两岸司法互助协议五周年来人民法院执行情况

   
2009年6月25日，大陆海协会与台湾海基会签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（下称协议）生效实施，标志着两岸司法互助工作正式迈入制度化、规范化阶段，涉台司法互助由此成为人民法院的一项全新审判业务，也成为人民法院涉台工作的重要内容。协议实施五年来，两岸有关方面紧密协调，精诚合作，务实进取；大陆各级人民法院高度重视，积极主动，全力以赴，办理涉台司法互助案件近4万件。协议的执行，得到了两岸民众和各有关方面的高度认可与普遍称赞。
     一、工作基本定位
涉台司法互助不同于国际司法协助，与在“一国两制”原则和港澳基本法框架下的内地与港澳间的司法协助也有所不同。涉台司法互助是在国家尚未统一特殊情况下的两岸司法合作。
做好涉台司法互助是保护人民权益的现实要求。司法互助具有保障诉讼顺利进行和保护当事人权益的双重服务性，相对而言，其服务当事人的属性更为明显，不仅能够有效维护当事人的诉讼知情权，也能够保障其及时行使诉讼参与权和权利处分权，从而有利于保障当事人的程序权利和实体权益的最终实现。做好涉台司法互助，是人民法院在跨境诉讼活动中有效保障当事人权益、增进两岸人民福祉的具体体现，是司法为民理念在涉台工作中的生动展现。
做好涉台司法互助是服务两岸审判的客观需要。随着两岸经贸交流和人员往来的日益频繁密切，两岸法院受理的互涉案件日益增多。在办理互涉案件时，两岸法院相互协助送达文书可以保障当事人及时有效参与诉讼，相互协助调查取证可以确保案件实体公正，相互开展罪赃移交能够最大限度地挽回被害人损失，相互认可和执行裁判可以有效避免当事人的诉累，相互开展罪犯移管可以充分体现司法人道主义。做好涉台司法互助，有利于提高两岸处理互涉案件的质量和效率，可以取得互惠双赢乃至多赢的直接效果。
二、主要工作举措
协议实施以来，最高人民法院高度重视，各级人民法院共同努力，采取了一系列措施，确保协议的有效落实。
一是建立完善工作规范体系。最高人民法院于2011年6月发布了《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》，共5章30条，将协议中有关人民法院工作的内容转化为全面系统的司法解释，为人民法院开展两岸送达文书和调查取证司法互助提供了基础性法律规范依据。同时，为确保办案规范性和严肃性，最高人民法院还配套发布了26种涉台司法互助案件文书样式。
二是建立健全工作机制。2011年6月起建立了最高人民法院和高级人民法院两级对台联络工作机制，分别就调查取证和送达文书司法互助案件对台联络，同时确立了分级审查、指定办理、减省层转的工作模式，高级人民法院和基层人民法院直接联络，无需中级人民法院层转。各级人民法院对涉台司法互助工作均实行归口管理、专人负责，均由专门机构负责统一办理，并都指定了协议联络人、代理联络人和专办员，形成了上下一体、有效衔接的工作网络。此外，各级人民法院都已建立起登记与立案、催办与督办、通报与奖惩、考核与评估等具体工作机制。
三是大力加强指导监督。最高人民法院先后3次召开全系统专题会议研究部署涉台司法互助工作，举办了4期有900多人参加的全国法院涉台司法互助专题培训班，明确了一系列具体涉台司法互助办案业务操作问题，每年定期就办案时限执行情况、不定期就重要典型案例向各地法院发出通报。各高级人民法院也纷纷举办专题研讨与业务培训，绝大多数高级人民法院已普遍轮训了辖区法院的专办员。
四是不断提高物质保障水平。为尽可能提高办案效率，最高人民法院要求各级人民法院办案中须一律采用邮政特快专递方式在上下级法院之间和两岸之间转送案件材料。同时，为便于对台联络，最高人民法院和各高级人民法院都为联络人和代理联络人配置了专用电话机、传真机和公务手机并及时通报台方。福建、上海、重庆等地不少高级人民法院还创建了涉台司法互助工作的网络管理平台，实现司法互助案件办理的全程信息化。
五是深入开展两岸业务交流。根据协议第2条确定的业务交流机制，2011年起最高人民法院与台湾法务主管部门就协议执行建立了定期会商机制，保持每年至少2次见面商谈，目前已先后进行12次，今年4月还首次组成联合工作团共同赴金门县和厦门市进行实地调研。最高人民法院与台湾司法主管机构也自2010年起在协议司法交流框架下开展了包括法律资料交换、年度组团互访、合作举办海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛、撰写特约文章等一系列的交流与合作。
三、主要工作成就
协议确定的送达文书、调查取证、裁判认可三项司法互助业务主要由人民法院承担，罪赃移交和罪犯移管两项业务也与人民法院工作密切相关。五年来，人民法院各项涉台司法互助工作总体运行平稳顺畅、规范高效、全面深入。
互助案件数量巨大。人民法院办理的涉台司法互助案件数量呈持续较快增长态势。据统计，从协议生效至今年6月30日的五年间，人民法院共办理各类涉台司法互助案件38166件，其中送达文书36895件、调查取证986件、罪赃移交4件、裁判认可281件。总体上，台方请求案件量相对较高，每年在6000-7000件之间；大陆法院请求案件总数相对较少，约占双方总请求量的五分之一，但大陆法院请求案件量增长势头迅猛，2013年大陆法院请求台方送达文书和调查取证案件数量超过前三年半的总和，且大陆法院请求调查取证数量首次超过台方请求。
互助工作质效不断提升。2013年大陆法院协助台方送达文书案件结案率达82%，其中成功率达到67%；台方协助大陆法院送达文书案件结案率达70.5%，其中成功率达到77.3%，送达成功率之高远非协议签署之前可比。两岸调查取证的成功率更是一直保持在较高水平，2013年大陆法院协助台方调查取证案件结案率为88%，其中成功率达95.5%；台方协助大陆法院调查取证案件结案率为86.3%，其中成功率达到89%。[2]
互助法院基本实现全覆盖。台湾地区几乎所有法院均已通过两岸司法互助途径向大陆法院提出过送达或取证请求。大陆所有省份法院均为台湾法院提供过送达或取证协助。台湾各地方法院也都积极为大陆法院提供过送达或取证协助。
互助案件类型不断延伸。相互提供送达文书和调查取证协助的案件中，不仅针对协议明文规定的民事和刑事案件，实践中也涉及到了行政诉讼案件。对于非协议列明事项，只要属于各自司法机关的业务范围、又涉及两岸人民权益保护的问题，双方均能本着务实合作、保障当事人权益之精神，作出妥善处理。
互助业务内容日益丰富。人民法院办理的涉台调查取证司法互助案件，已经涉及所有证据形式和取证方式，还出现了法律查明和远程视讯询问证人等取证请求。在送达文书、调查取证和裁判认可这三类最常见的两岸法院司法互助业务之外，两岸在罪赃移交方面近期也都取得了实质性进展，人民法院已成功办结两起向台湾居民被害人返还财产的罪赃移交案件，共向18名台湾居民被害人返还财产共计人民币238万余元（约合新台币1157万余元）。
两岸司法机关和民众高度认同。在近年来的两岸司法交流中，两岸法院和法官均对两岸司法互助予以高度评价。在台湾方面近年来就两岸所签各项协议的民意调查中，两岸司法互助协议支持率始终保持最高，最高时超过80%。不少人惊叹在台湾这种民意多元社会，两岸司法互助协议何以获得如此高的民意认可度。其中一个重要原因应该在于，该协议是一个让每个人，无论是原告还是被告，无论是法官、检察官还是律师，都能够平等获益的权益保障性质的协议。
两岸四地媒体和舆论积极评价。台湾《中国时报》在报道一件大陆法院成功协助台湾法院查到一位赴陆失联十几年的台湾老人下落时称，是大陆“司法部门为胡家在春节送上大礼”。台湾《工商时报》就两岸首例罪赃移交案件成功办结报道称：“过去要追回跨境集团诈骗的钱，难如天方夜谭，不过在两岸互助协议下，竟然为台湾17个被害人追回新台币1100万元，受骗的老人家直呼‘真是奇迹’！”在协议生效五周年之际，最高人民法院于6月19日召开专题新闻发布会，包括港澳台31家媒体在内的近80家境内外媒体做了广泛报道。
四、问题与建议
两岸司法互助是一项新生事物，在实践中也必然会存在不少的问题和挑战。目前两岸法院司法互助工作主要存在以下一些问题：一是两岸法院和法官普遍反映送达和取证司法互助程序耗时仍然较长，希望进一步提高办理效率。二是在民事裁判认可与执行问题上，与大陆法院全面认可和执行台湾裁判有所不同，台湾方面尚未明确认可大陆民事裁判的既判力，也未将大陆法院的调解书和支付令纳入认可范围。三是在罪犯移管问题上，目前台方已经出台专门规定，大陆方面也实际向台方移管了13名年老或病重的台湾服刑人，但由于大陆对于罪犯移管问题欠缺法律依据，导致目前尚难以开展双向机制化的罪犯移管。四是对于实践操作中出现的新需求、新问题，如对于目前台湾有关法院提出的与大陆法院开展远程视讯取证的请求，需要两岸有关方面及时研究解决。五是协议确定的两岸司法互助范围虽然较为全面，但是对于跨境刑民事案件管辖权的确定这一基础性问题并未作出安排，实践中仍然难以避免争夺管辖与重复诉讼问题，不利于两岸人民权益的有效保障。
过去五年，协议总体执行状况较好，也充分实现了协议签署的目的。下一阶段，两岸有关方面应重点在深化合作上下功夫，努力把好事办得更好，把工作做得更深更细，以最大限度地满足两岸法院的需要和两岸人民的期待。
一是要继续努力提高两岸司法互助案件办理效率。协议实施以来，两岸法院和有关业务主管部门均采取了诸多措施，努力提高司法互助案件办理质效。但是，目前司法互助案件办理效率还不能充分满足两岸法院和法官的期待。为进一步提高办案效率，尽可能减省案件材料中转耗时，建议两岸在业务量较大的法院开通直接联络窗口，可以努力先在闽台部分法院间或者在厦金法院间试点，然后逐步推广到其他案件较多的法院；同时对于大陆方面以送达为目的的调查取证司法互助案件，建议由高级人民法院联络窗口直接对台提出请求。
二是希望台方及时修订其有关两岸裁判认可规定。目前台湾法院不能全面认可大陆裁判，症结在于台“两岸人民关系条例”第74条规定将可认可文书范围限于“民事确定裁判”，将效力也仅限于“得为执行名义”。从协议规定的裁判认可精神和互惠原则出发，需要台方尽快修订其有关规定或者在司法上作出妥适之解释。
三是进一步完善人民法院涉台司法互助规范体系。目前大陆有关涉台送达文书和调查取证的司法解释已较为完备。对于认可台湾法院裁判问题，根据审判实践的发展和需要，建议对已有4个相关司法解释予以整理和修订，分别针对认可和执行台湾法院民事判决、认可和执行台湾仲裁裁决问题重新起草发布系统性的司法解释。对于罪犯移管问题，在目前一时难以立法规范的情况下，建议先行出台有关司法解释解决移回大陆服刑的法律依据问题，以确保协议规定的罪犯移管工作能够尽早实现双向机制化运作。对于罪赃移交问题，建议在总结人民法院和公安机关有关个案实践经验和两岸进一步协调操作程序的基础上，适时以司法解释或规范性文件对有关工作机制加以固定。
四是在执行中进一步完善和细化协议有关规定。协议作为一个框架性文件，只是确立了两岸司法合作的原则、方向和基本内容，但对于执行中所涉及的具体操作以及新出现的问题，仍需进一步明确，两岸双方有必要进一步完善和细化协议有关规定，以进一步巩固和扩展两岸司法合作的制度基础。一方面，可以对协议实施五年来的一些已有共识和实际做法进一步加以确认；另一方面，也可以对管辖权冲突、两岸远程视讯取证等新问题，作出明确的制度性安排。
总之，两岸司法互助协议的全面落实和良好执行，既关乎公平正义价值的实现，更直接涉及两岸人民福祉的保障。人民法院将一如既往，秉持习近平总书记提出的“两岸一家亲”理念，坚持诚善协作精神，不断推动两岸司法合作更加全面、更加深入、更加有效。我们也有理由期待并且深信，两岸各有关方面都能够把握良机，深化交流，扩大合作，共同为维护好、保护好两岸人民权益，共同为实现中华民族的伟大复兴，贡献自己的力量。