国家主权与法律治理纲要——两岸政治关系的法律理路
发布时间：2017-01-06 来源：
国家主权与法律治理纲要
——两岸政治关系的法律理路
付子堂 张震*
摘要：从国家的构成要素多维分析，两岸同属一个主权国家。作为现代主权国家的最基本治理方式，法律治理体现两岸人民最大的政治利益。一国两制在充分扩展治理涵义的条件下可适用于台湾地区，当然需要融入台湾特殊的背景及相关元素，从而搭建起两岸政治关系的基本法律框架。关键词：主权；法律治理；一国两制；台湾
一、海峡两岸同属一个主权国家
即使在全球化的背景之下，国家仍然是最重要的政治权力主体。领土仍然是划分国家的基本标识。国家认同和民族认同仍然是最重要的政治认同。[1]从广义社会科学的角度而言，国家是指拥有共同的语言、文化、种族、血统、领土、政府或者历史的社会群体。从政治学、法学意义而言，国家有三要素，即人民、领土、主权。[2]
人民是构成国家的最本质、最活跃因素。近代以来，普遍确认人民主权。法
国18世纪的启蒙思想家卢梭明确地提出了“主权在民”的主张。卢梭认为，国家是自由的人民在平等的基础上订立契约而形成的。人民把自己的权力让渡出来，共同置于公意的最高指导之下，形成一种绝对的国家主权，它是神圣的，不可侵犯、不可分割、不可转让、不能代表、至高无上的，这种国家主权的归属，只能是缔约者个人组成的共同体，即人民，只有人民才是主权者。[3]人民不仅是政治概念，也是法律概念。而且与公民概念相比，人民概念更适宜出现在特定政治场合。在政治共同体内，人民概念与民族、语言、文化等有密切关系。标志同属一国人民的主要因素就是来自同一主体民族，使用共同语言，具有相同的文化背景。两岸人民使用共同的语言（闽南话也是汉语地方方言的一种），均属于中华民族。中国是世界上历史最悠久的国家之一。从国际上公认的、以及台湾人民也认可的历史来看，台湾从来都是中国历史发展的一部分。台湾荷兰殖民统治是非法的；明郑政权属于地方性政权；台湾日治时期是近代以来中国成为半殖民地国家形态的外在表现之一。因此，大陆地区和台湾地区的人民均属于一个国家。
领土是承载一国人民和政权的平台。世界上许多国家的宪法均规定领土。中华人民共和国1982年宪法序言即规定，“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”即便从目前台湾地区生效的“宪法性文件”来看，其第四条规定：“中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”因此，所谓台湾与中国切割，台湾是独立疆域的观点完全站不住脚。
在博丹看来，主权是共同体所有的绝对且永久的权力。[4]普遍认为，国家主权，是国家在国际法上所固有的独立处理对内对外事务的权力。主权不可分割，不可让予。[5]因此所谓主权以国家在国际法上的独立、合法地位为前提。中华人民共和国1982年宪法序言表明了现有中华人民共和国政权的唯一正当性与合法性。“一八四〇年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。二十世纪，中国发生了翻天覆地的伟大历史变革。一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国。但是，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”因此，结束近代中国的民族屈辱史、真正让中国屹立于世界民族之林的是中华人民共和国。1971联合国的决定，从国际上认可了中华人民共和国是代表中国的唯一合法政权。
二、法律治理体现海峡两岸共同的政治利益
国家主权的本质是对国家主权的理论表述，国家主权的行使是对国家主权的实践表现。主权行使是指国家在内外事务中对主权的运用，是主权的表现形式。主权本质支撑着国家的存在和发展，维护着国家在世界上的地位；主权的行使则以国家的根本利益为出发点，以国家获得最大利益为目标，其目的是实现国家的生存和发展。因而，主权的行使具有灵活性、多样性的特点。没有主权的行使，主权就没有活力。[6]国家主权的行使即所谓国家治理。20世纪90年代以来，在西方政治学界，一种新的政治分析框架，即治理和善治理论开始变得日益引人注目。治理一词的基本含义是指在一个概定的范围内运用权威维持秩序，以增进公众的利益。[7]实现善治是国家治理的目的。善治的要素包括三点，其一，注重民主，强调公众参与；其二，强调规制之治理；其三，确认和增加并实现公众的利益。
从国家主权到国家治理再到实现善治的逻辑上看，法治与善治具有内在契合性。自法治原则在近代普遍确立以来，从国家主权到国家治理，法律治理是最主要方式和媒介。法治即“法的统治”，是与人治相对立的一个概念，它是指按照民主原则把国家事务制度化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和运作实施状态的总称。法治思想最早是古希腊的亚里士多德提出来的，他认为“法律是最优良的统治者”，它没有感情，不会偏私，具有公正性，而且，法律是众人制定的，众人的意见比一个人或少数人的意见更具正确性，因此，“法治应当优于一人之治”[8]，依照法律进行统治比凭个人主观意愿进行统治要优越。法治思想在近代被洛克、卢梭等人予以理论化、体系化并被各国普遍确认为一项基本宪法原则。法治以民主为前提，实行规则之治，在实现规则之治的国家及社会，可以将利益以民主方式予以确认并得到最大程度的保障，因此，国家治理中的善治实为法治。
中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，法治被确定为治国理政的基本方式。中国共产党十八届四中全会专门以法治为主题召开。全面深化改革与全面推进依法治国具有内在契合关系。作为现代制度文明的根本体现，法治通过完善的制度有力推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化本质上是法治化。全面深化改革固然需要勇于突破，但必须依赖法治思维和方式，坚持依法“变法”，先立后破，确保法治全程参与。[9]两岸在坚持一个中国，坚持一个国家主权的前提下，应以法律治理搭建两岸政治关系的基本框架。法律治理是全人类社会的文明及制度结晶；在两岸共同的儒家及传统中华文化的浸润下，建设法治国家、法治社会、法治政府是共同发展趋势及目标；通过法律治理，达成两岸共识，建立两岸互信，实现两岸人民利益的最大化。
三、“一国两制”的法律制度可适用于台湾地区
一国两制是实现国家法律治理的制度创举。“一国两制”就是一个国家，两种制度。所谓一个国家，就是统一的不可分割的中华人民共和国，凡属我国主权范围内的一切地方行政区域，包括香港、澳门和台湾都是我国的领土，既不能分离或分割出去，也不能变成任何独立意义的政治实体；所谓两种制度，是指大陆实行社会主义制度，特别行政区仍继续保留资本主义制度。这一构想既照顾了香港、澳门、台湾的历史和现实以及各方面人士的意愿，又维护了国家的主权和领土完整，体现了原则性与灵活性的高度结合，是我国国家结构形式的一种新模式，是对单一制国家结构形式的一种新的突破，这是史无前例的创举，有深远的意义，为仍处于分裂状态的国家提供了范例，因此具有世界历史意义。
一国两制在港澳地区积累了成功经验。整体而言，自香港和澳门回归以来，一国两制的实施是成功的。[10]但在澳门的实施比在香港取得更好效果。一面是澳门回归后经济社会的快速发展；另一面是香港经济发展的相对缓慢，所谓民主化的运动的过度进行一定程度上阻碍的香港的健康可持续发展。[11]因此在肯定一国两制的制度实践的基础上，应总结成功经验，有效避免负面因素。
一国两制是两岸政治关系法律理路的制度突破。首先，可以改变两岸政治分治状态；其次，可以在一国的基础上，合理扩充两制的内容。即建立在“一国两制”原则基础之上，最大限度地扩充“一国”的概念，最为宽松地解释统一的含义，形成更具有弹性的统一观。[12]可以概括为，实现“一国两制三模式”。[13]
四、应强调“一国两制”的台湾背景及台湾元素
一国两制在香港澳门地区的实施是在主权和治权回归之后，而现阶段，海峡两岸仍处于政治分治状态。在某种意义上说，一国两制在香港和澳门是动态的制度实施，在台湾地区是静态的制度设计。因此需要破解国家主权与国家治理互动转换的难题。
一国两制在香港澳门地区的实施方式为边治理边解决问题，而对于台湾地区应该提前预判可能出现的治理问题，因此，制度创新及实施难度更大。应赋予“一国两制”新的内涵，就“一国”而言，国家主权应该以何种方式有利于两岸人民的最大利益需要进一步研究；就“两制”而言，主权和中央层面治理权属于中央政府，除了在广泛的行政管理权、立法权和司法终审权之外，应该赋予台湾地区更大的政治自主权，包括一定程度的军事防卫权限。
一国两制面临着海峡两岸经济社会发展水平不一致的现实问题。法律是社会的产物，是社会的一种制度。[14]马克思曾说:“社会不是以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表，而不是单个人的恣意横行。“[15]经济发展水平对法治发展的总体水平及阶段性体现有直接的影响。目前，台湾地区的经济社会发展水平整体上高于大陆地区。以2013年为例，大陆的人均GDP为6995美元，全年城镇居民人均可支配收入4348美元；而台湾地区的人均GDP为20958美元，城镇人均收入为20110美元。[16]两岸经济发展水平发展的不一致会对两岸共同的法律治理模式及制度实施带来新的挑战及问题。
一国两制须直面台湾地区的民主政治及民主权利保障的现实。自20世纪80年代以来，台湾地区的民主化进程加快，多党制形成；同时对言论自由、新闻自由等民主权利的保障加强，因此两岸的政治制度及政治权利保障的模式并不相同，两岸不同的民主制度、民主程度在共同的法律治理中需要新的应对。
*付子堂，法学博士，西南政法大学校长，教授，博士生导师；张震，法学博士，西南政法大学宪法教研室主任，副教授，硕士生导师。
[1]参见俞可平：《论全球化与国家主权》，载《马克思主义与现实》2004年第1期，第17-18页。
[2]参见《法学词典》，上海辞书出版社1980年版，第397-398页。
[3]参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第20-25,31-35页。
[4][法]让·博丹：《主权论》，[美]朱利安·H·富兰克林编，李卫海、钱俊文译，邱晓磊校，北京大学出版社2008年版，第25页。
[5]参见《法学词典》，上海辞书出版社1980年版，第177-178页；肖蔚云、姜明安主编：《北京大学法学百科全书·宪法学、行政法学》，北京大学出版社1999年版，第195页；《法律辞典》，法律出版社2003年版，第597-598页。
[6]参见刘青建：《国家主权理论探析》，载《中国人民大学学报》2004年第6期，第100、101、104页。
[7]俞可平：《治理和善治分析的比较优势》，《中国行政管理》2001年第9期，第15页。
[8][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第167—168页。
[9]参见姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期，第25页。
[10]参见评论员：《一国两制的成功实践》，《人民日报》2014年12月20日，第2版；评论员：《一国两制事业具有强大生命力》，《人民日报》2014年12月20日，第2版；评论员：《毫不动摇继续推动“一国两制”伟大实践》，《新华每日电讯》2014年12月21日，第1版。
[11]参见《香港“一国两制”经受淬炼》，《党政论坛干部文摘》2014年第11期，第16页；评论员：《实现了法理的回归也实现了人心的回归》，《珠海特区报》2014年12月15日，第3版；李晓兵：《“一国两制”在澳门成功实施生动实践》，《法制日报》2014年12月16日，第11版；齐鹏飞：《“一国两制”为澳门带来更加美好的明天》，《光明日报》2014年12月17日，第2版；评论员：《香港“左脚穿右脚鞋”将走不好路》，《人民日报海外版》2014年12月29日，第3版。
[12]王振民：《“一国两制”下国家统一观念的新变化》，载《环球法律评论》2007年第 5期，第48页。
[13]李义虎：《作为新命题的“一国两制”台湾模式》，《国际政治研究》 2014年第4期，第73页。
[14]瞿同祖：《中国法律与中国社会》，中华书局2003年版，导论第1页。
[15]《马克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292页。
[16]以上数据来自国家统计局、中国城市经济学会的官网。