观中国大
陆人民劫机来台，政府何以不将劫机犯遣返，无非司法管辖
权为主权之表征，放弃司法管辖权，无异放弃主权，同理，
本件原处分显已是放弃主权之行为，处分当然于法有违。且
法律不得抵触宪法，命令不得抵触宪法或法律，此中央法规
标准法第十一条前段有明文。「居住及迁徙」自由既为中华
民国宪法所明文保障，而属命令之「户籍登记作业要点」竟
对于人民居住及迁徙自由加以限制及剥夺，显然抵触宪法之
规定，该「作业要点」既抵触宪法，当然失其效力。确定判
决仍加以援引适用，自属违宪。
四、宪法所保障人民之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免
紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得
以法律限制之，宪法第二十三条有明定。揭示人民自由权利
之相对性，人民之自由权利并非亳无限制，国家为整体公益
考虑，仍得以「法律」限制人民之自由权利。是国家剥夺或
限制人民之自由权利，须有法律明文规定始得为之，俾免行
政机关滥权而侵害宪法所保障之人民基本自由权利，而行政
法院确定判决所适用「户籍登记作业要点」行政规章及行政
院就该行政规章所为函释，皆非法律，显然有抵触宪法第二
十三条之嫌。
五、人民申请入出境，有左列情形之一者，得不予许可：二、有
事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者。三、
依其他法律限制或禁止入出境者，为国家安全法第三条第二
项第二款、第三款所规定。该条文仅规定「不予许可」之情
形，并未规定已许可，仍得撤销许可，自不得加以扩张解释
。查「撤销户籍登记、限期离境」之行政处分，此犹如古代
所谓「放逐」，影响人民之权利何其重大，倘该人民如因限
期出境而成为无国籍之人，则将何去何从？岂能不从严解释
乎！乃原确定判决仅以声请人涉有犯罪嫌疑，即谓「有事实
足认有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑」，如依此推论
，岂非谓凡有犯罪嫌疑者，皆应予限期出境乎！
六、综上所陈，原确定判决适用国家安全法施行细则、「户籍登
记作业要点」及行政院就该要点所为函释，判决驳回声请人
之诉，该判决所适用之命令有抵触宪法第十条、第二十三条
之规定。
肆、有关机关处理本案之文件
一、内政部警政署入出境管理局（82）境忠字第三四七三九号函
乙纸。
二、诉愿决定书乙份。
三、再诉愿决定书乙份。
四、行政法院判决书乙份。
此 致
司 法 院
声请人：黄 ○ 荣
中华民国八十四年七月四日
附件 四：行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第二七九○号
原 告 黄 ○ 荣
诉讼代理人 张 泰 昌 律师
被 告 内政部警政署入出境管理局
右当事人间因入出境事件，原告不服行政院中华民国八十三年八月二十九
日台八十三诉字第三三二○四号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如
左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告于民国七十八年十二月十八日自香港来台观光，旋以准备投资为由
申请在台定居，经被告准予申报户籍并发给七九入字第六二○○八三九五
号定居申请书副本；原告并于七十九年三月十五日持该定居申请书副本向
台北市文山区户政事务所办妥户籍登记。嗣内政部警政署刑事警察局报经
被告以八十二年十月七日（82）境忠字第三四七三九号书函致原告略以其
在港涉案，依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点
第一项第二款规定，撤销其户籍登记，请尽速离境等语。原告不服，提起
诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，乃提起行政诉讼。兹将双方诉辩意旨，摘
叙于次：
原告起诉意旨略谓：一、「按各机关依其法定职权，固非不得订定行政规
定，惟关于人民之权利义务事项，应以法律定之，不得由各机关以行政规
章行之，此观中央法规标准法第五条第二款及第六条、第七条规定甚明，
是行政机关对于人民违反行政上作为或不作为义务，予以罚款或勒令停业
之处分，均涉及人民之权利义务，自应有法律之依据，否则，即难谓适法
。」钧院七十二年判字第七十二号判决已明确阐示。「罚款、勒令停业」
之处分，尚且属关于人民权利义务之事项，而被告对原告为「撤销户籍登
记、限期离境」之处分，依「举轻以明重」法理，当然为涉及原告之权利
义务事项。 被告未有法律依据，仅凭行政院八十二年六月十八日台（82)
内字第二○○七七号函修正核定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登
记作业要点」（以下简称户籍登记作业要点）之行政规章，为「撤销户籍
登记、限期离境」之处分，揆诸前开钧院判决意旨，被告之处分已有重大
违法。二、人民有居住及迁徙之自由，中华民国宪法第十条有明文。原告
既具有中华民国国籍，自受中华民国宪法之保障，享有居住迁徙之自由。
苟一国政府竟得以国民犯罪为由，将其驱境，此无异于放弃国家主权，将
主权转予他国之行为。盖主权乃国家之构成要素，一国如无主权，恐将国
不成国，此观中国大陆人民劫机来台，政府何以不将劫机犯遣返，无非司
法管辖权为主权之表征，放弃司法管辖权，无异放弃主权，同理，本件原
处分显已是放弃主权之行为，处分当然于法有违。且法律不得抵触宪法，
命令不得抵触宪法或法律，此中央法规标准法第十一条前段有明文。「居
住及迁徙」自由既为中华民国宪法所明文保障，而属命令之「户籍登记作
业要点」竟对于人民居住及迁徙自由加以限制及剥夺，显然抵触宪法之规
定，该「作业要点」既抵触宪法，当然失其效力，非可援引适用。三、按
「法律不溯既往」乃适用法律之基本原则，即法律自公布或发布后始生效
力，且法律仅能规范及适用公布后所发生之事实，至于公布前所发生之事
实，则非法律所能究问。原告于七十九年三月十五日即已在台设籍，而被
告据以处分之「户籍登记作业要点」于民国八十年四月十九日始经行政院
以台八十内字第一三六四○号函核定，该作业要点显于原告设籍后始发布
，则基于「法律不溯既往」之原则，该作业要点于原告无适用余地。至于
行政院八十二年八月四日台八二法二八○五七号函释略以「二、有关单位
会商结论：八十年六月一日『国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业
要点』施行后，渠等人员于香港既曾有犯罪纪录之事由，纵其设籍于八十
年五月三十一日以前，参照钧院六十二年判字第二六九号、六十三年判字
第一○七号及六十九年判字第三四五号判例之意旨，自得依上开要点第六
点第二项规定，予以撤销户籍登记，并限期离境」，显然误解钧院判例要
旨之真意，以钧院六十二年判字第二六九号判例谓：「原告无照经营药业
，虽始于药物药商管理法公布施行之前，然该法施行后原告仍继续经营药
业。被告官署，所处罚者为其在该法施行后之违章行为，自不生溯及既往
与否之问题。」判例意旨明确揭示「法律不溯既往」之原则，且案例中所
处罚者乃药物药商管理法施行后之违章「行为」，至于施行前之无照营业
，则不在处罚之列。而本件原告于七十九年三月十五日完成户籍登记，其
后所存在户籍登记乃「状态」之继续，而非「行为」之继续，所谓「户籍
登记作业要点」于八十年四月十九日始施行，已远在原告设籍登记后一年
有余，原告于「作业要点」施行后，并无任何违反该「作业要点」之规定
，则何能溯及既往撤销原告之户籍登记及驱逐出境，被告严重违反「法律
不溯既往」之原则。四、退一步言，「户籍登记作业要点」于民国八十年
四月二十九日施行时，始于第六点第一项第三款规定：「曾有犯罪纪录者
，应不予许可，并撤销其居留许可及限期离境」，同点第二项规定：「前
项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境。」依法解释之
理论，前开第六点第二项系紧接同点第一项而来，而第六点第一项既于「
户籍登记作业要点」八十年四月二十九日修正始增列，当然意指国人于该
「作业要点」施行后，办理户籍登记而查有犯罪纪录者，始能依同点第二
项予以撤销户籍登记，非可扩张解释为凡有犯罪纪录者，无论何时办妥户
籍登记，皆得以撤销户籍登记。盖苟依如此解释，试问国人于民国七十年
办理户籍登记者，如有犯罪纪录者，是否仍应予撤销户籍登记？民国五十
年办妥户籍登记者，仍否应予撤销？果真如此，则天下大乱矣！法律之安
定性何在？中央法规标准法第十三条规定：「法规明定自公布或发布日施
行者，自公布或发布之日起算至第三日起发生效力」，岂非成为赘文，中
央法规标准法当可废除矣！五、再诉愿决定理由谓；「原告在香港涉嫌以
强暴胁迫手段使银行高级职员伪造假帐，并提供信用贷款提高贷款额度，
使得经营高利贷公司，现为香港法院通缉中，另复涉嫌教唆杀人，由香港
警方侦办中，有内政部警政署刑事警察局八十二年九月二十一日刑际字第
一一三九七号函附原处分机关卷可稽，且为再诉愿人（指原告）所不否认
，足见再诉愿决定有前作业要点第六点规定之情形」云云。惟原告于刑事
警察局仅不否认香港警方在侦办原告而已，并非承认有香港警方所谓之「
犯罪事实」，原告在香港曾举发警察贪赃枉法情事，致得罪香港警方，港
府警察千方百计罗织犯罪事实，故入原告于罪。原告为一善良百姓，未曾
有何犯罪情事，所谓「犯罪纪录」，纯系香港警方所构陷。况所谓「犯罪
事实」亦仅在香港警方侦办中，既未经有罪确定判决，何谓原告有犯罪纪
录？岂非任何祇须有犯罪嫌疑即有犯罪纪录？六、按人民因中央或地方机
关之违法行政处分，认为损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿而不服其决
定，得向行政法院提起行政诉讼，此行政诉讼法第一条第一项有明文。查
被告所为「撤销户籍，限期离境」之处分，犹古代所谓「放逐」，对原告
人身权利影响何其重大，被告据以处分原告之「户籍登记作业要点」，非
惟已违反中华民国宪法第十条保障居住、迁徙之自由，且违反中央法规标
准法第五条第二款关于人民权利义务者应以法律定之规定，尤有甚者，被
告之解释适用「户籍登记作业要点」严重悖反「法律不溯既往」之普遍性
原则，非法剥夺原告既得权利之「状态」，而诉愿、再诉愿决定昧于事实
，误解法令，未就被告之违法处分予以纠正，尚且援引钧院判例，故为曲
解判例之真意，以回护被告之违法错误处分，对原告之诉愿、再诉愿理由
置之不论，未予胪陈何以不采理由，认事用法显有重大违误，请均予撤销
，以保权益等语。
被告答辩意旨略谓：查国家安全法施行细则第十二条第一项第四款规定：
在台湾地区外涉嫌重大犯罪或有犯罪习惯者，申请入境得不予许可。「国
人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」系依据户籍法第八条之授
权所订颁之行政命令，与法律有同等效力。原告既因案为香港法院通缉，
本局依上开作业要点第六点第二项之规定通知撤销户籍，并无不当。二、
按司法院七十九年十月五日释字第二六五号解释；「人民有居住迁徙自由
，固为宪法第十条所规定，但为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持
社会秩序或增进公共利益，得以法律限制之」，本局依上开户籍登记作业
要点之规定通知台北市政府民政局撤销原告户籍，系维持社会秩序必要之
作法，与宪法并无抵触。三、原告谓渠于民国七十九年三月十五日即已在
台设籍，基于法律不溯既往之原则，「国人入境短期停留长期居留及户籍
登记作业要点」应无适用之余地一节，内政部「在台设籍香港通缉犯，撤
销设籍及遣返问题」会议纪录决议事项（二）之适用范围，建议可以溯及
八十年六月一日以前设籍之案件。法务部 82.06.26 法（83）检一二九七
三号函复：依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第六点
第一项第二款及第二项，「得在台湾地区长期居留或申请户籍登记人民，
曾有犯罪纪录者，应不予许可，并撤销其居留许可及限期离境。」「前项
各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离境」规定之文义解释
，自得溯及撤销该要点八十年六月一日实施前已设籍之案件。综上所述，
原告为香港法院通缉，本局依「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作
业要点」之规定，通知台北市政府民政局撤销原告户籍，并无不合，且系
在其要求下，尊重其意愿发给出境证，由其自行于八十三年五月一日持凭
出境，即无不当，原告之诉为无理由，请予驳回等语。
理 由
按「具有我国国籍人民，现侨居国外或居住港澳地区申请来台短期停留、
长期居留或户籍登记，适用本要点。」「得在台湾地区长期居留或申请户
籍登记人民，有左列情形之一者，应不予许可，并撤销其居留许可及限期
离境。（一）有事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者。（
二）曾有犯罪纪录者。（三）未经许可而入境者。（四）以伪造、变造证
件或冒用身分蒙混申请或入境者。（五）有事实足认其为通谋而为虚伪之
结婚或收养者。前项各款人民如已办妥户籍登记者，得予撤销，并限期离
境。」为行政院八十二年六月十八日台（82）内字第二○○七七号函修正
核定之「国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」第一点及第六
点所规定。查具有我国国籍之人民为中华民国国民，固为国籍法所规定，
惟基于确保国家安全及维护社会安定，依国家安全法第三条规定，人民入
出境应向内政部警政署入出境管理局申请许可；又户籍法第八条规定：「
侨居国外之中华民国人民，其户籍登记办法，由内政部会同外交部及侨务
委员会定之」，内政部为因应实际需要，邀集外交部、侨务委员会订立「
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点」，报经行政院核定实施
，自属法律授权订颁之行政命令，与法律有同等效力，且与国籍法、国家
安全法及户籍法规定，并无抵触，亦无违宪或违反中央法规标准法第五条
第二款及第六条、第七条、第十一条等规定及本院判决例（洈判七二）之
可言，自应予以适用。原告主张上揭作业要点不合法云云，无非其一己之
见，尚无可取。
次查原告于七十八年十二月十八日自香港来台观光，于七十九年三月十五
日在台设籍，惟其在香港涉嫌以强暴胁迫手段使银行高级职员伪造假帐，
并提供信用贷款提高贷款额度，使得经营高利贷公司，现为香港法院通缉
中，另复涉嫌教唆杀人，由香港警方侦办中，有内政部警政署刑事警察局
八十二年九月二十一日刑际字第一一三九七号函附被告机关卷可稽，参酌
国家安全法施行细则第十二条第一项第四款规定：「在台湾地区外涉嫌重
大犯罪」者，属于该法第三条第二项第二款人民入境得不予许可之情形（
即「有事实足认有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者」），足证原告
有首揭作业要点第六点第一项第一款规定之情形，参据行政院八十二年八
月四日台八十二法二八○五七号函释：「国人入境短期停留长期居留及户
籍登记作业要点」施行后，于香港曾有犯罪纪录之人员，纵其设籍在前，
得予撤销其户籍登记，并限期离境之意旨，原处分撤销原告之户籍登记，
并请其离境，应引用同要点第六点第一项第一款而引用第二款，容欠妥适
，核其结果尚无二致，揆诸前开说明，仍无不合，诉愿、再诉愿决定，递
予维持，亦无违误，原告起诉论旨，犹执前词，斤斤指摘，难谓有理。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判
决如主文。
中华民国八十三年十二月三十日
（本声请书其余附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 10、23 条（36.01.01)
国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点 第 1、3、7 点
（83.05.13)
国家安全法 第 3 条（85.03.01)
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10～12、14 条（86.05.14)