大法官解释520号
发布时间：2014-05-23 来源：
发文单位：司法院
解释字号：释字第520号
解释日期：民国 90 年 1 月 15 日
数据源：司法院公报 第 43 卷 2 期 53-89 页
司法院大法官解释（十四）（99年5月版）第 1-61 页
总统府公报 第 6383 号 5-49 页
守护宪法 60 年 第 191-192 页
相关法条：中华民国宪法 第 57、63、70 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 3 条 ( 89.04.25 )
立法院职权行使法 第 16、17 条 ( 89.11.22 )
司法院大法官审理案件法 第 5、7 条 ( 82.02.03 )
预算法 第 6、61、62、7、8 条 ( 89.12.06 )
行政院暨所属各机关计划预算执行考核奖惩作业要点 第 4 条 ( 89.08.03 )
解 释 文： 预算案经立法院通过及公布手续为法定预算，其形式上与法律相当，
因其内容、规范对象及审议方式与一般法律案不同，本院释字第三九一号
解释曾引学术名词称之为措施性法律。主管机关依职权停止法定预算中部
分支出项目之执行，是否当然构成违宪或违法，应分别情况而定。诸如维
持法定机关正常运作及其执行法定职务之经费，倘停止执行致影响机关存
续者，即非法之所许；若非属国家重要政策之变更且符合预算法所定要件
，主管机关依其合义务之裁量，自得裁减经费或变动执行。至于因施政方
针或重要政策变更涉及法定预算之停止执行时，则应本行政院对立法院负
责之宪法意旨暨尊重立法院对国家重要事项之参与决策权，依照宪法增修
条文第三条及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院院长或有关部会
首长适时向立法院提出报告并备质询。本件经行政院会议决议停止执行之
法定预算项目，基于其对储备能源、环境生态、产业关连之影响，并考虑
历次决策过程以及一旦停止执行善后处理之复杂性，自属国家重要政策之
变更，仍须尽速补行上开程序。其由行政院提议为上述报告者，立法院有
听取之义务。行政院提出前述报告后，其政策变更若获得多数立法委员之
支持，先前停止相关预算之执行，即可贯彻实施。倘立法院作成反对或其
他决议，则应视决议之内容，由各有关机关依本解释意旨，协商解决方案
或根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局，并此指明。
理 由 书： 本件行政院为决议停止兴建核能第四电厂并停止执行相关预算，适用
宪法发生疑义，并与立法院行使职权，发生适用宪法之争议，及与立法院
适用同一法律之见解有异，声请解释。关于解释宪法部分，与司法院大法
官审理案件法第五条第一项第一款中段中央机关因行使职权与其他机关之
职权，发生适用宪法之争议规定相符，应予受理；关于统一解释部分，声
请意旨并未具体指明适用预算法何项条文与立法机关适用同一法律见解有
异，与上开审理案件法第七条第一项第一款所定声请要件尚有未合，惟此
部分与已受理之宪法解释系基于同一事实关系，不另为不受理之决议。又
本件系就行政院停止执行法定预算与立法院发生适用宪法之争议，至引发
争议之电力供应究以核能抑或其他能源为优，已属能源政策之专业判断问
题，不应由行使司法权之释宪机关予以裁决，不在解释范围，均合先叙明
。
预算制度乃行政部门实现其施政方针并经立法部门参与决策之宪法建
制，对预算之审议及执行之监督，属立法机关之权限与职责。预算案经立
法院审议通过及公布为法定预算，形式与法律案相当，因其内容、规范对
象及审议方式与法律案不同，本院释字第三九一号解释曾引用学术名词称
之为措施性法律，其故在此。法定预算及行政法规之执行，均属行政部门
之职责，其间区别在于：赋予行政机关执行权限之法规，其所规定之构成
要件具备，即产生一定之法律效果，若法律本身无决策裁量或选择裁量之
授权，该管机关即有义务为符合该当法律效果之行为；立法院通过之法定
预算属于对国家机关岁出、岁入及未来承诺之授权规范（参照预算法第六
条至第八条 )，其规范效力在于设定预算执行机关得动支之上限额度与动
支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序、并受决算
程序及审计机关之监督。关于岁入之执行仍须依据各种税法、公共债务法
等相关规定，始有实现可能。而岁出法定预算之停止执行，是否当然构成
违宪或违法，应分别情形而定，在未涉及国家重要政策变更且符合预算法
所定条件，诸如发生特殊事故、私经济行政因经营策略或市场因素而改变
等情形，主管机关依其合义务之裁量，则尚非不得裁减经费或变动执行，
是为所谓执行预算之弹性。法定预算中维持法定机关正常运作及履行其法
定职务之经费，因停止执行致影响机关之存续，若仍任由主管机关裁量，
即非法之所许。其因法定预算之停止执行具有变更施政方针或重要政策之
作用者，如停止执行之过程未经立法院参与，亦与立法部门参与决策之宪
法意旨不符。故前述执行法定预算之弹性，并非谓行政机关得自行选择执
行之项目，而无须顾及法定预算乃经立法院通过具备规范效力之事实。预
算法规中有关执行岁出分配预算应分期逐级考核执行状况并将考核报告送
立法院备查（参照预算法第六十一条 )，执行预算时各机关、各政事及计
画或业务科目间经费流用之明文禁止（参照同法第六十二条 )，又各机关
执行计划预算未达全年度百分之九十者，相关主管人员依规定议处（参照
中华民国八十九年八月三日行政院修正发布之行政院暨所属各机关计划预
算执行考核奖惩作业要点第四点第二款 )，凡此均属监督执行预算之机制
，贯彻财政纪律之要求。本院释字第三九一号解释系针对预算案之审议方
式作成解释，虽曾论列预算案与法律案性质之不同，并未否定法定预算之
拘束力，仅阐明立法机关通过之预算案拘束对象非一般人民而为国家机关
，若据释字第三九一号解释而谓行政机关不问支出之性质为何，均有权停
止执行法定预算，理由并不充分。至预算法虽无停止执行法定预算之禁止
明文，亦不得遽谓行政机关可任意不执行预算。矧宪法增修条文对宪法本
文第五十七条行政院向立法院负责之规定虽有所修改，其第三条第二项第
二款仍明定：「行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认
为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请
立法院复议。立法院对于行政院移请复议案，应于送达十五日内作成决议
。如为休会期间，立法院应于七日内自行集会，并于开议十五日内作成决
议。复议案逾期未决议者，原决议失效。复议时，如经全体立法委员二分
之一以上决议维持原案，行政院院长应即接受该决议。」从而行政院对立
法院通过之预算案如认窒碍难行而不欲按其内容执行时，于预算案公布成
为法定预算前，自应依上开宪法增修条文复议程序处理。果如声请机关所
主张，执行法定预算属于行政权之核心领域，行政机关执行与否有自由形
成之空间，则遇有立法院通过之预算案不洽其意，纵有窒碍难行之情事，
尽可俟其公布成为法定预算后不予执行或另作其他裁量即可，宪法何须有
预算案复议程序之设。
预算案除以具体数字载明国家机关维持其正常运作及执行法定职掌所
需之经费外，尚包括推行各种施政计划所需之财政资源。且依现代财政经
济理论，预算负有导引经济发展、影响景气循环之功能。在代议民主之宪
政制度下，立法机关所具有审议预算权限，不仅系以民意代表之立场监督
财政支出、减轻国民赋税负担，抑且经由预算之审议，实现参与国家政策
及施政计划之形成，学理上称为国会之参与决策权。本件所关核能电厂预
算案通过之后，立法院于八十五年五月二十四日第三届第一会期第十五次
会议，亦系以变更行政院重要政策，依当时适用之宪法第五十七条第二款
规定决议废止核能电厂兴建计划，进行中之工程立即停工并停止动支预算
，嗣行政院于同年六月十二日，亦以不同意重要政策变更而移请立法院覆
议，可见基于本件核能电厂之兴建对储备能源、环境生态、产业关连之影
响，并考虑经费支出之庞大，以及一旦停止执行善后处理之复杂性，应认
系属国家重要政策之变更，即两院代表到院陈述时对此亦无歧见。是本件
所关核能电厂预算案自拟编、先前之停止执行，以迄再执行之复议，既均
经立法院参与或决议，则再次停止执行，立法机关自亦有参与或决议之相
同机会。法定预算已涉及重要政策，其变动自与非属国家重要政策变更之
单纯预算变动，显然有别，尚不能以所谓法定预算为实质行政行为，认声
请机关有裁量余地而径予决定并下达实施，或援引其自行订定未经送请立
法机关审查之中央机关附属单位预算执行要点核定停办，相关机关立法院
执此指摘为片面决策，即非全无理由。
民主政治为民意政治，总统或立法委员任期届满即应改选，乃实现民
意政治之途径。总统候选人于竞选时提出政见，获选民支持而当选，自得
推行其竞选时之承诺，从而总统经由其任命之行政院院长，变更先前存在
，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常态。惟无论执政党
更替或行政院改组，任何施政方针或重要政策之改变仍应遵循宪法秩序所
赖以维系之权力制衡设计，以及法律所定之相关程序。盖基于法治国原则
，纵令实质正当亦不可取代程序合法。宪法第五十七条即属行政与立法两
权相互制衡之设计，其中同条第二款关于重要政策，立法院决议变更及行
政院移请复议之规定，虽经八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条
文删除，并于该第三条第二项第三款增设立法院对行政院院长不信任投票
制度，但该第五十七条之其他制衡规定基本上仍保留于增修条文第三条第
二项，至有关立法院职权之宪法第六十三条规定则未更动，故公布于八十
八年一月二十五日之立法院职权行使法第十六条，仍就行政院每一会期应
向立法院提出施政方针及施政报告之程序加以规定，同法第十七条则定有
：「行政院遇有重要事项发生，或施政方针变更时，行政院院长或有关部
会首长应向立法院院会提出报告，并备质询。前项情事发生时，如有立法
委员提议，三十人以上联署或附议，经院会议决，亦得邀请行政院院长或
有关部会首长向立法院院会报告，并备质询。」所谓重要事项发生，即系
指发生宪法第六十三条之国家重要事项而言，所谓施政方针变更则包括政
党轮替后重要政策改变在内。针对所发生之重要事项或重要政策之改变，
除其应修改法律者自须向立法院提出法律修正案，其应修改或新颁命令者
应予发布并须送置于立法院外，上开条文复课予行政院向立法院报告并备
质询之义务。如前所述，法定预算皆限于一定会计年度，并非反复实施之
法律可比，毋庸提案修正，遇此情形则须由行政院院长或有关部会首长向
立法院院会提出报告并备质询，立法委员亦得主动依同条第二项决议邀请
行政院院长或部会首长提出报告并备质询。上开报告因情况紧急或不能于
事前预知者外，均应于事前为之。本件停止预算之执行，已涉国家重要政
策之变更而未按上述程序处理，自有瑕疵，相关机关未依其行使职权之程
序通知有关首长到院报告，而采取抵制手段，亦非维护宪政运作正常处置
之道。行政院应于本解释公布之日起，尽速补行前述报告及备询程序，相
关机关亦有听取其报告之义务。
行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条及立法院职权
行使法第十七条向立法院提出报告之后，若获多数立法委员之支持，基于
代议民主之宪政原理，自可贯彻其政策之实施。若立法院于听取报告后作
成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更之异议，实具有确认法定预
算效力之作用，与不具有拘束力仅属建议性质之决议有间，应视其决议内
容，由各有关机关选择适当途径解决：行政院同意接受立法院多数意见继
续执行法定预算，或由行政院与立法院朝野党团协商达成解决方案。于不
能协商达成解决方案时，各有关机关应循宪法现有机制为适当之处理，诸
如：行政院院长以重要政策或施政方针未获立法院支持，其施政欠缺民主
正当性又无从实现总统之付托，自行辞职以示负责；立法院依宪法增修条
文第三条第二项第三款对行政院院长提出不信任案，使其去职（不信任案
一旦通过，立法院可能遭受解散，则朝野党派正可藉此改选机会，直接诉
诸民意，此亦为代议民主制度下解决重大政治冲突习见之途径 )；立法院
通过兴建电厂之相关法案，此种法律内容纵然包括对具体个案而制定之条
款，亦属特殊类型法律之一种，即所谓个别性法律，并非宪法所不许。究
应采取何种途径，则属各有关机关应抉择之问题，非本院所能越俎代庖予
以解释之事项。然凡此均有赖朝野双方以增进人民福祉为先，以维护宪法
秩序为念，始克回复宪政运作之常态，导引社会发展于正轨。
附：陈大法官计男提出之部分协同意见书；
孙大法官森焱提出之协同意见书；
苏大法官俊雄提出之协同意见书；
戴大法官东雄提出之协同意见书；
黄大法官越钦提出之协同意见书；
王大法官泽鉴提出之协同意见书；
施大法官文森提出之部分不同意见书；
董大法官翔飞提出之部分不同意见书；
刘大法官铁铮提出之不同意见书。
部分协同意见书 大法官 陈计男
本件关于声请统一解释部分，本席赞同多数大法官意见，认应不予受
理。惟对于声请解释宪法部分，多数大法官意见，虽认系合于司法院大法
官审理案件法（以下简称审理案件法 )第五条第一项第一款中段规定，而
予受理，本席对此部分之结果，虽勉可赞同，但理由不尽相同，说明如次
：甲就程序部分
一 按各国释宪制度并不一致，我国大法官审理解释案件，依宪法规
定系属国家司法权之行使，自应遵守「不告不理」之法则，用符
民主法治国家，分权与制衡原则之制度性设计。所谓「不告不理
」并非漫无限制，祇须有人（或机关）声请（于释宪案件）或提
起诉讼（于一般诉讼），不须另具备一定要件，即可谓已合「不
告不理」法则，而得发动国家司法权，其理至明不待赘述。故审
理案件法对于大法官审理解释案件或政党解散案件，均有关于声
请要件及程序之相关规定（参照审理案件法第五条至第八条、第
十九条）。其声请不合规定者，应不受理（同法第五条第三项、
第七条第三项。在政党解散案件，依同法第三十二条准用行政诉
讼法第一百零七条规定，则以裁定驳回之）。基此，大法官受理
释宪案件，无论其声请所涉及之内容、重要性如何﹖在未符合声
请释宪要件以前，实不应仅因有人（或机关）声请，并以其所涉
内容重要或有急迫性，即秉于守护宪法（实体法）之使命感，径
为受理，而置程序之正义于不顾。本院前此，虽偶有类此情形，
并为若干实体法学者所赞同，但本席以为在审理案件法对于声请
要件之规定，未为修正以前，大法官仍应实体正义与程序正义并
重，不宜违反「先程序后实体」之审理原则。
二 审理案件法第五条第一项第一款中段系规定：「中央或地方机关
……，或因行使职权与他机关之职权，发生适用宪法之争议……
。」准此规定，自须声请机关之职权行使，与他机关之职权，发
生适用宪法之争议时，其声请始符规定。本件发生争议之具体个
案，依行政院声请意旨系行政院决议停止兴建核能四厂，并停止
执行相关预算，与立法院行使职权，发生宪法上之争议云云。按
立法院职权之行使与立法委员职权之行使有别。前者依立法院职
权行使法之规定，系由立法委员，依开会、决议等过程，集体行
使；后者，可由立法委员个别行使。本件声请人对于立法院议决
预算案职权之行使（宪法第六十三条），与立法院并无争议。声
请人对预算之执行，自认系行政权之行使，其经行政院会议决议
，停止核四厂之兴建及其预算之执行，即无违宪违法可言。可知
声请人本身对于其职权之行使亦无疑义（至立法院对之有无疑义
，应否由立法院声请解释，则系另一问题）。顾行政院会议作成
停止核四厂兴建与其预算之执行，并对传播界发布消息后，虽引
起在野政党立法委员之不满，并经立法院决议函请监察院纠弹行
政院院长及相关人员。惟查，对于行政人员之纠弹，系监察院之
职权（参照宪法增修条文第七条第一项），函请纠弹仅在促使监
察院依法行使职权，是立法院之决议函请监察院纠弹行政院院长
及相关人员，尚非在行使立法院依宪法第六十三条所定之职权，
纵其函送之缘由，系因停止核四厂之兴建与其预算之执行，但查
立法院既未对行政院会议停止核四厂之兴建与其预算执行之决议
，依宪法第六十三条或宪法增修条文第三条第二项规定，直接对
之作成任何决议，即难谓已合于行政院因行使职权与立法院之职
权，发生宪法争议之声请释宪要件。矧此项核四厂应否停建系属
政策之考虑，虽停建之结果，可能即发生该项预算之执行与否问
题，但行政院此项重要政策之变更，宪法已定有重要政策变更之
相关规定，自应依其程序办理，该项预算之执行，亦随之可获解
决，无待解释。是核四厂停建之争议，应属政治问题而非法律问
题，自宜循政党协商或宪法所定程序（在外国尚有公民投票）解
决，始为正办，不属司法解释范围。第迩来各媒体一致反应，立
法、行政两院及多数国民，均期待大法官作出解释，以便遵循解
决争议。为符合全民强烈需求，并期对宪政之顺利运作，及安定
政局有所帮助等不得已情形下，本席勉可赞同本号解释之意旨，
而不再坚持不予受理之意见。第基于前述审理法之规定，本席认
本号解释与一般宪法解释案，在性质上仍有差异。
乙 就实体部分
一 预算案与法定预算不同，行政院提出之预算案，须经立法院审议
三读通过，并经总统公布，始成为法定预算（预算法第二条）。
行政院对于立法院决议之预算案认有窒碍难行时，须经由复议程
序解决（宪法增修条文第三条第二项第二款）。惟预算案一经公
布成为法定预算后，即无复议程序问题。重要政策或法律案经立
法院通过公布后，行政院虽有执行之义务，但非一成不变或不可
变。行政院认为必要时，自得依宪法所定程序修正、变更或废止
之，无待深论。
二 按宪法增修条文第三条，对于行政院应如何对于立法院负责，及
行政院与立法院间，就行政院之施政方针、重要政策之争执，如
何解决，均定有一定机制可资遵循。预算案系由行政院提出，故
立法院通过之预算案，行政院未移请复议经总统公布，成为法定
预算后，行政院原则上自有执行之义务，依一、之说明，亦不得
再事移请复议。虽岁出预算之执行，具有相当之弹性，惟如应执
行之预算涉及重要政策之执行时，无论其预算编列于何单位，为
单位预算抑为附属单位预算，因该预算之停止执行即无异变更（
或废止）重要政策之执行，自与一般预算之单纯停止或变更有异
。国家重要政策系由行政院向立法院报告，为立法院接受，所共
同形成，难谓可由行政院片面决定径为变更。从而，涉及重要政
策执行之预算，行政院（无论是否因行政院构成员之更替）如因
情事变更或认须变更其施政方针或重大政策，而决定不执行时，
自应先循重要政策变更（或废止）之程序，向立法院提出报告并
备立法委员之质询以示对立法院负责。立法院亦不得拒绝行政院
报告之提出。立法院对于行政院所提重要政策变更（或废止）之
报告后，如有意见或不赞同时，因宪法增修条文第三条第二项规
定已停止宪法第五十七条之适用，虽不得以决议移请行政院变更
（比较宪法第五十七条第二款规定），但仍可经由政党协商；或
循通过法律案使行政院负执行之宪法上义务；或依宪法增修条文
所定争议机制（例如行政院倘认法律案窒碍难行时，得提出复议
或立法院通过对行政院长不信任案等）处理，本亦不生适用宪法
之疑义。本件具体个案之争议，原即可依上述方式解决，所遗憾
者，两院未能循此而成僵局，行政院旋将此政治问题声请本院解
释。是本号解释当非对适用宪法疑义所为解释，仅在重申宪法规
定之解决途径而已，故与一般解释案性质有别，爰提出协同意见
如上。
协同意见书 大法官 孙森焱
一 预算案由行政院提出于立法院审议
按依宪法第五十九条规定，行政院应将年度预算案提出于立法院。第
六十三条则规定立法院有议决预算案之权。依宪法第五十八条第二项
规定，应行提出于立法院之预算案及其他重要事项，须提出于行政院
会议议决之。盖行政院为国家最高行政机关，因此，总统依法公布法
律、发布命令，须经行政院院长或行政院长及有关部会首长之副署，
由此可知行政院应对政治之成败负责。另方面对于行政院之施政方针
，宪法增修条文第三条第二项定有立法院为制衡之机制。
二 预算本于施政方针而编制
宪法增修条文第三条第二项第一款规定，行政院有向立法院提出施政
方针及施政报告之责。所谓施政方针，是指年度开始时，说明该年度
施政的目标；施政报告则指年度结束后报告施政的结果。前者与预算
有关，藉以查明预算与施政方针是否配合；后者与决算有关，以查明
施政的实际情形是否与施政方针一致。国家施政无不需要经费，预算
法第三十条规定，行政院应于年度开始九个月前，订定下年度之施政
方针。预算案则由各主管机关遵照施政方针拟定岁入、岁出概算而编
列，由行政院于会计年度开始四个月前提出立法院审议，并附送施政
计划（参看预算法第四十六条）。
三 法定预算之性质
关于法定预算（预算法第二条）之性质，学说上虽有「预算行政说」
及「预算法律说」之分，惟依释字第三九一号解释谓：立法院审议预
算案时，不得对各机关所编列预算之数额，在款项目节间移动增减并
追加或削减原预算之项目。「盖就被移动增加或追加原预算之项目言
，要难谓非上开宪法所指（按指宪法第七十条）增加支出提议之一种
，复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责
任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理。
」并于解释理由阐释预算案实质上为行政行为之一种。因预算案必须
由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律。立
法院审议预算案有批准行政措施，即年度施政计划之性质。又云：「
立法委员对行政院所提预算案所显示之重要政策如不赞同时，自得就
其不赞同部分，依宪法所定程序议决移请行政院变更。」此在民国八
十四年十二月八日释字第三九一号解释发表之际，宪法第五十七条尚
未经宪法增修条文规定「停止适用」。
四 预算与重要政策无从由立法院代为筹谋
依释字第三九一号解释，预算案实际上为行政行为之一种，立法机关
审议预算案具有批准行政措施，即年度施政计划之性质，有如上述。
是预算之编制，因施政方针之内容而定，预算编列之项目关于支出部
分，依法律之规定应予支出之法定经费，行政机关固不得抑留不予支
出，若有关计划型资本支出，则因情事变更或施政方针之改变，得由
行政院或主管部会核定停止计划之实施。关此，行政院订有「行政院
列管计划调整撤销作业规定」（民国八十九年十二月一日修正为「行
政院所属各机关列管计划调整撤销作业要点」）可稽。反之，依宪法
第七十条规定：「立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之
提议。」其立法意旨，释字第二六四号解释理由书载：宪法规定，行
政院应提出预算案，由立法院议决之，旨在划分预算案之提案权与审
议权，使行政院在编制政府预算时能兼顾全国财政、经济状况与年度
施政计划之需要，并为谋求政府用度合理，避免浪费起见，委由代表
人民之立法院议决之，以发挥其监督政府财政之功能。宪法第七十条
规定系防止政府预算膨胀，致增加人民之负担而设。从而立法院无从
为行政院筹谋重要政策，决定施政计划，拟编预算，以决议移请行政
院实施。
五 立法院对于行政院之制衡
立法院对于行政院所提预算案欲实施之重要政策，如不赞同，就该不
当之支出部分得径为合理之删减。行政院对于立法院议决之预算案如
认为有窒碍难行时，得依宪法增修条文第三条第二项第二款之规定，
移请立法院复议。另方面，依宪法第六十三条规定立法院亦有议决国
家重要事项之权。宪法第五十七条第二款原规定立法院对于行政院之
重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院如不同意该
决议，同条款亦设有复议之规定。然宪法第五十七条规定经增修条文
第三条明定停止适用，立法院对于行政院之重要政策得以决议移请行
政院变更之规定，于增修条文第三条规定则未见采用。是立法院对于
国家重要政策如与行政院所采有异，惟有循制定法律途径，促使行政
院依法行政。依增修条文第三条第二项第三款规定对行政院院长提出
不信任案，亦属可行之程序。
六 行政院对于计划型资本支出不负执行之绝对义务
对于计划型资本支出得因情事变更或施政方针之改变而停止计划之实
施，盖施政方针之提出为行政院固有之职权，此于政党轮替之情形为
然。从而法定预算之拘束力与规范性法律有异，其特性无非预算法第
六十二条所定总预算内各机关、各政事及计划或业务科目间之经费不
得互相流用（各科目规定的经费不得流用）。同法第二十五条第一项
所定政府不得于预算所定外，动用公款等行为（科目未规定的经费不
得支出）。第六十四条规定各机关执行岁出分配预算，遇经费有不足
时，应报请上级主管机关核定，始得支用第一预备金（各科目所规定
的经费不得超出），是为预算之固定性。准此以观，行政院并不负执
行预算之绝对义务。立法机关审议预算案虽有批准行政措施之性质，
有关重要决策除经立法程序制定法律，对于政府机关及一般人民均有
规范效力外，行政院尚无不可变更之理由，尤其在野党原即反对执政
党施行之重要政策，一旦政党轮替，竟强令新执政党奉行其原来所反
对的施政方针，有违民意政治之原理。
七 立法院有议决重要事项之权
依宪法第六十二条规定，立法院为国家最高立法机关，由人民选举之
立法委员组织之，代表人民行使立法权。虽然增修条文第二条规定总
统、副总统由中华民国自由地区全体人民直接选举之，第三条第一项
规定行政院院长由总统任命之，立法院为最高民意机关之地位，并未
因而变更。预算乃本于施政方针而拟编，是宣布施政计划最具体的方
法，嗣后倘因情事变更或因政党轮替而变更施政方针，行政院依增修
条文第三条第二项第一款规定，有向立法院提出之责。本件所关核能
电厂预算案通过之后，行政院决定停止执行，系属国家重要政策之变
更，有如解释理由书多数意见所述。立法院依宪法第六十三条规定有
议决该重要事项之权。如果立法院采取抵制手段，拒绝行政院院长之
报告，自系怠忽职权之行使，有违维护宪政运作之常轨。至立法院所
为此项决议之性质及行政院提出报告之时间，依立法院职权行使法第
十七条第一项规定：「行政院遇有重要事项发生，或施政方针变更时
，行政院院长或有关部会首长应向立法院院会提出报告，并备质询。
」第二项规定：「前项情事发生时，如有立法委员提议，三十人以上
联署或附议，经院会议决，亦得邀请行政院院长或有关部会首长向立
法院院会报告，并备质询。」上开第一项仅称「提出报告，并备质询
。」并未规定施政方针之变更应得立法院同意；又依第二项规定以观
，乃于「前项情事发生时」始经院会议决，邀请行政院院长或有关部
会首长向立法院院会报告，并备质询。并未规定「上开报告因情况紧
急或不能于事前预知者外，均应于事前为之。」
八 对于重要政策变更之复议效果
立法院曾依宪法第五十七条第二款规定，决议移请行政院停止动支本
件所关核能电厂涉及之法定预算，经行政院依同条款规定移请复议，
嗣立法院议决：「原决议不予维持」，仅表示立法院对法定预算决议
消极不予变更（删除），此与行政院变更施政方针之重要事项，积极
停止执行法定预算，系属二事，不得因立法院决议维持原法定预算，
即推论行政院嗣后亦不得变更施政方针。否则行政院决定不予施行之
重要政策，竟由立法院决议应予施行，不啻由立法院限制行政院变更
施政方针。他方面由立法院代为决定施政方针而不负行政之责，有违
行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理。
九 法定预算之停止执行涉及重要政策之处置
主管机关依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，如涉及施政方
针或重要政策之变更，则应由行政院院长或有关部会首长适时向立法
院提出报告并备质询，乃依宪法增修条文第三条第二项第一款规定，
行政院应向立法院负责之故。立法院就此，如决议不赞同，宪法第五
十七条第二款原设有复议之规定，复议时如经出席委员三分之二维持
原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。然上开规定已经宪法增修
条文第三条明定停止适用。本件解释理由书谓：行政院执行法定预算
与否，若有自由形成之空间，则行政院倘不欲按立法院通过之预算案
内容执行时，纵有窒碍难行之情事，尽可俟其公布成为法定预算后不
予执行，则宪法何须有预算案复议程序之设。惟按同条款所定行政院
对立法院决议之预算案认为有窒碍难行时，得经总统之核可移请立法
院复议，乃因预算案系行政院为施政目标，依照施政方针拟定岁入、
岁出概算而编列，施政方针之提出为行政院固有之职权。因而宪法第
七十条规定立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议，
有如二、四、六项所述。由此推之，行政院对于立法院决议之预算案
所以认为窒碍难行，非因立法院增加或变更预算案编列之项目（参看
释字第三九一号解释），实为就预算案编列之岁入、岁出经立法院删
减至窒碍难行之故。于此情形，若未经复议程序，而认行政院应依法
定预算执行，就行政院言，亦系执行其施政之目标，与原施政方针尚
不致枘凿不入。如果行政院停止该预算之执行，充其量亦系其秉持之
政策消极不能施展。其结果岂非符合立法院删减预算，已至窒碍难行
所欲达成之目的？至若行政院变更施政方针，尤其因政党轮替，新执
政党与其反对党对于重要政策所采立场有异时，行政院院长经该院会
议议决停止执行其所属政党原来反对之政策，立法院决议不赞同时，
倘有特别拘束力（详见十项所述），无异立法院借箸代筹，为行政院
设定施政方针，强制其积极执行不欲施行之重要政策。宪法第五十七
条就此原设有第二款规定，赋予行政院移请立法院复议之机制，其立
法意旨与同条第三款规定行政院对于立法院决议之预算案得移请复议
，立法意旨有别。以宪法增修条文第三条第二项第二款（相当于宪法
第五十七条第三款）设有复议程序之规定为由，认为行政院对法定预
算之执行与否，无自由形成之空间云云，显将互不相容之二者混淆，
难认允当。顾此情形，要属行政院应依宪法增修条文同条项第一款规
定负责之问题。立法院对于国家重要政策如与行政院所采有异，其制
衡机制，已于五项述及。
一○ 停止法定预算之执行不因立法院作成反对决议而发生特别拘束力
行政院依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，如涉及施政方
针或重要政策之变更，经立法院议决不赞同，乃对施政方针或重要
政策之变更而为，行政院原得移请立法院复议之机制，因宪法第五
十七条第二款规定已停止适用，立法院即无从依此程序决议使行政
院院长接受该决议或辞职。因此，所谓法定预算之效力，仍为原有
预算之固定性（详三、六项所述）而已，别无其他拘束力。若云立
法院决议不赞同行政院变更施政方针或重要政策，即有拘束行政院
之效力，然则行政院如不遵照该决议办理，应亦不致发生已停止适
用之宪法第五十七条第二款规定之效果。
一一 依现行宪法规定，行政院院长自行辞职无助于争议之解决
本解释理由谓对于立法院不赞同变更重要政策时，行政院院长得选
择同意接受立法院不赞同之决议，继续执行法定预算；或因其施政
欠缺民主正当性，又无从实现总统之付托，辞职以示负责部分。关
于前者，诚如解释理由书所云：「总统经由其任命之行政院院长变
更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常
态，」则行政院院长同意接受立法院多数意见继续执行法定预算，
非经总统同意不为功。关于后者，若行政院院长为执政党党员，受
总统之付托而担任此职务，其施政即为贯彻执政党重要政策，乃因
与在野党政见不同之故而自行辞职，总统任命之继任行政院院长，
究应继续坚持施行执政党之政策，抑或遵从立法院多数之反对决议
？如属前者，行政院与立法院间之争议并未获得解决；如属后者，
苟未经总统同意或执政党变更原来坚持之政策，亦无从达成。是行
政院院长自行辞职，于本件行政院与立法院间争议之解决，无何增
益。矧继任之行政院院长倘若唯有遵从立法院多数之反对决议一途
可循，则与停止适用之宪法第五十七条第二款规定「行政院院长应
即接受该决议」，又何以异？抑有进者，责令行政院院长应即接受
该决议，就本案涉及之事例言，即系由立法院决定施政方针，强制
行政院执行其反对之重要政策并负行政责任，其矛盾已不言而喻；
如行政院院长认有窒碍难行之情形，依立法院与行政院之制衡原理
，亦应有宪法增修条文第二条第五项相类之规定，承认总统有解散
立法院之权限，将该重要政策之趋向，诉诸最新民意定夺，方属公
允。
以上意见与多数意见提出之理由未尽相同，爰提出协同意见书如上。
协同意见书 大法官 苏俊雄
本件解释导因于八十九年底行政院与立法院间就停止兴建核能第四电
厂之决策所引发的机关争议；而行政院得否决策不执行立法院通过之法定
预算，则为其间主要之争议问题。声请解释的行政院主张，其就法定预算
之执行与否具有决定权，毋需另经立法院之同意；惟关系机关立法院则认
为行政院无权决定不执行法定预算，并从而拒绝行政院长就此案到院说明
，另决议移请监察院发动弹劾。由于双方就预算执行与政策变更之权限分
际问题，在看法上存有重大分歧，复因朝野对峙之政治情势，故本件争议
已形成难解之宪政僵局，影响国计民生甚巨。本件争议既已合法提出释宪
声请并经受理，则如何本于责任政治与权力分立制衡等宪法结构原则，厘
清本件争议所涉法理问题之是非曲直，进而阐明化解宪政僵局、回归宪政
运作之正途，自应为大法官责无旁贷之重要任务。
秉于上开认知，本件解释作成下述三项主要判断：（一）在合乎法定
条件限制的情况下，应容认主管机关得依合目的性之政策考虑，为预算执
行与否之决断；（二）本件争议因另涉及国家重要政策之变更，本于行政
院对立法院负责之宪法意旨，行政院就其所为之政策决定，尚负有向立法
院报告并备质询之义务，立法院就此亦不得拒绝；（三）本件争议于补行
上揭程序后，相关机关均应本于「宪法忠诚」之义务与信念，依宪法现有
机制选择适当途径解决僵局。此三项基本原则之确立与揭示，符合宪法所
定之权限分派秩序，并适切践行了大法官仲裁机关争议、维护宪政运作的
任务要求，应值吾人肯认赞同。
惟本件争议中相关机关提出了诸多论点，解释理由书未及一一详予辨
明澄清，尚存有说理未尽之憾；其中有关重要政策变更之决策程序以及宪
政僵局之解决方式等重要议题之理由构成，亦无法尽表吾人法理确信之根
据，甚或容有再为斟酌检讨之余地。爰提出协同意见书，就本案所涉之主
要关键议题，依次论证检讨如下，俾期强化本件解释之法理基础、澄清可
能衍生之误会。
一 法定预算的规范效力与规范内涵
由立法院通过的法定预算，是否即具有「课予行政部门执行预算之义
务」的规范效力呢？针对这项本件争议中的主要焦点问题，本件解释
固然多所著墨，并有定见，惟并未明白表述大法官的判断结论。为期
能明确定纷止争，在此爰先就此项问题进行论证检讨。
按预算案经立法院审议通过及公布后即为「法定预算」，其形式上与
法律相当，学术上则进一步将之定性为是一种「措施性法律」。法定
预算既为法律规范之一种，其规范性自不容否认；惟法规范的内容态
样繁多，是否均会课予受规范对象以特定之行为义务，尚且不能一概
而论。因此，单从法定预算作为措施性法律的规范定位，尚不足据以
推论认定行政部门是否具有执行预算之义务的问题；我们毋宁还必须
检证确认法定预算的「规范内涵」，才能判定其是否具有「课予义务
」此一面向的规范效力。
当我们进一步从法定预算本身之形式、内容以及预算法上之相关规定
，探究其规范内涵时，则正如同多数的公法学者所正确指出的，针对
岁出部分进行规范的法定预算，基本上是在限定政府就特定事项为财
政支出的最高额度限制，亦即是在设定预算执行机关得以支用预算之
事务范围，及其支用时之上限额度。就此而言，法定预算实为一种「
授权性的法律规范」，其中尚不具有「课予义务」之规范内涵，亦从
而并不能发生「要求政府必须为特定预算支出」的规范效力。主管机
关依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，因此并不当然构成违
宪或违法，而应分别情形视有无其他法规范设定其行为义务而定。
以上所揭法理判断，与多数通过之解释理由尚无不同。本件解释文及
解释理由固曾提及：不执行法定预算有即构成违法者，如维持法定机
关正常运作及履行其法定职务之经费，因停止执行致影响机关存续之
情形；惟此际作成违法判断之关键，毋宁是因为此时之预算执行系为
履行其他法规规定之义务，若不执行预算将造成违反该等法规之结果
，而尚非谓不执行法定预算之本身即构成违法。准此，关系机关立法
院指摘行政院不执行法定预算即为违法之说词，实已对法定预算之规
范内涵存有误解，不可不慎察。
二 预算执行之弹性与纪律--预算法制对于预算执行之规范要求
法定预算本身固然并未课予行政部门实现预算内容的法定任务，惟由
此亦无法径而推论认为预算执行机关得自由决定是否执行预算，其决
策不受任何拘束限制。相反地，预算法乃至审计法针对预算之执行，
另设定有多重之程序上与实质上的规范要求；故此等规范是否寓有「
主管机关应为预算执行」之义务要求，在此尚有论证检讨之余地。
具体检视预算法制上之相关规定，则我们固然可以发现，预算执行之
成效是预算行政之考核、控管上的重要课题；但在另一方面，法制上
亦有保留予预算执行机关得为裁减经费或变动执行的弹性决策空间。
整体而言，预算法制的规范重点，应可认为系在维持预算行政的「财
政纪律」，亦即其规范目的在于：确保国家之财政运作得有一定之合
理性、稳定性与可预测性，并从而杜绝预算行政发生枉法浪费之情事
；而在追求预算计划之稳定性的同时，预算法制无疑也顾虑到了国家
行政的灵活需求，因此容认主管机关就预算之执行与否以及执行程度
等问题，仍得保有一定的决策空间。换言之，在预算法制的规范要求
下，行政部门原则上固应诚信地执行由其所提出并获立法院同意通过
的预算计划；惟其若因情事或政策之变更而决定不执行法定预算时，
若其所为决策符合法制上之专业纪律要求，则仍为预算法制所允许。
基于上述之理解与诠释，预算法制上有关「预算行政纪律之要求」，
尚非即为「执行预算义务之课予」；因为在合乎专业纪律要求之情况
下，主管机关仍有为不执行预算之决策空间。除了规范内涵上的差异
外，此等「纪律规范」与「课予义务规范」的控制机制，毋宁亦存有
相当之不同；盖关于「主管机关所为变动预算之决策是否符合预算法
所定条件」这项问题，法制上系委由专业、中立之审计机关进行认定
判断后，再由作为预算监督机关之监察院与立法院进行责任之追究，
而非可由司法机关径自作成「违法」或「合法」之判定。故于本件争
议中，我们并不能仅因行政院决议停止执行核四预算即遽指其属违法
，而毋宁必须肯认其具有发动变更预算执行之决策权限；至于其所为
实际决策是否符合法制上之纪律规范要求，则应由审计部门进行专业
审查，非国会或司法机关所得率予认定。
三 预算行政与预算监督的权限分派秩序
如果我们跳脱相关法律概念之诠释与适用，转而探讨宪政体制下关于
预算事务的权限分派秩序，并据以确定行政权与立法权间之权限分际
，则对于本件争议中有关行政部门有无执行法定预算之义务的问题，
我们或许能够获得更为清楚而完整的答案。
按预算机制事涉国家财政资源之分配，对于国家机关之正常运作、国
家政策之确定与实现乃至于社会经济之发展，俱有深远重大之影响。
为强化预算行政之正当性与合理性，实行代议民主之宪政制度，莫不
将分权制衡之机制导入预算制度之运作。准此，在预算决策之形成确
定阶段，存有预算案之提出权与审议权之区分；而在预算执行之阶段
，亦有区隔执行权与监督权的设计。预算行政之各阶段虽均有不同之
多数宪法机关的参与，但在责任政治的规范原则下，政治责任之归属
仍应有厘清之必要；在分权制衡的运作过程中，如何维持各宪法机关
适当之权限分际，乃为重要之课题。
从这种权限分派秩序的观点检视本件争议所涉法理问题，则若将法定
预算乃至预算法制上之相关规定，解为具有课予行政部门以执行义务
之规范效力，无疑会混淆了行政权与立法权间的权限分际，而与功能
法观点下的权力分立原则有所抵触。盖法定预算虽经立法院审议通过
，但从预算案之提出以至法定预算之执行，均属行政部门的权责；预
算政策之形成与实现，除涉及法定机关之存续或法定义务之履行者外
，原则上亦应由行政部门担负起主要的政治责任。故如果将法定预算
之内容一律解为具有课予执行义务之效力，不仅将无法明确界定政策
形成之责任归属，而且亦将使预算之执行失去弹性，无法满足行政权
的机动需求。至于认为「行政院须经立法院之同意，方得为预算执行
上之变更」的见解，除欠缺实证法上之根据外，亦混淆了预算执行权
与预算监督权间的分际。质言之，关于特定预算项目之授权与否的问
题，法制上固可容认国会得以「同意权保留」之方式实施监督；惟已
经授权之预算项目的执行决策，究属行政权之核心事项，故国会所为
预算监督，于此仅能追究其政治责任，而不能径代行政部门决定。
综合以上三点论证，本件争议中行政院所为停止执行核四预算之决议
，若仅就预算制度之规范法理而言，则应无逾越其权限分际之违宪或
违法疑义。本件解释就此虽未明白表述此项判断结论，但依本席所见
，解释意旨应与上述论证一致。
四 重大政策变更的宪政程序要求
应否兴建核四厂的问题为我国近年来之重大政策争议，行政院就此作
成停建核四之决策，自亦属国家重要政策的重大变更。由于相关争议
于八十五年时曾历经立法院为变更政策之决议而行政院再为复议推翻
的宪政程序，在宪政运作上已累积有高度之争议性；再加上停建所需
善后事宜繁杂，另须后续预算计划之支应与配合--因此，本件争议实
不能仅单纯界定为停止执行法定预算之问题，而必须再行检讨此项重
大政策变更于相关宪法规范下的权限互动问题。
在此首先应予澄清确认的是：相关政策争议于八十五年间所历经之覆
议程序，既未课予行政院有兴建核四厂之义务，自不禁止行政院嗣后
改变其政策立场；而基于会期不连续原则，此项复议结果亦无拘束新
国会之效力。故除据以表征相关政策所具有之高度争议性以外，此段
宪政运作之历史与本件争议尚无直接之关系；论者每持此项史实主张
行政院已无变更转寰其政策立场之余地，实系对相关争议之事实情形
未有详察，且于复议制度之程序效力亦有误解。
其次，关系机关立法院亦曾主张，本件争议所涉政策决断，系属宪法
第六十三条所定之「重要事项」，故应经立法院之议决。惟从体系解
释之观点而言，该条所定之「国家其他重要事项」，应系指其他宪法
规范授权、或法律规范保留予立法院为议决之事项，惟有如此，其所
为决议方有规范效力可言；我国宪法学通说更强调，立法院此种重要
事项议决权，仍须受权力分立原则之约制，不得侵及其他机关之决策
权限。准此，本案系争之停止预算执行决策，既属行政院之权责，且
亦尚未就后续之处理问题提出预算案或法律案于立法院，故立法院尚
不得径依宪法第六十三条之规定即取得此项政策变更之主导权。
在公共政策之形成上，行政院固然享有一定之政策形成主导权限，且
若所决策之事务属于其权限作用之核心事项，并毋需先经立法院之同
意授权。然而，基于代议民主政治的理念以及我国宪政体制上的权限
制衡机制，行政院必须就其所为政策决定对立法院负起政治责任；行
政院对于政策之形成确定因而并无垄断性之决策高权，而必须接受立
法院之监督制衡，藉责任政治之运作而与代议机关共同对国民负责。
尤其，本件争议所涉停止兴建核四厂之决议，关系重大而复杂，其后
续处理尚需庞大经费支出，倘若立法院并不支持此项政策，而对相关
之预算案拒绝授权，则此项停建核四之政策宣示，殆无执行可能性可
言；故本件重大政策变更，远非行政院自行决议停止执行相关预算即
可蹴成，尚需积极寻求立法院之支持，始有落实之可能。就此而言，
立法院就此等重大政策之参与决策形成权限--无论是藉由质询、不信
任投票等方式追究政治责任，抑或是透过立法或预算审议等方式参与
政策事项之具体形成--无疑均具有举足轻重之影响力，并非行政院得
以行政保留为由片面加以拒绝。
重大政策既事涉行政立法两院职权，有赖此二院于制衡互动过程中协
力共同形成，则如何维持行政立法两权之理性沟通与互动，允为宪政
运作上之重要课题。准此，我国宪法增修条文第三条第二项第一款乃
规定：「行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员
在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。」此项规
范不惟是行政院对立法院负责的一种基本机制，同时也架构出行政立
法两权间一项最为基本的政策沟通管道，应可认为系宪法对于重大政
策之形成或变更的基本程序要求。尤其，为谋后续之宪法制衡机制的
顺利运作，并使国政争议得于宪政体制下获致制度性的解决，此项负
责机制的维持，应属两院之共同宪法义务。故行政院本于其权责而为
重大政策变更之「拟议」时，负有向立法院报告说明并备质询的宪法
义务；立法院于行政院提议为前述报告时，亦不得加以拒绝，而有听
取之宪法义务。本件争议中行政立法两院未循此宪政制度途径沟通政
策歧异，任令情绪对立导致政治动荡，已非仅政治运作策略之当否问
题，而实有违背此项宪政程序规范所课义务。基于此项认定，本件解
释乃要求争议机关应尽速补行上开程序，俾使宪政机制及早回复正当
之运作。
五 宪政僵局的解决方式与宪法机关的忠诚义务
经由上述的分析说明，我们或许可对本件争议的宪法性质能有更为清
明而客观的认识：本件争议实为一种行政立法两院就重大政策存有重
大歧见的宪政僵局问题，惟争议双方均未依循宪政体制上的制度性管
道寻求僵局之解套。本件解释要求尽速补行宪政规范上最为基本的政
策沟通程序，当然并无法一举解决此项争议问题；毕竟，这项具有高
度争议性的政策问题，仍应由负政治责任之政治部门，于政治过程中
做成评价决定。然而，透过此项处理要求之宣示，本件解释毋宁也再
次确认：宪法机关在宪政运作上负有「宪法忠诚」之义务，必须遵循
并努力维系宪政制度的正常运作，既不得僭越其职权，亦不容以意气
之争瘫痪损害宪政机制的功能。此项「宪法忠诚」的规范要求，虽未
见诸宪法明文规定，但不仅为宪政制度之正常运作所必需，亦蕴含于
责任政治之政治伦理，其规范性应不容置疑。故本件争议于补行前述
程序后，相关机关仍应本于此项忠诚义务之要求，以宪政体制所设机
制，积极地寻求歧见与僵局的解决。
鉴于宪政制度上存有多种模式能够处理本件争议，且究应选择何项机
制的问题，应留待政治部门自行判断决定，故本件解释文就此并未多
言。为明确解释意旨，多数通过之解释理由书末段另例示了可能之处
理程序与选择方案。此项解释方法固有致使大法官「身兼裁判与教练
」之疑义，惟考虑我国宪法解释传统以及宪政运作仍未臻成熟等情节
，本席不拟多表质疑。于进一步检讨解释理由所做例示之实质妥当性
后，本席以为尚有二点问题值得再为澄清或斟酌检讨。首先，解释理
由中所提「若立法院于听取报告后作成反对或其他决议，此一决议固
属对政策变更之异议，实具有确认法定预算效力之作用，与不具有拘
束力仅属建议性质之决议有间…」等语，应系指该等决议具有「确认
法定预算之授权仍然存在」的效力，尚非谓行政院即须受立法院之反
对决议拘束而无持异见之余地；解释理由书就此所为之表述，恐易引
致误解，应有澄清之必要。其次，多数通过之解释理由似认为立法院
若进而制定要求兴建特定电厂的「个别性法律」，尚非宪法所不许。
惟公法学理上固未禁止「措施性法律」之存在，但对所谓之「个案性
法律」（Einzellfallgesetz）仍多所质疑；解释理由就此是否混同
「措施法」与「个案法」之概念，恐有检讨的余地。尤其，立法者虽
得制定措施性法律，但不得因而侵及行政权之核心领域；故在未受理
案件并依权力分立原则审查该等立法之具体内容以前，本席以为其合
宪性恐不应遽予肯认。因此，立法院固得就兴建或停建核电厂事宜制
定措施性法律加以规范，但其具体规范内容之合宪性，仍应有受规范
审查检证控制之余地。
本案自大法官受理审查后即已备受关注，争议不断；值此政治对立情
绪稍见缓和的时刻，至盼各界能理智而冷静地倾听本件解释所要传达
的讯息。为表明本席参与作成此项解释的法理确信，爰提出协同意见
如上。
协同意见书 大法官 戴东雄
本席就多数大法官通过之解释文，固表赞同；惟就解释理由书部分内
容之论断，犹认有补充阐明之处，为资明确，爰提出协同意见书如左：
一 预算制度乃行政部门实现其施政方针并经立法部门参与决策之宪法建
制。对预算之审议及执行之监督，立法机关之权限与职责，因各国宪
法建制不同而有差异。依我国现行预算法之明文规定，立法院对预算
执行之监督，仅限于预算法第二十二条关于超过五千万元预备金之动
支，应先送立法院备查；以及预算法第六十一条有关中央主计机关应
将各机关执行岁出分配预算之重要事项考核报告送立法院备查。
二 法定预算及行政法规之执行，均属行政部门之职责，其间区别在于：
赋予行政机关执行权限之法规，其所规范之构成要件具备，即产生一
定之法律效果，若法律本身无决策裁量或选择裁量之授权，该管机关
即有义务为符合该当法律效果之行为。立法院通过之法定预算属于对
国家机关岁出、岁入及未来承诺之授权规范（参照预算法第六条至第
八条），其规范效力在于设定预算执行机关得动支之上限额度与动支
目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序并受决算
程序及审计机关之监督。关于岁入之执行仍须依据各种税法、公共债
务法等相关规定，始有实现可能。关于法定预算之岁出部分，则属预
估性质，不足时可由行政院提出追加（参照预算法第七十九条）；经
费如有剩余，除经行政院核准得转入下一会计年度者外，应即停止使
用（参照预算法第七十二条及第七十四条）；其遇有特殊事故，尚得
裁减经费（参照预算法第七十一条）、调整收支（参照预算法第八十
七条），凡此皆足认法定预算之是否执行与如何执行，行政院享有裁
量之空间。至国营事业机构之资产投资预算或其他受市场法则影响之
附属单位预算，乃私经济行政之一环，因经营策略或市场因素而改变
，其执行内容应有较大之裁量空间，更无疑义（参照预算法第八十八
条及第九十条）。是法定预算之执行，除预算法有明文之限制规定外
，主管机关依其合义务性之裁量，决定法定预算中某一项目不执行或
停止执行，尚不能遽指为违宪或违法，其是否为法之所许，仍应视具
体情形而定，此为解释理由书所谓「执行预算之弹性」。
三 法定预算之执行，各机关应遵照预算法之规定办理，至于有无执行之
义务，须视具体情形而定。例如维持法定机关正常运作及履行其法定
职务之经费（法定经费），若停止执行，将影响机关之存续，故行政
机关有执行之义务（参照预算法第五条第一项第三款）。反之，法定
预算如属于国营事业机构之资产投资预算，乃私经济行政之一环，其
是否执行，须考虑经营策略或市场因素，故除涉及变更施政方针或重
要政策者外，各事业机构有相当大之执行弹性。至其因法定预算之停
止执行具有变更施政方针或重要政策之作用者，须经立法院之参与，
而所谓「立法院之参与」，依本解释文所载，系指：「应本行政院对
立法院负责之宪法意旨暨尊重立法院参与国家重要事项之决策权，依
照宪法增修条文第三条及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院
院长或有关部会首长适时向立法院提出报告并备质询。」
四 前述执行法定预算之弹性，并非行政机关得自行任意选择执行之项目
，尚须顾及法定预算乃经立法院通过具备规范效力之事实。所谓法定
预算之「规范效力」，依解释理由书所载：「在于设定预算执行机关
得动支之上限额度与动支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之
会计与执行程序、并受决算程序及审计机关之监督」，以及「预算法
规中有关执行岁出分配预算应分期逐级考核执行状况并将考核报告送
立法院备查（参照预算法第六十一条），执行预算时各机关、各政事
及计划或业务科目间经费流用之明文禁止（参照同法第六十二条），
又各机关执行计划预算未达全年度百分之九十者，相关主管人员依规
定议处（参照八十九年八月三日行政院修正发布之行政院暨所属各机
关计划预算执行考核奖惩作业要点），凡此均属监督执行预算之机制
，贯彻财政纪律之要求。」又依解释理由书所载：「法定预算皆限于
一定会计年度」，故法定预算之规范效力亦仅限立法院审议通过之会
计年度，依预算法第七十二条规定，会计年度结束后，其经费未使用
者，应即停止使用，并此指明。
五 本院释字第三九一号解释，系针对预算案之审议方式，作成解释，虽
曾论列预算案与法律案性质之不同，并未否定法定预算之拘束力，仅
阐明立法机关通过之预算案，拘束之对象非一般人民而为国家机关，
故据释字第三九一号无法得出行政机关不问支出之性质为何，均有权
停止执行法定预算。又预算法虽无停止执行法定预算之禁止规定，亦
不得遽谓行政机关可任意不执行预算。惟主管机关依职权停止法定预
算中部分支出项目之执行，如解释文所示，亦不当然构成违宪或违法
，而应分别视情况而定。
六 宪法增修条文第三条第二项第二款规定：「行政院对于立法院决议之
法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，
于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。立法院对行政院移
请复议案，应于送达十五日内作成决议。如为休会期间，立法院应于
七日内自行集会，并于开议十五日内作成决议。复议案逾期未决议者
，原决议失效。复议时，如经全体立法委员二分之一以上决议维持原
案，行政院应即接受该决议。」从而行政院对立法院决议通过之预算
案，如认窒碍难行而不欲按其内容执行时，于预算案公布为法定预算
前，自应依上开宪法增修条文复议程序处理。惟本件行政院声请释宪
案之目标，系已经立法院通过，总统公布成为法定预算，故本件属于
法定预算之执行问题，而与上开宪法增修条文复议程序无关。至宪法
增修条文第三条第二项第二款所设之复议程序，系宪法赋予行政院之
权限，行政院有考虑之余地；原则上，行政院有两种途径可以选择：
（一）自信其政策正确，必然得到民众之支持，而主动提出复议，以
维护其政策。如经立法院复议而行政院失败时，行政院应即接受该决
议（已废止之宪法第五十七条第三款规定：接受该决议或辞职）。（
二）行政院如认为因立法院删减特定政策或其中一项目之工程预算过
多，无法以该项法定预算达到预期之成果时，祇好放弃该政策或该项
目而不执行法定预算。例如行政院就栖兰山设立国家公园之预算被立
法院删减成只剩四分之一，而无法达到国家公园之水平时，行政院祇
好不执行该仅剩四分之一之法定预算，放弃设立栖兰山国家公园，以
免兴建一不象样之国家公园，而遭人民批评。又如法定预算非可归责
于行政院之因素而迁延工程之进行时期，致市场因素变动，设备费增
加。此时行政院认为因情势变更，非追加预算，无法竟其功，且从评
估投资经营成本效益，已不符整体社会之利益，而选择停止执行法定
预算，不再兴建，并负起相关政策成败之责任（释字第三九一号解释
参照）。例如探勘油井，国际油价下滑，如继续探勘，非追加预算不
可，且经营上已无经济效益。此时，立法院能否主动决议强制行政院
继续探勘油井？尤其立法院因无法主动决议追加预算（参照宪法第七
十条），故宜采取否定说，方符行政权与立法权分立之原则；否则立
法院与行政院之责任归属又要混淆不清。总之，行政院如遇有立法院
通过之预算案不合其意（通常是预算被删除或删减），而行政院又想
贯彻其政策时，则可依上开宪法规定向立法院提出复议，此为宪法设
立预算案复议程序制度之目的所在。
七 本件所关核能电厂预算案通过之后，立法院于八十五年五月二十四日
第三届第一会期第十五次会议，以变更行政院重要政策，依当时适用
之宪法第五十七条第二款规定，决议废止核能电厂兴建计划，进行中
之工程立即停工并停止动支预算，嗣行政院于同年六月十二日，亦以
不同意重要政策变更而移请立法院复议。可见基于本件核能电厂之兴
建对储备能源、环境生态、产业关连之影响，并考虑经费支出之庞大
，以及一旦停止执行，善后处理之复杂性，应认系国家重要政策之变
更，固无疑问；惟民主政治为民意政治，总统或立法委员任期届满即
应改选，乃实现民意政治之途径。总统候选人于竞选时提出政见，获
选民支持而当选，自有推行其承诺之政治上义务，从而总统经由其任
命之行政院院长，变更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，
毋乃民主宪政运作之常规。惟任何施政方针或重要政策之改变仍应遵
循宪法秩序所赖以维系之权力制衡设计，以及法律所定之相关程序。
盖基于法治国原则，纵令实质正当亦不可取代形式合法。宪法第五十
七条即属行政与立法两权相互制衡之设计，其中同条第二款关于重要
政策，立法院决议变更及行政院移请复议之规定，虽经民国八十六年
七月二十一日修正公布之宪法增修条文删除，但有关该立法院对行政
院之制衡方式于宪法增修条文第三条第二项第三款以不信任案规定予
以取代，而宪法第五十七条之其他制衡规定基本上仍分列于增修条文
第三条第二项第一款及第二款。故公布于民国八十八年一月二十九日
之立法院职权行使法第十六条，仍就行政院每一会期应向立法院提出
施政方针及施政报告之程序加以规定，同法第十七条则定有：「行政
院遇有重要事项发生，或施政方针变更时，行政院院长或有关部会首
长应向立法院院会提出报告，并备质询。前项情事发生时，如有立法
委员提议，三十人以上联署或附议，亦得邀请行政院院长或有关部会
首长应向立法院院会报告，并备质询。」所谓施政方针变更则包括政
党轮替后重要政策改变在内。针对所发生之重要事项或重要政策之改
变，除其应修改法律者自须向立法院提出法律修正案，其应修改或新
颁命令者应予发布并须送置于立法院外，上开条文复课予行政院向立
法院报告并备质询之义务。行政院为履行此项报告义务，于依宪法第
五十八条第二项规定，提出于行政院会议议决后，始能向立法院院会
进行报告及备询程序。立法院职权行使法第十七条虽规定行政院对立
法院有报告之义务，但未明文应于「事前」为之，况同条第二项规定
，立法院经委员提议亦得主动邀请行政院向立法院报告，可知上开行
政院向立法院报告之义务并非必须于事前为之，是本件解释理由书所
载「…报告因情况紧急或或不能于事前预知者外，均应事前为之。」
即有不妥。就本案事实而言，有关核能电厂之法定预算，行政院会议
于八十九年十月二十七日决议停止执行，行政院院长于同年同月三十
一日遭立法院抵制而未能完成报告程序，惟相关规定既未要求事先报
告，则本件停止预算之执行处理程序尚不违反前开宪法及法律之规定
。
八 行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条第二项第一款
及立法院职权行使法第十七条向立法院提出报告之后，若获多数立法
委员之支持，基于代议民主之宪政原理，自可贯彻其政策之实施。若
立法院听取报告后，作成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更
之异议，具有确认法定预算效力之作用，而此处所谓「法定预算之效
力」，系指解释理由书所载：「设定预算执行机关得动支之上限额度
与动支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序、
并受决算程序及审计机关之监督」。依此意旨，尚无法推论出行政院
重要政策之变更须经立法院之同意，盖依本院释字第三九一号解释之
意旨，立法院就预算案之审议，不得涉及施政计划内容之变动与调整
，故应视立法院决议之内容，由各有关机关选择适当途径解决。
九 行政院提出前述报告后，倘立法院作成反对或其他决议，应视其决议
内容，由各有关机关选择适当途径解决：行政院同意接受立法院多数
意见继续执行法定预算，或由行政院与立法院朝野党团协商达成解决
方案。于不能协商达成解决方案时，各有关机关应循宪法现有机制为
适当之处理，诸如：（一）行政院院长以重要政策或施政方针未获立
法院支持，其施政欠缺民主正当性又无从实现总统之付托，自行辞职
以示负责；惟行政院院长亦得鉴于核四建厂计划自推动以来，社会经
济及国际情势已发生重大变迁，经组成「核四再评估委员会」审慎评
估后，以「不建核四不会缺电」、「具体可行的核四替代方案」、「
核废料是万年无解的难题」、「核灾万一发生危机处理堪忧」、「核
四合约中止损失尚可忍受」、「永续发展台湾经济逐渐建立非核家园
」等六项理由，决定停止兴建核能电厂，以符合宪法对人民生存权之
保障，并深信能获得多数人民之支持，而选择坚持其政策主张，依本
院释字第三九一号解释意旨，负政策成败之责任。（二）立法院依宪
法增修条文第三条第二项第三款对行政院院长提出不信任案，使其去
职（不信任案一旦通过，立法院可能遭受解散，则朝野党派正可藉此
改选机会，直接诉诸民意，此亦为代议民主制度下解决重大政治冲突
习见之途径）。（三）立法院依宪法第六十三条通过能源法案及其他
相关法案。
一○ 总之，本件为行政院停止执行法定预算与立法院发生适用宪法之争
议。根据我国现行宪法规定，预算之提案专属于行法院（参照宪法
第五十八条、第五十九条），立法院无此权限。又立法院对于行法
院所提出之预算，不得为增加之支出，此为宪法第七十条所明定。
因此，立法院对预算案之权限与法律案不同，仅能以预算删减权监
督行政院不可以滥用预算提案权，做出与民众利益违背的政策；或
防止行政院浮滥编列预算，而为不必要之浪费，此经本院释字第二
六四号解释阐释在案。又依宪法第五十七条第二款规定，立法院原
可透过决议移请行政院变更重要政策之方式，行使参与预算决策之
权。惟此款规定现已改为由立法院对行政院主动提出不信任案（宪
法增修条文第三条第二项第三款），故立法院已无主动决议移请行
政院变更政策之权限，行政院也无机会依该项款规定行使复议程序
。本件预算自拟编、先前之停止执行，以迄再执行之复议，虽经立
法院参与决议，惟于现行宪法之规定下，行政院再次停止执行，宪
法所提供立法机关得参予决策之相同机会，除提出相关法律案外，
为提出不信任案。重要政策已制定成法定预算之一部分，与非属国
家重要政策变更之单纯预算变动有别。其变更固然须经立法院之参
与，惟所谓立法院之参与，尚不得涉及施政计划内容之变动与调整
，否则易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，有违行政权
与立法权分立，各本所司之制衡原理。此释宪意旨经本院释字第三
九一号解释阐释在案，因此，在该号之解释未为变更以前，各机关
仍应受其拘束（参照释字第一八五号解释），并此指明，爰提出协
同意见书如上。
协同意见书 大法官 黄越钦
本件关于声请统一解释法律部分，多数大法官意见认应不予受理，本席表示赞同
。对于声请解释宪法部分，在结论方面本席虽对多数意见表示赞同，但在论证方面略
嫌不足，爰提出协同意见书，说明如下：
一、预算案经行政院提出于立法院审议通过及公布之后，即成为法定预算，形式与法
律相当而属于特殊类型法律之一种，本院释字第三九一号解释称之为措施性法律
。法定预算具有法律规范效力，不但对行政机关，对立法机关亦有其拘束力。对
行政机关而言，预算为其施政计划之具体实现，预算之执行乃其权限与职责，行
政部门并无拒绝执行法定预算之宪法法源依据；对立法机关而言，宪法赋予立法
机关审议预算之权乃是赋予一项「决策参与任务」（Mitwirkungsbefugnis） ，
不仅是权利也是义务，立法机关对于宪法赋予之权限，既不得再授权，也不得放
弃。无宪法的授权，国会不得将此权限扩张或限缩（参照本院释字第三九一号解
释）。在外国宪法法院判例中，有国会立法预先授权行政部门对预算中某部分之
执行得自由裁量，免于国会审查，而经宣判为立法机关违宪之事例（参见奥地利
宪法法院判例，19. 12. 1962, VfGH G1/ 62,G2/62）。
二、惟施政计划已制成法定预算者，行政院并非不得因应实际状况适度予以改变或停
止执行。但应在宪法秩序之内，循适当规范践行法定程序始得为之。按预算在编
列之际只是建立在预测之基础上，是对未来发展作预估，不能也不必与未来事实
完全相符，因此预算之拘束力并非毫无弹性。法律对行政机关预算的执行因此赋
予若干裁量权（例如预算法第七十一条、第八十七条等），但极为有限。至于行
政机关如因其施政计划或施政方针改变，而对法定预算不予执行，则已不复为预
算法规范之范畴，而应循宪法程序为之，即至少应以等同于法律位阶之程序（例
如循立法程序制定相关法律）或高于法律位阶之程序（例如循修宪程序或透过公
民投票），始得对法定预算之拘束力予以废弃或排除而重新编制，否则国会与行
政机关双方即违反宪法中对预算「共同协力完成」之预算高权（Budgethoheit）
原则。尤其对行政机关而言，未经国会审议即宣布停止或不执行预算，已与「依
法行政」原则有所不符。
三、一般经常性预算具有「年度性」，即以一年为执行之期限，惟基于政府「给付行
政」广泛之目标，并非一切施政计划均能在一年内完成，尤其现代国家越来越多
涉及私经济活动，以中长期预算（例如政府投资能源、通讯、交通等工程）取得
资源与劳务，遂行国家功能、满足行政上服务之需要，此种情形为计划型资本支
出。行政部门对此种预算支出，不但有相当范围之裁量权，甚且负有裁量义务。
按相对于经常预算有「年度性」，即以一年为限，计划型资本支出则为行政部门
之财政计划，往往跨越一年以上，系一种财政计划之中长期预算，通常具有政治
计划之意义，两者有显著不同：
（一）资本型之预算，尤其计划型资本支出，乃系国家为从事私经济行为所编制之预
算〔注一〕（参见德国预算法第六十五条）。
（二）计划型资本支出系跨年度预算，不但不可能在一个会计年度中完成，甚且不可
能在一个国会任期内完成，故系以「现在」政府与国会决议，拘束「未来」政
府与国会〔注二〕。
（三）由于行政部门对计划型资本支出之盈亏负责，因此不但有权对成本效益与风险
予以评估，甚至有义务对该项预算支出是否继续，加以考虑（预算法第六章第
八十五条以下）。本件台○核四厂兴建计划之预算，系国家从事私经济行为之
计划型资本支出，行政部门对其负盈亏责任。依预算法第五十八条之规定，附
属单位预算所列固定资产之建设、改良、扩充，应考虑投资计划之成本与效益
。因此行政部门不但有权对成本效益与风险予以评估，甚至有义务对该项预算
支出是否继续，加以考虑。有关成本效益与风险评估，现行「中央政府附属单
位预算执行要点」及「国营事业固定资产投资计划编制评估要点」有所规定，
依上开两项要点评估结果，对法定预算停止执行者已达二十件以上，行政机关
原非不得据此主张已为评估，并停止该项预算之执行。然而目的在使成本效益
与风险评估「客观化」之上开要点，却仅由行政院自行订定，而未送请立法机
关审查，有关机关应秉本解释之意旨，尽速检讨改进。
四、 民主政治之常轨为公职人员之选举与政党轮替，政党或公职候选人竞选时之政
见或政治主张，自有政策承诺之意义，不论总统候选人之政见或政党之主张，
在当选执政后，即可能成为施政计划或施政方针。惟一切施政计划非以预算之
方式无从具体落实，政见欲成为具体可行之政策，必须经过预算程序，可谓「
无预算即无施政」。新政府固然得接收一切原政府之施政成果，然基于政治责
任之考虑，于执政党轮替之际，新政府对原法定预算并非当然承受不可。
在计划型资本支出，其预算不能在一年内执行完毕，甚至不能在一个国会任期
内完成而跨越国会任期者，则新政府与新国会是否受原法定预算拘束而毫无改
变之权，即非无疑问。按预算既以对未来之预测为基础，政府对计划型资本支
出预算予以检讨，毋乃其职责所在，因此不但在于政党更迭或行政院改组时，
可能提出新的施政计划，即使并无此类情况，行政部门亦非不得改变施政计划
。于此情形，「国会预算高权」之重要性愈形显著，盖跨越任期之国会控制权
能，并非前国会之延续，亦非前国会之授权，而是基于主权在民之原则，受全
民之付托，而直接来自宪法之授权〔注三〕，为国会之固有权。行政部门于此
情形下，欲以新施政计划改变原法定预算，仍须经过国会之参与、审查与监督
，始符合宪法之基本精神。
本件核能电厂之兴建，在执政党轮替后，行政部门并非不得提出不同之施政方
针，改变原法定预算之执行。但衡量其对储备能源、环境生态、产业关连之影
响、经费支出之庞大，以及停止执行善后处理之复杂性，影响国计民生极为深
远，应认系属国家重要政策之变更，构成宪法第六十三条重大事项，基于对国
会预算高权之尊重，应依宪法第六十三条之规定践行法定程序，始符宪法之精
神。
五、宪法赋予国会参与预算决策任务之预算高权，尚包括：
（一）执行监督权，以确保预算之贯彻。
如民国八十九年十二月六日修正之预算法第四十一条第三项：各部门投资或经
营之其他事业及政府捐助之财团法人，每年应由各该主管机关就以前年度投资
或捐助之效益评估，并入决算办理后，分别编制营运及资金运用计划送立法院
。预算法第五十四条第一项第二款：新兴资本支出及新增计划，须俟本年度预
算完成审议程序后始得动支。但依第八十八条规定办理或经立法院同意者，不
在此限。
（二）决算审计权，以维护财政纪律。
如决算法第二十六条及第二十七条，立法院有权对审计长所提出之中央政府总
预算审查报告，审议有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等
事项。民国八十九年十二月十三日修正之决算法第二十六条之一，审计长应对
立法院提出政府半年结算报告。国家预算乃是对行政部门施政所提供之财政资
源，不论行政部门基于何种理由所发生之负债，最后无非仍由政府预算对其亏
损予以填补（预算法第八十五条），行政部门并无于政府预算外担负债务之负
债能力〔注四〕。重大建设工程之停止所引起之庞大亏损，欲由行政部门以法
律规定外之其他方法弥盖，或转嫁于公营事业之消费大众，不仅于预算法无据
，抑且将对宪政制度中国会之预算参与决策权，以及行政、立法对预算共同协
力完成之预算高权造成严重之斲伤。
〔注一〕Fischer-Menshausen, Herbert: Mittelfristige Finanzplanung und
Haushaltrecht, in: Heinz Haller（Hrsg.）, Probleme der Haushalts-
und Finazplanung, Berlin 1969, S. 56-57, 62.
〔注二〕Boekenfoerde, Ernst-W.: Die Organisationsgewalt im Bereich der
Regierung, Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Berlin 1964, Planung zwischen Regierung und Parlament
, in: Der Staat 1972, S. 480 ff.; Christian Bruenner: Politisher
Planung im Parlamentarlischen Regierungssystem, Wien New York 1978
, S. 283 ff.
〔注三〕Maunz Theodor: Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch,. 20 Aufl.,
Muenchen 1975; Maunz-Duerig-Herzog, Grundgesetze, Kommentar zu Art
39, S. 14 ff.; Mangoldt-Klein, Grundgesetz, Bd II, S. 899-901;
Kelsen, Staatsrecht, S. 179.
〔注四〕Karl Wenger: Ansaetze zur inhaltlichen Determinierung
nichthoheitlicher Verwaltungshandlungen im neuen
Bundeshaushaltsrecht, OeHW 1987, S.1ff.; Otto Kotzaurek,
Finanzschuld oder Verwaltungsschuld?, OeHW 1977, S. 73 ff.
协同意见书 大法官 王泽鉴
一、本件释宪案之声请、受理及解释，具有重大宪政意义。关于行政院得否因重要政
策变更而停止执行法定预算，宪法未设明文，而对本院释字第三九一号解释意旨
又有不同之诠释。是本件解释应不尽在于论断行政院决议停止兴建核能第四发电
厂，并停止执行相关预算是否违宪违法，更在于本诸现行宪法规定、责任政治及
行政权与立法权分立之制衡原理，建构一套因执政党更替或政府改组变更施政方
针或重要政策所应遵循的宪法程序。
二、法定预算关于岁出部分属于预估之授权性质，法律既规定有执行之弹性，故主管
机关不执行或停止执行法定预算，并非当然违宪或违法，应视个别情况而定。法
定预算如为预算法第五条第一项第三款规定之法定经费，例如攸关宪法机关或其
他法定机关之存续，主管机关擅自不执行或停止执行而影响公务机关法定职务正
常运作时，将抵触该宪法或该法律有关组织或行使职务之规定，而造成违宪或违
法之结果。如法定预算属于国营事业机构之资产投资预算或其他市场法则影响之
公务预算，乃私经济行政之一环，除法律别有规定外，因经营策略或市场因素之
改变，主管机关对该营业收支之估计、投资计划成本效益之分析以及营业盈亏之
考虑等等，直接负有经营监督与成败之责任。又预算法第四条依财源不同而分为
普通基金与特种基金；特种基金又依任务属性不同，而分为单位预算与附属单位
预算。是此种法定预算之执行与否，行政院应有较大之选择空间，其依负责之态
度，决定具体个案或其中一项目之法定预算不执行或停止执行，尚不能遽指为违
宪或违法。
三、本件解释的主要意旨系在确立一项宪法上基本原则：即行政院得因重要政策变更
而停止法定预算之执行。重要政策变更乃属宪法增修条文第三条第二项第一款施
政方针问题，其规范意义有二：（一）行政院院长或有关部会首长应适时向立法
院院会提出报告并备质询，立法委员得依立法院职权行使法第十七条第二项决议
，邀请行政院院长或部会首长提出报告，并备质询。（二）行政院在宪法上既得
因重要政策之变更而停止执行法定预算，其停止执行法定预算之效力，不因未适
时向立法院提出报告并备质询而受影响。本解释理由书谓：「若立法院于听取报
告后作成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更之异议，实具有确认法定预
算效力之作用」，查其意旨，系谓法定预算仍属存在，非谓行政院停止执行法定
预算之决议当然失其效力，而负有执行相关预算之法律义务。
四、行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条及立法院职权行使法向立
法院提出报告，若立法院于听取其报告后作成反对或其他决议时，应如何处理，
解释文及解释理由书提出两个途径：一为依本解释意旨政党协商解决方案；一为
根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局。前者非属解释对象，所以特别指出，
旨在强调朝野协商亦属处理宪政争议之重要机制。关于后者，解释理由列举四种
可供选择之途径：（一）、行政院同意接受立法院多数意见，继续执行法定预算
；（二）、行政院院长以重要政策或施政方针未获立法院支持，自行辞职以示负
责；（三）、立法院依宪法增修条文第三条第二项第三款对行政院长提出不信任
案；（四）、立法院自行通过兴建电厂之相关法案。
五、应特别指出者，本件解释意旨系认前述四种选择，乃现行宪法所提供之机制，行
政院院长得接受立法院之决议或自行辞职，然此乃行政院院长自行判断选择之政
治责任问题，并非立法院之反对决议所具之宪法上效力。盖诚如解释理由书所云
，立法院于听取行政院报告后所作成的决议，仅属对政策变更之异议，此项异议
应不具对行政院院长应为接受该决议或自行辞职之强制拘束力。就现行宪法规定
、责任政治及行政权与立法权分立之制衡原理言，立法院不同意行政院重要政策
变更之决议，亦不应具有强制行政院必须接受或辞职之效力，其理由有四：（一
）宪法第五十七条第二款关于「立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决
议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院
复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该
决议或辞职」之规定，业经中华民国八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修
条文所删除；（二）宪法增修条文第三条第二项第二款虽有行政院应即接受该决
议之规定，然此系针对行政院对于立法院决议之法律案、预算案或条约案，而本
件系关于行政院施政方针或重要政策变更，应无适用之余地；（三）重要政策变
更乃属施政方针，应由行政院院长自行判断是否接受立法院之决议或自行辞职，
始符责任政治之宪政原理；（四）本诸立法院和行政院制衡机制，立法院得制定
相关法律，而使行政院负有执行义务。立法院亦得提出不信任案，不信任案一旦
通过，立法院即可能遭受解散，则朝野党派正可藉此改选机会，直接诉诸民意。
诚如解释理由书所云，此实为代议民主制度下解决重大政治冲突习见之途径。
部分不同意见书 大法官 施文森
多数意见认为在代议民主之宪政制度下，经由预算之审议，立法机关对国家政策
之实现及施政计划之形成有参与决策权，并谓核四预算涉及国家重要政策，其变动与
非属国家重要政策之单纯预算变动，显然有别，行政院院长或有关部会首长应适时向
立法院提出报告及备质询，立法院亦有听取之义务，本席表示赞同。惟多数意见所持
之法理有欠一贯与周延，其结论亦有失大法官职司释宪应有之立场，按：
一、宪法第五十七条为增修条文第三条所取代后，立法院对于行政院之重要政策不赞
同时，已无主动以决议移请行政院变更之权，故于增修条文下，立法院不同意行
政院单方面停止核四预算之执行，又不依增修条文第三条第二项第三款之规定提
出不信任案或另行通过兴建电厂之相关法律时，乃发生行政院停止执行法定预算
与立法院如何贯彻监督与落实参与决策权之争议。而释宪之目的及释宪者之权限
，系就宪法未有明文规定而发生之宪政争议，依照宪法意旨与基本原理原则，补
充宪法规定不足之阙漏，以为纷争解决之依据，而非扮演意见咨询者之角色，对
相关机关提供不具拘束力之建言。
二、多数意见基于立法者之决策参与权，除依行政、立法分权制衡之宪政法理指明行
政院负有向立法院报告并备询之义务外，对于经行政院向立法院报告后，立法院
对于行政院停止执行核四预算之报告作成反对或其他决议者，于解释文指出：「
应视决议之内容，由各有关机关……根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局」
，解释理由并就此「适当途径」提出四项建议供有关机关选择，即（一）行政院
与立法院朝野党团协商、（二）行政院院长辞职、（三）立法院提出不信任案及
（四）个别立法。此四者中，前二者属于经由政治途径解决之领域；后二者属于
立法者依宪法本得行使之权限。无论对于何者，其实行与否，相关机关知之甚详
，何劳多数意见为之提醒，况本件争议即系相关机关舍此不由所发生，问题关键
实在于行政院片面停止执行法定预算时，立法院如何贯彻其当初通过此项预算之
意旨，以及立法院除提出不信任案及法律案外，于增修条文下是否仍有其他制衡
机制存在？多数意见仅谓行政院应向立法院报告，至于报告之后续效果与责任归
属则未为进一步厘清，等于将问题推回立法及行政机关，对于引发本件释宪争议
之解决并无帮助。
三、解释理由中既谓：「若立法院于听取报告后作成反对或其他决议，此一决议……
具有确认法定预算效力之作用，与不具有拘束力仅属建议性质之决议有间。」其
所称确认法定预算之拘束力究何所指？多数意见并未叙明。实则，依宪法增修条
文第三条第二项第二款规定，行政院对于立法院通过之预算案认有窒碍难行时，
得于预算案公布成为法定预算前，移请立法院复议，复议经决议维持原案，行政
院院长应即接受该决议。此一宪法条文已明文宣示立法权与行政权之互动关系，
即宪法所设复议程序在于赋予行政院有变更立法院已通过之预算案之机会，立法
院所为复议决议无论系维持原案或有所变更，对于行政院均有拘束之效力，其意
在使具有民意基础之立法院负起终局之政治责任，此为宪法依民主政治代议制度
之法理所设计之制衡机制，亦与宪法第六十三条立法院有议决预算案及国家重要
事项权限之规定相呼应，至于公布后之法定预算，对于行政院之拘束效力当更甚
于尚未公布前之预算案，其变更尤无排除该款适用之理。是故，依多数意见于法
定预算之执行有重大变更时行政院应向立法院报告及备询，立法院并有听取之义
务，此亦为行政院变更法定预算取得民主正当性之程序建制，立法院于听取报告
后作成之反对或其他决议，本质上类同经决议维持原案之预算复议案，对于行政
院有拘束力，应依宪法增修条文第三条第二项第二款规定：「行政院院长应即接
受该决议」。
四、经前述程序后，若行政院仍得无视立法院之决议，而单方决定预算执行与否，不
仅使宪法有关分权制衡及预算案复议之制度设计，形同具文，亦使多数意见所为
行政院应向立法院报告，以保障立法院对于国家重大事项决策参与权之美意落空
，失却其实质意义。多数意见既明言立法院之反对决议具确认法定预算之效力，
行政院院长只有接受决议一途，要无其他选项可资代替，此可从宪法第五十七条
第三款原有「或辞职」之规定，业经增修条文第三条第二项第二款删除即可得知
，行政院院长不能再以辞职规避或运用其他途径推迟法定预算之执行，如此方符
前开增修条文所确立民意政治下分权制衡之法理，并得据以解决本件之争议，避
免政治风暴持续扩大。
大法官职司释宪，其首要功能厥为于宪法纷争中依据宪法之意旨，毅然作出终局
合宪或违宪之明确释示，增补宪法规定之不足，使全国各级政府机关与人民知所
遵行。大法官于过去五百一十九号解释中，对于合宪与否多予指明，例外附带提
示系争法令如何修正，多数意见于本号解释中，似别创一格，仅就程序事项加以论述
，对于问题核心之权限争议，竟以相关机关原无争议之事项提供建言，难免答非所问
、舍本逐末。多数意见于理由之结尾又谓：「究系采取何种途径，则属各有关机关应
抉择之问题，非本院所能越俎代庖予以解释之事项。」无异确认本件争议属政治问题
之范畴，一切回归原点。本席基于良知及对宪法之确信，爰提部分不同意见如上。
部分不同意见书 大法官 董翔飞
一、宪法权限争议应循分权制衡机制解决
本件行政院声请释宪主旨系因其自行决议停止执行兴建核四电厂预算与立法院职
权之行使适用宪法发生权限争议，自应循宪政结构、分权原理以及两院间之权限关系
寻找答案。行政、立法两院乃我国宪法上之重要机关，并位于权力核心领域，有关两
院之权限及相互制衡关系，原宪法第五十七条及增修条文第三条第二项均有周详之设
计，即行政院依下列规定，对立法院负责：行政院有向立法院提出施政方针及施政报
告之责，立法委员在开会时有向行政院院长及各部会首长质询之权；行政院对于立法
院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于决议
案送达行政院十日内移请立法院复议，立法院并应于十五日内作成决议，逾期未议决
者，原决议失效，复议时如经全体立法委员二分之一以上决议维持原案，行政院院长
应即接受该决议；立法院得经全体立法委员三分之一以上联署，对行政院院长提出不
信任案，如经全体立法委员二分之一以上赞成，行政院院长应于十日内提出辞职，并
得同时呈请总统解散立法院。解释文及解释理由既已肯认上开规定「行政院有向立法
院提出施政方针及施政报告之责」，乃行政院对立法院负责之主要宪法条款，停止执
行核四电厂法定预算亦属国家政策之变更，且系宪法第六十三条「立法院得议决之国
家其他重要事项」以及立法院职权行使法第十七条所称之「重要事项发生及施政方针
变更」，则不论依照上开任一条款之规定，行政院院长均有向立法院提出报告，并备
质询，藉以争取立法院多数认同与支持，以践行宪法应尽之义务至为明显，而本案已
经两度复议定案，并执行有年，行政院藉所谓政党更迭或政党政纲为由，径自片面决
议停止执行，已明显违反宪法既定程序，未尽其应尽之宪法义务，行政院此种越过宪
法「先斩不奏」的违宪行为，竟不见解释文为「违宪」之宣示，甚至连「程序瑕疵」
亦未出现，仅以「自属国家重要政策之变更，仍须尽速补行上开程序」轻描淡写一语
带过，不免予人有「高举轻放」之感。
二、 紧急命令尚须获得立法院追认，国家重要政策变更，岂能不经国会同意
按总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故所发布之紧急
命令，尚且须于十日内送交立法院予以追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失
效。而一个没有民意基础但须对立法院负责的行政院院长，竟可不依宪法及相关法律
规定程序向立法院报告征询立法院同意，即可拒不执行涉及国家政策之法定预算，如
此拒不履行宪法义务之行为尚不构成违宪，无异是默认行政院有不遵守宪法的特权。
行政院既可不遵循宪政程序片面决定废弃核能电厂法定预算，同样亦可推及其他法定
预算甚或一般法律，苟如此，行政权岂非变成独大，而宪法秩序所赖以维系的分权制
衡机制，势将瓦解无存。
三、 行政院负责的对象为立法院而非总统
总统、行政院院长在我国宪政架构中，分别扮演国家元首与国家最高行政首长角
色，并各有一定的功能与权限，宪法赋予总统的职权大多属于元首权的范围，如戒严
权、紧急命令权、赦免权，且须经由行政院院会的决议始得行使，行政院院长为国家
最高行政首长，依据宪法第五十五条第一项规定，由总统提名经立法院同意任命，增
修条文第三条虽将其改由总统单独任命，但行政院院长对立法院负责之规定，始终没
有改变，从表面上看，总统似乎可以径行任命，但依政党政治理论，及本院释字第三
八七号解释意旨观之，总统则必须任命受立法院多数党团欢迎之人物，否则很难走进
立法院大门，可见总统有权任命行政院院长是一回事，总统候选人于竞选期间提出之
政见可否经由其任命之行政院院长落实其竞选诺言，则又未必尽然，依议会政治经验
，总统任命之行政院院长不一定与其同一个政党，即使同属一个政党，也不一定理念
相同，尤其与在野党组成的联合政府即更明显，是解释理由所言「总统候选人于竞选
时提出政见，获选民支持而当选，自得推行其竞选承诺，从而总统经由其任命之行政
院院长，变更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常态」，
是否「毋乃政党政治之常态」容有斟酌余地，其后虽有「惟无论执政党更替或行政院
改组，任何施政方针或重要政策之改变仍应遵循宪法秩序所赖以维系之权力制衡设计
，以及法律所定之相关程序」补述，但总觉有欠妥适，或有被断章取义之虞，本院释
字第三九一号解释文中「预算案与法律案性质不同」一词，原系指「尚不得比照审议
法律案之方式逐条逐句增删修改」而言，但却被声请机关断章引用，并作为停止执行
法定预算之有力依据，能不慎乎。
四、协商解决非解决宪政争议妥适途径
司法解释贵在依循宪法原理厘清宪政争议，予声请者乃至全国人民明确答案，俾
有所遵循。解释文末段「由各有关机关依本解释意旨，协商解决方案或根据宪法现有
机制选择适当途径解决僵局」，而所谓适当途径，解释理由书所列诸项，其中除由行
政院接受立法院不同意决议，继续执行兴建核四电厂计划为唯一选择外，余如（一）
行政院院长以主要政策未获立法院支持为由自动请辞，（二）由立法院提出不信任案
迫使行政院院长去职，以及（三）由立法院通过兴建电厂之相关法案等，则均非宪法
或法律规范之必然，而以上这些选项性质上已涉及政治问题，本属立法、行政固有之
职权，何时辞职，什么时候倒阁，毋庸大法官解释，本可自行斟酌。基于司法自制，
政治性问题司法权本不宜轻易介入，否则真的就有越俎代庖之嫌。
宪政僵局如何打开，端赖司法解释，而本号解释竟以「朝野党团协商解决」退回
相关机关，如果朝野协商真能解决宪政上的僵持，又何必有劳大法官解释，本席鉴于
解释文诸多论点尚待商榷，解释结果稍嫌软弱，并欠明确，期期以为不然，爰提出部
分不同意见如上。
不同意见书 大法官 刘铁铮
基于宪法上主权在民、权力分立以及制衡关系等原则，特别是宪法增修条文第三
条第二项第二款有关复议规定之同一法理，本席认为行政院决议停止执行涉及国家重
大政策法定预算之释宪案，应为如下之解释：
「因施政方针或重要政策变更涉及法定预算之停止执行时，应本行政院对立法院
负责之宪法意旨暨尊重立法院参与国家重要事项之决策权，依照宪法增修条文第三条
第二项及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院院长或有关部会首长适时向立法
院提出报告并备质询。引起本件释宪案争议之行政院会议决议，仍须尽速补行上开程
序。其由行政院提议为前述报告者，立法院有听取之义务，行政院提出前述报告后，
其政策变更若获得多数立法委员明示或默示之支持，先前停止相关预算之执行，即可
贯彻实施。『倘立法院作成反对决议，行政院院长应即接受该决议』。」兹说明理由
如后：
一、宪法第二条规定中华民国主权属于国民全体，与宪法第一条规定中华民国为民有
、民治、民享之民主共和国，均系强调国民主权与主权在民之原则。国家权力直
接来自人民，只是权力的行使，则透过民意代表监督政府各机关为之，即所谓民
主政治、民意政治。申言之，人民藉选举国会议员而参与国家政策意见之作成，
并透过选举、罢免、任期制以监督人民之代表，并使其最终对人民负责。宪法第
六十二条及第六十三条分别规定，「立法院为国家最高立法机关，由人民选举之
立法委员组织之，代表人民行使立法权」；「立法院有议决法律案、预算案、戒
严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权」。即揭示立
法院藉由上述职权之行使，代表人民参与国家重要政策之形成及重要事项之决定
，以落实民意政治、实践主权在民之宪法意旨。是立法院在上述权限上，即享有
权力行使之民主正当性。
二、权力分立可谓民主国家建构宪法所依据之基本原则，我国宪法实系以行政、立法
两权互动为核心，在此基础上所建筑之权力分立与制衡关系之体制，此一核心互
动关系最具体表现者厥为宪法第五十七条，现为宪法增修条文第三条第二项所取
代。依后者之规定，首揭行政院对立法院负责之大原则，继则详列各种相互制衡
之机制。此即第一款规定，行政院施政报告之责与立法院质询之权；第二款规定
：「行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，
得经总统之核可……移请立法院复议。……复议时，如经全体立法委员二分之一
以上决议维持原案，行政院院长应即接受该决议」；第三款规定，立法院得对行
政院院长提出不信任案及总统解散立法院之权。
按预算制度乃行政部门实现其施政方针，落实各种政策，并经立法部门参与审查
及决议之宪法建制，预算案经立法院审议通过及总统公布后为法定预算，形式与
法律案、条约案相当，在宪法上也是与法律案、条约案并列一款，效力应无轩轾
，三种议案，经立法院议决后，若未经行政院移请复议或复议而未成功，经总统
公布施行后，国家机关即应遵守，俾符法治国原则。纵国家总预算金额庞大，预
算项目包罗万象，难以精准把握执行，而应保有若干弹性，此故吾人所可了解，
预算法也有若干合理之规定。但涉及国家重大政策之法定预算，若谓行政院亦可
以窒碍难行或政策变更之理由，单独决议停止此项法定预算之执行，则宪法明文
规定之复议制度岂不等同虚设？今后对窒碍难行之预算案，行政院根本不必事先
提出复议，纵提出而未成功，亦属毫无影响，只要事后经行政院会议议决停止执
行即可。若然，则立法院代表人民行使之国家政策参与形成权-审议预算案，岂
非成为有名无实之宪法规定，权力分立与制衡关系之宪法原则，必也被破坏无遗
。
三、宪法增修条文第三条第二项第二款对立法院议决之法律「案」、预算「案」、条
约「案」，行政院若认为窒碍难行时，尚设有复议制度，请求立法院重行考虑，
改变决议，已如上述，则对已经行政院院长副署、总统明令公布之具有拘束力之
「法律」、「预算」、「条约」，若事后因情事变迁，行政院认为有窒碍难行时
，依照举轻以明重之法理，岂非更应尊重立法院，依照宪法增修条文第三条第二
项第二款复议规定之意旨，基于同一法理，应向立法院报告并备质询以寻求其支
持（事实上对法律或条约之修正与废止，更是必须送立法院审议，经立法院通过
、总统公布，始能发生效力；亦即必须遵循与原先「制定、审议」过程相同之宪
法程序）。此时，若立法院明示或默示同意行政院停止执行涉及国家重大政策之
法定预算时，固无问题；然若立法院决议反对时，其效果应等同复议失败，依前
引宪法增修条文之明文，行政院院长应即接受该决议，继续执行该项预算，别无
其他选择。宪法增修条文第三条变更宪法第五十七条复议失败，行政院院长「应
即接受」或「辞职」之规定，为「应即接受」，系为确保政局之安定，避免形成
两院僵局而久延不决，虽不免牺牲行政院院长之志节或责任政治之真谛，然却可
贯彻民主政治之原则，并维护宪政秩序之安定。
至若行政院院长基于其他原因，自行辞职以示负责时，固无不可，然此并非宪法
义务之辞职，与依宪法第五十七条不接受立法院决议即须辞职，乃属宪法义务之
辞职，截然有别。宪法第五十七条所以规定行政院院长可在接受与辞职间作一选
择，乃系因行政院院长纵不接受立法院之决议而辞职，立法院依宪法第五十五条
仍保有同意权以制衡新提名之行政院院长，即可贯彻立法院之决议；现行宪法增
修条文因取消立法院之阁揆同意权，故规定行政院院长仅能接受立法院之决议而
无其他选择。是以立法院作出反对决议后，行政院院长纵自行辞职（非宪法义务
之辞职），新任命之行政院院长也必须接受立法院决议，方能贯彻行政院对立法
院负责之宪法明文，并达成维持政局稳定，避免形成宪政僵局之宪法意旨。故单
纯建议并认为行政院院长自行辞职，以示负责，即可化解此一宪法争议，而不首
先确认行政院院长有应即接受立法院决议之宪法义务，无疑是本末倒置、缘木求
鱼，丝毫无助于此宪政僵局之消除。
或有谓宪法第五十七条第二款有关立法院主动移请行政院变更政策之权已遭冻结
，而由增修条文第三条第二项第三款之立法院得提出不信任案规定取代，故行政
院至立法院报告后，立法院若欲表示反对意见，仅有提出不信任案一途。对此本
席仍难加以赞同。首先，姑不论本案乃系涉及重要政策之法定预算执行与否之问
题，并非单纯之重要政策变更问题；而不信任案规定，亦非专为取代立法院政策
变更权而设，其实为宪法冻结立法院对行政院院长任命同意权之折衷产物。再者
，立法院政策变更权遭到冻结，在宪政之实际运作上并非重要，盖立法院对行政
院所提出之政策亦非仅有提出不信任案之单一控制方式，立法院仍可藉由预算审
议，或于法律中明定某项政策应经立法院决议（即所谓「立法否决」，台湾地区
与大陆地区人民关系条例第九十五条参照），而对行政院提出之政策加以控制之
可能。更有甚者，现仍有效适用之宪法第六十三条，即明文规定：「立法院有议
决法律案、预算案……及『国家其他重要事项』之权」，故立法院虽因宪法第五
十七条遭到冻结而无法「主动」移请行政院变更其政策；然依据宪法第六十三条
之明文，其仍保有「被动」审议决定行政院所提出之重要事项（包括：重要政策
）之权力。
另须加以说明者，采取与复议同一之法理解决目前所面临之宪政僵局，若立法院
仍决议反对行政院变更涉及重要政策之法定预算之执行时，该决议亦绝非宪法第
七十条，立法院不得为增加支出之提议之情形可比，此观诸该项法定预算早经行
政院提出、立法院议决、总统公布而「存在」，并非「从无到有」之事实自明。
至若采取此一解决途径，即有立法院为行政院设定施政方针，强制行政院执行其
不欲施行之政策之疑虑，然初不论立法院是否果不可为行政院设定施政方针或强
制行政院执行其不欲施行之政策（例如：透过宪法第六十三条议决国家其他重要
事项之权，甚或制定所谓措施性法律），此所涉及者乃系变更早经立法院决议之
「既有」政策之问题；系行政院向立法院负责之问题；系立法院代表人民参与政
策制订过程之问题。若吾人接受立法院对于任何行政院所欲施行或不欲施行之政
策，均无参与决定权的看法，则宪法权力分立、权力制衡、民意政治之诸项原则
岂非沦为空谈，行政权独大而立法权衰弱之情形亦非不能想象。
退一步言，纵肯认立法院仅得藉由提出不信任案以解决目前之宪政僵局，然吾人
若对于国会解散重行改选之结果详加分析，仍可左证行政院对立法院负责，行政
院对立法院所作出之反对决议仅能接受之结论，乃宪法当然之解释。盖立法院改
选之结果，若仍由目前之在野党获得多数席次，则行政院当无理由再对立法院之
反对决议表示异议；然纵由目前执政党获得多数之席次，行政院亦仅系因能笃定
获得多数同党立法委员之支持，而能贯彻其决定，并非谓行政院可无视立法院前
揭权能，而有自行片面决定变更法定预算或其他重要政策之行政裁量权。是故，
对于本件解释案件所由生之争议，立法院是否提出不信任案，乃系立法院是否行
使其宪法所赋予权限之问题，立法委员自有其行使职权之衡量标准；然其与本案
解释之目标，行政院决议停止执行涉及重大政策之法定预算，经向立法院报告后
，不获立法院同意，究竟发生何种效力，根本系不同之两个问题，不应混为一谈
。
最后本席必须指出，本件解释之核心问题，即行政院补行相关报告程序后，立法
院若仍持异议而为反对决议时，该反对决议之效力问题，多数意见对此闪烁其辞
，未能提出明确之解释，实有未尽全功之憾。换言之，多数意见虽已表明立法院
反对决议应具有一定之拘束力，然其结论却又提出包括协商、辞职、不信任及立
法在内之种种解决方式。姑不论此一解释在逻辑上是否合理一贯，即就有关机关
是否有遵照多数意见所示途径办理之义务而论，恐亦有所疑义；盖立法院是否立
法与是否提出不信任案，本为立法院得自由选择与裁量之事项，非释宪机关所得
过问。然纵有关机关依据多数意见之指示，实行其他解决途径，于其仍不能获得
一致之共识而形成僵局时（例如：协商不成或行政院院长辞职，而继任之行政院
院长仍采取和前任院长相同之政策）究应如何处理？恐一切又回到现行争议之原
点，徒然浪费国家有限之资源。职是之故，对于立法院作成反对决议之效力问题
，释宪机关实有不可回避之解释义务。此时若宪法本身未有明文可供遵循，释宪
机关自当本于宪法相关条文之意旨、依循民主宪政之基本原则及宪法法理明确地
为宪政僵局指引明路，此方为增进人民福祉、维护宪法秩序，回复宪政常态运作
，导引社会发展之正道，爰为此不同意见书如上。
抄行政院声请书 中华民国八十九年十一月十日
台八十九规字第三二二四二号
受文者：司法院
主 旨：为本院决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，适用宪法发生疑义，并
与立法院行使职权，发生适用宪法之争议，及本院适用法律与立法院适用同
一法律所持之见解有异，请 贵院解释惠复。
说 明：
一、 依据中华民国八十九年十一月八日本院第二七○八次会议决议办理。
二、 检附「解释宪法声请书」及「统一解释声请书」各一份。
院长 张 俊 雄
解释宪法声请书
为行政院决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，与立法院行使职权，发生
适用宪法之争议，并引发适用宪法发生疑义，特声请解释。
壹、声请解释宪法之目的
一、宪法第五十三条规定：「行政院为国家最高行政机关」，宪法增修条文第三条第
二项第一款（中华民国八十九年四月二十五日修正公布）规定，行政院有向立法
院提出施政方针及施政报告之责。本院既为宪法所定之最高行政机关，自有订定
关于国计民生等公共事务之施政方针，并为顺应国际潮流、考虑国家永续发展等
因素，对已拟定之施政计划作必要修正之权限。核能四厂（以下简称核四）既经
本院审慎评估决议同意经济部建议停止兴建，并以建立非核家园作为日后施政方
向，实无逾越宪法赋予本院之权限。
二、预算案具有立法机关批准行政机关年度施政计划之性质，业经贵院释字第三九一
号解释在案，其解释理由书并指明「预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即
法律系对不特定人（包括政府机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定
，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其
正常运作及执行各项施政计划所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者
规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种
……是立法机关审议预算案具有批准行政措施即年度施政计划之性质……」，故
本院编列预算经立法院审议通过，并经总统公布后，取得执行之授权，实质上为
行政行为之一种，与法律案性质不同。兹因前经立法院审议通过预算之核四计划
自推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，本院考虑我国核废料处理情形、核
能安全、先进国家非核化之趋势及经济部提出有更符合公益之替代方案等因素，
基于行政权与立法权分立之宪政原理，从政策上决定停止兴建核四，并配合政策
变更而停止核四预算之执行，揆诸贵院首开解释，具合宪性与正当性。
三、讵立法院于本（八十九）年十一月七日依该院亲民党党团之提案，认「行政部门
忽略其『依法行政』的基本职责，一再以各种方式规避其执行法律的责任，甚而
拒绝执行法律！不仅是法治社会中极坏的示范，更是公然违法失职！立法院就行
政院院长蔑视法律、违法失职之行径，函请监察院予以弹劾惩处，以为儆戒。」
该院并据以作成决议：「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法
律、违法失职之行为，予以依法纠弹」（附件一）。依前述之说明，立法院上开
决议，有违前揭宪法赋予本院之职掌及释字第三九一号解释之意旨。
贰、疑义之性质与经过及涉及之宪法条文
一、本声请案之提出，系因本院依法为停止兴建核四并停止执行相关预算之决议，适
用前揭宪法第五十三条及增修条文第三条第二项第一款规定发生疑义，并与立法
院行使职权，发生适用宪法之争议，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项
第一款之规定，向 贵院声请解释。
二、八十三年七月十二日立法院通过兴建核四相关预算，八十五年五月二十四日立法
院院会决议，立即废止所有核能电厂兴建计划案，本院乃于同年六月十二日依宪
法相关规定，移请立法院复议，案经立法院于同年十月十八日决议：「原决议不
予维持」，核四预算因而得以继续执行。惟时至今日，本院经审慎评估、通盘考
量我国核废料处理情形、核能安全、先进国家非核化之趋势、有更符合公益之替
代方案及为国家永续发展等因素，核四计划不宜再续予维持，爰提经本院第二七
○六次会议通过停止继续兴建核四（附件二）。
三、讵立法院亲民党党团提案认「司法院释字第三九一号解释文，曾提及『预算不等
同法律』，行政院竟遽以断章取义，倡言行政院可径以判断预算案之执行与否。
盖预算案非仅由立法机关『形式上的批准许可』，而是其内容作『实质上的审议
』，而非对行政机关动支国库的『概括授权』。是故预算案不能仅视之为『行政
行为』，而更应视为『法律行为』，预算案既获立法院决议通过，即视同为法律
案，行政机关均应一体遵行，怠无疑义。」该院并据以作成决议：「函请监察院
就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法律、违法失职之行为，予以依法纠弹
。」
四、依宪法第六十三条规定，立法院固有审议预算案之权，惟该项审议仅具有立法机
关批准行政机关年度施政计划之性质；复依宪法第五十三条、宪法增修条文第三
条第二项第一款规定及司法院释字第三九一号解释所揭示责任政治之意旨，并基
于行政权与立法权分立之宪政原理，本院当有政策决定之权。故于总统改选内阁
改组后，鉴于过去评估核四计划所依据之基础与数据已有改变，经通盘审慎评估
，政策上决定必须停止兴建核四，经立法院通过之相关预算已无继续执行之必要
，因而经本院会议决议停止继续兴建。
五、综上所述，立法院上开决议认该院依宪法第六十三条规定议决之预算，课以本院
完全执行之义务，与本院行使职权适用前揭宪法第五十三条及增修条文第三条第
二项第一款发生疑义，并因之与立法院行使职权，发生适用宪法之争议。
参、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解
一、核四继续兴建与否属本院政策得决定之事项
依司法院释字第三号解释，「我国宪法依据孙中山先生创立中华民国之遗教而制
定，载在前言。依宪法第五十三条（行政）、第六十二条（立法）、第七十七条
（司法）、第八十三条（考试）、第九十条（监察）等规定，建置五院。本宪法
原始赋予之职权，各于所掌范围内，为国家最高机关独立行使职权相互平等，初
无轩轾」。复依宪法第五十三条规定「行政院为国家最高行政机关」，宪法增修
条文第三条第二项第一款亦规定，行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之
责，本院既为国家最高行政机关，依照贵院上开解释意旨，自当独立行使行政权
，并负政策成败责任。本质上，核四继续兴建与否，乃属行政权之施政范畴，应
由本院决定。况行政部门具有较佳之科学与技术上之知识及配备，就核能电厂之
构造分析、风险调查、危险防止等因素进行评估，并作成较为周延之裁量与判断
。
再者，为增进人民福祉及公共利益，施政计划于必要时加以修正、调整，符合事
物之本质，属于本院之职权。准此，本院为顺应国际潮流、考虑国家永续发展等
因素，认核四不宜继续兴建，爰决定变更施政计划，停止核四之兴建，并未逾越
行政权之界限，不生违宪情事。
依照权力分立之原理，立法权固得监督行政权，但不得径行决定或变更施政计划
内容，司法院释字第三九一号解释指出：「……盖就被移动增加或追加原预算之
项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责
任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为宪法所
不许。」即明白揭示此一旨趣，本院及立法院自当遵守。
二、预算案与法律案性质不同
依司法院释字第三九一号解释，预算案与法律案性质不同。该号解释系针对立法
委员于审议总预算中，是否可以比照审议法律案之方式，逐条逐句增删修改之疑
义，作出否定之解释，且于解释理由书中叙明：「预算案亦有其特殊性而与法律
案不同：法律案无论关系院或立法委员皆有提案权，预算案则祇许行政院提出，
此其一；法律案之提出及审议并无时程之限制，预算案则因关系政府整体年度之
收支，须在一定期间内完成立法程序，故提案及审议皆有其时限，此其二；除此
之外，预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府
机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规
范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划
所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持
续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种」，足见预算案乃行政部门在
一定会计年度内，为执行政策所拟定之财政行为准则，不应视同为法律案。
三、 法定预算之拘束力有一定范围
基于行政权与立法权分立之宪政原理，预算案之提出与执行属行政部门之职权，
预算案之审议属立法院之职权，权责分明。依宪法第五十九条、预算法第二条、
第二十八条、第三十条、第三十一条及第三十二条之规定，政府机关依其施政方
针、施政计划、拟定政策内容、推估概算，依一定法定程序编列预算案后送立法
院审议，经立法院审议通过后，行政部门获得执行之授权，故预算系行政权基于
施政需要而来，自得因政策之变更而调整。详言之，预算在岁出部分，系规范动
支费用之上限，仅具授权效力，与法律之拘束力有所不同，其拘束力在于不得超
过法定预算数额动支经费，并非不容许行政部门因情事变更或政策变更而缩减或
停止预算之执行。司法院释字第三九一号解释文「……盖就被移动增加或追加原
预算之项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归
属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为
宪法所不许。」足资左证。
四、预算之停止执行，法无明文禁止，实务上不乏先例
预算之性质既系授权行政部门在法定预算所定之数额内动支经费，而非课以行政
部门必须将法定预算全数执行完毕之义务，因而预算法及其他法律，对于行政部
门停止执行法定预算，并无禁止之明文规定。复依决算法第十三条、第十五条第
三项及第二十三条等之相关规定，预算因撙节或停止执行所产生之剩余，亦属法
之所许，过去数十年亦有法定预算遇确实窒碍难行、更符合公益之替代方案或情
事变更等情形，而停止执行若干国营事业资本支出计划之案例，如台○公司林口
－深澳电厂供煤系统工程计划（七十五－八十年度）、中○公司高厂第四低硫燃
油炼制工场计划（七十九－八十三年度）、台○公司高屏电厂竹门分厂更新工程
计划（七十九－八十三年度）、台○公司澎湖发电厂第九－十部机发电工程计划
（八十－八十三年度）、中○公司北部油轮码头输储设备兴建计划（八十二－八
十六年度）及合○金库新总库大楼新建工程（八十八年度）等（附件三）。本院
基于上开原则及先例，并考虑我国核废料处理情形、核能安全及先进国家非核化
之趋势等因素，决议停建核四并停止执行相关预算，不生违反法律或侵越立法权
之问题。
五、 停止兴建核四并停止执行相关预算，具有政策上之正当理由
核四计划自六十九年五月二十七日推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，国
际绿色思潮澎湃发展，七十五年四月二十六日车诺比核能电厂发生辐射外泄事故
后，更激发国际反核浪潮，减、废核能发电成为先进国家之趋势，而国内环保意
识亦已觉苏，让台湾成为永续发展之绿色硅岛，已成为国人追求目标。
经济部鉴于核四计划自推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，过去评估所依
据之基础与数据或有改变，爰于本年六月十六日成立「核四再评估委员会」，就
核四存废之议题进行讨论，并依其讨论结果，于本年九月三十日向本院建议停建
核四，并提出替代方案（附件四）。
本院经通盘审慎考虑并提经本院第二七○六次会议讨论后，基于（一）不建核四
不会缺电。（二）具体可行之核四替代方案。（三）核废料是万年无解之难题。
（四）核灾万一发生危机处理堪忧。（五）核四合约中止损失尚可忍受。（六）
永续发展台湾经济逐渐建立非核家园等理由，决议停建核四。
肆、关系文件之名称及件数
一、立法院第四届第四会期第十二次会议议事录
二、中华民国八十九年十月二十七日行政院第二七○六次会议议事录。
三、国营事业计划型资本支出停办情形表。
四、经济部八十九年九月三十日经（八九）秘字第八九三三六九八七号函及附件。
五、中华民国八十九年十一月八日行政院第二七○八次会议议事录。
六、相关法规条文。
（本声请书附件略）
统一解释声请书
为行政院依据法定职权，决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，与立法院适用
法律所持之见解有异，特声请统一解释。
壹、声请统一解释之目的
本院基于法定权责决议停止兴建核能四厂（以下简称核四），符合预算法相关规
定，惟立法院于中华民国八十九年十一月七日通过决议，认本院停止兴建核四，
不顾立法院于八十五年已作成之兴建决议，有违法失职情事，两院适用法律所持
见解发生歧异，爰声请统一解释，以确认本院决议停止兴建核四，从而停止执行
核四预算之合法性。
贰、法律或命令见解发生歧异之经过及涉及之法律或命令条文
一、法律或命令见解发生歧异之经过
（一）八十三年七月十二日立法院通过兴建核四相关预算，八十五年五月二十四日立
法院院会决议，立即废止所有核能电厂兴建计划案，本院乃于同年六月十二日
依宪法相关规定，移请立法院复议，案经立法院于同年十月十八日决议：「原
决议不予维持」，核四预算因而得以继续执行。惟时至今日，本院经经济部建
议停止兴建核四（附件一）后，审慎评估、通盘考虑我国核废料处理情形、核
能安全、先进国家非核化之趋势、有更符合公益之替代方案及为国家永续发展
等因素，认核四计划不宜再续予维持，爰提经本院第二七○六次会议通过停止
继续兴建核四（附件二）。
（二）讵立法院亲民党党团提案认「司法院释字第三九一号解释文，曾提及『预算不
等同法律』，行政院竟遽以断章取义，倡言行政院可径以判断预算案之执行与
否。盖预算案非仅由立法机关『形式上的批准许可』，而是其内容作『实质上
的审议』，而非对行政机关动支国库的『概括授权』。是故预算案不能仅视之
为『行政行为』，而更应视为『法律行为』，预算案既获立法院决议通过，即
视同为法律案，行政机关均应一体遵行，怠无疑义。」该院并据以作成决议：
「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法律、违法失职之行为
，予以依法纠弹」（附件三）。
（三）查预算法、决算法及审计法相关法律规定，对于行政部门停止执行法定预算，
并无禁止之明文。惟立法院认预算案既经该院依宪法第六十三条决议通过，即
视同法律案，本院院长前开行为有蔑视法律、违法失职之情事，因与本院就职
权上适用预算法所持见解有异，爰声请统一解释。
二、涉及之法律或命令条文
（一）本声请案之提出，系因本院依法停止兴建核四并停止执行相关预算，经立法院
决议，本院宣布停建核四并停止执行相关预算，系属规避执行法律之责任，违
法失职，与本院适用预算法之见解有异，爰依司法院大法官审理案件法第七条
第一项第一款之规定，向贵院声请解释。
（二）按预算法第二条规定：「预算经立法程序而公布者，称法定预算」，本院认为
，法定预算仅属立法院批准行政院年度施政计划之性质，其法律效果在于就岁
出预算授权行政机关在法定预算所定之时期、目的与最高数额范围内动支经费
，不生拘束行政机关必须完全执行之义务，此观诸预算法第四章「预算之执行
」及第六章「附属单位预算」之规定自明。惟立法院亲民党党团认「行政部门
忽略其『依法行政』的基本职责，一再以各种方式规避其执行法律的责任，甚
而拒绝执行法律！不仅是法治社会中极坏的示范，更是公然违法失职！立法院
就行政院院长蔑视法律、违法失职之行径，函请监察院予以弹劾惩处，以为儆
戒。」该院并据以作成决议：「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人
员蔑视法律、违法失职之行为，予以依法纠弹」，与本院适用预算法上揭规定
之见解发生歧异，为此特声请对法定预算之性质及前揭预算法规定为统一解释
。参、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解
一、预算案与法律案性质不同
依司法院释字第三九一号解释，预算案与法律案性质不同。该号解释系针对立法
委员于审议总预算中，是否可以比照审议法律案之方式，逐条逐句增删修改之疑
义，作出否定之解释，且于解释理由书中叙明：「预算案亦有其特殊性而与法律
案不同：法律案无论关系院或立法委员皆有提案权，预算案则祇许行政院提出，
此其一；法律案之提出及审议并无时程之限制，预算案则因关系政府整体年度之
收支，须在一定期间内完成立法程序，故提案及审议皆有其时限，此其二；除此
之外，预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府
机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规
范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划
所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持
续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种」，足见预算案乃行政部门在
一定会计年度内，为执行政策所拟定之财政行为准则，不应视同为法律案。
二、 法定预算之拘束力有一定范围
基于行政权与立法权分立之宪政原理，预算案之提出与执行属行政部门之职权，
预算案之审议属立法院之职权，权责分明。依宪法第五十九条、预算法第二条、
第二十八条、第三十条、第三十一条及第三十二条之规定，政府机关依其施政方
针、施政计划、拟定政策内容、推估概算，依一定法定程序编列预算案后送立法
院审议，经立法院审议通过后，行政部门获得执行之授权，故预算系行政权基于
施政需要而来，自得因政策之变更而调整。详言之，预算在岁出部分，系规范动
支费用之上限，仅具授权效力，与法律之拘束力有所不同，其拘束力在于不得超
过法定预算数额动支经费，并非不容许行政部门因情事变更或政策变更而缩减或
停止预算之执行。司法院释字第三九一号解释文「……盖就被移动增加或追加原
预算之项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归
属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为
宪法所不许。」足资左证。
三、预算法等相关法律对行政部门停止执行法定预算并无禁止之明文
（一）预算之性质既系授权行政部门在法定预算所定之数额内动支经费，而非课予行
政部门必须将法定预算全数执行完毕之义务，因而预算法及其他相关法律，对
于行政部门停止执行法定预算，并无禁止之明文规定。至预算法第四章「预算
之执行」系有关预算执行之规范，仅在提供预算执行之相关程序规定，亦未课
予行政部门必须将法定预算全数执行完毕之义务。预算法第六十七条复规定：
「各机关重大工程之投资计划，超过五年未动用预算者，其预算应重行审查。
」准此，预算法允许各机关重大工程之投资计划，于五年内尚可斟酌衡量各项
情事，决定是否予以执行；纵令执行机关于五年内从未动支该笔预算，亦仅使
该笔法定预算之授权失效，从而如欲维持该预算，应由立法院重新审查而已。
就此观之，法定预算之停止执行，应为预算法所允许。
（二）依决算法第十三条、第十五条第三项及第二十三条等之相关规定，预算因撙节
或停止执行所产生之剩余，亦属法之所许。
四、预算之停止执行不乏先例
依过去案例，法定预算如有窒碍难行、更符合公益之替代方案或情事变更等情形
，亦多以停止预算执行之方式为之，如台○公司林口－深澳电厂供煤系统工程计
画（七十五－八十年度）、中○公司高厂第四低硫燃油炼制工场计划（七十九－
八十三年度）、台○公司高屏电厂竹门分厂更新工程计划（七十九－八十四年度
）、台○公司澎湖发电厂第九－十部机发电工程计划（八十－八十三年度）、中
油公司北部油轮码头输储设备兴建计划（八十二－八十六年度）及合○金库新总
库大楼新建工程（八十八年度）等（附件四）。
五、核四预算停止执行并无违反预算法
按核能四厂第一、二号机发电工程预算系台○公司之计划型资本支出预算，属附
属单位预算。其预算之编制、审议及执行，应依预算法第六章（第八十五条至第
九十条）规定办理。依预算法第八十五条规定，附属单位预算所列资产之建设、
改良、扩充，应考虑投资计划之成本与效益。有鉴于此，中央政府附属单位预算
执行要点第九点爰规定计划型资本支出，于年度进行中，如因财务状况欠佳，资
金来源无着，或因情势变迁，无法达成预期效益，或因其他原因，经详予检讨，
认为应予缓办或停办时，原计划系依相关规定送请本院经建会审议者，应项目报
由主管机关核转本院核定。本案经经济部成立「核四再评估委员会」，从能源政
策、产业政策及社会总成本等观点重新评估，并依评估结果，签报本院，经提第
二七○六次会议通过停止兴建，并无违反预算法。
肆、关系文件之名称及件数
一、经济部八十九年九月三十日经（八九）秘字第八九三三六九八七号函及附件。
二、中华民国八十九年十月二十七日行政院第二七○六次会议议事录。
三、立法院第四届第四会期第十二次会议议事录。
四、国营事业计划型资本支出停办情形表。
五、中华民国八十九年十一月八日行政院第二七○八次会议议事录。
六、相关法规条文。
（本声请书附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 57、58、63、70 条（36.01.01)
中华民国宪法增修条文 第 3 条（89.04.25)
立法院职权行使法 第 16、17 条（89.11.22)
司法院大法官审理案件法 第 5、7 条（82.02.03)
预算法 第 6～8、61、62 条（89.12.06)
行政院暨所属各机关计划预算执行考核奖惩作业要点 第 4 条
（89.08.03)
解释字号：释字第520号
解释日期：民国 90 年 1 月 15 日
数据源：司法院公报 第 43 卷 2 期 53-89 页
司法院大法官解释（十四）（99年5月版）第 1-61 页
总统府公报 第 6383 号 5-49 页
守护宪法 60 年 第 191-192 页
相关法条：中华民国宪法 第 57、63、70 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 3 条 ( 89.04.25 )
立法院职权行使法 第 16、17 条 ( 89.11.22 )
司法院大法官审理案件法 第 5、7 条 ( 82.02.03 )
预算法 第 6、61、62、7、8 条 ( 89.12.06 )
行政院暨所属各机关计划预算执行考核奖惩作业要点 第 4 条 ( 89.08.03 )
解 释 文： 预算案经立法院通过及公布手续为法定预算，其形式上与法律相当，
因其内容、规范对象及审议方式与一般法律案不同，本院释字第三九一号
解释曾引学术名词称之为措施性法律。主管机关依职权停止法定预算中部
分支出项目之执行，是否当然构成违宪或违法，应分别情况而定。诸如维
持法定机关正常运作及其执行法定职务之经费，倘停止执行致影响机关存
续者，即非法之所许；若非属国家重要政策之变更且符合预算法所定要件
，主管机关依其合义务之裁量，自得裁减经费或变动执行。至于因施政方
针或重要政策变更涉及法定预算之停止执行时，则应本行政院对立法院负
责之宪法意旨暨尊重立法院对国家重要事项之参与决策权，依照宪法增修
条文第三条及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院院长或有关部会
首长适时向立法院提出报告并备质询。本件经行政院会议决议停止执行之
法定预算项目，基于其对储备能源、环境生态、产业关连之影响，并考虑
历次决策过程以及一旦停止执行善后处理之复杂性，自属国家重要政策之
变更，仍须尽速补行上开程序。其由行政院提议为上述报告者，立法院有
听取之义务。行政院提出前述报告后，其政策变更若获得多数立法委员之
支持，先前停止相关预算之执行，即可贯彻实施。倘立法院作成反对或其
他决议，则应视决议之内容，由各有关机关依本解释意旨，协商解决方案
或根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局，并此指明。
理 由 书： 本件行政院为决议停止兴建核能第四电厂并停止执行相关预算，适用
宪法发生疑义，并与立法院行使职权，发生适用宪法之争议，及与立法院
适用同一法律之见解有异，声请解释。关于解释宪法部分，与司法院大法
官审理案件法第五条第一项第一款中段中央机关因行使职权与其他机关之
职权，发生适用宪法之争议规定相符，应予受理；关于统一解释部分，声
请意旨并未具体指明适用预算法何项条文与立法机关适用同一法律见解有
异，与上开审理案件法第七条第一项第一款所定声请要件尚有未合，惟此
部分与已受理之宪法解释系基于同一事实关系，不另为不受理之决议。又
本件系就行政院停止执行法定预算与立法院发生适用宪法之争议，至引发
争议之电力供应究以核能抑或其他能源为优，已属能源政策之专业判断问
题，不应由行使司法权之释宪机关予以裁决，不在解释范围，均合先叙明
。
预算制度乃行政部门实现其施政方针并经立法部门参与决策之宪法建
制，对预算之审议及执行之监督，属立法机关之权限与职责。预算案经立
法院审议通过及公布为法定预算，形式与法律案相当，因其内容、规范对
象及审议方式与法律案不同，本院释字第三九一号解释曾引用学术名词称
之为措施性法律，其故在此。法定预算及行政法规之执行，均属行政部门
之职责，其间区别在于：赋予行政机关执行权限之法规，其所规定之构成
要件具备，即产生一定之法律效果，若法律本身无决策裁量或选择裁量之
授权，该管机关即有义务为符合该当法律效果之行为；立法院通过之法定
预算属于对国家机关岁出、岁入及未来承诺之授权规范（参照预算法第六
条至第八条 )，其规范效力在于设定预算执行机关得动支之上限额度与动
支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序、并受决算
程序及审计机关之监督。关于岁入之执行仍须依据各种税法、公共债务法
等相关规定，始有实现可能。而岁出法定预算之停止执行，是否当然构成
违宪或违法，应分别情形而定，在未涉及国家重要政策变更且符合预算法
所定条件，诸如发生特殊事故、私经济行政因经营策略或市场因素而改变
等情形，主管机关依其合义务之裁量，则尚非不得裁减经费或变动执行，
是为所谓执行预算之弹性。法定预算中维持法定机关正常运作及履行其法
定职务之经费，因停止执行致影响机关之存续，若仍任由主管机关裁量，
即非法之所许。其因法定预算之停止执行具有变更施政方针或重要政策之
作用者，如停止执行之过程未经立法院参与，亦与立法部门参与决策之宪
法意旨不符。故前述执行法定预算之弹性，并非谓行政机关得自行选择执
行之项目，而无须顾及法定预算乃经立法院通过具备规范效力之事实。预
算法规中有关执行岁出分配预算应分期逐级考核执行状况并将考核报告送
立法院备查（参照预算法第六十一条 )，执行预算时各机关、各政事及计
画或业务科目间经费流用之明文禁止（参照同法第六十二条 )，又各机关
执行计划预算未达全年度百分之九十者，相关主管人员依规定议处（参照
中华民国八十九年八月三日行政院修正发布之行政院暨所属各机关计划预
算执行考核奖惩作业要点第四点第二款 )，凡此均属监督执行预算之机制
，贯彻财政纪律之要求。本院释字第三九一号解释系针对预算案之审议方
式作成解释，虽曾论列预算案与法律案性质之不同，并未否定法定预算之
拘束力，仅阐明立法机关通过之预算案拘束对象非一般人民而为国家机关
，若据释字第三九一号解释而谓行政机关不问支出之性质为何，均有权停
止执行法定预算，理由并不充分。至预算法虽无停止执行法定预算之禁止
明文，亦不得遽谓行政机关可任意不执行预算。矧宪法增修条文对宪法本
文第五十七条行政院向立法院负责之规定虽有所修改，其第三条第二项第
二款仍明定：「行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认
为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请
立法院复议。立法院对于行政院移请复议案，应于送达十五日内作成决议
。如为休会期间，立法院应于七日内自行集会，并于开议十五日内作成决
议。复议案逾期未决议者，原决议失效。复议时，如经全体立法委员二分
之一以上决议维持原案，行政院院长应即接受该决议。」从而行政院对立
法院通过之预算案如认窒碍难行而不欲按其内容执行时，于预算案公布成
为法定预算前，自应依上开宪法增修条文复议程序处理。果如声请机关所
主张，执行法定预算属于行政权之核心领域，行政机关执行与否有自由形
成之空间，则遇有立法院通过之预算案不洽其意，纵有窒碍难行之情事，
尽可俟其公布成为法定预算后不予执行或另作其他裁量即可，宪法何须有
预算案复议程序之设。
预算案除以具体数字载明国家机关维持其正常运作及执行法定职掌所
需之经费外，尚包括推行各种施政计划所需之财政资源。且依现代财政经
济理论，预算负有导引经济发展、影响景气循环之功能。在代议民主之宪
政制度下，立法机关所具有审议预算权限，不仅系以民意代表之立场监督
财政支出、减轻国民赋税负担，抑且经由预算之审议，实现参与国家政策
及施政计划之形成，学理上称为国会之参与决策权。本件所关核能电厂预
算案通过之后，立法院于八十五年五月二十四日第三届第一会期第十五次
会议，亦系以变更行政院重要政策，依当时适用之宪法第五十七条第二款
规定决议废止核能电厂兴建计划，进行中之工程立即停工并停止动支预算
，嗣行政院于同年六月十二日，亦以不同意重要政策变更而移请立法院覆
议，可见基于本件核能电厂之兴建对储备能源、环境生态、产业关连之影
响，并考虑经费支出之庞大，以及一旦停止执行善后处理之复杂性，应认
系属国家重要政策之变更，即两院代表到院陈述时对此亦无歧见。是本件
所关核能电厂预算案自拟编、先前之停止执行，以迄再执行之复议，既均
经立法院参与或决议，则再次停止执行，立法机关自亦有参与或决议之相
同机会。法定预算已涉及重要政策，其变动自与非属国家重要政策变更之
单纯预算变动，显然有别，尚不能以所谓法定预算为实质行政行为，认声
请机关有裁量余地而径予决定并下达实施，或援引其自行订定未经送请立
法机关审查之中央机关附属单位预算执行要点核定停办，相关机关立法院
执此指摘为片面决策，即非全无理由。
民主政治为民意政治，总统或立法委员任期届满即应改选，乃实现民
意政治之途径。总统候选人于竞选时提出政见，获选民支持而当选，自得
推行其竞选时之承诺，从而总统经由其任命之行政院院长，变更先前存在
，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常态。惟无论执政党
更替或行政院改组，任何施政方针或重要政策之改变仍应遵循宪法秩序所
赖以维系之权力制衡设计，以及法律所定之相关程序。盖基于法治国原则
，纵令实质正当亦不可取代程序合法。宪法第五十七条即属行政与立法两
权相互制衡之设计，其中同条第二款关于重要政策，立法院决议变更及行
政院移请复议之规定，虽经八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修条
文删除，并于该第三条第二项第三款增设立法院对行政院院长不信任投票
制度，但该第五十七条之其他制衡规定基本上仍保留于增修条文第三条第
二项，至有关立法院职权之宪法第六十三条规定则未更动，故公布于八十
八年一月二十五日之立法院职权行使法第十六条，仍就行政院每一会期应
向立法院提出施政方针及施政报告之程序加以规定，同法第十七条则定有
：「行政院遇有重要事项发生，或施政方针变更时，行政院院长或有关部
会首长应向立法院院会提出报告，并备质询。前项情事发生时，如有立法
委员提议，三十人以上联署或附议，经院会议决，亦得邀请行政院院长或
有关部会首长向立法院院会报告，并备质询。」所谓重要事项发生，即系
指发生宪法第六十三条之国家重要事项而言，所谓施政方针变更则包括政
党轮替后重要政策改变在内。针对所发生之重要事项或重要政策之改变，
除其应修改法律者自须向立法院提出法律修正案，其应修改或新颁命令者
应予发布并须送置于立法院外，上开条文复课予行政院向立法院报告并备
质询之义务。如前所述，法定预算皆限于一定会计年度，并非反复实施之
法律可比，毋庸提案修正，遇此情形则须由行政院院长或有关部会首长向
立法院院会提出报告并备质询，立法委员亦得主动依同条第二项决议邀请
行政院院长或部会首长提出报告并备质询。上开报告因情况紧急或不能于
事前预知者外，均应于事前为之。本件停止预算之执行，已涉国家重要政
策之变更而未按上述程序处理，自有瑕疵，相关机关未依其行使职权之程
序通知有关首长到院报告，而采取抵制手段，亦非维护宪政运作正常处置
之道。行政院应于本解释公布之日起，尽速补行前述报告及备询程序，相
关机关亦有听取其报告之义务。
行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条及立法院职权
行使法第十七条向立法院提出报告之后，若获多数立法委员之支持，基于
代议民主之宪政原理，自可贯彻其政策之实施。若立法院于听取报告后作
成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更之异议，实具有确认法定预
算效力之作用，与不具有拘束力仅属建议性质之决议有间，应视其决议内
容，由各有关机关选择适当途径解决：行政院同意接受立法院多数意见继
续执行法定预算，或由行政院与立法院朝野党团协商达成解决方案。于不
能协商达成解决方案时，各有关机关应循宪法现有机制为适当之处理，诸
如：行政院院长以重要政策或施政方针未获立法院支持，其施政欠缺民主
正当性又无从实现总统之付托，自行辞职以示负责；立法院依宪法增修条
文第三条第二项第三款对行政院院长提出不信任案，使其去职（不信任案
一旦通过，立法院可能遭受解散，则朝野党派正可藉此改选机会，直接诉
诸民意，此亦为代议民主制度下解决重大政治冲突习见之途径 )；立法院
通过兴建电厂之相关法案，此种法律内容纵然包括对具体个案而制定之条
款，亦属特殊类型法律之一种，即所谓个别性法律，并非宪法所不许。究
应采取何种途径，则属各有关机关应抉择之问题，非本院所能越俎代庖予
以解释之事项。然凡此均有赖朝野双方以增进人民福祉为先，以维护宪法
秩序为念，始克回复宪政运作之常态，导引社会发展于正轨。
附：陈大法官计男提出之部分协同意见书；
孙大法官森焱提出之协同意见书；
苏大法官俊雄提出之协同意见书；
戴大法官东雄提出之协同意见书；
黄大法官越钦提出之协同意见书；
王大法官泽鉴提出之协同意见书；
施大法官文森提出之部分不同意见书；
董大法官翔飞提出之部分不同意见书；
刘大法官铁铮提出之不同意见书。
部分协同意见书 大法官 陈计男
本件关于声请统一解释部分，本席赞同多数大法官意见，认应不予受
理。惟对于声请解释宪法部分，多数大法官意见，虽认系合于司法院大法
官审理案件法（以下简称审理案件法 )第五条第一项第一款中段规定，而
予受理，本席对此部分之结果，虽勉可赞同，但理由不尽相同，说明如次
：甲就程序部分
一 按各国释宪制度并不一致，我国大法官审理解释案件，依宪法规
定系属国家司法权之行使，自应遵守「不告不理」之法则，用符
民主法治国家，分权与制衡原则之制度性设计。所谓「不告不理
」并非漫无限制，祇须有人（或机关）声请（于释宪案件）或提
起诉讼（于一般诉讼），不须另具备一定要件，即可谓已合「不
告不理」法则，而得发动国家司法权，其理至明不待赘述。故审
理案件法对于大法官审理解释案件或政党解散案件，均有关于声
请要件及程序之相关规定（参照审理案件法第五条至第八条、第
十九条）。其声请不合规定者，应不受理（同法第五条第三项、
第七条第三项。在政党解散案件，依同法第三十二条准用行政诉
讼法第一百零七条规定，则以裁定驳回之）。基此，大法官受理
释宪案件，无论其声请所涉及之内容、重要性如何﹖在未符合声
请释宪要件以前，实不应仅因有人（或机关）声请，并以其所涉
内容重要或有急迫性，即秉于守护宪法（实体法）之使命感，径
为受理，而置程序之正义于不顾。本院前此，虽偶有类此情形，
并为若干实体法学者所赞同，但本席以为在审理案件法对于声请
要件之规定，未为修正以前，大法官仍应实体正义与程序正义并
重，不宜违反「先程序后实体」之审理原则。
二 审理案件法第五条第一项第一款中段系规定：「中央或地方机关
……，或因行使职权与他机关之职权，发生适用宪法之争议……
。」准此规定，自须声请机关之职权行使，与他机关之职权，发
生适用宪法之争议时，其声请始符规定。本件发生争议之具体个
案，依行政院声请意旨系行政院决议停止兴建核能四厂，并停止
执行相关预算，与立法院行使职权，发生宪法上之争议云云。按
立法院职权之行使与立法委员职权之行使有别。前者依立法院职
权行使法之规定，系由立法委员，依开会、决议等过程，集体行
使；后者，可由立法委员个别行使。本件声请人对于立法院议决
预算案职权之行使（宪法第六十三条），与立法院并无争议。声
请人对预算之执行，自认系行政权之行使，其经行政院会议决议
，停止核四厂之兴建及其预算之执行，即无违宪违法可言。可知
声请人本身对于其职权之行使亦无疑义（至立法院对之有无疑义
，应否由立法院声请解释，则系另一问题）。顾行政院会议作成
停止核四厂兴建与其预算之执行，并对传播界发布消息后，虽引
起在野政党立法委员之不满，并经立法院决议函请监察院纠弹行
政院院长及相关人员。惟查，对于行政人员之纠弹，系监察院之
职权（参照宪法增修条文第七条第一项），函请纠弹仅在促使监
察院依法行使职权，是立法院之决议函请监察院纠弹行政院院长
及相关人员，尚非在行使立法院依宪法第六十三条所定之职权，
纵其函送之缘由，系因停止核四厂之兴建与其预算之执行，但查
立法院既未对行政院会议停止核四厂之兴建与其预算执行之决议
，依宪法第六十三条或宪法增修条文第三条第二项规定，直接对
之作成任何决议，即难谓已合于行政院因行使职权与立法院之职
权，发生宪法争议之声请释宪要件。矧此项核四厂应否停建系属
政策之考虑，虽停建之结果，可能即发生该项预算之执行与否问
题，但行政院此项重要政策之变更，宪法已定有重要政策变更之
相关规定，自应依其程序办理，该项预算之执行，亦随之可获解
决，无待解释。是核四厂停建之争议，应属政治问题而非法律问
题，自宜循政党协商或宪法所定程序（在外国尚有公民投票）解
决，始为正办，不属司法解释范围。第迩来各媒体一致反应，立
法、行政两院及多数国民，均期待大法官作出解释，以便遵循解
决争议。为符合全民强烈需求，并期对宪政之顺利运作，及安定
政局有所帮助等不得已情形下，本席勉可赞同本号解释之意旨，
而不再坚持不予受理之意见。第基于前述审理法之规定，本席认
本号解释与一般宪法解释案，在性质上仍有差异。
乙 就实体部分
一 预算案与法定预算不同，行政院提出之预算案，须经立法院审议
三读通过，并经总统公布，始成为法定预算（预算法第二条）。
行政院对于立法院决议之预算案认有窒碍难行时，须经由复议程
序解决（宪法增修条文第三条第二项第二款）。惟预算案一经公
布成为法定预算后，即无复议程序问题。重要政策或法律案经立
法院通过公布后，行政院虽有执行之义务，但非一成不变或不可
变。行政院认为必要时，自得依宪法所定程序修正、变更或废止
之，无待深论。
二 按宪法增修条文第三条，对于行政院应如何对于立法院负责，及
行政院与立法院间，就行政院之施政方针、重要政策之争执，如
何解决，均定有一定机制可资遵循。预算案系由行政院提出，故
立法院通过之预算案，行政院未移请复议经总统公布，成为法定
预算后，行政院原则上自有执行之义务，依一、之说明，亦不得
再事移请复议。虽岁出预算之执行，具有相当之弹性，惟如应执
行之预算涉及重要政策之执行时，无论其预算编列于何单位，为
单位预算抑为附属单位预算，因该预算之停止执行即无异变更（
或废止）重要政策之执行，自与一般预算之单纯停止或变更有异
。国家重要政策系由行政院向立法院报告，为立法院接受，所共
同形成，难谓可由行政院片面决定径为变更。从而，涉及重要政
策执行之预算，行政院（无论是否因行政院构成员之更替）如因
情事变更或认须变更其施政方针或重大政策，而决定不执行时，
自应先循重要政策变更（或废止）之程序，向立法院提出报告并
备立法委员之质询以示对立法院负责。立法院亦不得拒绝行政院
报告之提出。立法院对于行政院所提重要政策变更（或废止）之
报告后，如有意见或不赞同时，因宪法增修条文第三条第二项规
定已停止宪法第五十七条之适用，虽不得以决议移请行政院变更
（比较宪法第五十七条第二款规定），但仍可经由政党协商；或
循通过法律案使行政院负执行之宪法上义务；或依宪法增修条文
所定争议机制（例如行政院倘认法律案窒碍难行时，得提出复议
或立法院通过对行政院长不信任案等）处理，本亦不生适用宪法
之疑义。本件具体个案之争议，原即可依上述方式解决，所遗憾
者，两院未能循此而成僵局，行政院旋将此政治问题声请本院解
释。是本号解释当非对适用宪法疑义所为解释，仅在重申宪法规
定之解决途径而已，故与一般解释案性质有别，爰提出协同意见
如上。
协同意见书 大法官 孙森焱
一 预算案由行政院提出于立法院审议
按依宪法第五十九条规定，行政院应将年度预算案提出于立法院。第
六十三条则规定立法院有议决预算案之权。依宪法第五十八条第二项
规定，应行提出于立法院之预算案及其他重要事项，须提出于行政院
会议议决之。盖行政院为国家最高行政机关，因此，总统依法公布法
律、发布命令，须经行政院院长或行政院长及有关部会首长之副署，
由此可知行政院应对政治之成败负责。另方面对于行政院之施政方针
，宪法增修条文第三条第二项定有立法院为制衡之机制。
二 预算本于施政方针而编制
宪法增修条文第三条第二项第一款规定，行政院有向立法院提出施政
方针及施政报告之责。所谓施政方针，是指年度开始时，说明该年度
施政的目标；施政报告则指年度结束后报告施政的结果。前者与预算
有关，藉以查明预算与施政方针是否配合；后者与决算有关，以查明
施政的实际情形是否与施政方针一致。国家施政无不需要经费，预算
法第三十条规定，行政院应于年度开始九个月前，订定下年度之施政
方针。预算案则由各主管机关遵照施政方针拟定岁入、岁出概算而编
列，由行政院于会计年度开始四个月前提出立法院审议，并附送施政
计划（参看预算法第四十六条）。
三 法定预算之性质
关于法定预算（预算法第二条）之性质，学说上虽有「预算行政说」
及「预算法律说」之分，惟依释字第三九一号解释谓：立法院审议预
算案时，不得对各机关所编列预算之数额，在款项目节间移动增减并
追加或削减原预算之项目。「盖就被移动增加或追加原预算之项目言
，要难谓非上开宪法所指（按指宪法第七十条）增加支出提议之一种
，复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责
任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理。
」并于解释理由阐释预算案实质上为行政行为之一种。因预算案必须
由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律。立
法院审议预算案有批准行政措施，即年度施政计划之性质。又云：「
立法委员对行政院所提预算案所显示之重要政策如不赞同时，自得就
其不赞同部分，依宪法所定程序议决移请行政院变更。」此在民国八
十四年十二月八日释字第三九一号解释发表之际，宪法第五十七条尚
未经宪法增修条文规定「停止适用」。
四 预算与重要政策无从由立法院代为筹谋
依释字第三九一号解释，预算案实际上为行政行为之一种，立法机关
审议预算案具有批准行政措施，即年度施政计划之性质，有如上述。
是预算之编制，因施政方针之内容而定，预算编列之项目关于支出部
分，依法律之规定应予支出之法定经费，行政机关固不得抑留不予支
出，若有关计划型资本支出，则因情事变更或施政方针之改变，得由
行政院或主管部会核定停止计划之实施。关此，行政院订有「行政院
列管计划调整撤销作业规定」（民国八十九年十二月一日修正为「行
政院所属各机关列管计划调整撤销作业要点」）可稽。反之，依宪法
第七十条规定：「立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之
提议。」其立法意旨，释字第二六四号解释理由书载：宪法规定，行
政院应提出预算案，由立法院议决之，旨在划分预算案之提案权与审
议权，使行政院在编制政府预算时能兼顾全国财政、经济状况与年度
施政计划之需要，并为谋求政府用度合理，避免浪费起见，委由代表
人民之立法院议决之，以发挥其监督政府财政之功能。宪法第七十条
规定系防止政府预算膨胀，致增加人民之负担而设。从而立法院无从
为行政院筹谋重要政策，决定施政计划，拟编预算，以决议移请行政
院实施。
五 立法院对于行政院之制衡
立法院对于行政院所提预算案欲实施之重要政策，如不赞同，就该不
当之支出部分得径为合理之删减。行政院对于立法院议决之预算案如
认为有窒碍难行时，得依宪法增修条文第三条第二项第二款之规定，
移请立法院复议。另方面，依宪法第六十三条规定立法院亦有议决国
家重要事项之权。宪法第五十七条第二款原规定立法院对于行政院之
重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院如不同意该
决议，同条款亦设有复议之规定。然宪法第五十七条规定经增修条文
第三条明定停止适用，立法院对于行政院之重要政策得以决议移请行
政院变更之规定，于增修条文第三条规定则未见采用。是立法院对于
国家重要政策如与行政院所采有异，惟有循制定法律途径，促使行政
院依法行政。依增修条文第三条第二项第三款规定对行政院院长提出
不信任案，亦属可行之程序。
六 行政院对于计划型资本支出不负执行之绝对义务
对于计划型资本支出得因情事变更或施政方针之改变而停止计划之实
施，盖施政方针之提出为行政院固有之职权，此于政党轮替之情形为
然。从而法定预算之拘束力与规范性法律有异，其特性无非预算法第
六十二条所定总预算内各机关、各政事及计划或业务科目间之经费不
得互相流用（各科目规定的经费不得流用）。同法第二十五条第一项
所定政府不得于预算所定外，动用公款等行为（科目未规定的经费不
得支出）。第六十四条规定各机关执行岁出分配预算，遇经费有不足
时，应报请上级主管机关核定，始得支用第一预备金（各科目所规定
的经费不得超出），是为预算之固定性。准此以观，行政院并不负执
行预算之绝对义务。立法机关审议预算案虽有批准行政措施之性质，
有关重要决策除经立法程序制定法律，对于政府机关及一般人民均有
规范效力外，行政院尚无不可变更之理由，尤其在野党原即反对执政
党施行之重要政策，一旦政党轮替，竟强令新执政党奉行其原来所反
对的施政方针，有违民意政治之原理。
七 立法院有议决重要事项之权
依宪法第六十二条规定，立法院为国家最高立法机关，由人民选举之
立法委员组织之，代表人民行使立法权。虽然增修条文第二条规定总
统、副总统由中华民国自由地区全体人民直接选举之，第三条第一项
规定行政院院长由总统任命之，立法院为最高民意机关之地位，并未
因而变更。预算乃本于施政方针而拟编，是宣布施政计划最具体的方
法，嗣后倘因情事变更或因政党轮替而变更施政方针，行政院依增修
条文第三条第二项第一款规定，有向立法院提出之责。本件所关核能
电厂预算案通过之后，行政院决定停止执行，系属国家重要政策之变
更，有如解释理由书多数意见所述。立法院依宪法第六十三条规定有
议决该重要事项之权。如果立法院采取抵制手段，拒绝行政院院长之
报告，自系怠忽职权之行使，有违维护宪政运作之常轨。至立法院所
为此项决议之性质及行政院提出报告之时间，依立法院职权行使法第
十七条第一项规定：「行政院遇有重要事项发生，或施政方针变更时
，行政院院长或有关部会首长应向立法院院会提出报告，并备质询。
」第二项规定：「前项情事发生时，如有立法委员提议，三十人以上
联署或附议，经院会议决，亦得邀请行政院院长或有关部会首长向立
法院院会报告，并备质询。」上开第一项仅称「提出报告，并备质询
。」并未规定施政方针之变更应得立法院同意；又依第二项规定以观
，乃于「前项情事发生时」始经院会议决，邀请行政院院长或有关部
会首长向立法院院会报告，并备质询。并未规定「上开报告因情况紧
急或不能于事前预知者外，均应于事前为之。」
八 对于重要政策变更之复议效果
立法院曾依宪法第五十七条第二款规定，决议移请行政院停止动支本
件所关核能电厂涉及之法定预算，经行政院依同条款规定移请复议，
嗣立法院议决：「原决议不予维持」，仅表示立法院对法定预算决议
消极不予变更（删除），此与行政院变更施政方针之重要事项，积极
停止执行法定预算，系属二事，不得因立法院决议维持原法定预算，
即推论行政院嗣后亦不得变更施政方针。否则行政院决定不予施行之
重要政策，竟由立法院决议应予施行，不啻由立法院限制行政院变更
施政方针。他方面由立法院代为决定施政方针而不负行政之责，有违
行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理。
九 法定预算之停止执行涉及重要政策之处置
主管机关依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，如涉及施政方
针或重要政策之变更，则应由行政院院长或有关部会首长适时向立法
院提出报告并备质询，乃依宪法增修条文第三条第二项第一款规定，
行政院应向立法院负责之故。立法院就此，如决议不赞同，宪法第五
十七条第二款原设有复议之规定，复议时如经出席委员三分之二维持
原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。然上开规定已经宪法增修
条文第三条明定停止适用。本件解释理由书谓：行政院执行法定预算
与否，若有自由形成之空间，则行政院倘不欲按立法院通过之预算案
内容执行时，纵有窒碍难行之情事，尽可俟其公布成为法定预算后不
予执行，则宪法何须有预算案复议程序之设。惟按同条款所定行政院
对立法院决议之预算案认为有窒碍难行时，得经总统之核可移请立法
院复议，乃因预算案系行政院为施政目标，依照施政方针拟定岁入、
岁出概算而编列，施政方针之提出为行政院固有之职权。因而宪法第
七十条规定立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议，
有如二、四、六项所述。由此推之，行政院对于立法院决议之预算案
所以认为窒碍难行，非因立法院增加或变更预算案编列之项目（参看
释字第三九一号解释），实为就预算案编列之岁入、岁出经立法院删
减至窒碍难行之故。于此情形，若未经复议程序，而认行政院应依法
定预算执行，就行政院言，亦系执行其施政之目标，与原施政方针尚
不致枘凿不入。如果行政院停止该预算之执行，充其量亦系其秉持之
政策消极不能施展。其结果岂非符合立法院删减预算，已至窒碍难行
所欲达成之目的？至若行政院变更施政方针，尤其因政党轮替，新执
政党与其反对党对于重要政策所采立场有异时，行政院院长经该院会
议议决停止执行其所属政党原来反对之政策，立法院决议不赞同时，
倘有特别拘束力（详见十项所述），无异立法院借箸代筹，为行政院
设定施政方针，强制其积极执行不欲施行之重要政策。宪法第五十七
条就此原设有第二款规定，赋予行政院移请立法院复议之机制，其立
法意旨与同条第三款规定行政院对于立法院决议之预算案得移请复议
，立法意旨有别。以宪法增修条文第三条第二项第二款（相当于宪法
第五十七条第三款）设有复议程序之规定为由，认为行政院对法定预
算之执行与否，无自由形成之空间云云，显将互不相容之二者混淆，
难认允当。顾此情形，要属行政院应依宪法增修条文同条项第一款规
定负责之问题。立法院对于国家重要政策如与行政院所采有异，其制
衡机制，已于五项述及。
一○ 停止法定预算之执行不因立法院作成反对决议而发生特别拘束力
行政院依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，如涉及施政方
针或重要政策之变更，经立法院议决不赞同，乃对施政方针或重要
政策之变更而为，行政院原得移请立法院复议之机制，因宪法第五
十七条第二款规定已停止适用，立法院即无从依此程序决议使行政
院院长接受该决议或辞职。因此，所谓法定预算之效力，仍为原有
预算之固定性（详三、六项所述）而已，别无其他拘束力。若云立
法院决议不赞同行政院变更施政方针或重要政策，即有拘束行政院
之效力，然则行政院如不遵照该决议办理，应亦不致发生已停止适
用之宪法第五十七条第二款规定之效果。
一一 依现行宪法规定，行政院院长自行辞职无助于争议之解决
本解释理由谓对于立法院不赞同变更重要政策时，行政院院长得选
择同意接受立法院不赞同之决议，继续执行法定预算；或因其施政
欠缺民主正当性，又无从实现总统之付托，辞职以示负责部分。关
于前者，诚如解释理由书所云：「总统经由其任命之行政院院长变
更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常
态，」则行政院院长同意接受立法院多数意见继续执行法定预算，
非经总统同意不为功。关于后者，若行政院院长为执政党党员，受
总统之付托而担任此职务，其施政即为贯彻执政党重要政策，乃因
与在野党政见不同之故而自行辞职，总统任命之继任行政院院长，
究应继续坚持施行执政党之政策，抑或遵从立法院多数之反对决议
？如属前者，行政院与立法院间之争议并未获得解决；如属后者，
苟未经总统同意或执政党变更原来坚持之政策，亦无从达成。是行
政院院长自行辞职，于本件行政院与立法院间争议之解决，无何增
益。矧继任之行政院院长倘若唯有遵从立法院多数之反对决议一途
可循，则与停止适用之宪法第五十七条第二款规定「行政院院长应
即接受该决议」，又何以异？抑有进者，责令行政院院长应即接受
该决议，就本案涉及之事例言，即系由立法院决定施政方针，强制
行政院执行其反对之重要政策并负行政责任，其矛盾已不言而喻；
如行政院院长认有窒碍难行之情形，依立法院与行政院之制衡原理
，亦应有宪法增修条文第二条第五项相类之规定，承认总统有解散
立法院之权限，将该重要政策之趋向，诉诸最新民意定夺，方属公
允。
以上意见与多数意见提出之理由未尽相同，爰提出协同意见书如上。
协同意见书 大法官 苏俊雄
本件解释导因于八十九年底行政院与立法院间就停止兴建核能第四电
厂之决策所引发的机关争议；而行政院得否决策不执行立法院通过之法定
预算，则为其间主要之争议问题。声请解释的行政院主张，其就法定预算
之执行与否具有决定权，毋需另经立法院之同意；惟关系机关立法院则认
为行政院无权决定不执行法定预算，并从而拒绝行政院长就此案到院说明
，另决议移请监察院发动弹劾。由于双方就预算执行与政策变更之权限分
际问题，在看法上存有重大分歧，复因朝野对峙之政治情势，故本件争议
已形成难解之宪政僵局，影响国计民生甚巨。本件争议既已合法提出释宪
声请并经受理，则如何本于责任政治与权力分立制衡等宪法结构原则，厘
清本件争议所涉法理问题之是非曲直，进而阐明化解宪政僵局、回归宪政
运作之正途，自应为大法官责无旁贷之重要任务。
秉于上开认知，本件解释作成下述三项主要判断：（一）在合乎法定
条件限制的情况下，应容认主管机关得依合目的性之政策考虑，为预算执
行与否之决断；（二）本件争议因另涉及国家重要政策之变更，本于行政
院对立法院负责之宪法意旨，行政院就其所为之政策决定，尚负有向立法
院报告并备质询之义务，立法院就此亦不得拒绝；（三）本件争议于补行
上揭程序后，相关机关均应本于「宪法忠诚」之义务与信念，依宪法现有
机制选择适当途径解决僵局。此三项基本原则之确立与揭示，符合宪法所
定之权限分派秩序，并适切践行了大法官仲裁机关争议、维护宪政运作的
任务要求，应值吾人肯认赞同。
惟本件争议中相关机关提出了诸多论点，解释理由书未及一一详予辨
明澄清，尚存有说理未尽之憾；其中有关重要政策变更之决策程序以及宪
政僵局之解决方式等重要议题之理由构成，亦无法尽表吾人法理确信之根
据，甚或容有再为斟酌检讨之余地。爰提出协同意见书，就本案所涉之主
要关键议题，依次论证检讨如下，俾期强化本件解释之法理基础、澄清可
能衍生之误会。
一 法定预算的规范效力与规范内涵
由立法院通过的法定预算，是否即具有「课予行政部门执行预算之义
务」的规范效力呢？针对这项本件争议中的主要焦点问题，本件解释
固然多所著墨，并有定见，惟并未明白表述大法官的判断结论。为期
能明确定纷止争，在此爰先就此项问题进行论证检讨。
按预算案经立法院审议通过及公布后即为「法定预算」，其形式上与
法律相当，学术上则进一步将之定性为是一种「措施性法律」。法定
预算既为法律规范之一种，其规范性自不容否认；惟法规范的内容态
样繁多，是否均会课予受规范对象以特定之行为义务，尚且不能一概
而论。因此，单从法定预算作为措施性法律的规范定位，尚不足据以
推论认定行政部门是否具有执行预算之义务的问题；我们毋宁还必须
检证确认法定预算的「规范内涵」，才能判定其是否具有「课予义务
」此一面向的规范效力。
当我们进一步从法定预算本身之形式、内容以及预算法上之相关规定
，探究其规范内涵时，则正如同多数的公法学者所正确指出的，针对
岁出部分进行规范的法定预算，基本上是在限定政府就特定事项为财
政支出的最高额度限制，亦即是在设定预算执行机关得以支用预算之
事务范围，及其支用时之上限额度。就此而言，法定预算实为一种「
授权性的法律规范」，其中尚不具有「课予义务」之规范内涵，亦从
而并不能发生「要求政府必须为特定预算支出」的规范效力。主管机
关依职权停止法定预算中部分支出项目之执行，因此并不当然构成违
宪或违法，而应分别情形视有无其他法规范设定其行为义务而定。
以上所揭法理判断，与多数通过之解释理由尚无不同。本件解释文及
解释理由固曾提及：不执行法定预算有即构成违法者，如维持法定机
关正常运作及履行其法定职务之经费，因停止执行致影响机关存续之
情形；惟此际作成违法判断之关键，毋宁是因为此时之预算执行系为
履行其他法规规定之义务，若不执行预算将造成违反该等法规之结果
，而尚非谓不执行法定预算之本身即构成违法。准此，关系机关立法
院指摘行政院不执行法定预算即为违法之说词，实已对法定预算之规
范内涵存有误解，不可不慎察。
二 预算执行之弹性与纪律--预算法制对于预算执行之规范要求
法定预算本身固然并未课予行政部门实现预算内容的法定任务，惟由
此亦无法径而推论认为预算执行机关得自由决定是否执行预算，其决
策不受任何拘束限制。相反地，预算法乃至审计法针对预算之执行，
另设定有多重之程序上与实质上的规范要求；故此等规范是否寓有「
主管机关应为预算执行」之义务要求，在此尚有论证检讨之余地。
具体检视预算法制上之相关规定，则我们固然可以发现，预算执行之
成效是预算行政之考核、控管上的重要课题；但在另一方面，法制上
亦有保留予预算执行机关得为裁减经费或变动执行的弹性决策空间。
整体而言，预算法制的规范重点，应可认为系在维持预算行政的「财
政纪律」，亦即其规范目的在于：确保国家之财政运作得有一定之合
理性、稳定性与可预测性，并从而杜绝预算行政发生枉法浪费之情事
；而在追求预算计划之稳定性的同时，预算法制无疑也顾虑到了国家
行政的灵活需求，因此容认主管机关就预算之执行与否以及执行程度
等问题，仍得保有一定的决策空间。换言之，在预算法制的规范要求
下，行政部门原则上固应诚信地执行由其所提出并获立法院同意通过
的预算计划；惟其若因情事或政策之变更而决定不执行法定预算时，
若其所为决策符合法制上之专业纪律要求，则仍为预算法制所允许。
基于上述之理解与诠释，预算法制上有关「预算行政纪律之要求」，
尚非即为「执行预算义务之课予」；因为在合乎专业纪律要求之情况
下，主管机关仍有为不执行预算之决策空间。除了规范内涵上的差异
外，此等「纪律规范」与「课予义务规范」的控制机制，毋宁亦存有
相当之不同；盖关于「主管机关所为变动预算之决策是否符合预算法
所定条件」这项问题，法制上系委由专业、中立之审计机关进行认定
判断后，再由作为预算监督机关之监察院与立法院进行责任之追究，
而非可由司法机关径自作成「违法」或「合法」之判定。故于本件争
议中，我们并不能仅因行政院决议停止执行核四预算即遽指其属违法
，而毋宁必须肯认其具有发动变更预算执行之决策权限；至于其所为
实际决策是否符合法制上之纪律规范要求，则应由审计部门进行专业
审查，非国会或司法机关所得率予认定。
三 预算行政与预算监督的权限分派秩序
如果我们跳脱相关法律概念之诠释与适用，转而探讨宪政体制下关于
预算事务的权限分派秩序，并据以确定行政权与立法权间之权限分际
，则对于本件争议中有关行政部门有无执行法定预算之义务的问题，
我们或许能够获得更为清楚而完整的答案。
按预算机制事涉国家财政资源之分配，对于国家机关之正常运作、国
家政策之确定与实现乃至于社会经济之发展，俱有深远重大之影响。
为强化预算行政之正当性与合理性，实行代议民主之宪政制度，莫不
将分权制衡之机制导入预算制度之运作。准此，在预算决策之形成确
定阶段，存有预算案之提出权与审议权之区分；而在预算执行之阶段
，亦有区隔执行权与监督权的设计。预算行政之各阶段虽均有不同之
多数宪法机关的参与，但在责任政治的规范原则下，政治责任之归属
仍应有厘清之必要；在分权制衡的运作过程中，如何维持各宪法机关
适当之权限分际，乃为重要之课题。
从这种权限分派秩序的观点检视本件争议所涉法理问题，则若将法定
预算乃至预算法制上之相关规定，解为具有课予行政部门以执行义务
之规范效力，无疑会混淆了行政权与立法权间的权限分际，而与功能
法观点下的权力分立原则有所抵触。盖法定预算虽经立法院审议通过
，但从预算案之提出以至法定预算之执行，均属行政部门的权责；预
算政策之形成与实现，除涉及法定机关之存续或法定义务之履行者外
，原则上亦应由行政部门担负起主要的政治责任。故如果将法定预算
之内容一律解为具有课予执行义务之效力，不仅将无法明确界定政策
形成之责任归属，而且亦将使预算之执行失去弹性，无法满足行政权
的机动需求。至于认为「行政院须经立法院之同意，方得为预算执行
上之变更」的见解，除欠缺实证法上之根据外，亦混淆了预算执行权
与预算监督权间的分际。质言之，关于特定预算项目之授权与否的问
题，法制上固可容认国会得以「同意权保留」之方式实施监督；惟已
经授权之预算项目的执行决策，究属行政权之核心事项，故国会所为
预算监督，于此仅能追究其政治责任，而不能径代行政部门决定。
综合以上三点论证，本件争议中行政院所为停止执行核四预算之决议
，若仅就预算制度之规范法理而言，则应无逾越其权限分际之违宪或
违法疑义。本件解释就此虽未明白表述此项判断结论，但依本席所见
，解释意旨应与上述论证一致。
四 重大政策变更的宪政程序要求
应否兴建核四厂的问题为我国近年来之重大政策争议，行政院就此作
成停建核四之决策，自亦属国家重要政策的重大变更。由于相关争议
于八十五年时曾历经立法院为变更政策之决议而行政院再为复议推翻
的宪政程序，在宪政运作上已累积有高度之争议性；再加上停建所需
善后事宜繁杂，另须后续预算计划之支应与配合--因此，本件争议实
不能仅单纯界定为停止执行法定预算之问题，而必须再行检讨此项重
大政策变更于相关宪法规范下的权限互动问题。
在此首先应予澄清确认的是：相关政策争议于八十五年间所历经之覆
议程序，既未课予行政院有兴建核四厂之义务，自不禁止行政院嗣后
改变其政策立场；而基于会期不连续原则，此项复议结果亦无拘束新
国会之效力。故除据以表征相关政策所具有之高度争议性以外，此段
宪政运作之历史与本件争议尚无直接之关系；论者每持此项史实主张
行政院已无变更转寰其政策立场之余地，实系对相关争议之事实情形
未有详察，且于复议制度之程序效力亦有误解。
其次，关系机关立法院亦曾主张，本件争议所涉政策决断，系属宪法
第六十三条所定之「重要事项」，故应经立法院之议决。惟从体系解
释之观点而言，该条所定之「国家其他重要事项」，应系指其他宪法
规范授权、或法律规范保留予立法院为议决之事项，惟有如此，其所
为决议方有规范效力可言；我国宪法学通说更强调，立法院此种重要
事项议决权，仍须受权力分立原则之约制，不得侵及其他机关之决策
权限。准此，本案系争之停止预算执行决策，既属行政院之权责，且
亦尚未就后续之处理问题提出预算案或法律案于立法院，故立法院尚
不得径依宪法第六十三条之规定即取得此项政策变更之主导权。
在公共政策之形成上，行政院固然享有一定之政策形成主导权限，且
若所决策之事务属于其权限作用之核心事项，并毋需先经立法院之同
意授权。然而，基于代议民主政治的理念以及我国宪政体制上的权限
制衡机制，行政院必须就其所为政策决定对立法院负起政治责任；行
政院对于政策之形成确定因而并无垄断性之决策高权，而必须接受立
法院之监督制衡，藉责任政治之运作而与代议机关共同对国民负责。
尤其，本件争议所涉停止兴建核四厂之决议，关系重大而复杂，其后
续处理尚需庞大经费支出，倘若立法院并不支持此项政策，而对相关
之预算案拒绝授权，则此项停建核四之政策宣示，殆无执行可能性可
言；故本件重大政策变更，远非行政院自行决议停止执行相关预算即
可蹴成，尚需积极寻求立法院之支持，始有落实之可能。就此而言，
立法院就此等重大政策之参与决策形成权限--无论是藉由质询、不信
任投票等方式追究政治责任，抑或是透过立法或预算审议等方式参与
政策事项之具体形成--无疑均具有举足轻重之影响力，并非行政院得
以行政保留为由片面加以拒绝。
重大政策既事涉行政立法两院职权，有赖此二院于制衡互动过程中协
力共同形成，则如何维持行政立法两权之理性沟通与互动，允为宪政
运作上之重要课题。准此，我国宪法增修条文第三条第二项第一款乃
规定：「行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员
在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。」此项规
范不惟是行政院对立法院负责的一种基本机制，同时也架构出行政立
法两权间一项最为基本的政策沟通管道，应可认为系宪法对于重大政
策之形成或变更的基本程序要求。尤其，为谋后续之宪法制衡机制的
顺利运作，并使国政争议得于宪政体制下获致制度性的解决，此项负
责机制的维持，应属两院之共同宪法义务。故行政院本于其权责而为
重大政策变更之「拟议」时，负有向立法院报告说明并备质询的宪法
义务；立法院于行政院提议为前述报告时，亦不得加以拒绝，而有听
取之宪法义务。本件争议中行政立法两院未循此宪政制度途径沟通政
策歧异，任令情绪对立导致政治动荡，已非仅政治运作策略之当否问
题，而实有违背此项宪政程序规范所课义务。基于此项认定，本件解
释乃要求争议机关应尽速补行上开程序，俾使宪政机制及早回复正当
之运作。
五 宪政僵局的解决方式与宪法机关的忠诚义务
经由上述的分析说明，我们或许可对本件争议的宪法性质能有更为清
明而客观的认识：本件争议实为一种行政立法两院就重大政策存有重
大歧见的宪政僵局问题，惟争议双方均未依循宪政体制上的制度性管
道寻求僵局之解套。本件解释要求尽速补行宪政规范上最为基本的政
策沟通程序，当然并无法一举解决此项争议问题；毕竟，这项具有高
度争议性的政策问题，仍应由负政治责任之政治部门，于政治过程中
做成评价决定。然而，透过此项处理要求之宣示，本件解释毋宁也再
次确认：宪法机关在宪政运作上负有「宪法忠诚」之义务，必须遵循
并努力维系宪政制度的正常运作，既不得僭越其职权，亦不容以意气
之争瘫痪损害宪政机制的功能。此项「宪法忠诚」的规范要求，虽未
见诸宪法明文规定，但不仅为宪政制度之正常运作所必需，亦蕴含于
责任政治之政治伦理，其规范性应不容置疑。故本件争议于补行前述
程序后，相关机关仍应本于此项忠诚义务之要求，以宪政体制所设机
制，积极地寻求歧见与僵局的解决。
鉴于宪政制度上存有多种模式能够处理本件争议，且究应选择何项机
制的问题，应留待政治部门自行判断决定，故本件解释文就此并未多
言。为明确解释意旨，多数通过之解释理由书末段另例示了可能之处
理程序与选择方案。此项解释方法固有致使大法官「身兼裁判与教练
」之疑义，惟考虑我国宪法解释传统以及宪政运作仍未臻成熟等情节
，本席不拟多表质疑。于进一步检讨解释理由所做例示之实质妥当性
后，本席以为尚有二点问题值得再为澄清或斟酌检讨。首先，解释理
由中所提「若立法院于听取报告后作成反对或其他决议，此一决议固
属对政策变更之异议，实具有确认法定预算效力之作用，与不具有拘
束力仅属建议性质之决议有间…」等语，应系指该等决议具有「确认
法定预算之授权仍然存在」的效力，尚非谓行政院即须受立法院之反
对决议拘束而无持异见之余地；解释理由书就此所为之表述，恐易引
致误解，应有澄清之必要。其次，多数通过之解释理由似认为立法院
若进而制定要求兴建特定电厂的「个别性法律」，尚非宪法所不许。
惟公法学理上固未禁止「措施性法律」之存在，但对所谓之「个案性
法律」（Einzellfallgesetz）仍多所质疑；解释理由就此是否混同
「措施法」与「个案法」之概念，恐有检讨的余地。尤其，立法者虽
得制定措施性法律，但不得因而侵及行政权之核心领域；故在未受理
案件并依权力分立原则审查该等立法之具体内容以前，本席以为其合
宪性恐不应遽予肯认。因此，立法院固得就兴建或停建核电厂事宜制
定措施性法律加以规范，但其具体规范内容之合宪性，仍应有受规范
审查检证控制之余地。
本案自大法官受理审查后即已备受关注，争议不断；值此政治对立情
绪稍见缓和的时刻，至盼各界能理智而冷静地倾听本件解释所要传达
的讯息。为表明本席参与作成此项解释的法理确信，爰提出协同意见
如上。
协同意见书 大法官 戴东雄
本席就多数大法官通过之解释文，固表赞同；惟就解释理由书部分内
容之论断，犹认有补充阐明之处，为资明确，爰提出协同意见书如左：
一 预算制度乃行政部门实现其施政方针并经立法部门参与决策之宪法建
制。对预算之审议及执行之监督，立法机关之权限与职责，因各国宪
法建制不同而有差异。依我国现行预算法之明文规定，立法院对预算
执行之监督，仅限于预算法第二十二条关于超过五千万元预备金之动
支，应先送立法院备查；以及预算法第六十一条有关中央主计机关应
将各机关执行岁出分配预算之重要事项考核报告送立法院备查。
二 法定预算及行政法规之执行，均属行政部门之职责，其间区别在于：
赋予行政机关执行权限之法规，其所规范之构成要件具备，即产生一
定之法律效果，若法律本身无决策裁量或选择裁量之授权，该管机关
即有义务为符合该当法律效果之行为。立法院通过之法定预算属于对
国家机关岁出、岁入及未来承诺之授权规范（参照预算法第六条至第
八条），其规范效力在于设定预算执行机关得动支之上限额度与动支
目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序并受决算
程序及审计机关之监督。关于岁入之执行仍须依据各种税法、公共债
务法等相关规定，始有实现可能。关于法定预算之岁出部分，则属预
估性质，不足时可由行政院提出追加（参照预算法第七十九条）；经
费如有剩余，除经行政院核准得转入下一会计年度者外，应即停止使
用（参照预算法第七十二条及第七十四条）；其遇有特殊事故，尚得
裁减经费（参照预算法第七十一条）、调整收支（参照预算法第八十
七条），凡此皆足认法定预算之是否执行与如何执行，行政院享有裁
量之空间。至国营事业机构之资产投资预算或其他受市场法则影响之
附属单位预算，乃私经济行政之一环，因经营策略或市场因素而改变
，其执行内容应有较大之裁量空间，更无疑义（参照预算法第八十八
条及第九十条）。是法定预算之执行，除预算法有明文之限制规定外
，主管机关依其合义务性之裁量，决定法定预算中某一项目不执行或
停止执行，尚不能遽指为违宪或违法，其是否为法之所许，仍应视具
体情形而定，此为解释理由书所谓「执行预算之弹性」。
三 法定预算之执行，各机关应遵照预算法之规定办理，至于有无执行之
义务，须视具体情形而定。例如维持法定机关正常运作及履行其法定
职务之经费（法定经费），若停止执行，将影响机关之存续，故行政
机关有执行之义务（参照预算法第五条第一项第三款）。反之，法定
预算如属于国营事业机构之资产投资预算，乃私经济行政之一环，其
是否执行，须考虑经营策略或市场因素，故除涉及变更施政方针或重
要政策者外，各事业机构有相当大之执行弹性。至其因法定预算之停
止执行具有变更施政方针或重要政策之作用者，须经立法院之参与，
而所谓「立法院之参与」，依本解释文所载，系指：「应本行政院对
立法院负责之宪法意旨暨尊重立法院参与国家重要事项之决策权，依
照宪法增修条文第三条及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院
院长或有关部会首长适时向立法院提出报告并备质询。」
四 前述执行法定预算之弹性，并非行政机关得自行任意选择执行之项目
，尚须顾及法定预算乃经立法院通过具备规范效力之事实。所谓法定
预算之「规范效力」，依解释理由书所载：「在于设定预算执行机关
得动支之上限额度与动支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之
会计与执行程序、并受决算程序及审计机关之监督」，以及「预算法
规中有关执行岁出分配预算应分期逐级考核执行状况并将考核报告送
立法院备查（参照预算法第六十一条），执行预算时各机关、各政事
及计划或业务科目间经费流用之明文禁止（参照同法第六十二条），
又各机关执行计划预算未达全年度百分之九十者，相关主管人员依规
定议处（参照八十九年八月三日行政院修正发布之行政院暨所属各机
关计划预算执行考核奖惩作业要点），凡此均属监督执行预算之机制
，贯彻财政纪律之要求。」又依解释理由书所载：「法定预算皆限于
一定会计年度」，故法定预算之规范效力亦仅限立法院审议通过之会
计年度，依预算法第七十二条规定，会计年度结束后，其经费未使用
者，应即停止使用，并此指明。
五 本院释字第三九一号解释，系针对预算案之审议方式，作成解释，虽
曾论列预算案与法律案性质之不同，并未否定法定预算之拘束力，仅
阐明立法机关通过之预算案，拘束之对象非一般人民而为国家机关，
故据释字第三九一号无法得出行政机关不问支出之性质为何，均有权
停止执行法定预算。又预算法虽无停止执行法定预算之禁止规定，亦
不得遽谓行政机关可任意不执行预算。惟主管机关依职权停止法定预
算中部分支出项目之执行，如解释文所示，亦不当然构成违宪或违法
，而应分别视情况而定。
六 宪法增修条文第三条第二项第二款规定：「行政院对于立法院决议之
法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，
于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。立法院对行政院移
请复议案，应于送达十五日内作成决议。如为休会期间，立法院应于
七日内自行集会，并于开议十五日内作成决议。复议案逾期未决议者
，原决议失效。复议时，如经全体立法委员二分之一以上决议维持原
案，行政院应即接受该决议。」从而行政院对立法院决议通过之预算
案，如认窒碍难行而不欲按其内容执行时，于预算案公布为法定预算
前，自应依上开宪法增修条文复议程序处理。惟本件行政院声请释宪
案之目标，系已经立法院通过，总统公布成为法定预算，故本件属于
法定预算之执行问题，而与上开宪法增修条文复议程序无关。至宪法
增修条文第三条第二项第二款所设之复议程序，系宪法赋予行政院之
权限，行政院有考虑之余地；原则上，行政院有两种途径可以选择：
（一）自信其政策正确，必然得到民众之支持，而主动提出复议，以
维护其政策。如经立法院复议而行政院失败时，行政院应即接受该决
议（已废止之宪法第五十七条第三款规定：接受该决议或辞职）。（
二）行政院如认为因立法院删减特定政策或其中一项目之工程预算过
多，无法以该项法定预算达到预期之成果时，祇好放弃该政策或该项
目而不执行法定预算。例如行政院就栖兰山设立国家公园之预算被立
法院删减成只剩四分之一，而无法达到国家公园之水平时，行政院祇
好不执行该仅剩四分之一之法定预算，放弃设立栖兰山国家公园，以
免兴建一不象样之国家公园，而遭人民批评。又如法定预算非可归责
于行政院之因素而迁延工程之进行时期，致市场因素变动，设备费增
加。此时行政院认为因情势变更，非追加预算，无法竟其功，且从评
估投资经营成本效益，已不符整体社会之利益，而选择停止执行法定
预算，不再兴建，并负起相关政策成败之责任（释字第三九一号解释
参照）。例如探勘油井，国际油价下滑，如继续探勘，非追加预算不
可，且经营上已无经济效益。此时，立法院能否主动决议强制行政院
继续探勘油井？尤其立法院因无法主动决议追加预算（参照宪法第七
十条），故宜采取否定说，方符行政权与立法权分立之原则；否则立
法院与行政院之责任归属又要混淆不清。总之，行政院如遇有立法院
通过之预算案不合其意（通常是预算被删除或删减），而行政院又想
贯彻其政策时，则可依上开宪法规定向立法院提出复议，此为宪法设
立预算案复议程序制度之目的所在。
七 本件所关核能电厂预算案通过之后，立法院于八十五年五月二十四日
第三届第一会期第十五次会议，以变更行政院重要政策，依当时适用
之宪法第五十七条第二款规定，决议废止核能电厂兴建计划，进行中
之工程立即停工并停止动支预算，嗣行政院于同年六月十二日，亦以
不同意重要政策变更而移请立法院复议。可见基于本件核能电厂之兴
建对储备能源、环境生态、产业关连之影响，并考虑经费支出之庞大
，以及一旦停止执行，善后处理之复杂性，应认系国家重要政策之变
更，固无疑问；惟民主政治为民意政治，总统或立法委员任期届满即
应改选，乃实现民意政治之途径。总统候选人于竞选时提出政见，获
选民支持而当选，自有推行其承诺之政治上义务，从而总统经由其任
命之行政院院长，变更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，
毋乃民主宪政运作之常规。惟任何施政方针或重要政策之改变仍应遵
循宪法秩序所赖以维系之权力制衡设计，以及法律所定之相关程序。
盖基于法治国原则，纵令实质正当亦不可取代形式合法。宪法第五十
七条即属行政与立法两权相互制衡之设计，其中同条第二款关于重要
政策，立法院决议变更及行政院移请复议之规定，虽经民国八十六年
七月二十一日修正公布之宪法增修条文删除，但有关该立法院对行政
院之制衡方式于宪法增修条文第三条第二项第三款以不信任案规定予
以取代，而宪法第五十七条之其他制衡规定基本上仍分列于增修条文
第三条第二项第一款及第二款。故公布于民国八十八年一月二十九日
之立法院职权行使法第十六条，仍就行政院每一会期应向立法院提出
施政方针及施政报告之程序加以规定，同法第十七条则定有：「行政
院遇有重要事项发生，或施政方针变更时，行政院院长或有关部会首
长应向立法院院会提出报告，并备质询。前项情事发生时，如有立法
委员提议，三十人以上联署或附议，亦得邀请行政院院长或有关部会
首长应向立法院院会报告，并备质询。」所谓施政方针变更则包括政
党轮替后重要政策改变在内。针对所发生之重要事项或重要政策之改
变，除其应修改法律者自须向立法院提出法律修正案，其应修改或新
颁命令者应予发布并须送置于立法院外，上开条文复课予行政院向立
法院报告并备质询之义务。行政院为履行此项报告义务，于依宪法第
五十八条第二项规定，提出于行政院会议议决后，始能向立法院院会
进行报告及备询程序。立法院职权行使法第十七条虽规定行政院对立
法院有报告之义务，但未明文应于「事前」为之，况同条第二项规定
，立法院经委员提议亦得主动邀请行政院向立法院报告，可知上开行
政院向立法院报告之义务并非必须于事前为之，是本件解释理由书所
载「…报告因情况紧急或或不能于事前预知者外，均应事前为之。」
即有不妥。就本案事实而言，有关核能电厂之法定预算，行政院会议
于八十九年十月二十七日决议停止执行，行政院院长于同年同月三十
一日遭立法院抵制而未能完成报告程序，惟相关规定既未要求事先报
告，则本件停止预算之执行处理程序尚不违反前开宪法及法律之规定
。
八 行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条第二项第一款
及立法院职权行使法第十七条向立法院提出报告之后，若获多数立法
委员之支持，基于代议民主之宪政原理，自可贯彻其政策之实施。若
立法院听取报告后，作成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更
之异议，具有确认法定预算效力之作用，而此处所谓「法定预算之效
力」，系指解释理由书所载：「设定预算执行机关得动支之上限额度
与动支目的、课予执行机关必须遵循预算法规定之会计与执行程序、
并受决算程序及审计机关之监督」。依此意旨，尚无法推论出行政院
重要政策之变更须经立法院之同意，盖依本院释字第三九一号解释之
意旨，立法院就预算案之审议，不得涉及施政计划内容之变动与调整
，故应视立法院决议之内容，由各有关机关选择适当途径解决。
九 行政院提出前述报告后，倘立法院作成反对或其他决议，应视其决议
内容，由各有关机关选择适当途径解决：行政院同意接受立法院多数
意见继续执行法定预算，或由行政院与立法院朝野党团协商达成解决
方案。于不能协商达成解决方案时，各有关机关应循宪法现有机制为
适当之处理，诸如：（一）行政院院长以重要政策或施政方针未获立
法院支持，其施政欠缺民主正当性又无从实现总统之付托，自行辞职
以示负责；惟行政院院长亦得鉴于核四建厂计划自推动以来，社会经
济及国际情势已发生重大变迁，经组成「核四再评估委员会」审慎评
估后，以「不建核四不会缺电」、「具体可行的核四替代方案」、「
核废料是万年无解的难题」、「核灾万一发生危机处理堪忧」、「核
四合约中止损失尚可忍受」、「永续发展台湾经济逐渐建立非核家园
」等六项理由，决定停止兴建核能电厂，以符合宪法对人民生存权之
保障，并深信能获得多数人民之支持，而选择坚持其政策主张，依本
院释字第三九一号解释意旨，负政策成败之责任。（二）立法院依宪
法增修条文第三条第二项第三款对行政院院长提出不信任案，使其去
职（不信任案一旦通过，立法院可能遭受解散，则朝野党派正可藉此
改选机会，直接诉诸民意，此亦为代议民主制度下解决重大政治冲突
习见之途径）。（三）立法院依宪法第六十三条通过能源法案及其他
相关法案。
一○ 总之，本件为行政院停止执行法定预算与立法院发生适用宪法之争
议。根据我国现行宪法规定，预算之提案专属于行法院（参照宪法
第五十八条、第五十九条），立法院无此权限。又立法院对于行法
院所提出之预算，不得为增加之支出，此为宪法第七十条所明定。
因此，立法院对预算案之权限与法律案不同，仅能以预算删减权监
督行政院不可以滥用预算提案权，做出与民众利益违背的政策；或
防止行政院浮滥编列预算，而为不必要之浪费，此经本院释字第二
六四号解释阐释在案。又依宪法第五十七条第二款规定，立法院原
可透过决议移请行政院变更重要政策之方式，行使参与预算决策之
权。惟此款规定现已改为由立法院对行政院主动提出不信任案（宪
法增修条文第三条第二项第三款），故立法院已无主动决议移请行
政院变更政策之权限，行政院也无机会依该项款规定行使复议程序
。本件预算自拟编、先前之停止执行，以迄再执行之复议，虽经立
法院参与决议，惟于现行宪法之规定下，行政院再次停止执行，宪
法所提供立法机关得参予决策之相同机会，除提出相关法律案外，
为提出不信任案。重要政策已制定成法定预算之一部分，与非属国
家重要政策变更之单纯预算变动有别。其变更固然须经立法院之参
与，惟所谓立法院之参与，尚不得涉及施政计划内容之变动与调整
，否则易导致政策成败无所归属，责任政治难以建立，有违行政权
与立法权分立，各本所司之制衡原理。此释宪意旨经本院释字第三
九一号解释阐释在案，因此，在该号之解释未为变更以前，各机关
仍应受其拘束（参照释字第一八五号解释），并此指明，爰提出协
同意见书如上。
协同意见书 大法官 黄越钦
本件关于声请统一解释法律部分，多数大法官意见认应不予受理，本席表示赞同
。对于声请解释宪法部分，在结论方面本席虽对多数意见表示赞同，但在论证方面略
嫌不足，爰提出协同意见书，说明如下：
一、预算案经行政院提出于立法院审议通过及公布之后，即成为法定预算，形式与法
律相当而属于特殊类型法律之一种，本院释字第三九一号解释称之为措施性法律
。法定预算具有法律规范效力，不但对行政机关，对立法机关亦有其拘束力。对
行政机关而言，预算为其施政计划之具体实现，预算之执行乃其权限与职责，行
政部门并无拒绝执行法定预算之宪法法源依据；对立法机关而言，宪法赋予立法
机关审议预算之权乃是赋予一项「决策参与任务」（Mitwirkungsbefugnis） ，
不仅是权利也是义务，立法机关对于宪法赋予之权限，既不得再授权，也不得放
弃。无宪法的授权，国会不得将此权限扩张或限缩（参照本院释字第三九一号解
释）。在外国宪法法院判例中，有国会立法预先授权行政部门对预算中某部分之
执行得自由裁量，免于国会审查，而经宣判为立法机关违宪之事例（参见奥地利
宪法法院判例，19. 12. 1962, VfGH G1/ 62,G2/62）。
二、惟施政计划已制成法定预算者，行政院并非不得因应实际状况适度予以改变或停
止执行。但应在宪法秩序之内，循适当规范践行法定程序始得为之。按预算在编
列之际只是建立在预测之基础上，是对未来发展作预估，不能也不必与未来事实
完全相符，因此预算之拘束力并非毫无弹性。法律对行政机关预算的执行因此赋
予若干裁量权（例如预算法第七十一条、第八十七条等），但极为有限。至于行
政机关如因其施政计划或施政方针改变，而对法定预算不予执行，则已不复为预
算法规范之范畴，而应循宪法程序为之，即至少应以等同于法律位阶之程序（例
如循立法程序制定相关法律）或高于法律位阶之程序（例如循修宪程序或透过公
民投票），始得对法定预算之拘束力予以废弃或排除而重新编制，否则国会与行
政机关双方即违反宪法中对预算「共同协力完成」之预算高权（Budgethoheit）
原则。尤其对行政机关而言，未经国会审议即宣布停止或不执行预算，已与「依
法行政」原则有所不符。
三、一般经常性预算具有「年度性」，即以一年为执行之期限，惟基于政府「给付行
政」广泛之目标，并非一切施政计划均能在一年内完成，尤其现代国家越来越多
涉及私经济活动，以中长期预算（例如政府投资能源、通讯、交通等工程）取得
资源与劳务，遂行国家功能、满足行政上服务之需要，此种情形为计划型资本支
出。行政部门对此种预算支出，不但有相当范围之裁量权，甚且负有裁量义务。
按相对于经常预算有「年度性」，即以一年为限，计划型资本支出则为行政部门
之财政计划，往往跨越一年以上，系一种财政计划之中长期预算，通常具有政治
计划之意义，两者有显著不同：
（一）资本型之预算，尤其计划型资本支出，乃系国家为从事私经济行为所编制之预
算〔注一〕（参见德国预算法第六十五条）。
（二）计划型资本支出系跨年度预算，不但不可能在一个会计年度中完成，甚且不可
能在一个国会任期内完成，故系以「现在」政府与国会决议，拘束「未来」政
府与国会〔注二〕。
（三）由于行政部门对计划型资本支出之盈亏负责，因此不但有权对成本效益与风险
予以评估，甚至有义务对该项预算支出是否继续，加以考虑（预算法第六章第
八十五条以下）。本件台○核四厂兴建计划之预算，系国家从事私经济行为之
计划型资本支出，行政部门对其负盈亏责任。依预算法第五十八条之规定，附
属单位预算所列固定资产之建设、改良、扩充，应考虑投资计划之成本与效益
。因此行政部门不但有权对成本效益与风险予以评估，甚至有义务对该项预算
支出是否继续，加以考虑。有关成本效益与风险评估，现行「中央政府附属单
位预算执行要点」及「国营事业固定资产投资计划编制评估要点」有所规定，
依上开两项要点评估结果，对法定预算停止执行者已达二十件以上，行政机关
原非不得据此主张已为评估，并停止该项预算之执行。然而目的在使成本效益
与风险评估「客观化」之上开要点，却仅由行政院自行订定，而未送请立法机
关审查，有关机关应秉本解释之意旨，尽速检讨改进。
四、 民主政治之常轨为公职人员之选举与政党轮替，政党或公职候选人竞选时之政
见或政治主张，自有政策承诺之意义，不论总统候选人之政见或政党之主张，
在当选执政后，即可能成为施政计划或施政方针。惟一切施政计划非以预算之
方式无从具体落实，政见欲成为具体可行之政策，必须经过预算程序，可谓「
无预算即无施政」。新政府固然得接收一切原政府之施政成果，然基于政治责
任之考虑，于执政党轮替之际，新政府对原法定预算并非当然承受不可。
在计划型资本支出，其预算不能在一年内执行完毕，甚至不能在一个国会任期
内完成而跨越国会任期者，则新政府与新国会是否受原法定预算拘束而毫无改
变之权，即非无疑问。按预算既以对未来之预测为基础，政府对计划型资本支
出预算予以检讨，毋乃其职责所在，因此不但在于政党更迭或行政院改组时，
可能提出新的施政计划，即使并无此类情况，行政部门亦非不得改变施政计划
。于此情形，「国会预算高权」之重要性愈形显著，盖跨越任期之国会控制权
能，并非前国会之延续，亦非前国会之授权，而是基于主权在民之原则，受全
民之付托，而直接来自宪法之授权〔注三〕，为国会之固有权。行政部门于此
情形下，欲以新施政计划改变原法定预算，仍须经过国会之参与、审查与监督
，始符合宪法之基本精神。
本件核能电厂之兴建，在执政党轮替后，行政部门并非不得提出不同之施政方
针，改变原法定预算之执行。但衡量其对储备能源、环境生态、产业关连之影
响、经费支出之庞大，以及停止执行善后处理之复杂性，影响国计民生极为深
远，应认系属国家重要政策之变更，构成宪法第六十三条重大事项，基于对国
会预算高权之尊重，应依宪法第六十三条之规定践行法定程序，始符宪法之精
神。
五、宪法赋予国会参与预算决策任务之预算高权，尚包括：
（一）执行监督权，以确保预算之贯彻。
如民国八十九年十二月六日修正之预算法第四十一条第三项：各部门投资或经
营之其他事业及政府捐助之财团法人，每年应由各该主管机关就以前年度投资
或捐助之效益评估，并入决算办理后，分别编制营运及资金运用计划送立法院
。预算法第五十四条第一项第二款：新兴资本支出及新增计划，须俟本年度预
算完成审议程序后始得动支。但依第八十八条规定办理或经立法院同意者，不
在此限。
（二）决算审计权，以维护财政纪律。
如决算法第二十六条及第二十七条，立法院有权对审计长所提出之中央政府总
预算审查报告，审议有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等
事项。民国八十九年十二月十三日修正之决算法第二十六条之一，审计长应对
立法院提出政府半年结算报告。国家预算乃是对行政部门施政所提供之财政资
源，不论行政部门基于何种理由所发生之负债，最后无非仍由政府预算对其亏
损予以填补（预算法第八十五条），行政部门并无于政府预算外担负债务之负
债能力〔注四〕。重大建设工程之停止所引起之庞大亏损，欲由行政部门以法
律规定外之其他方法弥盖，或转嫁于公营事业之消费大众，不仅于预算法无据
，抑且将对宪政制度中国会之预算参与决策权，以及行政、立法对预算共同协
力完成之预算高权造成严重之斲伤。
〔注一〕Fischer-Menshausen, Herbert: Mittelfristige Finanzplanung und
Haushaltrecht, in: Heinz Haller（Hrsg.）, Probleme der Haushalts-
und Finazplanung, Berlin 1969, S. 56-57, 62.
〔注二〕Boekenfoerde, Ernst-W.: Die Organisationsgewalt im Bereich der
Regierung, Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Berlin 1964, Planung zwischen Regierung und Parlament
, in: Der Staat 1972, S. 480 ff.; Christian Bruenner: Politisher
Planung im Parlamentarlischen Regierungssystem, Wien New York 1978
, S. 283 ff.
〔注三〕Maunz Theodor: Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch,. 20 Aufl.,
Muenchen 1975; Maunz-Duerig-Herzog, Grundgesetze, Kommentar zu Art
39, S. 14 ff.; Mangoldt-Klein, Grundgesetz, Bd II, S. 899-901;
Kelsen, Staatsrecht, S. 179.
〔注四〕Karl Wenger: Ansaetze zur inhaltlichen Determinierung
nichthoheitlicher Verwaltungshandlungen im neuen
Bundeshaushaltsrecht, OeHW 1987, S.1ff.; Otto Kotzaurek,
Finanzschuld oder Verwaltungsschuld?, OeHW 1977, S. 73 ff.
协同意见书 大法官 王泽鉴
一、本件释宪案之声请、受理及解释，具有重大宪政意义。关于行政院得否因重要政
策变更而停止执行法定预算，宪法未设明文，而对本院释字第三九一号解释意旨
又有不同之诠释。是本件解释应不尽在于论断行政院决议停止兴建核能第四发电
厂，并停止执行相关预算是否违宪违法，更在于本诸现行宪法规定、责任政治及
行政权与立法权分立之制衡原理，建构一套因执政党更替或政府改组变更施政方
针或重要政策所应遵循的宪法程序。
二、法定预算关于岁出部分属于预估之授权性质，法律既规定有执行之弹性，故主管
机关不执行或停止执行法定预算，并非当然违宪或违法，应视个别情况而定。法
定预算如为预算法第五条第一项第三款规定之法定经费，例如攸关宪法机关或其
他法定机关之存续，主管机关擅自不执行或停止执行而影响公务机关法定职务正
常运作时，将抵触该宪法或该法律有关组织或行使职务之规定，而造成违宪或违
法之结果。如法定预算属于国营事业机构之资产投资预算或其他市场法则影响之
公务预算，乃私经济行政之一环，除法律别有规定外，因经营策略或市场因素之
改变，主管机关对该营业收支之估计、投资计划成本效益之分析以及营业盈亏之
考虑等等，直接负有经营监督与成败之责任。又预算法第四条依财源不同而分为
普通基金与特种基金；特种基金又依任务属性不同，而分为单位预算与附属单位
预算。是此种法定预算之执行与否，行政院应有较大之选择空间，其依负责之态
度，决定具体个案或其中一项目之法定预算不执行或停止执行，尚不能遽指为违
宪或违法。
三、本件解释的主要意旨系在确立一项宪法上基本原则：即行政院得因重要政策变更
而停止法定预算之执行。重要政策变更乃属宪法增修条文第三条第二项第一款施
政方针问题，其规范意义有二：（一）行政院院长或有关部会首长应适时向立法
院院会提出报告并备质询，立法委员得依立法院职权行使法第十七条第二项决议
，邀请行政院院长或部会首长提出报告，并备质询。（二）行政院在宪法上既得
因重要政策之变更而停止执行法定预算，其停止执行法定预算之效力，不因未适
时向立法院提出报告并备质询而受影响。本解释理由书谓：「若立法院于听取报
告后作成反对或其他决议，此一决议固属对政策变更之异议，实具有确认法定预
算效力之作用」，查其意旨，系谓法定预算仍属存在，非谓行政院停止执行法定
预算之决议当然失其效力，而负有执行相关预算之法律义务。
四、行政院院长或有关部会首长依前述宪法增修条文第三条及立法院职权行使法向立
法院提出报告，若立法院于听取其报告后作成反对或其他决议时，应如何处理，
解释文及解释理由书提出两个途径：一为依本解释意旨政党协商解决方案；一为
根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局。前者非属解释对象，所以特别指出，
旨在强调朝野协商亦属处理宪政争议之重要机制。关于后者，解释理由列举四种
可供选择之途径：（一）、行政院同意接受立法院多数意见，继续执行法定预算
；（二）、行政院院长以重要政策或施政方针未获立法院支持，自行辞职以示负
责；（三）、立法院依宪法增修条文第三条第二项第三款对行政院长提出不信任
案；（四）、立法院自行通过兴建电厂之相关法案。
五、应特别指出者，本件解释意旨系认前述四种选择，乃现行宪法所提供之机制，行
政院院长得接受立法院之决议或自行辞职，然此乃行政院院长自行判断选择之政
治责任问题，并非立法院之反对决议所具之宪法上效力。盖诚如解释理由书所云
，立法院于听取行政院报告后所作成的决议，仅属对政策变更之异议，此项异议
应不具对行政院院长应为接受该决议或自行辞职之强制拘束力。就现行宪法规定
、责任政治及行政权与立法权分立之制衡原理言，立法院不同意行政院重要政策
变更之决议，亦不应具有强制行政院必须接受或辞职之效力，其理由有四：（一
）宪法第五十七条第二款关于「立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决
议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院
复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该
决议或辞职」之规定，业经中华民国八十六年七月二十一日修正公布之宪法增修
条文所删除；（二）宪法增修条文第三条第二项第二款虽有行政院应即接受该决
议之规定，然此系针对行政院对于立法院决议之法律案、预算案或条约案，而本
件系关于行政院施政方针或重要政策变更，应无适用之余地；（三）重要政策变
更乃属施政方针，应由行政院院长自行判断是否接受立法院之决议或自行辞职，
始符责任政治之宪政原理；（四）本诸立法院和行政院制衡机制，立法院得制定
相关法律，而使行政院负有执行义务。立法院亦得提出不信任案，不信任案一旦
通过，立法院即可能遭受解散，则朝野党派正可藉此改选机会，直接诉诸民意。
诚如解释理由书所云，此实为代议民主制度下解决重大政治冲突习见之途径。
部分不同意见书 大法官 施文森
多数意见认为在代议民主之宪政制度下，经由预算之审议，立法机关对国家政策
之实现及施政计划之形成有参与决策权，并谓核四预算涉及国家重要政策，其变动与
非属国家重要政策之单纯预算变动，显然有别，行政院院长或有关部会首长应适时向
立法院提出报告及备质询，立法院亦有听取之义务，本席表示赞同。惟多数意见所持
之法理有欠一贯与周延，其结论亦有失大法官职司释宪应有之立场，按：
一、宪法第五十七条为增修条文第三条所取代后，立法院对于行政院之重要政策不赞
同时，已无主动以决议移请行政院变更之权，故于增修条文下，立法院不同意行
政院单方面停止核四预算之执行，又不依增修条文第三条第二项第三款之规定提
出不信任案或另行通过兴建电厂之相关法律时，乃发生行政院停止执行法定预算
与立法院如何贯彻监督与落实参与决策权之争议。而释宪之目的及释宪者之权限
，系就宪法未有明文规定而发生之宪政争议，依照宪法意旨与基本原理原则，补
充宪法规定不足之阙漏，以为纷争解决之依据，而非扮演意见咨询者之角色，对
相关机关提供不具拘束力之建言。
二、多数意见基于立法者之决策参与权，除依行政、立法分权制衡之宪政法理指明行
政院负有向立法院报告并备询之义务外，对于经行政院向立法院报告后，立法院
对于行政院停止执行核四预算之报告作成反对或其他决议者，于解释文指出：「
应视决议之内容，由各有关机关……根据宪法现有机制选择适当途径解决僵局」
，解释理由并就此「适当途径」提出四项建议供有关机关选择，即（一）行政院
与立法院朝野党团协商、（二）行政院院长辞职、（三）立法院提出不信任案及
（四）个别立法。此四者中，前二者属于经由政治途径解决之领域；后二者属于
立法者依宪法本得行使之权限。无论对于何者，其实行与否，相关机关知之甚详
，何劳多数意见为之提醒，况本件争议即系相关机关舍此不由所发生，问题关键
实在于行政院片面停止执行法定预算时，立法院如何贯彻其当初通过此项预算之
意旨，以及立法院除提出不信任案及法律案外，于增修条文下是否仍有其他制衡
机制存在？多数意见仅谓行政院应向立法院报告，至于报告之后续效果与责任归
属则未为进一步厘清，等于将问题推回立法及行政机关，对于引发本件释宪争议
之解决并无帮助。
三、解释理由中既谓：「若立法院于听取报告后作成反对或其他决议，此一决议……
具有确认法定预算效力之作用，与不具有拘束力仅属建议性质之决议有间。」其
所称确认法定预算之拘束力究何所指？多数意见并未叙明。实则，依宪法增修条
文第三条第二项第二款规定，行政院对于立法院通过之预算案认有窒碍难行时，
得于预算案公布成为法定预算前，移请立法院复议，复议经决议维持原案，行政
院院长应即接受该决议。此一宪法条文已明文宣示立法权与行政权之互动关系，
即宪法所设复议程序在于赋予行政院有变更立法院已通过之预算案之机会，立法
院所为复议决议无论系维持原案或有所变更，对于行政院均有拘束之效力，其意
在使具有民意基础之立法院负起终局之政治责任，此为宪法依民主政治代议制度
之法理所设计之制衡机制，亦与宪法第六十三条立法院有议决预算案及国家重要
事项权限之规定相呼应，至于公布后之法定预算，对于行政院之拘束效力当更甚
于尚未公布前之预算案，其变更尤无排除该款适用之理。是故，依多数意见于法
定预算之执行有重大变更时行政院应向立法院报告及备询，立法院并有听取之义
务，此亦为行政院变更法定预算取得民主正当性之程序建制，立法院于听取报告
后作成之反对或其他决议，本质上类同经决议维持原案之预算复议案，对于行政
院有拘束力，应依宪法增修条文第三条第二项第二款规定：「行政院院长应即接
受该决议」。
四、经前述程序后，若行政院仍得无视立法院之决议，而单方决定预算执行与否，不
仅使宪法有关分权制衡及预算案复议之制度设计，形同具文，亦使多数意见所为
行政院应向立法院报告，以保障立法院对于国家重大事项决策参与权之美意落空
，失却其实质意义。多数意见既明言立法院之反对决议具确认法定预算之效力，
行政院院长只有接受决议一途，要无其他选项可资代替，此可从宪法第五十七条
第三款原有「或辞职」之规定，业经增修条文第三条第二项第二款删除即可得知
，行政院院长不能再以辞职规避或运用其他途径推迟法定预算之执行，如此方符
前开增修条文所确立民意政治下分权制衡之法理，并得据以解决本件之争议，避
免政治风暴持续扩大。
大法官职司释宪，其首要功能厥为于宪法纷争中依据宪法之意旨，毅然作出终局
合宪或违宪之明确释示，增补宪法规定之不足，使全国各级政府机关与人民知所
遵行。大法官于过去五百一十九号解释中，对于合宪与否多予指明，例外附带提
示系争法令如何修正，多数意见于本号解释中，似别创一格，仅就程序事项加以论述
，对于问题核心之权限争议，竟以相关机关原无争议之事项提供建言，难免答非所问
、舍本逐末。多数意见于理由之结尾又谓：「究系采取何种途径，则属各有关机关应
抉择之问题，非本院所能越俎代庖予以解释之事项。」无异确认本件争议属政治问题
之范畴，一切回归原点。本席基于良知及对宪法之确信，爰提部分不同意见如上。
部分不同意见书 大法官 董翔飞
一、宪法权限争议应循分权制衡机制解决
本件行政院声请释宪主旨系因其自行决议停止执行兴建核四电厂预算与立法院职
权之行使适用宪法发生权限争议，自应循宪政结构、分权原理以及两院间之权限关系
寻找答案。行政、立法两院乃我国宪法上之重要机关，并位于权力核心领域，有关两
院之权限及相互制衡关系，原宪法第五十七条及增修条文第三条第二项均有周详之设
计，即行政院依下列规定，对立法院负责：行政院有向立法院提出施政方针及施政报
告之责，立法委员在开会时有向行政院院长及各部会首长质询之权；行政院对于立法
院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于决议
案送达行政院十日内移请立法院复议，立法院并应于十五日内作成决议，逾期未议决
者，原决议失效，复议时如经全体立法委员二分之一以上决议维持原案，行政院院长
应即接受该决议；立法院得经全体立法委员三分之一以上联署，对行政院院长提出不
信任案，如经全体立法委员二分之一以上赞成，行政院院长应于十日内提出辞职，并
得同时呈请总统解散立法院。解释文及解释理由既已肯认上开规定「行政院有向立法
院提出施政方针及施政报告之责」，乃行政院对立法院负责之主要宪法条款，停止执
行核四电厂法定预算亦属国家政策之变更，且系宪法第六十三条「立法院得议决之国
家其他重要事项」以及立法院职权行使法第十七条所称之「重要事项发生及施政方针
变更」，则不论依照上开任一条款之规定，行政院院长均有向立法院提出报告，并备
质询，藉以争取立法院多数认同与支持，以践行宪法应尽之义务至为明显，而本案已
经两度复议定案，并执行有年，行政院藉所谓政党更迭或政党政纲为由，径自片面决
议停止执行，已明显违反宪法既定程序，未尽其应尽之宪法义务，行政院此种越过宪
法「先斩不奏」的违宪行为，竟不见解释文为「违宪」之宣示，甚至连「程序瑕疵」
亦未出现，仅以「自属国家重要政策之变更，仍须尽速补行上开程序」轻描淡写一语
带过，不免予人有「高举轻放」之感。
二、 紧急命令尚须获得立法院追认，国家重要政策变更，岂能不经国会同意
按总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故所发布之紧急
命令，尚且须于十日内送交立法院予以追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失
效。而一个没有民意基础但须对立法院负责的行政院院长，竟可不依宪法及相关法律
规定程序向立法院报告征询立法院同意，即可拒不执行涉及国家政策之法定预算，如
此拒不履行宪法义务之行为尚不构成违宪，无异是默认行政院有不遵守宪法的特权。
行政院既可不遵循宪政程序片面决定废弃核能电厂法定预算，同样亦可推及其他法定
预算甚或一般法律，苟如此，行政权岂非变成独大，而宪法秩序所赖以维系的分权制
衡机制，势将瓦解无存。
三、 行政院负责的对象为立法院而非总统
总统、行政院院长在我国宪政架构中，分别扮演国家元首与国家最高行政首长角
色，并各有一定的功能与权限，宪法赋予总统的职权大多属于元首权的范围，如戒严
权、紧急命令权、赦免权，且须经由行政院院会的决议始得行使，行政院院长为国家
最高行政首长，依据宪法第五十五条第一项规定，由总统提名经立法院同意任命，增
修条文第三条虽将其改由总统单独任命，但行政院院长对立法院负责之规定，始终没
有改变，从表面上看，总统似乎可以径行任命，但依政党政治理论，及本院释字第三
八七号解释意旨观之，总统则必须任命受立法院多数党团欢迎之人物，否则很难走进
立法院大门，可见总统有权任命行政院院长是一回事，总统候选人于竞选期间提出之
政见可否经由其任命之行政院院长落实其竞选诺言，则又未必尽然，依议会政治经验
，总统任命之行政院院长不一定与其同一个政党，即使同属一个政党，也不一定理念
相同，尤其与在野党组成的联合政府即更明显，是解释理由所言「总统候选人于竞选
时提出政见，获选民支持而当选，自得推行其竞选承诺，从而总统经由其任命之行政
院院长，变更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常态」，
是否「毋乃政党政治之常态」容有斟酌余地，其后虽有「惟无论执政党更替或行政院
改组，任何施政方针或重要政策之改变仍应遵循宪法秩序所赖以维系之权力制衡设计
，以及法律所定之相关程序」补述，但总觉有欠妥适，或有被断章取义之虞，本院释
字第三九一号解释文中「预算案与法律案性质不同」一词，原系指「尚不得比照审议
法律案之方式逐条逐句增删修改」而言，但却被声请机关断章引用，并作为停止执行
法定预算之有力依据，能不慎乎。
四、协商解决非解决宪政争议妥适途径
司法解释贵在依循宪法原理厘清宪政争议，予声请者乃至全国人民明确答案，俾
有所遵循。解释文末段「由各有关机关依本解释意旨，协商解决方案或根据宪法现有
机制选择适当途径解决僵局」，而所谓适当途径，解释理由书所列诸项，其中除由行
政院接受立法院不同意决议，继续执行兴建核四电厂计划为唯一选择外，余如（一）
行政院院长以主要政策未获立法院支持为由自动请辞，（二）由立法院提出不信任案
迫使行政院院长去职，以及（三）由立法院通过兴建电厂之相关法案等，则均非宪法
或法律规范之必然，而以上这些选项性质上已涉及政治问题，本属立法、行政固有之
职权，何时辞职，什么时候倒阁，毋庸大法官解释，本可自行斟酌。基于司法自制，
政治性问题司法权本不宜轻易介入，否则真的就有越俎代庖之嫌。
宪政僵局如何打开，端赖司法解释，而本号解释竟以「朝野党团协商解决」退回
相关机关，如果朝野协商真能解决宪政上的僵持，又何必有劳大法官解释，本席鉴于
解释文诸多论点尚待商榷，解释结果稍嫌软弱，并欠明确，期期以为不然，爰提出部
分不同意见如上。
不同意见书 大法官 刘铁铮
基于宪法上主权在民、权力分立以及制衡关系等原则，特别是宪法增修条文第三
条第二项第二款有关复议规定之同一法理，本席认为行政院决议停止执行涉及国家重
大政策法定预算之释宪案，应为如下之解释：
「因施政方针或重要政策变更涉及法定预算之停止执行时，应本行政院对立法院
负责之宪法意旨暨尊重立法院参与国家重要事项之决策权，依照宪法增修条文第三条
第二项及立法院职权行使法第十七条规定，由行政院院长或有关部会首长适时向立法
院提出报告并备质询。引起本件释宪案争议之行政院会议决议，仍须尽速补行上开程
序。其由行政院提议为前述报告者，立法院有听取之义务，行政院提出前述报告后，
其政策变更若获得多数立法委员明示或默示之支持，先前停止相关预算之执行，即可
贯彻实施。『倘立法院作成反对决议，行政院院长应即接受该决议』。」兹说明理由
如后：
一、宪法第二条规定中华民国主权属于国民全体，与宪法第一条规定中华民国为民有
、民治、民享之民主共和国，均系强调国民主权与主权在民之原则。国家权力直
接来自人民，只是权力的行使，则透过民意代表监督政府各机关为之，即所谓民
主政治、民意政治。申言之，人民藉选举国会议员而参与国家政策意见之作成，
并透过选举、罢免、任期制以监督人民之代表，并使其最终对人民负责。宪法第
六十二条及第六十三条分别规定，「立法院为国家最高立法机关，由人民选举之
立法委员组织之，代表人民行使立法权」；「立法院有议决法律案、预算案、戒
严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权」。即揭示立
法院藉由上述职权之行使，代表人民参与国家重要政策之形成及重要事项之决定
，以落实民意政治、实践主权在民之宪法意旨。是立法院在上述权限上，即享有
权力行使之民主正当性。
二、权力分立可谓民主国家建构宪法所依据之基本原则，我国宪法实系以行政、立法
两权互动为核心，在此基础上所建筑之权力分立与制衡关系之体制，此一核心互
动关系最具体表现者厥为宪法第五十七条，现为宪法增修条文第三条第二项所取
代。依后者之规定，首揭行政院对立法院负责之大原则，继则详列各种相互制衡
之机制。此即第一款规定，行政院施政报告之责与立法院质询之权；第二款规定
：「行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，
得经总统之核可……移请立法院复议。……复议时，如经全体立法委员二分之一
以上决议维持原案，行政院院长应即接受该决议」；第三款规定，立法院得对行
政院院长提出不信任案及总统解散立法院之权。
按预算制度乃行政部门实现其施政方针，落实各种政策，并经立法部门参与审查
及决议之宪法建制，预算案经立法院审议通过及总统公布后为法定预算，形式与
法律案、条约案相当，在宪法上也是与法律案、条约案并列一款，效力应无轩轾
，三种议案，经立法院议决后，若未经行政院移请复议或复议而未成功，经总统
公布施行后，国家机关即应遵守，俾符法治国原则。纵国家总预算金额庞大，预
算项目包罗万象，难以精准把握执行，而应保有若干弹性，此故吾人所可了解，
预算法也有若干合理之规定。但涉及国家重大政策之法定预算，若谓行政院亦可
以窒碍难行或政策变更之理由，单独决议停止此项法定预算之执行，则宪法明文
规定之复议制度岂不等同虚设？今后对窒碍难行之预算案，行政院根本不必事先
提出复议，纵提出而未成功，亦属毫无影响，只要事后经行政院会议议决停止执
行即可。若然，则立法院代表人民行使之国家政策参与形成权-审议预算案，岂
非成为有名无实之宪法规定，权力分立与制衡关系之宪法原则，必也被破坏无遗
。
三、宪法增修条文第三条第二项第二款对立法院议决之法律「案」、预算「案」、条
约「案」，行政院若认为窒碍难行时，尚设有复议制度，请求立法院重行考虑，
改变决议，已如上述，则对已经行政院院长副署、总统明令公布之具有拘束力之
「法律」、「预算」、「条约」，若事后因情事变迁，行政院认为有窒碍难行时
，依照举轻以明重之法理，岂非更应尊重立法院，依照宪法增修条文第三条第二
项第二款复议规定之意旨，基于同一法理，应向立法院报告并备质询以寻求其支
持（事实上对法律或条约之修正与废止，更是必须送立法院审议，经立法院通过
、总统公布，始能发生效力；亦即必须遵循与原先「制定、审议」过程相同之宪
法程序）。此时，若立法院明示或默示同意行政院停止执行涉及国家重大政策之
法定预算时，固无问题；然若立法院决议反对时，其效果应等同复议失败，依前
引宪法增修条文之明文，行政院院长应即接受该决议，继续执行该项预算，别无
其他选择。宪法增修条文第三条变更宪法第五十七条复议失败，行政院院长「应
即接受」或「辞职」之规定，为「应即接受」，系为确保政局之安定，避免形成
两院僵局而久延不决，虽不免牺牲行政院院长之志节或责任政治之真谛，然却可
贯彻民主政治之原则，并维护宪政秩序之安定。
至若行政院院长基于其他原因，自行辞职以示负责时，固无不可，然此并非宪法
义务之辞职，与依宪法第五十七条不接受立法院决议即须辞职，乃属宪法义务之
辞职，截然有别。宪法第五十七条所以规定行政院院长可在接受与辞职间作一选
择，乃系因行政院院长纵不接受立法院之决议而辞职，立法院依宪法第五十五条
仍保有同意权以制衡新提名之行政院院长，即可贯彻立法院之决议；现行宪法增
修条文因取消立法院之阁揆同意权，故规定行政院院长仅能接受立法院之决议而
无其他选择。是以立法院作出反对决议后，行政院院长纵自行辞职（非宪法义务
之辞职），新任命之行政院院长也必须接受立法院决议，方能贯彻行政院对立法
院负责之宪法明文，并达成维持政局稳定，避免形成宪政僵局之宪法意旨。故单
纯建议并认为行政院院长自行辞职，以示负责，即可化解此一宪法争议，而不首
先确认行政院院长有应即接受立法院决议之宪法义务，无疑是本末倒置、缘木求
鱼，丝毫无助于此宪政僵局之消除。
或有谓宪法第五十七条第二款有关立法院主动移请行政院变更政策之权已遭冻结
，而由增修条文第三条第二项第三款之立法院得提出不信任案规定取代，故行政
院至立法院报告后，立法院若欲表示反对意见，仅有提出不信任案一途。对此本
席仍难加以赞同。首先，姑不论本案乃系涉及重要政策之法定预算执行与否之问
题，并非单纯之重要政策变更问题；而不信任案规定，亦非专为取代立法院政策
变更权而设，其实为宪法冻结立法院对行政院院长任命同意权之折衷产物。再者
，立法院政策变更权遭到冻结，在宪政之实际运作上并非重要，盖立法院对行政
院所提出之政策亦非仅有提出不信任案之单一控制方式，立法院仍可藉由预算审
议，或于法律中明定某项政策应经立法院决议（即所谓「立法否决」，台湾地区
与大陆地区人民关系条例第九十五条参照），而对行政院提出之政策加以控制之
可能。更有甚者，现仍有效适用之宪法第六十三条，即明文规定：「立法院有议
决法律案、预算案……及『国家其他重要事项』之权」，故立法院虽因宪法第五
十七条遭到冻结而无法「主动」移请行政院变更其政策；然依据宪法第六十三条
之明文，其仍保有「被动」审议决定行政院所提出之重要事项（包括：重要政策
）之权力。
另须加以说明者，采取与复议同一之法理解决目前所面临之宪政僵局，若立法院
仍决议反对行政院变更涉及重要政策之法定预算之执行时，该决议亦绝非宪法第
七十条，立法院不得为增加支出之提议之情形可比，此观诸该项法定预算早经行
政院提出、立法院议决、总统公布而「存在」，并非「从无到有」之事实自明。
至若采取此一解决途径，即有立法院为行政院设定施政方针，强制行政院执行其
不欲施行之政策之疑虑，然初不论立法院是否果不可为行政院设定施政方针或强
制行政院执行其不欲施行之政策（例如：透过宪法第六十三条议决国家其他重要
事项之权，甚或制定所谓措施性法律），此所涉及者乃系变更早经立法院决议之
「既有」政策之问题；系行政院向立法院负责之问题；系立法院代表人民参与政
策制订过程之问题。若吾人接受立法院对于任何行政院所欲施行或不欲施行之政
策，均无参与决定权的看法，则宪法权力分立、权力制衡、民意政治之诸项原则
岂非沦为空谈，行政权独大而立法权衰弱之情形亦非不能想象。
退一步言，纵肯认立法院仅得藉由提出不信任案以解决目前之宪政僵局，然吾人
若对于国会解散重行改选之结果详加分析，仍可左证行政院对立法院负责，行政
院对立法院所作出之反对决议仅能接受之结论，乃宪法当然之解释。盖立法院改
选之结果，若仍由目前之在野党获得多数席次，则行政院当无理由再对立法院之
反对决议表示异议；然纵由目前执政党获得多数之席次，行政院亦仅系因能笃定
获得多数同党立法委员之支持，而能贯彻其决定，并非谓行政院可无视立法院前
揭权能，而有自行片面决定变更法定预算或其他重要政策之行政裁量权。是故，
对于本件解释案件所由生之争议，立法院是否提出不信任案，乃系立法院是否行
使其宪法所赋予权限之问题，立法委员自有其行使职权之衡量标准；然其与本案
解释之目标，行政院决议停止执行涉及重大政策之法定预算，经向立法院报告后
，不获立法院同意，究竟发生何种效力，根本系不同之两个问题，不应混为一谈
。
最后本席必须指出，本件解释之核心问题，即行政院补行相关报告程序后，立法
院若仍持异议而为反对决议时，该反对决议之效力问题，多数意见对此闪烁其辞
，未能提出明确之解释，实有未尽全功之憾。换言之，多数意见虽已表明立法院
反对决议应具有一定之拘束力，然其结论却又提出包括协商、辞职、不信任及立
法在内之种种解决方式。姑不论此一解释在逻辑上是否合理一贯，即就有关机关
是否有遵照多数意见所示途径办理之义务而论，恐亦有所疑义；盖立法院是否立
法与是否提出不信任案，本为立法院得自由选择与裁量之事项，非释宪机关所得
过问。然纵有关机关依据多数意见之指示，实行其他解决途径，于其仍不能获得
一致之共识而形成僵局时（例如：协商不成或行政院院长辞职，而继任之行政院
院长仍采取和前任院长相同之政策）究应如何处理？恐一切又回到现行争议之原
点，徒然浪费国家有限之资源。职是之故，对于立法院作成反对决议之效力问题
，释宪机关实有不可回避之解释义务。此时若宪法本身未有明文可供遵循，释宪
机关自当本于宪法相关条文之意旨、依循民主宪政之基本原则及宪法法理明确地
为宪政僵局指引明路，此方为增进人民福祉、维护宪法秩序，回复宪政常态运作
，导引社会发展之正道，爰为此不同意见书如上。
抄行政院声请书 中华民国八十九年十一月十日
台八十九规字第三二二四二号
受文者：司法院
主 旨：为本院决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，适用宪法发生疑义，并
与立法院行使职权，发生适用宪法之争议，及本院适用法律与立法院适用同
一法律所持之见解有异，请 贵院解释惠复。
说 明：
一、 依据中华民国八十九年十一月八日本院第二七○八次会议决议办理。
二、 检附「解释宪法声请书」及「统一解释声请书」各一份。
院长 张 俊 雄
解释宪法声请书
为行政院决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，与立法院行使职权，发生
适用宪法之争议，并引发适用宪法发生疑义，特声请解释。
壹、声请解释宪法之目的
一、宪法第五十三条规定：「行政院为国家最高行政机关」，宪法增修条文第三条第
二项第一款（中华民国八十九年四月二十五日修正公布）规定，行政院有向立法
院提出施政方针及施政报告之责。本院既为宪法所定之最高行政机关，自有订定
关于国计民生等公共事务之施政方针，并为顺应国际潮流、考虑国家永续发展等
因素，对已拟定之施政计划作必要修正之权限。核能四厂（以下简称核四）既经
本院审慎评估决议同意经济部建议停止兴建，并以建立非核家园作为日后施政方
向，实无逾越宪法赋予本院之权限。
二、预算案具有立法机关批准行政机关年度施政计划之性质，业经贵院释字第三九一
号解释在案，其解释理由书并指明「预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即
法律系对不特定人（包括政府机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定
，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其
正常运作及执行各项施政计划所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者
规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种
……是立法机关审议预算案具有批准行政措施即年度施政计划之性质……」，故
本院编列预算经立法院审议通过，并经总统公布后，取得执行之授权，实质上为
行政行为之一种，与法律案性质不同。兹因前经立法院审议通过预算之核四计划
自推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，本院考虑我国核废料处理情形、核
能安全、先进国家非核化之趋势及经济部提出有更符合公益之替代方案等因素，
基于行政权与立法权分立之宪政原理，从政策上决定停止兴建核四，并配合政策
变更而停止核四预算之执行，揆诸贵院首开解释，具合宪性与正当性。
三、讵立法院于本（八十九）年十一月七日依该院亲民党党团之提案，认「行政部门
忽略其『依法行政』的基本职责，一再以各种方式规避其执行法律的责任，甚而
拒绝执行法律！不仅是法治社会中极坏的示范，更是公然违法失职！立法院就行
政院院长蔑视法律、违法失职之行径，函请监察院予以弹劾惩处，以为儆戒。」
该院并据以作成决议：「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法
律、违法失职之行为，予以依法纠弹」（附件一）。依前述之说明，立法院上开
决议，有违前揭宪法赋予本院之职掌及释字第三九一号解释之意旨。
贰、疑义之性质与经过及涉及之宪法条文
一、本声请案之提出，系因本院依法为停止兴建核四并停止执行相关预算之决议，适
用前揭宪法第五十三条及增修条文第三条第二项第一款规定发生疑义，并与立法
院行使职权，发生适用宪法之争议，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项
第一款之规定，向 贵院声请解释。
二、八十三年七月十二日立法院通过兴建核四相关预算，八十五年五月二十四日立法
院院会决议，立即废止所有核能电厂兴建计划案，本院乃于同年六月十二日依宪
法相关规定，移请立法院复议，案经立法院于同年十月十八日决议：「原决议不
予维持」，核四预算因而得以继续执行。惟时至今日，本院经审慎评估、通盘考
量我国核废料处理情形、核能安全、先进国家非核化之趋势、有更符合公益之替
代方案及为国家永续发展等因素，核四计划不宜再续予维持，爰提经本院第二七
○六次会议通过停止继续兴建核四（附件二）。
三、讵立法院亲民党党团提案认「司法院释字第三九一号解释文，曾提及『预算不等
同法律』，行政院竟遽以断章取义，倡言行政院可径以判断预算案之执行与否。
盖预算案非仅由立法机关『形式上的批准许可』，而是其内容作『实质上的审议
』，而非对行政机关动支国库的『概括授权』。是故预算案不能仅视之为『行政
行为』，而更应视为『法律行为』，预算案既获立法院决议通过，即视同为法律
案，行政机关均应一体遵行，怠无疑义。」该院并据以作成决议：「函请监察院
就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法律、违法失职之行为，予以依法纠弹
。」
四、依宪法第六十三条规定，立法院固有审议预算案之权，惟该项审议仅具有立法机
关批准行政机关年度施政计划之性质；复依宪法第五十三条、宪法增修条文第三
条第二项第一款规定及司法院释字第三九一号解释所揭示责任政治之意旨，并基
于行政权与立法权分立之宪政原理，本院当有政策决定之权。故于总统改选内阁
改组后，鉴于过去评估核四计划所依据之基础与数据已有改变，经通盘审慎评估
，政策上决定必须停止兴建核四，经立法院通过之相关预算已无继续执行之必要
，因而经本院会议决议停止继续兴建。
五、综上所述，立法院上开决议认该院依宪法第六十三条规定议决之预算，课以本院
完全执行之义务，与本院行使职权适用前揭宪法第五十三条及增修条文第三条第
二项第一款发生疑义，并因之与立法院行使职权，发生适用宪法之争议。
参、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解
一、核四继续兴建与否属本院政策得决定之事项
依司法院释字第三号解释，「我国宪法依据孙中山先生创立中华民国之遗教而制
定，载在前言。依宪法第五十三条（行政）、第六十二条（立法）、第七十七条
（司法）、第八十三条（考试）、第九十条（监察）等规定，建置五院。本宪法
原始赋予之职权，各于所掌范围内，为国家最高机关独立行使职权相互平等，初
无轩轾」。复依宪法第五十三条规定「行政院为国家最高行政机关」，宪法增修
条文第三条第二项第一款亦规定，行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之
责，本院既为国家最高行政机关，依照贵院上开解释意旨，自当独立行使行政权
，并负政策成败责任。本质上，核四继续兴建与否，乃属行政权之施政范畴，应
由本院决定。况行政部门具有较佳之科学与技术上之知识及配备，就核能电厂之
构造分析、风险调查、危险防止等因素进行评估，并作成较为周延之裁量与判断
。
再者，为增进人民福祉及公共利益，施政计划于必要时加以修正、调整，符合事
物之本质，属于本院之职权。准此，本院为顺应国际潮流、考虑国家永续发展等
因素，认核四不宜继续兴建，爰决定变更施政计划，停止核四之兴建，并未逾越
行政权之界限，不生违宪情事。
依照权力分立之原理，立法权固得监督行政权，但不得径行决定或变更施政计划
内容，司法院释字第三九一号解释指出：「……盖就被移动增加或追加原预算之
项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归属，责
任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为宪法所
不许。」即明白揭示此一旨趣，本院及立法院自当遵守。
二、预算案与法律案性质不同
依司法院释字第三九一号解释，预算案与法律案性质不同。该号解释系针对立法
委员于审议总预算中，是否可以比照审议法律案之方式，逐条逐句增删修改之疑
义，作出否定之解释，且于解释理由书中叙明：「预算案亦有其特殊性而与法律
案不同：法律案无论关系院或立法委员皆有提案权，预算案则祇许行政院提出，
此其一；法律案之提出及审议并无时程之限制，预算案则因关系政府整体年度之
收支，须在一定期间内完成立法程序，故提案及审议皆有其时限，此其二；除此
之外，预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府
机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规
范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划
所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持
续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种」，足见预算案乃行政部门在
一定会计年度内，为执行政策所拟定之财政行为准则，不应视同为法律案。
三、 法定预算之拘束力有一定范围
基于行政权与立法权分立之宪政原理，预算案之提出与执行属行政部门之职权，
预算案之审议属立法院之职权，权责分明。依宪法第五十九条、预算法第二条、
第二十八条、第三十条、第三十一条及第三十二条之规定，政府机关依其施政方
针、施政计划、拟定政策内容、推估概算，依一定法定程序编列预算案后送立法
院审议，经立法院审议通过后，行政部门获得执行之授权，故预算系行政权基于
施政需要而来，自得因政策之变更而调整。详言之，预算在岁出部分，系规范动
支费用之上限，仅具授权效力，与法律之拘束力有所不同，其拘束力在于不得超
过法定预算数额动支经费，并非不容许行政部门因情事变更或政策变更而缩减或
停止预算之执行。司法院释字第三九一号解释文「……盖就被移动增加或追加原
预算之项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归
属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为
宪法所不许。」足资左证。
四、预算之停止执行，法无明文禁止，实务上不乏先例
预算之性质既系授权行政部门在法定预算所定之数额内动支经费，而非课以行政
部门必须将法定预算全数执行完毕之义务，因而预算法及其他法律，对于行政部
门停止执行法定预算，并无禁止之明文规定。复依决算法第十三条、第十五条第
三项及第二十三条等之相关规定，预算因撙节或停止执行所产生之剩余，亦属法
之所许，过去数十年亦有法定预算遇确实窒碍难行、更符合公益之替代方案或情
事变更等情形，而停止执行若干国营事业资本支出计划之案例，如台○公司林口
－深澳电厂供煤系统工程计划（七十五－八十年度）、中○公司高厂第四低硫燃
油炼制工场计划（七十九－八十三年度）、台○公司高屏电厂竹门分厂更新工程
计划（七十九－八十三年度）、台○公司澎湖发电厂第九－十部机发电工程计划
（八十－八十三年度）、中○公司北部油轮码头输储设备兴建计划（八十二－八
十六年度）及合○金库新总库大楼新建工程（八十八年度）等（附件三）。本院
基于上开原则及先例，并考虑我国核废料处理情形、核能安全及先进国家非核化
之趋势等因素，决议停建核四并停止执行相关预算，不生违反法律或侵越立法权
之问题。
五、 停止兴建核四并停止执行相关预算，具有政策上之正当理由
核四计划自六十九年五月二十七日推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，国
际绿色思潮澎湃发展，七十五年四月二十六日车诺比核能电厂发生辐射外泄事故
后，更激发国际反核浪潮，减、废核能发电成为先进国家之趋势，而国内环保意
识亦已觉苏，让台湾成为永续发展之绿色硅岛，已成为国人追求目标。
经济部鉴于核四计划自推动以来，社会经济情势已发生重大变迁，过去评估所依
据之基础与数据或有改变，爰于本年六月十六日成立「核四再评估委员会」，就
核四存废之议题进行讨论，并依其讨论结果，于本年九月三十日向本院建议停建
核四，并提出替代方案（附件四）。
本院经通盘审慎考虑并提经本院第二七○六次会议讨论后，基于（一）不建核四
不会缺电。（二）具体可行之核四替代方案。（三）核废料是万年无解之难题。
（四）核灾万一发生危机处理堪忧。（五）核四合约中止损失尚可忍受。（六）
永续发展台湾经济逐渐建立非核家园等理由，决议停建核四。
肆、关系文件之名称及件数
一、立法院第四届第四会期第十二次会议议事录
二、中华民国八十九年十月二十七日行政院第二七○六次会议议事录。
三、国营事业计划型资本支出停办情形表。
四、经济部八十九年九月三十日经（八九）秘字第八九三三六九八七号函及附件。
五、中华民国八十九年十一月八日行政院第二七○八次会议议事录。
六、相关法规条文。
（本声请书附件略）
统一解释声请书
为行政院依据法定职权，决议停止兴建核能四厂并停止执行相关预算，与立法院适用
法律所持之见解有异，特声请统一解释。
壹、声请统一解释之目的
本院基于法定权责决议停止兴建核能四厂（以下简称核四），符合预算法相关规
定，惟立法院于中华民国八十九年十一月七日通过决议，认本院停止兴建核四，
不顾立法院于八十五年已作成之兴建决议，有违法失职情事，两院适用法律所持
见解发生歧异，爰声请统一解释，以确认本院决议停止兴建核四，从而停止执行
核四预算之合法性。
贰、法律或命令见解发生歧异之经过及涉及之法律或命令条文
一、法律或命令见解发生歧异之经过
（一）八十三年七月十二日立法院通过兴建核四相关预算，八十五年五月二十四日立
法院院会决议，立即废止所有核能电厂兴建计划案，本院乃于同年六月十二日
依宪法相关规定，移请立法院复议，案经立法院于同年十月十八日决议：「原
决议不予维持」，核四预算因而得以继续执行。惟时至今日，本院经经济部建
议停止兴建核四（附件一）后，审慎评估、通盘考虑我国核废料处理情形、核
能安全、先进国家非核化之趋势、有更符合公益之替代方案及为国家永续发展
等因素，认核四计划不宜再续予维持，爰提经本院第二七○六次会议通过停止
继续兴建核四（附件二）。
（二）讵立法院亲民党党团提案认「司法院释字第三九一号解释文，曾提及『预算不
等同法律』，行政院竟遽以断章取义，倡言行政院可径以判断预算案之执行与
否。盖预算案非仅由立法机关『形式上的批准许可』，而是其内容作『实质上
的审议』，而非对行政机关动支国库的『概括授权』。是故预算案不能仅视之
为『行政行为』，而更应视为『法律行为』，预算案既获立法院决议通过，即
视同为法律案，行政机关均应一体遵行，怠无疑义。」该院并据以作成决议：
「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人员蔑视法律、违法失职之行为
，予以依法纠弹」（附件三）。
（三）查预算法、决算法及审计法相关法律规定，对于行政部门停止执行法定预算，
并无禁止之明文。惟立法院认预算案既经该院依宪法第六十三条决议通过，即
视同法律案，本院院长前开行为有蔑视法律、违法失职之情事，因与本院就职
权上适用预算法所持见解有异，爰声请统一解释。
二、涉及之法律或命令条文
（一）本声请案之提出，系因本院依法停止兴建核四并停止执行相关预算，经立法院
决议，本院宣布停建核四并停止执行相关预算，系属规避执行法律之责任，违
法失职，与本院适用预算法之见解有异，爰依司法院大法官审理案件法第七条
第一项第一款之规定，向贵院声请解释。
（二）按预算法第二条规定：「预算经立法程序而公布者，称法定预算」，本院认为
，法定预算仅属立法院批准行政院年度施政计划之性质，其法律效果在于就岁
出预算授权行政机关在法定预算所定之时期、目的与最高数额范围内动支经费
，不生拘束行政机关必须完全执行之义务，此观诸预算法第四章「预算之执行
」及第六章「附属单位预算」之规定自明。惟立法院亲民党党团认「行政部门
忽略其『依法行政』的基本职责，一再以各种方式规避其执行法律的责任，甚
而拒绝执行法律！不仅是法治社会中极坏的示范，更是公然违法失职！立法院
就行政院院长蔑视法律、违法失职之行径，函请监察院予以弹劾惩处，以为儆
戒。」该院并据以作成决议：「函请监察院就行政院院长张俊雄及相关失职人
员蔑视法律、违法失职之行为，予以依法纠弹」，与本院适用预算法上揭规定
之见解发生歧异，为此特声请对法定预算之性质及前揭预算法规定为统一解释
。参、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解
一、预算案与法律案性质不同
依司法院释字第三九一号解释，预算案与法律案性质不同。该号解释系针对立法
委员于审议总预算中，是否可以比照审议法律案之方式，逐条逐句增删修改之疑
义，作出否定之解释，且于解释理由书中叙明：「预算案亦有其特殊性而与法律
案不同：法律案无论关系院或立法委员皆有提案权，预算案则祇许行政院提出，
此其一；法律案之提出及审议并无时程之限制，预算案则因关系政府整体年度之
收支，须在一定期间内完成立法程序，故提案及审议皆有其时限，此其二；除此
之外，预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府
机关与一般人民）之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规
范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划
所须之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持
续性完全不同，故预算案实质上为行政行为之一种」，足见预算案乃行政部门在
一定会计年度内，为执行政策所拟定之财政行为准则，不应视同为法律案。
二、 法定预算之拘束力有一定范围
基于行政权与立法权分立之宪政原理，预算案之提出与执行属行政部门之职权，
预算案之审议属立法院之职权，权责分明。依宪法第五十九条、预算法第二条、
第二十八条、第三十条、第三十一条及第三十二条之规定，政府机关依其施政方
针、施政计划、拟定政策内容、推估概算，依一定法定程序编列预算案后送立法
院审议，经立法院审议通过后，行政部门获得执行之授权，故预算系行政权基于
施政需要而来，自得因政策之变更而调整。详言之，预算在岁出部分，系规范动
支费用之上限，仅具授权效力，与法律之拘束力有所不同，其拘束力在于不得超
过法定预算数额动支经费，并非不容许行政部门因情事变更或政策变更而缩减或
停止预算之执行。司法院释字第三九一号解释文「……盖就被移动增加或追加原
预算之项目言，……复涉及施政计划内容之变动与调整，易导致政策成败无所归
属，责任政治难以建立，有违行政权与立法权分立，各本所司之制衡原理，应为
宪法所不许。」足资左证。
三、预算法等相关法律对行政部门停止执行法定预算并无禁止之明文
（一）预算之性质既系授权行政部门在法定预算所定之数额内动支经费，而非课予行
政部门必须将法定预算全数执行完毕之义务，因而预算法及其他相关法律，对
于行政部门停止执行法定预算，并无禁止之明文规定。至预算法第四章「预算
之执行」系有关预算执行之规范，仅在提供预算执行之相关程序规定，亦未课
予行政部门必须将法定预算全数执行完毕之义务。预算法第六十七条复规定：
「各机关重大工程之投资计划，超过五年未动用预算者，其预算应重行审查。
」准此，预算法允许各机关重大工程之投资计划，于五年内尚可斟酌衡量各项
情事，决定是否予以执行；纵令执行机关于五年内从未动支该笔预算，亦仅使
该笔法定预算之授权失效，从而如欲维持该预算，应由立法院重新审查而已。
就此观之，法定预算之停止执行，应为预算法所允许。
（二）依决算法第十三条、第十五条第三项及第二十三条等之相关规定，预算因撙节
或停止执行所产生之剩余，亦属法之所许。
四、预算之停止执行不乏先例
依过去案例，法定预算如有窒碍难行、更符合公益之替代方案或情事变更等情形
，亦多以停止预算执行之方式为之，如台○公司林口－深澳电厂供煤系统工程计
画（七十五－八十年度）、中○公司高厂第四低硫燃油炼制工场计划（七十九－
八十三年度）、台○公司高屏电厂竹门分厂更新工程计划（七十九－八十四年度
）、台○公司澎湖发电厂第九－十部机发电工程计划（八十－八十三年度）、中
油公司北部油轮码头输储设备兴建计划（八十二－八十六年度）及合○金库新总
库大楼新建工程（八十八年度）等（附件四）。
五、核四预算停止执行并无违反预算法
按核能四厂第一、二号机发电工程预算系台○公司之计划型资本支出预算，属附
属单位预算。其预算之编制、审议及执行，应依预算法第六章（第八十五条至第
九十条）规定办理。依预算法第八十五条规定，附属单位预算所列资产之建设、
改良、扩充，应考虑投资计划之成本与效益。有鉴于此，中央政府附属单位预算
执行要点第九点爰规定计划型资本支出，于年度进行中，如因财务状况欠佳，资
金来源无着，或因情势变迁，无法达成预期效益，或因其他原因，经详予检讨，
认为应予缓办或停办时，原计划系依相关规定送请本院经建会审议者，应项目报
由主管机关核转本院核定。本案经经济部成立「核四再评估委员会」，从能源政
策、产业政策及社会总成本等观点重新评估，并依评估结果，签报本院，经提第
二七○六次会议通过停止兴建，并无违反预算法。
肆、关系文件之名称及件数
一、经济部八十九年九月三十日经（八九）秘字第八九三三六九八七号函及附件。
二、中华民国八十九年十月二十七日行政院第二七○六次会议议事录。
三、立法院第四届第四会期第十二次会议议事录。
四、国营事业计划型资本支出停办情形表。
五、中华民国八十九年十一月八日行政院第二七○八次会议议事录。
六、相关法规条文。
（本声请书附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 57、58、63、70 条（36.01.01)
中华民国宪法增修条文 第 3 条（89.04.25)
立法院职权行使法 第 16、17 条（89.11.22)
司法院大法官审理案件法 第 5、7 条（82.02.03)
预算法 第 6～8、61、62 条（89.12.06)
行政院暨所属各机关计划预算执行考核奖惩作业要点 第 4 条
（89.08.03)