大法官解释497号
发布时间：2014-05-23 来源：
发文单位：司法院
解释字号：释字第497号
解释日期：民国 88 年 12 月 3 日
数据源：司法院公报 第 42 卷 1 期 55-62 页
司法院大法官解释续编（十三）第 665-678 页
司法院大法官解释（十二）（99年5月版）第 331-342 页
总统府公报 第 6327 期 5-14 页
相关法条：中华民国宪法 第 23 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 11 条 ( 88.09.15 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、17、18 条 ( 86.05.14 )
解 释 文： 中华民国八十一年七月三十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系
条例系依据八十年五月一日公布之宪法增修条文第十条（现行增修条文改
列为第十一条）「自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之
处理，得以法律为特别之规定」所制定，为国家统一前规范台湾地区与大
陆地区间人民权利义务之特别立法。内政部依该条例第十条及第十七条之
授权分别订定「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」及「大陆地区人民
在台湾地区定居或居留许可办法」，明文规定大陆地区人民进入台湾地区
之资格要件、许可程序及停留期限，系在确保台湾地区安全与民众福祉，
符合该条例之立法意旨，尚未逾越母法之授权范围，为维持社会秩序或增
进公共利益所必要，与上揭宪法增修条文无违，于宪法第二十三条之规定
亦无抵触。
€理 由 书： 人民有居住迁徙之自由，固为宪法第十条所保障，惟为防止妨碍他人
自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益之必要，得以法律限
制之，宪法第二十三条亦有明文。又八十年五月一日公布之宪法增修条文
第十条（现行增修条文改列为第十一条 )规定：「自由地区与大陆地区间
人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」八十一
年七月三十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例系依上开增修条
文所制定，为国家统一前确保台湾地区安全与民众福祉，规范台湾地区与
大陆地区人民间权利义务之特别立法。再者，法律授权订定命令，如涉及
限制人民之自由权利时，其授权之目的、范围及内容固须符合具体明确之
要件；若法律仅为概括授权时，则应就该项法律整体所表现之关联意义以
推知立法者授权之意旨，而非拘泥于特定法条之文字（参照本院释字第三
九四号解释 )。内政部依该条例第十条「大陆地区人民非经主管机关许可
，不得进入台湾地区」（第一项 )、「经许可进入台湾地区之大陆地区人
民，不得从事与许可目的不符之活动或工作」（第二项 )、「前二项许可
办法，由有关主管机关拟订，报请行政院核定后发布之」（第三项 )，第
十七条第一项「大陆地区人民有左列情形之一者，得申请在台湾地区居留
：一、台湾地区人民之配偶，结婚已满二年或已生产子女者。二、其他基
于政治、经济、社会、教育、科技或文化之考虑，经主管机关认为确有必
要者」，同条第七项（现行条文为第八项 )「前条及第一项申请定居或居
留之许可办法，由内政部会同有关机关拟订，报请行政院核定后发布之」
，及同条例第十八条第一项第二款，进入台湾地区之大陆地区人民，经许
可入境，已逾停留期限者，治安机关得径行强制出境等规定，于八十二年
二月八日以内政部台（八二 )内警字第八二七三四六六号令发布「大陆地
区人民进入台湾地区许可办法」、台（八二 )内警字第八二七三四五九号
令发布「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可办法」，明文规定大陆
地区人民进入台湾地区之资格要件、许可程序、定居或停留期限及逾期停
留之处分等规定，符合该条例之立法意旨，尚未逾越母法之授权范围，为
维持社会秩序或增进公共利益所必要，与上揭宪法增修条文无违，于宪法
第二十三条之规定亦无抵触。
大法官会议主 席 翁岳生
大法官 刘铁铮
吴 庚
王和雄
王泽鉴
林永谋
施文森
孙森焱
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
戴东雄
苏俊雄
黄越钦
赖英照
谢在全
抄林○喜声请书
受文者：司法院
主 旨：为行政法院八十五年度判字第二六七七号判决（见附件一）所适
用内政部订颁之「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」第十七
条、第十八条，及「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可办
法」第十三条规定，违反中央法规标准法第五条、第六条之法律
保留原则，及平等原则、法律优越原则、比例原则、一事不二罚
等公法原则，发生抵触宪法第七条、第十条、第十五条、第二十
三条之疑义。谨依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款
之规定，声请解释。
说 明：一、声请解释之目的
行政法院八十五年度判字第二六七七号判决所适用之「大陆
地区人民进入台湾地区许可办法」、「大陆地区人民在台湾
地区定居或居留许可办法」违反平等原则、法律保留原则、
法律优越原则、比例原则、一事不二罚原则，应属无效。且
声请人得依行政诉讼法关于再审之规定声请再审，以资救济
。
二、事实经过
（一）声请人于八十三年十二月二日代大陆配偶范○贞女士检具
居留申请书、保证书及相关数据文件，请中国灾胞救助总
会函转内政部警政署入出境管理局办理来台居留。嗣因大
陆配偶于八十四年七月十七日来台探亲，而因旅行社迟误
，于八十四年十月十七日始离境，致遭内政部境管局「八
十五年不予许可入境」及「原居留申请案不予许可」之双
重制裁性行政处分，严重影响人民之基本权利。声请人不
服，乃依序提起诉愿、再诉愿、行政诉讼，惟均被依上揭
行政命令之规定予以驳回。
（二）有关本案争议诉讼详情，请调阅本案全部诉愿、再诉愿、
行政诉讼资料自明。
三、声请解释之理由及对本案所持之立场及见解
（一）查宪法第七条规定：中华民国人民，无分男女、宗教、种
族、阶级、党派，在法律上一律平等。第十条规定：人民
有居住及迁徙之自由。本案行政法院以声请人配偶范女已
非初次入境（按系第二次入境）……竟不预作安排，致逾
期停留一日，即难诿为无过失责任。惟查「大陆地区人民
进入台湾地区许可办法」第三条规定停留期间自入境之日
起算，与民法第一百二十条第二项规定不同，亦与一般民
间认知习惯不同，连警察局都不清楚，何况是旅行社或一
般民众。本案确系因旅行社之迟误，致于八十四年十月十
七日始离境而逾期停留一日，并经天地旅行社出具证明书
附案（详附件二），当可证明其过失系在旅行社而非声请
人。复查声请人所举林○明君，因其大陆配偶陈秀云来台
居留诉愿案，其妻（大陆配偶）曾分别于八十三年十月二
十六日及八十四年三月十日来台探亲，又于八十四年八月
二十九日第三次入境台湾，而于八十四年十一月二十九日
始离境（逾期一日），但内政部却以其因邱姓警员告知八
十四年十一月二十九日离台即可，而认为其确无逾期停留
之故意，而撤销原处分（见附件三）。揆诸上情，林○明
君之大陆配偶系第三次入境台湾，尚可因警察（第三人)
及当事人之误认而谓其无故意过失，而声请人之大陆配偶
系第二次入境台湾，却因系旅行社（第三人）之迟误而不
能推诿无过失责任，如此论断及以二者事实比较，第三次
入境者当比第二次入境者更知停留期间，但第二次入境者
因同为第三人之迟误，而要受双重处罚之不平待遇，据此
，可知行政法院之判决有违平等原则而无效。
再者，政府一再标榜中国统一，拯救协助大陆同胞，大陆
同胞亦属我中华民国人民，依此，则大陆配偶尚有居住及
迁徙台湾之自由。今者，却设种种限制，是否有违保障基
本人权之原则，且大陆配偶不如印度尼西亚、菲律宾等国之配偶
可随时入境居留，是否属重大矛盾，而有中国人比印度尼西亚人
不值保障之憾？
（二）原处分及判决，违反公法比例原则、一事不二罚原则而无
效，我宪法第二章对人民基本权利之保障有详细规定，为
了保障人民基本权利免受重大侵害，故而于公法领域上发
展出比例原则及一事不二罚原则亦可适用于公法领域内，
亦即行政手段不得与所追求之目的不成比例，且行政行为
要选择对人民基本权利侵害最小者。因之，涉及人民基本
权利时，行政机关必须就「人性尊严不可侵犯性」、「公
益之重要性」、「手段之适合性」三者加以衡量。再者，
一行为不两罚为法治国家之基本原则，于刑法上想象竞合
犯不二罚，在一行为同时有数法规可以适用时，于法治国
家之立法例，均系择一最适当之法规适用而排除其他法规
之适用。
本案逾期停留一日，其违规情节较微，且系第三人过失所
致，依法依理告诫、促其注意，当可达成行政目的，如为
了维护「遵守法律公益需要」，考虑人性尊严、基本人权
之保障，如以「一年内不予许可入境」之惩罚，亦即使其
大陆配偶丧失入境停留三个月行使人间伦理生活之制裁，
就足以达成行政目的，而站在人道立场以及比例原则而言
，已属有所抵触比例原则之制裁，且因逾停留一日制裁不
准入境三个月，可说情节轻微，却受严刑峻法之制裁，为
民主法治国家所不采。今者，逾期停留一日，除了要受「
一年内不予许可入境」之制裁（详大陆地区人民进入台湾
地区许可办法第十七条）外，还要受到「居留申请案不予
许可」（详大陆地区人民进入台湾地区定居或居留许可办
法第十三条、第三十八条），而要重新申请居留，重新排
队，延后至少十年始准入境定居或居留之时间之制裁。不
知人间是否尚有比此更惨的悲剧，而法治国家有比此更严
酷的行政法令或刑法？而标榜推行民主法治之我国，是否
容许内政部以行政法令订定世界上最严酷之办法来践踏人
民之基本人权，人民之人性尊严何在？希望有良心、法有
专精之大法官，能早日终结此惨无人道之办法。而此一行
为双重惨无人道之制裁是否尚有存在而无救济之途？
（三）原判决及原处分适用法律违反法律保留原则规定而无效：
按宪法已将某些事项保留予立法机关，须由立法机关以法
律加以规定。故在法律保留原则下，行政行为不能以消极
的不抵触法律保留为已足，尚须有法律之明文依据。行政
命令不得有科处没入、罚款或其他制裁性之规定，科处没
入或罚款等应以法律定之，否则即属有违法律保留原则而
无效。行政法院七十七年判字第一○九七号判决认为省市
政府所发布之管理娼妓办法，关于吊销营业许可，违反中
央法规标准法第五条第二款及第七条之规定，而否定其效
力，可为明证（详吴庚博士着「行政法之理论与实用」八
十二年增订版，第九一、九二页）。
依右所述，大陆配偶进入台湾地区逾期停留一日，除了要
受「一年之内不予许可入境」停留三个月之制裁外，还要
受「原申请居留或定居案不予许可」之惨无人道之制裁（
一事两罚），而所谓「原申请居留案不予许可」，其实质
意义即系吊销原已受理之（排队等候）居留许可，又涉及
人民基本权利，当属法律保留之范围内，而不得以行政命
令作为制裁之法律依据。综之，相关二办法规定逾期停留
不予许可，形式为授益处分，实质系制裁惩罚处分（处罚
比刑罚还要重，且是惨无人道之法令），如非以法律规定
其构成要件及依情节而为不同之制裁，即属有违法律保留
原则而无效。
四、关系文件名称及件数
（一）行政法院八十五年度判字第二六七七号判决书复印件乙份。
（二）天地旅行社证明书复印件乙份。
（三）林○明案内政部诉愿决定书及联合报载复印件乙份。
谨 呈
司 法 院
声 请 人 林○喜
中华民国八十六年四月十九日
附件 一：行 政 法 院 判 决 八十五年度判字第二六七七号
原 告 林 ○ 喜
被 告 内政部警政署入出境管理局
右当事人间因台湾地区与大陆地区人民关系条例事件，原告不服行政院中
华民国八十五年八月十六日台八十五诉字第二七九六五号再诉愿决定，提
起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告于民国八十三年十二月二日代其大陆配偶范○贞检具居留申请书、
保证书及相关证明文件，请中国灾胞救助总会函转被告机关内政部警政署
入出境管理局（以下简称境管局）办理来台居留。嗣范○贞于八十四年一
月十八日来台探亲，同年四月十六日离境，复于八十四年七月十七日来台
探亲，有效期限至八十四年十月十六日止，惟范○贞迟于八十四年十月十
七日始离境，被告遂以八十四年十一月九日（84）境平字第四三五五六号
（系原告所检附复印件之日期、字号，境管局卷附该局原本则载为八十四年
十一月十六日（84）境平和字第四三五五六号）书函致原告，略以范○贞
来台逾期停留，其居留申请案不予许可。原告复向被告提出报告诉愿书，
请求准予照原申请号次来台居留。经该局以八十四年十二月五日境平彤字
第四七一二○号书函复略以碍于法令规定，未便违法处理，请尽速检附相
关证件，依规定重新申请来台居留。原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，
均遭决定驳回，遂向本院提起行政诉讼。兹摘叙双方诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、原处分违反宪法第七条规定，人民在法律上一律
平等之原则，查八十五年六月二十九日联合报刊载有关林○明因大陆配偶
陈秀云来台居留诉愿案，内政部诉愿决定「原处分撤销，由原处分机关另
为适法处分。」其依据大陆地区人民进入台湾地区许可办法第十八条「…
…停留期间自入境之日起算。」与民法第一百二十条第二项「以日、星期
、月或年定期间者，其始日不算入。」之规定不符。本件再诉愿决定理由
谓「……林○明因……案情与本案有异……」似乎未详查事实及依法论法
，按诸林○明大陆配偶于八十四年八月二十九日入境台湾，八十四年十一
月二十九日始离境事实明确，其案情与原告配偶八十四年七月十七日入境
台湾，八十四年十月十七日离境的案情完全相同。按刑法第十六条「人民
不得因不知法律而免除其刑事责任」，内政部诉愿决定对林○明案，因警
员一句话告知错误离境日期而改变法令适用，认定当事人并无故意且已举
证其亦无过失，警员即是法令，国家何必定法？本案与林○明案相较，林
○明案因警员陈述及错误告知离境日期，尚可解为当事人无故意及无过失
，本案更具有无故意及无过失迟延一日离境的不可抗力的理由。原告于八
十四年十月初，即委托天地旅行社代购配偶范○贞八十四年十月十六日离
境机票，原告配偶并无迟延一日离境之故意，旅行社竭尽所能购买机票，
但因十月庆典期间港台机票一票难求，原告多次央求旅行社想办法一定要
购到机票，并亲自到各航空公司洽购机票，心急如焚，仍无所获，而台港
交通除了航机别无其他可替代交通工具可以离境，不得已购买十月十七日
机票离境，有天地旅行社证明书为凭，确系不可抗力，足证原告并无故意
及过失。二、原处分违反「法律优越原则」，按宪法第一百七十二条规定
「命令与宪法或法律抵触者无效」。法律优越原则旨在防止行政行为违背
法律，为达此目的须具备两项前提：一系确认规范之位阶性，法律固然得
授权行政机关发布命令，即所谓委任命令或授权命令，此类命令亦有补充
法律效力，但终究系行政部门之行为，仍应受法律优越原则之限制，本案
关键在于大陆地区人民进入台湾地区许可办法第三条、第十八条均自入境
之日起算，与民法第一百二十条第二项规定自翌日起算不符，显然许可办
法系行政命令抵触民法（法律）违反法律优越原则而无效，惟原处分机关
不察，并违反依法行政基本原则。三、原处分违反「法律保留原则」，查
中央法规标准法第五条规定：「左列事项应以法律定之：一、……二、关
于人民权利义务者。……」有关大陆地区人民进入台湾地区探亲，停留期
间起算日，不仅影响人民许可入境，且影响人民居留许可，攸关人民权利
义务重大，依法律保留原则及中央法规标准法规定，应以法律定之，而不
可以行政命令或办法为之。依上开说明，被告机关以「大陆地区人民进入
台湾地区许可办法」为依据，否准原告原申请大陆配偶来台定居或居留案
，致影响原告权利，显然违反法律保留原则。就本案而言，限制人民权利
事项未以法律定之，当依民法第一百二十条第二项规定期间起算日为准据
（即期间起算日以翌日起算），始符合积极依法行政之法律保留原则，藉
以彰显法治国家保障人权之最高目的。四、综上所陈，原处分及一再诉愿
决定，均属违误，敬请判决将其一并撤销，以维原告权益等语。
被告答辩意旨略谓：一、原告林○喜系依「台湾地区与大陆地区人民关系
条例」第十七条第一项第一款规定及行为时「大陆地区人民在台湾地区定
居或居留许可办法」第九条第一款规定，于八十三年十二月二日代在大陆
地区居住之配偶范○贞向中国灾胞救助总会申请核转至本局之来台居留案
，依八十三年核定每年六百名数额数计依序排列于九十一年二月份配额。
二、按宪法增修条文第十条规定：「自由地区与大陆地区间人民权利义务
关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」是以本局处理大陆地
区人民入出境及居停留事宜，悉依「台湾地区人民与大陆地区人民关系条
例」及依该条例第十条授权订定之许可办法为执行之依据。目前大陆地区
人民进入台湾地区探亲，停留期间不得逾三个月，必要时得延期一次，期
间不得逾三个月，每年总停留时间不得逾六个月；停留期间自入境之日起
算，系依「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」第十八条第一项第一款
之规定。又进入台湾地区之大陆地区人民，经许可入境已逾停留期限者，
治安机关得不待司法程序之开始或终结，径行强制其出境，为「台湾地区
与大陆地区人民关系条例」第十八条第一项第二款所明定，而得申请在台
湾地区定居或居留之人民，有前开规定情形者，不予许可，复为「大陆地
区人民在台湾地区定居或居留许可办法」第十三条前段所明定。原告之大
陆配偶范○贞于八十四年七月十七日第二次来台探亲，停留期间至八十四
年十月十六日止，惟迟至八十四年十月十七日始出境，其在台有逾期停留
属实，本局依法不许可其居留申请案，并无不当，亦未抵触宪法。三、原
告称因机位难求，情非得已并非故意延迟一日出境，非可归责于当事人，
并不足相信。另举林○明为陈秀云来台居留事件经诉愿撤销原处分案，因
非属同一案件，不宜相提并论。范○贞逾期停留事实明确，法有明文。本
局不予许可系依规定办理，原告提起行政诉讼显无理由，敬请依法驳回原
告之诉等语。
理 由
按大陆地区人民进入台湾地区探亲，停留期间不得逾三个月，必要时得申
请延期，期间不得逾三个月，每年总停留期间不得逾六个月；停留期间，
自入境之日起算，为大陆地区人民进入台湾地区许可办法第十八条第一项
第一款前段及第二项所规定。又得申请在台湾地区定居或居留之人民，有
台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一项第二款所列经许可入境
，已逾停留期限者，不予许可，复为大陆地区人民在台湾地区定居或居留
许可办法第十三条前段所规定。本件缘原告于民国八十三年十二月二日代
其大陆配偶范○贞检具居留申请书、保证书及相关证明文件，请中国灾胞
救助总会函转被告办理来台居留。嗣范○贞于八十四年一月十八日来台探
亲，同年四月十六日离境。旋复于八十四年七月十七日来台探亲，有效期
限至八十四年十月十六日止，惟范○贞迟于八十四年十月十七日始离境，
被告遂以八十四年十一月十六日（84）境平和字第四三五五六号书函致原
告略以范○贞来台逾期停留，其居留申请案不予许可。原告复向被告提出
报告诉愿书，请求准予照原申请号次来台居留。经被告以八十四年十二月
五日境平彤字第四七一二○号书函复略以碍于法令规定，未便违法处理，
请尽速检附相关证件，依规定重新申请来台居留。原告虽不服，诉称：一
、被告依据大陆地区人民进入台湾地区许可办法第三条、第十八条规定核
计大陆地区人民许可入境及居留期间均自每次入境之日起算，与民法第一
百二十条第二项规定自翌日起算不符，显然行政命令抵触民法规定，违反
法律优越及法律保留原则而无效。二、原告配偶范○贞并无迟延一日离境
之故意，系因适逢十月庆典期间港台机票一票难求，原告委请旅行社设法
购票未能如愿，以致延误，有天地旅行社出具之证明书为凭，当属非可归
责当事人之事由，原告自无故意过失可言。三、类似事件据八十五年六月
二十九日联合报刊登载林○明因大陆配偶陈秀云来台居留诉愿案，内政部
诉愿决定曾将原处分撤销，由原处分机关另为适法处分，原告应获相同处
遇云云。惟查宪法增修条文第十条规定：「自由地区与大陆地区间人民权
利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」台湾地区人民
与大陆地区人民关系条例即系据此所制定之特别法，而该条例第一条及第
十条第一项、第三项分别明定「国家统一前，为确保台湾地区安全与民众
福祉规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并处理衍生之法律事件，特制
定本条例。本条例未规定者，适用其他有关法令之规定。」「大陆地区人
民非经主管机关许可，不得进入台湾地区。其许可办法，由有关机关拟订
，报请行政院核定后发布之。」首揭大陆地区人民进入台湾地区许可办法
第十八条第一项第一款及第二项与大陆地区人民在台湾地区定居或居留许
可办法第十三条前段规定，均系依据上开条例第十条第一项及第三项所订
定而具法效，查该进入台湾地区许可办法第十八条第一项有关在台湾地区
许可居留之规定，属附期间之授益处分，申请人因而取得短期在台湾地区
居留之权利，此项权利于入境之时即当然生效，则其第二项规定各停留期
间均自入境之日起算自应将当日算入，否则其入境之日岂成非法，此与民
法有关期日期间之规定性质不同，属特别规定，并无民法第一百二十条规
定之适用。再者，台湾地区定居或居留许可办法第十三条亦配合进入台湾
地区办法订定，上开规定殊无违背法律优越原则及法律保留原则可言。又
关于入境限制及对逾期停留申请定居或居留之准否，主管机关自得依据前
述相关特别法令之规定，本乎职权衡酌实际情况而为妥适之裁处，乃属当
然。从而被告以原告之大陆地区配偶范○贞已按规定获准于八十四年一月
十八日来台探亲，同年四月十六日离境，旋复于同年七月十七日来台探亲
，有效期限至八十四年十月十六日止，惟范女竟迟至八十四年十月十七日
始离境，乃据以八十四年十一月十六日（八四）境平和字第四三五五六号
书函致原告谓范女来台逾期停留，其居留申请案不予许可，旋继以八十四
年十二月五日境平彤字第四七一二○号书函复知原告请求照原申请号次准
范女来台居留，碍于法令规定，未便违法处理，并请其尽速检附相关证件
，依规定重新申请来台居留，揆诸前揭规定及说明，洵无违误。原告诉称
原处分关于居留期间自入境之日起算，显与民法第一百二十条第二项规定
自翌日起算者不符，为行政命令抵触民法规定，违反法律优越及法律保留
原则，应属无效云云，核非可采。至另称停留期限届满前已先向旅行社预
购机票，而因旅客拥挤致未获如期排定行程，系因不可抗力之事由所致，
为无故意过失责任一节，经查范女已非初次入境，且早知效期何时届满，
竟不预作安排，以致逾期停留，即难诿无过失责任，所辩亦不足取。又所
举林○明因陈秀云来台居留事件诉愿案，姑不论诉愿决定并未就停留期间
自入境之日起算有何不同认定，且案情复与本案有异，行政机关诉愿决定
另案所认定之事实及所表示法律上见解，无拘束本院效力，仍非可执此为
其有利之论据。综上，一再诉愿决定递予维持原处分，均无不合。原告起
诉意旨指摘为不当，非有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判
决如主文。
中华民国八十五年十一月五日
（本声请书其余附件略)
参考法条：中华民国宪法增修条文 第 11 条（88.09.15)
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、17、18 条（86.05.14)
中华民国宪法 第 23 条（35.12.25)
解释字号：释字第497号
解释日期：民国 88 年 12 月 3 日
数据源：司法院公报 第 42 卷 1 期 55-62 页
司法院大法官解释续编（十三）第 665-678 页
司法院大法官解释（十二）（99年5月版）第 331-342 页
总统府公报 第 6327 期 5-14 页
相关法条：中华民国宪法 第 23 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 11 条 ( 88.09.15 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、17、18 条 ( 86.05.14 )
解 释 文： 中华民国八十一年七月三十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系
条例系依据八十年五月一日公布之宪法增修条文第十条（现行增修条文改
列为第十一条）「自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之
处理，得以法律为特别之规定」所制定，为国家统一前规范台湾地区与大
陆地区间人民权利义务之特别立法。内政部依该条例第十条及第十七条之
授权分别订定「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」及「大陆地区人民
在台湾地区定居或居留许可办法」，明文规定大陆地区人民进入台湾地区
之资格要件、许可程序及停留期限，系在确保台湾地区安全与民众福祉，
符合该条例之立法意旨，尚未逾越母法之授权范围，为维持社会秩序或增
进公共利益所必要，与上揭宪法增修条文无违，于宪法第二十三条之规定
亦无抵触。
€理 由 书： 人民有居住迁徙之自由，固为宪法第十条所保障，惟为防止妨碍他人
自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益之必要，得以法律限
制之，宪法第二十三条亦有明文。又八十年五月一日公布之宪法增修条文
第十条（现行增修条文改列为第十一条 )规定：「自由地区与大陆地区间
人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」八十一
年七月三十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例系依上开增修条
文所制定，为国家统一前确保台湾地区安全与民众福祉，规范台湾地区与
大陆地区人民间权利义务之特别立法。再者，法律授权订定命令，如涉及
限制人民之自由权利时，其授权之目的、范围及内容固须符合具体明确之
要件；若法律仅为概括授权时，则应就该项法律整体所表现之关联意义以
推知立法者授权之意旨，而非拘泥于特定法条之文字（参照本院释字第三
九四号解释 )。内政部依该条例第十条「大陆地区人民非经主管机关许可
，不得进入台湾地区」（第一项 )、「经许可进入台湾地区之大陆地区人
民，不得从事与许可目的不符之活动或工作」（第二项 )、「前二项许可
办法，由有关主管机关拟订，报请行政院核定后发布之」（第三项 )，第
十七条第一项「大陆地区人民有左列情形之一者，得申请在台湾地区居留
：一、台湾地区人民之配偶，结婚已满二年或已生产子女者。二、其他基
于政治、经济、社会、教育、科技或文化之考虑，经主管机关认为确有必
要者」，同条第七项（现行条文为第八项 )「前条及第一项申请定居或居
留之许可办法，由内政部会同有关机关拟订，报请行政院核定后发布之」
，及同条例第十八条第一项第二款，进入台湾地区之大陆地区人民，经许
可入境，已逾停留期限者，治安机关得径行强制出境等规定，于八十二年
二月八日以内政部台（八二 )内警字第八二七三四六六号令发布「大陆地
区人民进入台湾地区许可办法」、台（八二 )内警字第八二七三四五九号
令发布「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可办法」，明文规定大陆
地区人民进入台湾地区之资格要件、许可程序、定居或停留期限及逾期停
留之处分等规定，符合该条例之立法意旨，尚未逾越母法之授权范围，为
维持社会秩序或增进公共利益所必要，与上揭宪法增修条文无违，于宪法
第二十三条之规定亦无抵触。
大法官会议主 席 翁岳生
大法官 刘铁铮
吴 庚
王和雄
王泽鉴
林永谋
施文森
孙森焱
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
戴东雄
苏俊雄
黄越钦
赖英照
谢在全
抄林○喜声请书
受文者：司法院
主 旨：为行政法院八十五年度判字第二六七七号判决（见附件一）所适
用内政部订颁之「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」第十七
条、第十八条，及「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可办
法」第十三条规定，违反中央法规标准法第五条、第六条之法律
保留原则，及平等原则、法律优越原则、比例原则、一事不二罚
等公法原则，发生抵触宪法第七条、第十条、第十五条、第二十
三条之疑义。谨依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款
之规定，声请解释。
说 明：一、声请解释之目的
行政法院八十五年度判字第二六七七号判决所适用之「大陆
地区人民进入台湾地区许可办法」、「大陆地区人民在台湾
地区定居或居留许可办法」违反平等原则、法律保留原则、
法律优越原则、比例原则、一事不二罚原则，应属无效。且
声请人得依行政诉讼法关于再审之规定声请再审，以资救济
。
二、事实经过
（一）声请人于八十三年十二月二日代大陆配偶范○贞女士检具
居留申请书、保证书及相关数据文件，请中国灾胞救助总
会函转内政部警政署入出境管理局办理来台居留。嗣因大
陆配偶于八十四年七月十七日来台探亲，而因旅行社迟误
，于八十四年十月十七日始离境，致遭内政部境管局「八
十五年不予许可入境」及「原居留申请案不予许可」之双
重制裁性行政处分，严重影响人民之基本权利。声请人不
服，乃依序提起诉愿、再诉愿、行政诉讼，惟均被依上揭
行政命令之规定予以驳回。
（二）有关本案争议诉讼详情，请调阅本案全部诉愿、再诉愿、
行政诉讼资料自明。
三、声请解释之理由及对本案所持之立场及见解
（一）查宪法第七条规定：中华民国人民，无分男女、宗教、种
族、阶级、党派，在法律上一律平等。第十条规定：人民
有居住及迁徙之自由。本案行政法院以声请人配偶范女已
非初次入境（按系第二次入境）……竟不预作安排，致逾
期停留一日，即难诿为无过失责任。惟查「大陆地区人民
进入台湾地区许可办法」第三条规定停留期间自入境之日
起算，与民法第一百二十条第二项规定不同，亦与一般民
间认知习惯不同，连警察局都不清楚，何况是旅行社或一
般民众。本案确系因旅行社之迟误，致于八十四年十月十
七日始离境而逾期停留一日，并经天地旅行社出具证明书
附案（详附件二），当可证明其过失系在旅行社而非声请
人。复查声请人所举林○明君，因其大陆配偶陈秀云来台
居留诉愿案，其妻（大陆配偶）曾分别于八十三年十月二
十六日及八十四年三月十日来台探亲，又于八十四年八月
二十九日第三次入境台湾，而于八十四年十一月二十九日
始离境（逾期一日），但内政部却以其因邱姓警员告知八
十四年十一月二十九日离台即可，而认为其确无逾期停留
之故意，而撤销原处分（见附件三）。揆诸上情，林○明
君之大陆配偶系第三次入境台湾，尚可因警察（第三人)
及当事人之误认而谓其无故意过失，而声请人之大陆配偶
系第二次入境台湾，却因系旅行社（第三人）之迟误而不
能推诿无过失责任，如此论断及以二者事实比较，第三次
入境者当比第二次入境者更知停留期间，但第二次入境者
因同为第三人之迟误，而要受双重处罚之不平待遇，据此
，可知行政法院之判决有违平等原则而无效。
再者，政府一再标榜中国统一，拯救协助大陆同胞，大陆
同胞亦属我中华民国人民，依此，则大陆配偶尚有居住及
迁徙台湾之自由。今者，却设种种限制，是否有违保障基
本人权之原则，且大陆配偶不如印度尼西亚、菲律宾等国之配偶
可随时入境居留，是否属重大矛盾，而有中国人比印度尼西亚人
不值保障之憾？
（二）原处分及判决，违反公法比例原则、一事不二罚原则而无
效，我宪法第二章对人民基本权利之保障有详细规定，为
了保障人民基本权利免受重大侵害，故而于公法领域上发
展出比例原则及一事不二罚原则亦可适用于公法领域内，
亦即行政手段不得与所追求之目的不成比例，且行政行为
要选择对人民基本权利侵害最小者。因之，涉及人民基本
权利时，行政机关必须就「人性尊严不可侵犯性」、「公
益之重要性」、「手段之适合性」三者加以衡量。再者，
一行为不两罚为法治国家之基本原则，于刑法上想象竞合
犯不二罚，在一行为同时有数法规可以适用时，于法治国
家之立法例，均系择一最适当之法规适用而排除其他法规
之适用。
本案逾期停留一日，其违规情节较微，且系第三人过失所
致，依法依理告诫、促其注意，当可达成行政目的，如为
了维护「遵守法律公益需要」，考虑人性尊严、基本人权
之保障，如以「一年内不予许可入境」之惩罚，亦即使其
大陆配偶丧失入境停留三个月行使人间伦理生活之制裁，
就足以达成行政目的，而站在人道立场以及比例原则而言
，已属有所抵触比例原则之制裁，且因逾停留一日制裁不
准入境三个月，可说情节轻微，却受严刑峻法之制裁，为
民主法治国家所不采。今者，逾期停留一日，除了要受「
一年内不予许可入境」之制裁（详大陆地区人民进入台湾
地区许可办法第十七条）外，还要受到「居留申请案不予
许可」（详大陆地区人民进入台湾地区定居或居留许可办
法第十三条、第三十八条），而要重新申请居留，重新排
队，延后至少十年始准入境定居或居留之时间之制裁。不
知人间是否尚有比此更惨的悲剧，而法治国家有比此更严
酷的行政法令或刑法？而标榜推行民主法治之我国，是否
容许内政部以行政法令订定世界上最严酷之办法来践踏人
民之基本人权，人民之人性尊严何在？希望有良心、法有
专精之大法官，能早日终结此惨无人道之办法。而此一行
为双重惨无人道之制裁是否尚有存在而无救济之途？
（三）原判决及原处分适用法律违反法律保留原则规定而无效：
按宪法已将某些事项保留予立法机关，须由立法机关以法
律加以规定。故在法律保留原则下，行政行为不能以消极
的不抵触法律保留为已足，尚须有法律之明文依据。行政
命令不得有科处没入、罚款或其他制裁性之规定，科处没
入或罚款等应以法律定之，否则即属有违法律保留原则而
无效。行政法院七十七年判字第一○九七号判决认为省市
政府所发布之管理娼妓办法，关于吊销营业许可，违反中
央法规标准法第五条第二款及第七条之规定，而否定其效
力，可为明证（详吴庚博士着「行政法之理论与实用」八
十二年增订版，第九一、九二页）。
依右所述，大陆配偶进入台湾地区逾期停留一日，除了要
受「一年之内不予许可入境」停留三个月之制裁外，还要
受「原申请居留或定居案不予许可」之惨无人道之制裁（
一事两罚），而所谓「原申请居留案不予许可」，其实质
意义即系吊销原已受理之（排队等候）居留许可，又涉及
人民基本权利，当属法律保留之范围内，而不得以行政命
令作为制裁之法律依据。综之，相关二办法规定逾期停留
不予许可，形式为授益处分，实质系制裁惩罚处分（处罚
比刑罚还要重，且是惨无人道之法令），如非以法律规定
其构成要件及依情节而为不同之制裁，即属有违法律保留
原则而无效。
四、关系文件名称及件数
（一）行政法院八十五年度判字第二六七七号判决书复印件乙份。
（二）天地旅行社证明书复印件乙份。
（三）林○明案内政部诉愿决定书及联合报载复印件乙份。
谨 呈
司 法 院
声 请 人 林○喜
中华民国八十六年四月十九日
附件 一：行 政 法 院 判 决 八十五年度判字第二六七七号
原 告 林 ○ 喜
被 告 内政部警政署入出境管理局
右当事人间因台湾地区与大陆地区人民关系条例事件，原告不服行政院中
华民国八十五年八月十六日台八十五诉字第二七九六五号再诉愿决定，提
起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告于民国八十三年十二月二日代其大陆配偶范○贞检具居留申请书、
保证书及相关证明文件，请中国灾胞救助总会函转被告机关内政部警政署
入出境管理局（以下简称境管局）办理来台居留。嗣范○贞于八十四年一
月十八日来台探亲，同年四月十六日离境，复于八十四年七月十七日来台
探亲，有效期限至八十四年十月十六日止，惟范○贞迟于八十四年十月十
七日始离境，被告遂以八十四年十一月九日（84）境平字第四三五五六号
（系原告所检附复印件之日期、字号，境管局卷附该局原本则载为八十四年
十一月十六日（84）境平和字第四三五五六号）书函致原告，略以范○贞
来台逾期停留，其居留申请案不予许可。原告复向被告提出报告诉愿书，
请求准予照原申请号次来台居留。经该局以八十四年十二月五日境平彤字
第四七一二○号书函复略以碍于法令规定，未便违法处理，请尽速检附相
关证件，依规定重新申请来台居留。原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，
均遭决定驳回，遂向本院提起行政诉讼。兹摘叙双方诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、原处分违反宪法第七条规定，人民在法律上一律
平等之原则，查八十五年六月二十九日联合报刊载有关林○明因大陆配偶
陈秀云来台居留诉愿案，内政部诉愿决定「原处分撤销，由原处分机关另
为适法处分。」其依据大陆地区人民进入台湾地区许可办法第十八条「…
…停留期间自入境之日起算。」与民法第一百二十条第二项「以日、星期
、月或年定期间者，其始日不算入。」之规定不符。本件再诉愿决定理由
谓「……林○明因……案情与本案有异……」似乎未详查事实及依法论法
，按诸林○明大陆配偶于八十四年八月二十九日入境台湾，八十四年十一
月二十九日始离境事实明确，其案情与原告配偶八十四年七月十七日入境
台湾，八十四年十月十七日离境的案情完全相同。按刑法第十六条「人民
不得因不知法律而免除其刑事责任」，内政部诉愿决定对林○明案，因警
员一句话告知错误离境日期而改变法令适用，认定当事人并无故意且已举
证其亦无过失，警员即是法令，国家何必定法？本案与林○明案相较，林
○明案因警员陈述及错误告知离境日期，尚可解为当事人无故意及无过失
，本案更具有无故意及无过失迟延一日离境的不可抗力的理由。原告于八
十四年十月初，即委托天地旅行社代购配偶范○贞八十四年十月十六日离
境机票，原告配偶并无迟延一日离境之故意，旅行社竭尽所能购买机票，
但因十月庆典期间港台机票一票难求，原告多次央求旅行社想办法一定要
购到机票，并亲自到各航空公司洽购机票，心急如焚，仍无所获，而台港
交通除了航机别无其他可替代交通工具可以离境，不得已购买十月十七日
机票离境，有天地旅行社证明书为凭，确系不可抗力，足证原告并无故意
及过失。二、原处分违反「法律优越原则」，按宪法第一百七十二条规定
「命令与宪法或法律抵触者无效」。法律优越原则旨在防止行政行为违背
法律，为达此目的须具备两项前提：一系确认规范之位阶性，法律固然得
授权行政机关发布命令，即所谓委任命令或授权命令，此类命令亦有补充
法律效力，但终究系行政部门之行为，仍应受法律优越原则之限制，本案
关键在于大陆地区人民进入台湾地区许可办法第三条、第十八条均自入境
之日起算，与民法第一百二十条第二项规定自翌日起算不符，显然许可办
法系行政命令抵触民法（法律）违反法律优越原则而无效，惟原处分机关
不察，并违反依法行政基本原则。三、原处分违反「法律保留原则」，查
中央法规标准法第五条规定：「左列事项应以法律定之：一、……二、关
于人民权利义务者。……」有关大陆地区人民进入台湾地区探亲，停留期
间起算日，不仅影响人民许可入境，且影响人民居留许可，攸关人民权利
义务重大，依法律保留原则及中央法规标准法规定，应以法律定之，而不
可以行政命令或办法为之。依上开说明，被告机关以「大陆地区人民进入
台湾地区许可办法」为依据，否准原告原申请大陆配偶来台定居或居留案
，致影响原告权利，显然违反法律保留原则。就本案而言，限制人民权利
事项未以法律定之，当依民法第一百二十条第二项规定期间起算日为准据
（即期间起算日以翌日起算），始符合积极依法行政之法律保留原则，藉
以彰显法治国家保障人权之最高目的。四、综上所陈，原处分及一再诉愿
决定，均属违误，敬请判决将其一并撤销，以维原告权益等语。
被告答辩意旨略谓：一、原告林○喜系依「台湾地区与大陆地区人民关系
条例」第十七条第一项第一款规定及行为时「大陆地区人民在台湾地区定
居或居留许可办法」第九条第一款规定，于八十三年十二月二日代在大陆
地区居住之配偶范○贞向中国灾胞救助总会申请核转至本局之来台居留案
，依八十三年核定每年六百名数额数计依序排列于九十一年二月份配额。
二、按宪法增修条文第十条规定：「自由地区与大陆地区间人民权利义务
关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」是以本局处理大陆地
区人民入出境及居停留事宜，悉依「台湾地区人民与大陆地区人民关系条
例」及依该条例第十条授权订定之许可办法为执行之依据。目前大陆地区
人民进入台湾地区探亲，停留期间不得逾三个月，必要时得延期一次，期
间不得逾三个月，每年总停留时间不得逾六个月；停留期间自入境之日起
算，系依「大陆地区人民进入台湾地区许可办法」第十八条第一项第一款
之规定。又进入台湾地区之大陆地区人民，经许可入境已逾停留期限者，
治安机关得不待司法程序之开始或终结，径行强制其出境，为「台湾地区
与大陆地区人民关系条例」第十八条第一项第二款所明定，而得申请在台
湾地区定居或居留之人民，有前开规定情形者，不予许可，复为「大陆地
区人民在台湾地区定居或居留许可办法」第十三条前段所明定。原告之大
陆配偶范○贞于八十四年七月十七日第二次来台探亲，停留期间至八十四
年十月十六日止，惟迟至八十四年十月十七日始出境，其在台有逾期停留
属实，本局依法不许可其居留申请案，并无不当，亦未抵触宪法。三、原
告称因机位难求，情非得已并非故意延迟一日出境，非可归责于当事人，
并不足相信。另举林○明为陈秀云来台居留事件经诉愿撤销原处分案，因
非属同一案件，不宜相提并论。范○贞逾期停留事实明确，法有明文。本
局不予许可系依规定办理，原告提起行政诉讼显无理由，敬请依法驳回原
告之诉等语。
理 由
按大陆地区人民进入台湾地区探亲，停留期间不得逾三个月，必要时得申
请延期，期间不得逾三个月，每年总停留期间不得逾六个月；停留期间，
自入境之日起算，为大陆地区人民进入台湾地区许可办法第十八条第一项
第一款前段及第二项所规定。又得申请在台湾地区定居或居留之人民，有
台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一项第二款所列经许可入境
，已逾停留期限者，不予许可，复为大陆地区人民在台湾地区定居或居留
许可办法第十三条前段所规定。本件缘原告于民国八十三年十二月二日代
其大陆配偶范○贞检具居留申请书、保证书及相关证明文件，请中国灾胞
救助总会函转被告办理来台居留。嗣范○贞于八十四年一月十八日来台探
亲，同年四月十六日离境。旋复于八十四年七月十七日来台探亲，有效期
限至八十四年十月十六日止，惟范○贞迟于八十四年十月十七日始离境，
被告遂以八十四年十一月十六日（84）境平和字第四三五五六号书函致原
告略以范○贞来台逾期停留，其居留申请案不予许可。原告复向被告提出
报告诉愿书，请求准予照原申请号次来台居留。经被告以八十四年十二月
五日境平彤字第四七一二○号书函复略以碍于法令规定，未便违法处理，
请尽速检附相关证件，依规定重新申请来台居留。原告虽不服，诉称：一
、被告依据大陆地区人民进入台湾地区许可办法第三条、第十八条规定核
计大陆地区人民许可入境及居留期间均自每次入境之日起算，与民法第一
百二十条第二项规定自翌日起算不符，显然行政命令抵触民法规定，违反
法律优越及法律保留原则而无效。二、原告配偶范○贞并无迟延一日离境
之故意，系因适逢十月庆典期间港台机票一票难求，原告委请旅行社设法
购票未能如愿，以致延误，有天地旅行社出具之证明书为凭，当属非可归
责当事人之事由，原告自无故意过失可言。三、类似事件据八十五年六月
二十九日联合报刊登载林○明因大陆配偶陈秀云来台居留诉愿案，内政部
诉愿决定曾将原处分撤销，由原处分机关另为适法处分，原告应获相同处
遇云云。惟查宪法增修条文第十条规定：「自由地区与大陆地区间人民权
利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」台湾地区人民
与大陆地区人民关系条例即系据此所制定之特别法，而该条例第一条及第
十条第一项、第三项分别明定「国家统一前，为确保台湾地区安全与民众
福祉规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并处理衍生之法律事件，特制
定本条例。本条例未规定者，适用其他有关法令之规定。」「大陆地区人
民非经主管机关许可，不得进入台湾地区。其许可办法，由有关机关拟订
，报请行政院核定后发布之。」首揭大陆地区人民进入台湾地区许可办法
第十八条第一项第一款及第二项与大陆地区人民在台湾地区定居或居留许
可办法第十三条前段规定，均系依据上开条例第十条第一项及第三项所订
定而具法效，查该进入台湾地区许可办法第十八条第一项有关在台湾地区
许可居留之规定，属附期间之授益处分，申请人因而取得短期在台湾地区
居留之权利，此项权利于入境之时即当然生效，则其第二项规定各停留期
间均自入境之日起算自应将当日算入，否则其入境之日岂成非法，此与民
法有关期日期间之规定性质不同，属特别规定，并无民法第一百二十条规
定之适用。再者，台湾地区定居或居留许可办法第十三条亦配合进入台湾
地区办法订定，上开规定殊无违背法律优越原则及法律保留原则可言。又
关于入境限制及对逾期停留申请定居或居留之准否，主管机关自得依据前
述相关特别法令之规定，本乎职权衡酌实际情况而为妥适之裁处，乃属当
然。从而被告以原告之大陆地区配偶范○贞已按规定获准于八十四年一月
十八日来台探亲，同年四月十六日离境，旋复于同年七月十七日来台探亲
，有效期限至八十四年十月十六日止，惟范女竟迟至八十四年十月十七日
始离境，乃据以八十四年十一月十六日（八四）境平和字第四三五五六号
书函致原告谓范女来台逾期停留，其居留申请案不予许可，旋继以八十四
年十二月五日境平彤字第四七一二○号书函复知原告请求照原申请号次准
范女来台居留，碍于法令规定，未便违法处理，并请其尽速检附相关证件
，依规定重新申请来台居留，揆诸前揭规定及说明，洵无违误。原告诉称
原处分关于居留期间自入境之日起算，显与民法第一百二十条第二项规定
自翌日起算者不符，为行政命令抵触民法规定，违反法律优越及法律保留
原则，应属无效云云，核非可采。至另称停留期限届满前已先向旅行社预
购机票，而因旅客拥挤致未获如期排定行程，系因不可抗力之事由所致，
为无故意过失责任一节，经查范女已非初次入境，且早知效期何时届满，
竟不预作安排，以致逾期停留，即难诿无过失责任，所辩亦不足取。又所
举林○明因陈秀云来台居留事件诉愿案，姑不论诉愿决定并未就停留期间
自入境之日起算有何不同认定，且案情复与本案有异，行政机关诉愿决定
另案所认定之事实及所表示法律上见解，无拘束本院效力，仍非可执此为
其有利之论据。综上，一再诉愿决定递予维持原处分，均无不合。原告起
诉意旨指摘为不当，非有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判
决如主文。
中华民国八十五年十一月五日
（本声请书其余附件略)
参考法条：中华民国宪法增修条文 第 11 条（88.09.15)
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 10、17、18 条（86.05.14)
中华民国宪法 第 23 条（35.12.25)