大法官解释618号
发布时间：2014-05-23 来源：
发文单位：司法院
解释字号：释字第618号
解释日期：民国 95 年 11 月 3 日
数据源：司法周刊 第 1312 期 1 版
司法院公报 第 49 卷 1 期 76-87 页
司法院大法官解释续编（十九）第 436-450 页
考选周刊 第 1095 期 2 版
总统府公报 第 6719 号 151-172 页
法令月刊 第 57 卷 12 期 119-121 页
相关法条：中华民国宪法 第 18、23、7 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 10 条 ( 80.05.01 )
行政诉讼法 第 252 条 ( 87.10.28 )
司法院大法官审理案件法 第 8 条 ( 82.02.03 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 21 条 ( 89.12.20 )
解 释 文： 中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律
平等，为宪法第七条所明定。其依同法第十八条应考试服公职之权，在法
律上自亦应一律平等。惟此所谓平等，系指实质上之平等而言，立法机关
基于宪法之价值体系，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待
，本院释字第二○五号解释理由书足资参照。且其基于合理之区别对待而
以法律对人民基本权利所为之限制，亦应符合宪法第二十三条规定比例原
则之要求。中华民国八十年五月一日制定公布之宪法增修条文第十条（八
十六年七月二十一日修正公布改列为第十一条）规定：「自由地区与大陆
地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」
台湾地区与大陆地区人民关系条例（以下简称两岸关系条例），即为国家
统一前规范台湾地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务处理之特
别立法。
八十九年十二月二十日修正公布之两岸关系条例第二十一条第一项前
段规定，大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非在台湾地区设有户籍满
十年，不得担任公务人员部分，乃系基于公务人员经国家任用后，即与国
家发生公法上职务关系及忠诚义务，其职务之行使，涉及国家之公权力，
不仅应遵守法令，更应积极考虑国家整体利益，采取一切有利于国家之行
为与决策；并鉴于两岸目前仍处于分治与对立之状态，且政治、经济与社
会等体制具有重大之本质差异，为确保台湾地区安全、民众福祉暨维护自
由民主之宪政秩序，所为之特别规定，其目的洵属合理正当。基于原设籍
大陆地区人民设籍台湾地区未满十年者，对自由民主宪政体制认识与其他
台湾地区人民容有差异，故对其担任公务人员之资格与其他台湾地区人民
予以区别对待，亦属合理，与宪法第七条之平等原则及宪法增修条文第十
一条之意旨尚无违背。又系争规定限制原设籍大陆地区人民，须在台湾地
区设有户籍满十年，作为担任公务人员之要件，实乃考虑原设籍大陆地区
人民对自由民主宪政体制认识之差异，及融入台湾社会需经过适应期间，
且为使原设籍大陆地区人民于担任公务人员时普遍获得人民对其所行使公
权力之信赖，尤需有长时间之培养，系争规定以十年为期，其手段仍在必
要及合理之范围内，立法者就此所为之斟酌判断，尚无明显而重大之瑕疵
，难谓违反宪法第二十三条规定之比例原则。
理 由 书： 本件声请释宪之目标，关于两岸关系条例部分，乃声请宣告八十九年
十二月二十日修正公布之该条例第二十一条第一项前段规定违宪。该条例
第二十一条第一项前段系关于大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非在
台湾地区设有户籍满十年，不得登记为公职候选人、担任军公教或公营事
业机关（构）人员及组织政党等规定。惟影响本件原因案件之裁判结果者
仅其中限制担任公务人员部分，爰依本院释字第三七一号、第五七二号及
第五九○号解释之意旨，本件仅就该部分之规定是否违宪为审查，其余部
分不在本件解释范围内，合先叙明。
中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律
平等，为宪法第七条所明定。其依同法第十八条应考试服公职之权，在法
律上自亦应一律平等。惟此所谓平等，系指实质上之平等而言，立法机关
基于宪法之价值体系，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待
，本院释字第二○五号解释理由书足资参照。且其基于合理之区别对待而
以法律对人民基本权利所为之限制，亦应符合宪法第二十三条规定比例原
则之要求。惟两岸关系事务，涉及政治、经济与社会等诸多因素之考虑与
判断，对于代表多元民意及掌握充分信息之立法机关就此所为之决定，如
非具有明显之重大瑕疵，职司法律违宪审查之释宪机关即宜予以尊重。
八十年五月一日制定公布之宪法增修条文第十条（八十六年七月二十
一日修正公布改列为第十一条）规定：「自由地区与大陆地区间人民权利
义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」八十一年七月三
十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例即系依据上开宪法增修条
文之意旨所制定，为国家统一前规范台湾地区与大陆地区间人民权利义务
关系及其他事务处理之特别立法。八十九年十二月二十日修正公布之该条
例第二十一条第一项前段规定，大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非
在台湾地区设有户籍满十年，不得担任公务人员部分（与八十一年七月三
十一日制定公布之第二十一条规定相同），乃系基于公务人员经国家任用
后，即与国家发生公法上职务关系及忠诚义务，其职务之行使，涉及国家
之公权力，不仅应遵守法令，更应积极考虑国家整体利益，采取一切有利
于国家之行为与决策，并鉴于两岸目前仍处于分治与对立之状态，且政治
、经济与社会等体制具有重大之本质差异，为确保台湾地区安全、民众福
祉暨维护自由民主之宪政秩序，所为之特别规定，其目的洵属合理正当。
基于原设籍大陆地区人民设籍台湾地区未满十年者，对自由民主宪政体制
认识与其他台湾地区人民容有差异，故对其担任公务人员之资格与其他台
湾地区人民予以区别对待，亦属合理，与宪法第七条之平等原则及宪法增
修条文第十一条之意旨尚无违背。又系争规定限制原设籍大陆地区人民，
须在台湾地区设有户籍满十年，作为担任公务人员之要件，实乃考虑原设
籍大陆地区人民对自由民主宪政体制认识之差异，及融入台湾社会需经过
适应期间，且为使原设籍大陆地区人民于担任公务人员时普遍获得人民对
其所行使公权力之信赖，尤需有长时间之培养，若采逐案审查，非仅个人
主观意向与人格特质及维护自由民主宪政秩序之认同程度难以严密查核，
且徒增浩大之行政成本而难期正确与公平，则系争规定以十年为期，其手
段仍在必要及合理之范围内。至于何种公务人员之何种职务于两岸关系事
务中，足以影响台湾地区安全、民众福祉暨自由民主之宪政秩序，释宪机
关对于立法机关就此所为之决定，宜予以尊重，系争法律就此未作区分而
予以不同之限制，尚无明显而重大之瑕疵，难谓违反宪法第二十三条规定
之比例原则。
关于各级法院法官声请本院解释法律违宪事项应以本院释字第三七一
号解释为准，其声请程序准用司法院大法官审理案件法第八条第一项之规
定，业经本院释字第三七一号解释在案。本件声请法院系依本院释字第三
七一号解释意旨声请解释宪法（释宪声请书第三页贰、四参照）。是行政
诉讼法第二百五十二条规定，并非声请法院于原因案件之裁判上或本件声
请解释程序上所应适用之法律，故此一部分违宪审查之声请，依本院释字
第三七一号、第五七二号及第五九○号解释意旨，应不予受理。
大法官会议主席 大法官 翁岳生
大法官 王和雄
谢在全
赖英照
余雪明
曾有田
廖义男
徐璧湖
彭凤至
林子仪
许宗力
抄台北高等行政法院函
受文者：司法院
主 旨：检送本院第三庭释宪声请书暨附件（附件详如声请书伍所载）各乙份，请
鉴核。
说 明：一、依据 钧院释字第三七一号解释及「司法院大法官审理案件法」第八条
第一项规定办理。
二、本院于审理九十一年度诉字第二八六四号谢○梅与台北市政府人事处间
台湾地区与大陆地区人民关系条例行政诉讼事件时，认为行政诉讼法第
二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符部分，违反
司法院所为之违宪解释拘束力，应属无效，及台湾地区与大陆地区人民
关系条例第二十一条第一项前段之规定有违宪法第二十三条比例原则及
第七条平等原则之规定，应属无效。
三、前开本院受理之行政诉讼事件亟待审结，请惠予尽速处理前开释宪之声
请。
院 长 叶百修
台北高等行政法院第三庭释宪声请书
壹、声请释宪之目的
请钧院解释：
一、行政诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符部分，
违反司法院所为之违宪解释拘束力，应属无效。
二、台湾地区与大陆地区人民关系条例（下称「本条例」）第二十一条第一项前段规
定，以原始设籍地别作为基本人权差别待遇之分类基准，显然对于来自不同地域
之中华民国人民以立法歧视，不惟侵害人民工作权及服公职权等基本权利，肇致
人民无由透过自身努力超越该客观资格限制，形同种姓阶级制度，有违宪法第二
十三条比例原则及第七条平等原则之规定，应属无效。
贰、发生疑义之性质与经过
一、本院受理九十一年度诉字第二八六四号台湾地区与大陆地区人民关系条例事件，
原告谢○梅系于民国（下同）六十年四月八日出生于南京市，八十年十二月十三
日与台湾地区人民结婚，八十五年十月获准来台居留，并于八十七年十月二十九
日获准定居并设户籍登记于台北县，依宪法第三条规定为中华民国国民，依本条
例第二条第三款规定为台湾地区人民。嗣于九十年二月应九十年度初等考试笔试
及格录取，经行政院人事行政局分发至台北市士林区社子国民小学占书记职缺，
实务训练期满后由考试院核发考试及格证书，取得委任第一职等任用资格。惟台
北市政府人事处却于九十一年三月十二日以北市人壹字第○九一三○一○○七○
○号函，引据本条例第二十一条第一项规定，以原告原为大陆地区人民，在台设
籍未满十年，不得担任军公教或公营事业机关（构）人员为由，拒绝对原告办理
派代送审作业，并进而令原告离职，致原告依宪法第十五条保障之工作权及第十
八条保障之服公职权等基本权利受损，原告不服提起诉愿，经遭台北市政府九十
一年五月三十日府诉字第○九一○五八六三九○○号诉愿决定驳回，遂向本院提
起本件行政诉讼（九十一年度诉字第二八六四号）（附件一）。
二、查宪法为国家最高规范，法律抵触宪法者无效，宪法第七条规定：「中华民国人
民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等」，揭示我国宪法
上之平等原则，且关于人民基本权利之限制，宪法第二十三条亦规定：「以上各
条所列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或
增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」为比例原则在宪法上之体现。
故国家立法规范中华民国人民之权利，应符合平等原则及比例原则，不得恣意为
差别待遇或过度规制，否则依宪法第一百七十一条规定，该法律即属抵触宪法者
而无效。
三、按台湾地区与大陆地区人民关系条例第二条规定：「本条例用词，定义如左：…
…三、台湾地区人民：指在台湾地区设有户籍之人民。四、大陆地区人民：指在
大陆地区设有户籍之人民。」故本条例第二十一条第一项前段规定：「大陆地区
人民经许可进入台湾地区者，非在台湾设有户籍满十年，不得登记为公职候选人
、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」，即系以本国人民之原始
设籍地别作为差别待遇之标准，此种基于原籍地之立法歧视，不但于联合国「消
弭一切形式之种族歧视公约」（International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination ，我国于一九六六年三
月三十一日签署，一九七○年十一月十四日批准 )第一条第一项（附件二）即明
文将之定义为种族歧视之一种（相当于其中因 national origin 不同所为之歧
视），且悖于我国宪法第二十三条比例原则及第七条平等原则之规定，不论国际
法或宪法均将之视为应予消弭之歧视型态，本院乃生前述违宪疑义。
四、又行政诉讼法第二百五十二条明定最高行政法院法官始有权声请释宪之规定，系
就经司法院释字第三七一号解释应停止适用之部分，再重复制定违宪之法律，违
反违宪解释拘束力。本院依合理之确信，认该上开条文亦有抵触宪法之疑义，且
影响本院是否可以声请解释台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项
前段规定违宪，爰依司法院释字第三七一号解释意旨，合并声请解释宪法。
、声请解释宪法之理由
一、关于行政诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符，
违反司法院所为之违宪解释拘束力部分：
（一）按「宪法赋予大法官维护规范位阶及宪政秩序之重大职责。是司法院大法官依
司法院大法官审理案件法之规定，就宪法所为之解释，不问其系阐明宪法之真
义、解决适用宪法之争议、抑或审查法律是否违宪，均有拘束全国各机关及人
民之效力，业经本院释字第一八五号解释在案。立法院行使立法权时，虽有相
当广泛之自由形成空间，但不得逾越宪法规定及司法院所为之宪法解释，自不
待言。」业经司法院释字第四○五号解释在案，是以立法机关行使立法权时，
除应注意不得逾越宪法规定外，更不应忽视司法院所为之宪法解释，此为立法
机关为宪政机关之一的忠诚义务（附件三），除非经立法机关审慎考虑当时之
社会价值及法律制定之需要，认定被宣告违宪法律之规定内容，应与司法院违
宪解释，作不同之评价，而有重行制定同一规定法律之必要外，立法机关负有
遵循并努力维系宪政制度的正常运作之义务，自不应忽视或故意瘫痪钧院所为
先前宪法解释，此为违宪解释应具有之拘束力。是以若立法机关并未作审慎考
量，而系不经意之忽视，致未虑及钧院先前所为之宪法解释，而重复制定经钧
院宪法解释为违宪之法律，自属违宪之法律，至为明显。但重复制定之违宪法
律，仍具法律规范外表，并非当然无效之法律，更须经钧院大法官审查，以确
定重复制定之法律，与前经宣告无效之法律内容是否相同而违宪，合先叙明。
（二）钧院大法官于八十四年一月二十日关于各级法院法官是否有声请大法官为法令
违宪之权，作成释字第三七一号解释：「法官依据法律独立审判，宪法第八十
条定有明文，故依法公布施行之法律，法官应以其为审判之依据，不得认定法
律为违宪而径行拒绝适用。惟宪法之效力既高于法律，法官有优先遵守之义务
，法官于审理案件时，对于应适用之法律，依其合理之确信，认为有抵触宪法
之疑义者，自应许其先行声请解释宪法，以求解决。是遇有前述情形，各级法
院得以之为先决问题裁定停止诉讼程序，并提出客观上形成确信法律为违宪之
具体理由，声请本院大法官解释。司法院大法官审理案件法第五条第二项、第
三项之规定，与上开意旨不符部分，应停止适用。」盖解释时司法院大法官审
理案件法第五条第二项规定：「最高法院或行政法院（八十九年七月一日已改
制为最高行政法院）就其受理之案件，对所适用之法律或命令，确信有抵触宪
法之疑义时，得以裁定停止诉讼程序，声请大法官解释。」条文明定仅最高法
院或行政法院方得声请解释，各级法院法官则否。释字第三七一号解释作成后
，各级法院法官对所适用之法律有无抵触宪法发生疑义时，自得直接声请解释
，本号解释文所称「司法院大法官审理案件法……与上开意旨不符部分，应停
止适用」，依钧院大法官之宣告法律违宪之惯用用语，审理案件法第五条第二
项、第三项关于仅最高法院或行政法院法官得声请大法官解释宪法之规定，与
解释意旨不符部分，系属违宪。
（三）查八十七年十月二十八日修正公布增订之行政诉讼法第二百五十二条：「最高
行政法院就其受理事件，对所适用之法律，确信有抵触宪法之疑义时，得以裁
定停止诉讼程序，声请大法官解释。」之规定，除「最高法院或」及「或命令
」等文字外，与释字第三七一号解释宣告违宪之司法院大法官审理案件法第五
条第二项之文字全部相同，该条文之增订在释字第三七一号解释作成之后，则
行政诉讼法第二百五十二条之增订条文，显系违反违宪解释之拘束力。又依司
法院大法官审理案件法第五条第三项：「声请解释宪法不合前二项规定者，应
不受理。」之规定，足见声请大法官解释宪法系以法律有明文列举规定者为限
，而非各级法院实行概括受理，即采所谓宪法诉讼之「列举原则」则依「明示
其一，排除其他」之解释论，最高行政法院以外其他三所高等行政法院法官是
否有声请大法官释宪之权，即滋疑义。况行政诉讼法第二百五十二条系在释字
第三七一号解释后修正公布之法律，高等行政法院法官是否得忽略具有有效法
律外观之行政诉讼法第二百五十二条之规定，而径行适用钧院先前所为之释字
第三七一号解释，并据以声请大法官解释宪法，即生疑义。本院自有必要声请
钧院，宣告行政诉讼法第二百五十二条规定为违反宪法解释拘束力而重复制定
之违宪法律，回归释字第三七一号解释效力，确认高等行政法院法官于审理具
体案件时，对于应适用之法律，认为抵触宪法之疑义者，确有声请解释宪法之
权。
（四）再从立法经过观察，行政诉讼法第二百五十二条虽系司法院释字第三七一号解
释公布后因行政诉讼法之通盘修正而增订之条文，但此一条文系八十一年十月
八日司法院行政诉讼制度修正委员会第二五六次会议即最后一次会议在修正草
案第二次稿所增列（附件四），当时释字第三七一号解释尚未作成。该草案条
文嗣后仍经立法院审查会通过，依该审查会通过条文之司法院修正草案条文说
明第二点系记载「中央行政法院（法院名称已修改为最高行政法院）无论行上
诉审程序或第一审诉讼程序，均系终审，就其受理事件，对所适用之法律，确
信有抵触宪法之疑义时，如不得裁定停止诉讼程序，声请司法院大法官解释，
势须适用该有抵触宪法疑义之法律而为确定裁判。……」（附件五）可见审查
会通过之条文仅就终审法院法官之释宪声请而为规定，嗣该草案条文经配合删
除诉愿及行政诉讼双轨制规定，并将中央行政法院改称为最高行政法院而三读
通过，成为现行条文（附件六），并在释字第三七一号解释公布后，始于八十
七年十月二十八日修正公布。是从该条文修正草案立法过程以观，立法机关根
本未考虑到释字第三七一号解释已作成各级法院法官均得声请释宪之意旨，故
此一条文之增订，显非立法机关经过慎重考虑形成新评价之立法，而系其不经
意忽视释字第三七一号解释内容，重复制定经宪法解释为违宪之法律，请钧院
宣告行政诉讼法第二百五十二条之规定违反违宪解释拘束力，为违宪之法律。
二、关于台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定与宪法第二十
三条比例原则及第七条平等原则有违部分：
（一）台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，系侵害「台湾
地区人民」之权利，而非侵害「大陆地区人民」之权利：
１、按宪法第三条规定：「具有中华民国国籍者为中华民国国民」，次按本条
例第二条第三款规定：「台湾地区人民：指在台湾地区设有户籍之人民」
，本条例施行细则第四条第二项规定：「大陆地区人民许可进入台湾地区
定居，并设有户籍者，为台湾地区人民」，原告于八十七年十月二十九日
设户籍登记于台北县，此有台北县三重市第一户政事务所户籍誊本可稽，
原告依法属于「中华民国台湾地区人民」，系争法律所涉及者，乃「中华
民国台湾地区人民」之基本权利，而非「中华人民共和国」人民或「大陆
地区人民」之基本权利，亦非宪法增修条文第十一条规定「自由地区与大
陆地区『间』人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规
定」之情形，应予区别分明，故原告为中华民国国民，受中华民国宪法保
障，显无疑义。
２、本条例第二十一条第一项前段所规范者为本国人民，所限制者为「登记为
公职候选人、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」之权利
，限制标准为本国人民之原始设籍地，是属国际法上恶名昭彰之差别待遇
模式，其限制是否合于立宪基本原则，应受宪法第七条及第二十三条规定
之严格审查，非可遁入宪法增修条文第十一条中消声匿迹，方可保障我国
人民之基本权利。
（二）本院认为台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定违反「
比例原则」之理由：
１、按国家对人民基本权利之限制，不仅应符合宪法第二十三条要求之法律保
留原则，更以比例原则作为法律保留之界线，俾强调国家在进行基本权干
预时，不得为达目的而不择手段，应综合考虑目的之正当性、手段之必要
性及限制之妥当性，以免对于人民基本权造成过度侵害。
２、台湾地区与大陆地区人民关系条例之立法目的，乃基于「国家统一前，为
确保台湾地区安全与民众福祉，规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并
处理衍生之法律事件，特制定本条例」（本条例第一条参照），考虑海峡
两岸当前之政治敌对局势，在国家统一之前，自有特别立法规范两岸人民
权义之必要，目的上固有其正当性。然限制手段之选择，对目的之达成应
具有必要性，于有多种手段可达到目的时，应实行侵害最小之手段，始合
于比例原则。参照本条例第二十一条第一项前段规定：「大陆地区人民经
许可进入台湾地区者，非在台湾设有户籍满十年，不得登记为公职候选人
、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」，又施行细则第十
八条规定：「本条例第二十一条所称之军公教或公营事业不包括左列人员
：一、经中央目的事业主管机关核可受聘担任学术研究机构、专科以上学
校及戏剧学校之研究员、副研究员、助理研究员、讲座、客座教授、客座
副教授、客座助理教授、客座专家及客座教师。二、经济部及交通部所属
国营事业机关（构）之聘雇人员」，该规定之立法理由谓「鉴于大陆地区
人民长期处于中共控制之下，久未习惯民主政治生活，宜予相当期间之适
应，爰设本条规定」。原告参加公务人员初等考试笔试录取，分发台北市
社子小学人事单位占书记职缺，经台北市政府人事处认为不符于前开条例
之要件规定，要求原告离职，然以施行细则第十八条第一款之「研究员、
副研究员、助理研究员、讲座、客座教授、客座副教授、客座助理教授、
客座专家及客座教师」对台湾民众福祉影响重大人员，尚且不受设籍十年
「习惯民主政治生活」期间规范，显然该十年期间并非立法者认为担任公
职之必要条件，其中具有不同期间或条件之可容许性，执是之故，以设籍
十年期间为担任其他种类公职之单一条件，不分该等职务之性质、职等及
工作内容，规范手段上显然欠缺必要性，并非达成「确保台湾地区安全与
民众福祉」之最小侵害手段，此再观本条例第二十一条第二项规定：「大
陆地区人民经许可进入台湾地区设有户籍者，得依法令规定担任大学教职
、学术研究机构研究人员或社会教育机构专业人员，不受前项在台湾地区
设有户籍满十年之限制」；第三项规定：「前项人员不得担任涉及国家安
全或机密科技研究之职务」，两者对照之下，同条第一项公职人员之资格
限制范围显然过度宽泛。
３、我国文官采为事择人、公开竞争之功绩体制，公务人员考试法第三条第一
项规定：「公务人员之考试，分高等考试、普通考试、初等考试三等」，
公务人员任用法第五条第一项复规定：「公务人员依官等及职等任用之」
，公务人员之考选、任用依官职等及职务之性质，均以不同资格条件规范
选材用人，以达「公务人员之任用，应本专才、专业、适才、适所之旨」
（公务人员任用法第二条参照），故公务人员之进用本就官等、职等、职
系及职务为区别规定，然台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第
一项前段规定反其道而行，一律以设籍十年为其公务人员任用标准，然设
籍十年之合理性何在？立法上是否可依不同官等、职等及职系职务为不同
设籍年限规定？是否可依涉及国家安全及机密程度设定不同任职条件？又
是否有一律限制一般人民十年不得服公职之必要存在？非无可议。观诸公
务人员任用法第四条第一项规定：「各机关任用公务人员，应注意其品德
及对国家之忠诚，其学识、才能、经验及体格，应与拟任职务之种类职责
相当」，对于个人品德及国家忠诚之考核方式，程度上亦非不可依拟任职
务而分类，台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第二项、第三项
及施行细则第十八条即为适例。本条例第二十一条第一项不察，未对不同
职务而规定设籍年限或任职条件，以符合比例原则之「最小侵害原则」，
显未就立法目的为合比例之裁量。何况大陆地区人民申请在台湾地区定居
或居留，均须通过主管机关依「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可
办法」第十三条第一项第七款及第十三条之一第一项第五、六款之忠诚及
品行考核，须无危害国家安全或社会安定之虞者始予许可，如有事实足认
为有犯罪行为或曾有犯罪纪录，或现在中共行政、军事、党务或其他公务
机构任职者，亦得不予许可。且依本条例第十七条第三项规定，每年申请
居留之类别及数额均有限制，通常均须经过数年的等待始能实际取得居留
权，再经连续居留二年，始得申请定居设籍（本条例第十七条第四项参照
）。兹对于通过考核并经数年等待始获准设籍（以原告为例，结婚到设籍
历经七年）之人民，再一律施予十年之工作权利禁制，其限制显然过度，
有违比例原则。
４、比例原则要求所追求之目的与所造成之损害至少应相当，一概以设籍十年
限制大陆来台人民担任军公教职务，对人民工作权及服公职权之侵害，亦
与立法目的追求之「确保台湾地区安全与民众福祉」显失均衡，按十年间
不得担任一切军公教职务，对人民之生计及自我实现影响至巨。然台湾地
区安全与民众福祉之确保，非不可依不同职务而为不同方法确保，例如限
制担任职务、限阅公文密别等，均可达立法之目的，据内政部统计，大陆
来台居留配偶至九十二年九月底止有二万三千五百二十人（附件七），以
限制二万三千五百二十人人民之「十年」工作权及服公职权为代价，加以
连带影响其家庭之成员「十年」生活，所造成之社会问题不言可喻，姑且
不论执法之成本效益是否经济，即以牺牲人民十年生命光阴以换取抽象、
不明确之安全福祉，所采手段与追求目的显不相当，亦不符合比例原则之
「适当性原则」。
５、原告参加公务人员初等考试笔试录取，分发台北市社子小学人事单位占书
记职缺，从事人事公文收发、登记工作，并非担任涉及国家安全或机密科
技研究之职务，对台湾地区安全与民众福祉之风险至微，依台湾地区与大
陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，原告应在台湾地区设籍
满十年、习惯民主政治生活后方能担任该职务，实属「以大炮打小鸟」，
手段与目的不成比例，悖于宪法第二十三条规定而无效。
（三）本院认为台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项规定违反「平等
原则」之理由：
１、宪法第七条之平等原则，保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基
于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之
区别对待，司法院释字第四八五号解释着有明文。析言之，平等原则之要
求，若从宪法之价值体系及立法目的检验，事物本质并无差异，即不应为
差别待遇，如有事物性质之差异，所为之差别待遇，亦应为合理之区别对
待，禁止立法者恣意为不合理差别待遇。
２、就台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条规定而言，立法者将大陆
来台设籍之中华民国人民从事职业区分为两类，第一类为「登记为公职候
选人、担任军公教、或公营事业机关（构）人员及组织政党」（第二十一
条第一项参照），第二类为「担任大学教职、学术研究机构研究人员或社
会教育机构专业人员」（第二十一条第二项参照）；就前者而言，大陆来
台人民非在台湾设籍满十年不得担任，就后者而言，并无设籍满十年之期
间限制，仅同条第三项对第二项例外规定：「前项人员不得担任涉及国家
安全或机密科技研究之职务」，反面言之，只要不涉及国家安全或机密科
技研究之职务，大陆来台设籍人民原则上随时得依法令担任第二类职务，
然第一类职务除却同上条例施行细则第十八条规定之少数职务外（按施行
细则第十八条第一款规范之人员与其母法第二十一条第二项规范之人员有
重迭），一律受设籍十年之期间限制，两者间存在有差别对待，至为显然
。尤其是同上条例施行细则第十八条第二款规定之经济部及交通部所属国
营事业机关（构）之聘雇人员，与公务人员中较低职等之职务工作者（例
如原告仅拟担任委任一职等书记职），均属基层职员，工作及职级性质类
似，然前者不在「设籍满十年」之限制范围，后者却要受设籍满十年之限
制，显然违反平等原则。
３、关于前开两类职务，立法者系基于如何之宪法价值体系及立法目的分类？
如此分类所追求之国家重要利益为何？并未见立法者明确说明。若以八十
一年七月三十一日公布之第二十一条第一项立法理由之「鉴于大陆地区人
民长期处于中共控制之下，久未习惯民主政治生活，宜予相当期间之适应
」为区别标准，显难构成坚强之区别对待理由，因鉴于扩大两岸科技与学
术交流，同时解决日益增多台湾海外留学生嫁娶大陆留学生，其同在国外
高等学府取得博士学位后返国至大学任教及担任学术研究工作问题，乃于
八十九年十二月二十日修正公布第二十一条第二项、第三项，免除拟任第
二类职务人员之设籍期间限制，对于高学历族群大开方便之门，「习惯民
主政治生活」是否为真正之差别待遇理由不言可喻。就本件而言，原告拟
担任之职务为第一类国民小学书记工作，相较于第二类之大学教职工作，
后者更需要深厚之民主政治素养，然从事高等教育之百年树人工作者毋庸
十年民主政治熏陶，从事最基层文书执行作业者反需十年民主政治考察，
此等规定不仅本末倒置、轻重失衡，且显然对拟任第一类职务之中、低学
历族群立法歧视，其正当化之宪法体系价值及立法目的究竟为何，令人深
感质疑。
４、退步言之，即使前开二分模式有其特殊之立法目的，但其差别待遇亦显不
合理，即实质平等原则虽不禁止差别待遇，但却禁止不合乎比例之过度差
别待遇。详言之，第二类职务除非涉及第三项国家安全或机密科技研究之
职务，否则原则上大陆来台人民随时均可担任；然而第一类职务在事物本
质上并非不可采第二类职务之相同规范模式，即采例外涉及国家安全或机
密科技研究职务不得担任，或另采依职务类别规范不同设籍年限，本条例
第二十一条第一项一律以设籍十年为任职标准，不仅违反「相同事物为相
同处理」之平等原则要求，且显然为不合乎比例之过度差别待遇，限制手
段欠缺妥当性，属于不合理之差别待遇。
肆、结论
一、行攻诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符，敬请
钧院宣告该规定违宪。
二、台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，对于人民之工作
权及服公职权形成过度规范，欠缺手段之必要性及限制之妥当性，逾越宪法第二
十三条比例原则之界线，且基于「相同事物应为相同处理」之平等原则，其较同
条例第二项及施行细则第十八条第二款显然为不合理之差别待遇，与宪法第七条
规定有所违背，敬请钧院宣告系争规定违宪，以保人民权益。
伍、关系文件之名称及件数
一、本院受理九十一年度诉字第二八六四号台湾地区与大陆地区人民关系条例事件原
处分书、诉愿决定书及本院卷复印件各一件。
二、「消弭一切形式之种族歧视公约」（International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination） 第一条第一项中英对
照条文复印件及我国签署暨批准日期数据。
三、苏俊雄大法官在释字第五二○号解释协同意见书认：「此项宪法忠诚的规范要求
，虽未见诸宪法明文规定，但不仅为宪政制度之正常运作所必需，亦蕴含于责任
政治之政治伦理，其规范性应不容置疑。」
四、司法院行政诉讼制度修正委员会第二五六次会议即最后一次会议纪录及修正草案
关于行政诉讼法第二百五十二条第二次稿复印件。
五、立法院公报第八十七卷第三十六期第一五一、三六一页复印件。
六、司法院印行，行政诉讼法新旧条文对照表第二六九页复印件（以上关系文件三至六
，参见本院以九十二年四月三日九二北高行百文字第○七二五四号函送之另件声
请解释案所附关系文件２至５）。
七、九十二年十一月五日自海基会网站下载之「大陆地区人民在台湾地区定居、居留
数额核配进度表」复印件。
谨 致
司 法 院
声 请 人 台北高等行政法院第三庭
审判长法官 姜 素 娥
法官 陈 国 成
法官 林 文 舟
（本件声请书附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 7、18、23 条（36.01.01）
行政诉讼法 第 252 条（87.10.28）
司法院大法官审理案件法 第 8 条（82.02.03）
中华民国宪法增修条文 第 10 条（80.05.01）
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 21 条（89.12.20）
解释字号：释字第618号
解释日期：民国 95 年 11 月 3 日
数据源：司法周刊 第 1312 期 1 版
司法院公报 第 49 卷 1 期 76-87 页
司法院大法官解释续编（十九）第 436-450 页
考选周刊 第 1095 期 2 版
总统府公报 第 6719 号 151-172 页
法令月刊 第 57 卷 12 期 119-121 页
相关法条：中华民国宪法 第 18、23、7 条 ( 36.01.01 )
中华民国宪法增修条文 第 10 条 ( 80.05.01 )
行政诉讼法 第 252 条 ( 87.10.28 )
司法院大法官审理案件法 第 8 条 ( 82.02.03 )
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 21 条 ( 89.12.20 )
解 释 文： 中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律
平等，为宪法第七条所明定。其依同法第十八条应考试服公职之权，在法
律上自亦应一律平等。惟此所谓平等，系指实质上之平等而言，立法机关
基于宪法之价值体系，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待
，本院释字第二○五号解释理由书足资参照。且其基于合理之区别对待而
以法律对人民基本权利所为之限制，亦应符合宪法第二十三条规定比例原
则之要求。中华民国八十年五月一日制定公布之宪法增修条文第十条（八
十六年七月二十一日修正公布改列为第十一条）规定：「自由地区与大陆
地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」
台湾地区与大陆地区人民关系条例（以下简称两岸关系条例），即为国家
统一前规范台湾地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务处理之特
别立法。
八十九年十二月二十日修正公布之两岸关系条例第二十一条第一项前
段规定，大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非在台湾地区设有户籍满
十年，不得担任公务人员部分，乃系基于公务人员经国家任用后，即与国
家发生公法上职务关系及忠诚义务，其职务之行使，涉及国家之公权力，
不仅应遵守法令，更应积极考虑国家整体利益，采取一切有利于国家之行
为与决策；并鉴于两岸目前仍处于分治与对立之状态，且政治、经济与社
会等体制具有重大之本质差异，为确保台湾地区安全、民众福祉暨维护自
由民主之宪政秩序，所为之特别规定，其目的洵属合理正当。基于原设籍
大陆地区人民设籍台湾地区未满十年者，对自由民主宪政体制认识与其他
台湾地区人民容有差异，故对其担任公务人员之资格与其他台湾地区人民
予以区别对待，亦属合理，与宪法第七条之平等原则及宪法增修条文第十
一条之意旨尚无违背。又系争规定限制原设籍大陆地区人民，须在台湾地
区设有户籍满十年，作为担任公务人员之要件，实乃考虑原设籍大陆地区
人民对自由民主宪政体制认识之差异，及融入台湾社会需经过适应期间，
且为使原设籍大陆地区人民于担任公务人员时普遍获得人民对其所行使公
权力之信赖，尤需有长时间之培养，系争规定以十年为期，其手段仍在必
要及合理之范围内，立法者就此所为之斟酌判断，尚无明显而重大之瑕疵
，难谓违反宪法第二十三条规定之比例原则。
理 由 书： 本件声请释宪之目标，关于两岸关系条例部分，乃声请宣告八十九年
十二月二十日修正公布之该条例第二十一条第一项前段规定违宪。该条例
第二十一条第一项前段系关于大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非在
台湾地区设有户籍满十年，不得登记为公职候选人、担任军公教或公营事
业机关（构）人员及组织政党等规定。惟影响本件原因案件之裁判结果者
仅其中限制担任公务人员部分，爰依本院释字第三七一号、第五七二号及
第五九○号解释之意旨，本件仅就该部分之规定是否违宪为审查，其余部
分不在本件解释范围内，合先叙明。
中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律
平等，为宪法第七条所明定。其依同法第十八条应考试服公职之权，在法
律上自亦应一律平等。惟此所谓平等，系指实质上之平等而言，立法机关
基于宪法之价值体系，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待
，本院释字第二○五号解释理由书足资参照。且其基于合理之区别对待而
以法律对人民基本权利所为之限制，亦应符合宪法第二十三条规定比例原
则之要求。惟两岸关系事务，涉及政治、经济与社会等诸多因素之考虑与
判断，对于代表多元民意及掌握充分信息之立法机关就此所为之决定，如
非具有明显之重大瑕疵，职司法律违宪审查之释宪机关即宜予以尊重。
八十年五月一日制定公布之宪法增修条文第十条（八十六年七月二十
一日修正公布改列为第十一条）规定：「自由地区与大陆地区间人民权利
义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」八十一年七月三
十一日公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例即系依据上开宪法增修条
文之意旨所制定，为国家统一前规范台湾地区与大陆地区间人民权利义务
关系及其他事务处理之特别立法。八十九年十二月二十日修正公布之该条
例第二十一条第一项前段规定，大陆地区人民经许可进入台湾地区者，非
在台湾地区设有户籍满十年，不得担任公务人员部分（与八十一年七月三
十一日制定公布之第二十一条规定相同），乃系基于公务人员经国家任用
后，即与国家发生公法上职务关系及忠诚义务，其职务之行使，涉及国家
之公权力，不仅应遵守法令，更应积极考虑国家整体利益，采取一切有利
于国家之行为与决策，并鉴于两岸目前仍处于分治与对立之状态，且政治
、经济与社会等体制具有重大之本质差异，为确保台湾地区安全、民众福
祉暨维护自由民主之宪政秩序，所为之特别规定，其目的洵属合理正当。
基于原设籍大陆地区人民设籍台湾地区未满十年者，对自由民主宪政体制
认识与其他台湾地区人民容有差异，故对其担任公务人员之资格与其他台
湾地区人民予以区别对待，亦属合理，与宪法第七条之平等原则及宪法增
修条文第十一条之意旨尚无违背。又系争规定限制原设籍大陆地区人民，
须在台湾地区设有户籍满十年，作为担任公务人员之要件，实乃考虑原设
籍大陆地区人民对自由民主宪政体制认识之差异，及融入台湾社会需经过
适应期间，且为使原设籍大陆地区人民于担任公务人员时普遍获得人民对
其所行使公权力之信赖，尤需有长时间之培养，若采逐案审查，非仅个人
主观意向与人格特质及维护自由民主宪政秩序之认同程度难以严密查核，
且徒增浩大之行政成本而难期正确与公平，则系争规定以十年为期，其手
段仍在必要及合理之范围内。至于何种公务人员之何种职务于两岸关系事
务中，足以影响台湾地区安全、民众福祉暨自由民主之宪政秩序，释宪机
关对于立法机关就此所为之决定，宜予以尊重，系争法律就此未作区分而
予以不同之限制，尚无明显而重大之瑕疵，难谓违反宪法第二十三条规定
之比例原则。
关于各级法院法官声请本院解释法律违宪事项应以本院释字第三七一
号解释为准，其声请程序准用司法院大法官审理案件法第八条第一项之规
定，业经本院释字第三七一号解释在案。本件声请法院系依本院释字第三
七一号解释意旨声请解释宪法（释宪声请书第三页贰、四参照）。是行政
诉讼法第二百五十二条规定，并非声请法院于原因案件之裁判上或本件声
请解释程序上所应适用之法律，故此一部分违宪审查之声请，依本院释字
第三七一号、第五七二号及第五九○号解释意旨，应不予受理。
大法官会议主席 大法官 翁岳生
大法官 王和雄
谢在全
赖英照
余雪明
曾有田
廖义男
徐璧湖
彭凤至
林子仪
许宗力
抄台北高等行政法院函
受文者：司法院
主 旨：检送本院第三庭释宪声请书暨附件（附件详如声请书伍所载）各乙份，请
鉴核。
说 明：一、依据 钧院释字第三七一号解释及「司法院大法官审理案件法」第八条
第一项规定办理。
二、本院于审理九十一年度诉字第二八六四号谢○梅与台北市政府人事处间
台湾地区与大陆地区人民关系条例行政诉讼事件时，认为行政诉讼法第
二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符部分，违反
司法院所为之违宪解释拘束力，应属无效，及台湾地区与大陆地区人民
关系条例第二十一条第一项前段之规定有违宪法第二十三条比例原则及
第七条平等原则之规定，应属无效。
三、前开本院受理之行政诉讼事件亟待审结，请惠予尽速处理前开释宪之声
请。
院 长 叶百修
台北高等行政法院第三庭释宪声请书
壹、声请释宪之目的
请钧院解释：
一、行政诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符部分，
违反司法院所为之违宪解释拘束力，应属无效。
二、台湾地区与大陆地区人民关系条例（下称「本条例」）第二十一条第一项前段规
定，以原始设籍地别作为基本人权差别待遇之分类基准，显然对于来自不同地域
之中华民国人民以立法歧视，不惟侵害人民工作权及服公职权等基本权利，肇致
人民无由透过自身努力超越该客观资格限制，形同种姓阶级制度，有违宪法第二
十三条比例原则及第七条平等原则之规定，应属无效。
贰、发生疑义之性质与经过
一、本院受理九十一年度诉字第二八六四号台湾地区与大陆地区人民关系条例事件，
原告谢○梅系于民国（下同）六十年四月八日出生于南京市，八十年十二月十三
日与台湾地区人民结婚，八十五年十月获准来台居留，并于八十七年十月二十九
日获准定居并设户籍登记于台北县，依宪法第三条规定为中华民国国民，依本条
例第二条第三款规定为台湾地区人民。嗣于九十年二月应九十年度初等考试笔试
及格录取，经行政院人事行政局分发至台北市士林区社子国民小学占书记职缺，
实务训练期满后由考试院核发考试及格证书，取得委任第一职等任用资格。惟台
北市政府人事处却于九十一年三月十二日以北市人壹字第○九一三○一○○七○
○号函，引据本条例第二十一条第一项规定，以原告原为大陆地区人民，在台设
籍未满十年，不得担任军公教或公营事业机关（构）人员为由，拒绝对原告办理
派代送审作业，并进而令原告离职，致原告依宪法第十五条保障之工作权及第十
八条保障之服公职权等基本权利受损，原告不服提起诉愿，经遭台北市政府九十
一年五月三十日府诉字第○九一○五八六三九○○号诉愿决定驳回，遂向本院提
起本件行政诉讼（九十一年度诉字第二八六四号）（附件一）。
二、查宪法为国家最高规范，法律抵触宪法者无效，宪法第七条规定：「中华民国人
民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等」，揭示我国宪法
上之平等原则，且关于人民基本权利之限制，宪法第二十三条亦规定：「以上各
条所列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或
增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」为比例原则在宪法上之体现。
故国家立法规范中华民国人民之权利，应符合平等原则及比例原则，不得恣意为
差别待遇或过度规制，否则依宪法第一百七十一条规定，该法律即属抵触宪法者
而无效。
三、按台湾地区与大陆地区人民关系条例第二条规定：「本条例用词，定义如左：…
…三、台湾地区人民：指在台湾地区设有户籍之人民。四、大陆地区人民：指在
大陆地区设有户籍之人民。」故本条例第二十一条第一项前段规定：「大陆地区
人民经许可进入台湾地区者，非在台湾设有户籍满十年，不得登记为公职候选人
、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」，即系以本国人民之原始
设籍地别作为差别待遇之标准，此种基于原籍地之立法歧视，不但于联合国「消
弭一切形式之种族歧视公约」（International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination ，我国于一九六六年三
月三十一日签署，一九七○年十一月十四日批准 )第一条第一项（附件二）即明
文将之定义为种族歧视之一种（相当于其中因 national origin 不同所为之歧
视），且悖于我国宪法第二十三条比例原则及第七条平等原则之规定，不论国际
法或宪法均将之视为应予消弭之歧视型态，本院乃生前述违宪疑义。
四、又行政诉讼法第二百五十二条明定最高行政法院法官始有权声请释宪之规定，系
就经司法院释字第三七一号解释应停止适用之部分，再重复制定违宪之法律，违
反违宪解释拘束力。本院依合理之确信，认该上开条文亦有抵触宪法之疑义，且
影响本院是否可以声请解释台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项
前段规定违宪，爰依司法院释字第三七一号解释意旨，合并声请解释宪法。
、声请解释宪法之理由
一、关于行政诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符，
违反司法院所为之违宪解释拘束力部分：
（一）按「宪法赋予大法官维护规范位阶及宪政秩序之重大职责。是司法院大法官依
司法院大法官审理案件法之规定，就宪法所为之解释，不问其系阐明宪法之真
义、解决适用宪法之争议、抑或审查法律是否违宪，均有拘束全国各机关及人
民之效力，业经本院释字第一八五号解释在案。立法院行使立法权时，虽有相
当广泛之自由形成空间，但不得逾越宪法规定及司法院所为之宪法解释，自不
待言。」业经司法院释字第四○五号解释在案，是以立法机关行使立法权时，
除应注意不得逾越宪法规定外，更不应忽视司法院所为之宪法解释，此为立法
机关为宪政机关之一的忠诚义务（附件三），除非经立法机关审慎考虑当时之
社会价值及法律制定之需要，认定被宣告违宪法律之规定内容，应与司法院违
宪解释，作不同之评价，而有重行制定同一规定法律之必要外，立法机关负有
遵循并努力维系宪政制度的正常运作之义务，自不应忽视或故意瘫痪钧院所为
先前宪法解释，此为违宪解释应具有之拘束力。是以若立法机关并未作审慎考
量，而系不经意之忽视，致未虑及钧院先前所为之宪法解释，而重复制定经钧
院宪法解释为违宪之法律，自属违宪之法律，至为明显。但重复制定之违宪法
律，仍具法律规范外表，并非当然无效之法律，更须经钧院大法官审查，以确
定重复制定之法律，与前经宣告无效之法律内容是否相同而违宪，合先叙明。
（二）钧院大法官于八十四年一月二十日关于各级法院法官是否有声请大法官为法令
违宪之权，作成释字第三七一号解释：「法官依据法律独立审判，宪法第八十
条定有明文，故依法公布施行之法律，法官应以其为审判之依据，不得认定法
律为违宪而径行拒绝适用。惟宪法之效力既高于法律，法官有优先遵守之义务
，法官于审理案件时，对于应适用之法律，依其合理之确信，认为有抵触宪法
之疑义者，自应许其先行声请解释宪法，以求解决。是遇有前述情形，各级法
院得以之为先决问题裁定停止诉讼程序，并提出客观上形成确信法律为违宪之
具体理由，声请本院大法官解释。司法院大法官审理案件法第五条第二项、第
三项之规定，与上开意旨不符部分，应停止适用。」盖解释时司法院大法官审
理案件法第五条第二项规定：「最高法院或行政法院（八十九年七月一日已改
制为最高行政法院）就其受理之案件，对所适用之法律或命令，确信有抵触宪
法之疑义时，得以裁定停止诉讼程序，声请大法官解释。」条文明定仅最高法
院或行政法院方得声请解释，各级法院法官则否。释字第三七一号解释作成后
，各级法院法官对所适用之法律有无抵触宪法发生疑义时，自得直接声请解释
，本号解释文所称「司法院大法官审理案件法……与上开意旨不符部分，应停
止适用」，依钧院大法官之宣告法律违宪之惯用用语，审理案件法第五条第二
项、第三项关于仅最高法院或行政法院法官得声请大法官解释宪法之规定，与
解释意旨不符部分，系属违宪。
（三）查八十七年十月二十八日修正公布增订之行政诉讼法第二百五十二条：「最高
行政法院就其受理事件，对所适用之法律，确信有抵触宪法之疑义时，得以裁
定停止诉讼程序，声请大法官解释。」之规定，除「最高法院或」及「或命令
」等文字外，与释字第三七一号解释宣告违宪之司法院大法官审理案件法第五
条第二项之文字全部相同，该条文之增订在释字第三七一号解释作成之后，则
行政诉讼法第二百五十二条之增订条文，显系违反违宪解释之拘束力。又依司
法院大法官审理案件法第五条第三项：「声请解释宪法不合前二项规定者，应
不受理。」之规定，足见声请大法官解释宪法系以法律有明文列举规定者为限
，而非各级法院实行概括受理，即采所谓宪法诉讼之「列举原则」则依「明示
其一，排除其他」之解释论，最高行政法院以外其他三所高等行政法院法官是
否有声请大法官释宪之权，即滋疑义。况行政诉讼法第二百五十二条系在释字
第三七一号解释后修正公布之法律，高等行政法院法官是否得忽略具有有效法
律外观之行政诉讼法第二百五十二条之规定，而径行适用钧院先前所为之释字
第三七一号解释，并据以声请大法官解释宪法，即生疑义。本院自有必要声请
钧院，宣告行政诉讼法第二百五十二条规定为违反宪法解释拘束力而重复制定
之违宪法律，回归释字第三七一号解释效力，确认高等行政法院法官于审理具
体案件时，对于应适用之法律，认为抵触宪法之疑义者，确有声请解释宪法之
权。
（四）再从立法经过观察，行政诉讼法第二百五十二条虽系司法院释字第三七一号解
释公布后因行政诉讼法之通盘修正而增订之条文，但此一条文系八十一年十月
八日司法院行政诉讼制度修正委员会第二五六次会议即最后一次会议在修正草
案第二次稿所增列（附件四），当时释字第三七一号解释尚未作成。该草案条
文嗣后仍经立法院审查会通过，依该审查会通过条文之司法院修正草案条文说
明第二点系记载「中央行政法院（法院名称已修改为最高行政法院）无论行上
诉审程序或第一审诉讼程序，均系终审，就其受理事件，对所适用之法律，确
信有抵触宪法之疑义时，如不得裁定停止诉讼程序，声请司法院大法官解释，
势须适用该有抵触宪法疑义之法律而为确定裁判。……」（附件五）可见审查
会通过之条文仅就终审法院法官之释宪声请而为规定，嗣该草案条文经配合删
除诉愿及行政诉讼双轨制规定，并将中央行政法院改称为最高行政法院而三读
通过，成为现行条文（附件六），并在释字第三七一号解释公布后，始于八十
七年十月二十八日修正公布。是从该条文修正草案立法过程以观，立法机关根
本未考虑到释字第三七一号解释已作成各级法院法官均得声请释宪之意旨，故
此一条文之增订，显非立法机关经过慎重考虑形成新评价之立法，而系其不经
意忽视释字第三七一号解释内容，重复制定经宪法解释为违宪之法律，请钧院
宣告行政诉讼法第二百五十二条之规定违反违宪解释拘束力，为违宪之法律。
二、关于台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定与宪法第二十
三条比例原则及第七条平等原则有违部分：
（一）台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，系侵害「台湾
地区人民」之权利，而非侵害「大陆地区人民」之权利：
１、按宪法第三条规定：「具有中华民国国籍者为中华民国国民」，次按本条
例第二条第三款规定：「台湾地区人民：指在台湾地区设有户籍之人民」
，本条例施行细则第四条第二项规定：「大陆地区人民许可进入台湾地区
定居，并设有户籍者，为台湾地区人民」，原告于八十七年十月二十九日
设户籍登记于台北县，此有台北县三重市第一户政事务所户籍誊本可稽，
原告依法属于「中华民国台湾地区人民」，系争法律所涉及者，乃「中华
民国台湾地区人民」之基本权利，而非「中华人民共和国」人民或「大陆
地区人民」之基本权利，亦非宪法增修条文第十一条规定「自由地区与大
陆地区『间』人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规
定」之情形，应予区别分明，故原告为中华民国国民，受中华民国宪法保
障，显无疑义。
２、本条例第二十一条第一项前段所规范者为本国人民，所限制者为「登记为
公职候选人、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」之权利
，限制标准为本国人民之原始设籍地，是属国际法上恶名昭彰之差别待遇
模式，其限制是否合于立宪基本原则，应受宪法第七条及第二十三条规定
之严格审查，非可遁入宪法增修条文第十一条中消声匿迹，方可保障我国
人民之基本权利。
（二）本院认为台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定违反「
比例原则」之理由：
１、按国家对人民基本权利之限制，不仅应符合宪法第二十三条要求之法律保
留原则，更以比例原则作为法律保留之界线，俾强调国家在进行基本权干
预时，不得为达目的而不择手段，应综合考虑目的之正当性、手段之必要
性及限制之妥当性，以免对于人民基本权造成过度侵害。
２、台湾地区与大陆地区人民关系条例之立法目的，乃基于「国家统一前，为
确保台湾地区安全与民众福祉，规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并
处理衍生之法律事件，特制定本条例」（本条例第一条参照），考虑海峡
两岸当前之政治敌对局势，在国家统一之前，自有特别立法规范两岸人民
权义之必要，目的上固有其正当性。然限制手段之选择，对目的之达成应
具有必要性，于有多种手段可达到目的时，应实行侵害最小之手段，始合
于比例原则。参照本条例第二十一条第一项前段规定：「大陆地区人民经
许可进入台湾地区者，非在台湾设有户籍满十年，不得登记为公职候选人
、担任军公教或公营事业机关（构）人员及组织政党」，又施行细则第十
八条规定：「本条例第二十一条所称之军公教或公营事业不包括左列人员
：一、经中央目的事业主管机关核可受聘担任学术研究机构、专科以上学
校及戏剧学校之研究员、副研究员、助理研究员、讲座、客座教授、客座
副教授、客座助理教授、客座专家及客座教师。二、经济部及交通部所属
国营事业机关（构）之聘雇人员」，该规定之立法理由谓「鉴于大陆地区
人民长期处于中共控制之下，久未习惯民主政治生活，宜予相当期间之适
应，爰设本条规定」。原告参加公务人员初等考试笔试录取，分发台北市
社子小学人事单位占书记职缺，经台北市政府人事处认为不符于前开条例
之要件规定，要求原告离职，然以施行细则第十八条第一款之「研究员、
副研究员、助理研究员、讲座、客座教授、客座副教授、客座助理教授、
客座专家及客座教师」对台湾民众福祉影响重大人员，尚且不受设籍十年
「习惯民主政治生活」期间规范，显然该十年期间并非立法者认为担任公
职之必要条件，其中具有不同期间或条件之可容许性，执是之故，以设籍
十年期间为担任其他种类公职之单一条件，不分该等职务之性质、职等及
工作内容，规范手段上显然欠缺必要性，并非达成「确保台湾地区安全与
民众福祉」之最小侵害手段，此再观本条例第二十一条第二项规定：「大
陆地区人民经许可进入台湾地区设有户籍者，得依法令规定担任大学教职
、学术研究机构研究人员或社会教育机构专业人员，不受前项在台湾地区
设有户籍满十年之限制」；第三项规定：「前项人员不得担任涉及国家安
全或机密科技研究之职务」，两者对照之下，同条第一项公职人员之资格
限制范围显然过度宽泛。
３、我国文官采为事择人、公开竞争之功绩体制，公务人员考试法第三条第一
项规定：「公务人员之考试，分高等考试、普通考试、初等考试三等」，
公务人员任用法第五条第一项复规定：「公务人员依官等及职等任用之」
，公务人员之考选、任用依官职等及职务之性质，均以不同资格条件规范
选材用人，以达「公务人员之任用，应本专才、专业、适才、适所之旨」
（公务人员任用法第二条参照），故公务人员之进用本就官等、职等、职
系及职务为区别规定，然台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第
一项前段规定反其道而行，一律以设籍十年为其公务人员任用标准，然设
籍十年之合理性何在？立法上是否可依不同官等、职等及职系职务为不同
设籍年限规定？是否可依涉及国家安全及机密程度设定不同任职条件？又
是否有一律限制一般人民十年不得服公职之必要存在？非无可议。观诸公
务人员任用法第四条第一项规定：「各机关任用公务人员，应注意其品德
及对国家之忠诚，其学识、才能、经验及体格，应与拟任职务之种类职责
相当」，对于个人品德及国家忠诚之考核方式，程度上亦非不可依拟任职
务而分类，台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第二项、第三项
及施行细则第十八条即为适例。本条例第二十一条第一项不察，未对不同
职务而规定设籍年限或任职条件，以符合比例原则之「最小侵害原则」，
显未就立法目的为合比例之裁量。何况大陆地区人民申请在台湾地区定居
或居留，均须通过主管机关依「大陆地区人民在台湾地区定居或居留许可
办法」第十三条第一项第七款及第十三条之一第一项第五、六款之忠诚及
品行考核，须无危害国家安全或社会安定之虞者始予许可，如有事实足认
为有犯罪行为或曾有犯罪纪录，或现在中共行政、军事、党务或其他公务
机构任职者，亦得不予许可。且依本条例第十七条第三项规定，每年申请
居留之类别及数额均有限制，通常均须经过数年的等待始能实际取得居留
权，再经连续居留二年，始得申请定居设籍（本条例第十七条第四项参照
）。兹对于通过考核并经数年等待始获准设籍（以原告为例，结婚到设籍
历经七年）之人民，再一律施予十年之工作权利禁制，其限制显然过度，
有违比例原则。
４、比例原则要求所追求之目的与所造成之损害至少应相当，一概以设籍十年
限制大陆来台人民担任军公教职务，对人民工作权及服公职权之侵害，亦
与立法目的追求之「确保台湾地区安全与民众福祉」显失均衡，按十年间
不得担任一切军公教职务，对人民之生计及自我实现影响至巨。然台湾地
区安全与民众福祉之确保，非不可依不同职务而为不同方法确保，例如限
制担任职务、限阅公文密别等，均可达立法之目的，据内政部统计，大陆
来台居留配偶至九十二年九月底止有二万三千五百二十人（附件七），以
限制二万三千五百二十人人民之「十年」工作权及服公职权为代价，加以
连带影响其家庭之成员「十年」生活，所造成之社会问题不言可喻，姑且
不论执法之成本效益是否经济，即以牺牲人民十年生命光阴以换取抽象、
不明确之安全福祉，所采手段与追求目的显不相当，亦不符合比例原则之
「适当性原则」。
５、原告参加公务人员初等考试笔试录取，分发台北市社子小学人事单位占书
记职缺，从事人事公文收发、登记工作，并非担任涉及国家安全或机密科
技研究之职务，对台湾地区安全与民众福祉之风险至微，依台湾地区与大
陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，原告应在台湾地区设籍
满十年、习惯民主政治生活后方能担任该职务，实属「以大炮打小鸟」，
手段与目的不成比例，悖于宪法第二十三条规定而无效。
（三）本院认为台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项规定违反「平等
原则」之理由：
１、宪法第七条之平等原则，保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基
于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之
区别对待，司法院释字第四八五号解释着有明文。析言之，平等原则之要
求，若从宪法之价值体系及立法目的检验，事物本质并无差异，即不应为
差别待遇，如有事物性质之差异，所为之差别待遇，亦应为合理之区别对
待，禁止立法者恣意为不合理差别待遇。
２、就台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条规定而言，立法者将大陆
来台设籍之中华民国人民从事职业区分为两类，第一类为「登记为公职候
选人、担任军公教、或公营事业机关（构）人员及组织政党」（第二十一
条第一项参照），第二类为「担任大学教职、学术研究机构研究人员或社
会教育机构专业人员」（第二十一条第二项参照）；就前者而言，大陆来
台人民非在台湾设籍满十年不得担任，就后者而言，并无设籍满十年之期
间限制，仅同条第三项对第二项例外规定：「前项人员不得担任涉及国家
安全或机密科技研究之职务」，反面言之，只要不涉及国家安全或机密科
技研究之职务，大陆来台设籍人民原则上随时得依法令担任第二类职务，
然第一类职务除却同上条例施行细则第十八条规定之少数职务外（按施行
细则第十八条第一款规范之人员与其母法第二十一条第二项规范之人员有
重迭），一律受设籍十年之期间限制，两者间存在有差别对待，至为显然
。尤其是同上条例施行细则第十八条第二款规定之经济部及交通部所属国
营事业机关（构）之聘雇人员，与公务人员中较低职等之职务工作者（例
如原告仅拟担任委任一职等书记职），均属基层职员，工作及职级性质类
似，然前者不在「设籍满十年」之限制范围，后者却要受设籍满十年之限
制，显然违反平等原则。
３、关于前开两类职务，立法者系基于如何之宪法价值体系及立法目的分类？
如此分类所追求之国家重要利益为何？并未见立法者明确说明。若以八十
一年七月三十一日公布之第二十一条第一项立法理由之「鉴于大陆地区人
民长期处于中共控制之下，久未习惯民主政治生活，宜予相当期间之适应
」为区别标准，显难构成坚强之区别对待理由，因鉴于扩大两岸科技与学
术交流，同时解决日益增多台湾海外留学生嫁娶大陆留学生，其同在国外
高等学府取得博士学位后返国至大学任教及担任学术研究工作问题，乃于
八十九年十二月二十日修正公布第二十一条第二项、第三项，免除拟任第
二类职务人员之设籍期间限制，对于高学历族群大开方便之门，「习惯民
主政治生活」是否为真正之差别待遇理由不言可喻。就本件而言，原告拟
担任之职务为第一类国民小学书记工作，相较于第二类之大学教职工作，
后者更需要深厚之民主政治素养，然从事高等教育之百年树人工作者毋庸
十年民主政治熏陶，从事最基层文书执行作业者反需十年民主政治考察，
此等规定不仅本末倒置、轻重失衡，且显然对拟任第一类职务之中、低学
历族群立法歧视，其正当化之宪法体系价值及立法目的究竟为何，令人深
感质疑。
４、退步言之，即使前开二分模式有其特殊之立法目的，但其差别待遇亦显不
合理，即实质平等原则虽不禁止差别待遇，但却禁止不合乎比例之过度差
别待遇。详言之，第二类职务除非涉及第三项国家安全或机密科技研究之
职务，否则原则上大陆来台人民随时均可担任；然而第一类职务在事物本
质上并非不可采第二类职务之相同规范模式，即采例外涉及国家安全或机
密科技研究职务不得担任，或另采依职务类别规范不同设籍年限，本条例
第二十一条第一项一律以设籍十年为任职标准，不仅违反「相同事物为相
同处理」之平等原则要求，且显然为不合乎比例之过度差别待遇，限制手
段欠缺妥当性，属于不合理之差别待遇。
肆、结论
一、行攻诉讼法第二百五十二条规定，与司法院释字第三七一号解释意旨不符，敬请
钧院宣告该规定违宪。
二、台湾地区与大陆地区人民关系条例第二十一条第一项前段规定，对于人民之工作
权及服公职权形成过度规范，欠缺手段之必要性及限制之妥当性，逾越宪法第二
十三条比例原则之界线，且基于「相同事物应为相同处理」之平等原则，其较同
条例第二项及施行细则第十八条第二款显然为不合理之差别待遇，与宪法第七条
规定有所违背，敬请钧院宣告系争规定违宪，以保人民权益。
伍、关系文件之名称及件数
一、本院受理九十一年度诉字第二八六四号台湾地区与大陆地区人民关系条例事件原
处分书、诉愿决定书及本院卷复印件各一件。
二、「消弭一切形式之种族歧视公约」（International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination） 第一条第一项中英对
照条文复印件及我国签署暨批准日期数据。
三、苏俊雄大法官在释字第五二○号解释协同意见书认：「此项宪法忠诚的规范要求
，虽未见诸宪法明文规定，但不仅为宪政制度之正常运作所必需，亦蕴含于责任
政治之政治伦理，其规范性应不容置疑。」
四、司法院行政诉讼制度修正委员会第二五六次会议即最后一次会议纪录及修正草案
关于行政诉讼法第二百五十二条第二次稿复印件。
五、立法院公报第八十七卷第三十六期第一五一、三六一页复印件。
六、司法院印行，行政诉讼法新旧条文对照表第二六九页复印件（以上关系文件三至六
，参见本院以九十二年四月三日九二北高行百文字第○七二五四号函送之另件声
请解释案所附关系文件２至５）。
七、九十二年十一月五日自海基会网站下载之「大陆地区人民在台湾地区定居、居留
数额核配进度表」复印件。
谨 致
司 法 院
声 请 人 台北高等行政法院第三庭
审判长法官 姜 素 娥
法官 陈 国 成
法官 林 文 舟
（本件声请书附件略）
参考法条：中华民国宪法 第 7、18、23 条（36.01.01）
行政诉讼法 第 252 条（87.10.28）
司法院大法官审理案件法 第 8 条（82.02.03）
中华民国宪法增修条文 第 10 条（80.05.01）
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 21 条（89.12.20）