论“宪制-治理”框架下的两岸政治关系合情合理安排
发布时间：2017-01-06 来源：
论“宪制-治理”框架下的两岸政治关系合情合理安排
祝捷*
内容摘要：法治思维运用于台湾问题研究，推动建立以“法治”为核心的台湾研究新范式。两岸政治关系合情合理安排在法理上因具备合规范性和可接受性两项标准。而基于两岸各自宪制性规定对于“一中性”的确认以及两岸对于治理理念的认可，解决两岸政治关系合情合理安排的问题，可以借助“宪制-治理”框架，并将“一中宪制框架内两个平等的治理体系”作为现阶段的选项之一。“宪制-治理”框架的提出与运用，将推动两岸政治关系研究的法理转向。
关键词：两岸政治关系；合情合理；“宪制-治理”框架；法治思维
两岸政治关系合情合理安排，是两岸关注的重大问题，也是需要多学科参与并贡献智慧的理论问题。过去的讨论大多囿于政治学、国际关系等学科的论述框架内，较少将之放置于法学的论述框架内。目前，法治思维在两岸关系研究中的意义已经逐渐成为学界共识。[[1]]法治思维不应也不能缺位于两岸政治关系的讨论。为此，本文试图运用法治思维，对两岸政治关系合情合理安排的问题作一探讨，以期推进两岸政治关系研究的法理转向。
一、转换：法治思维与“两岸政治关系合情合理安排”的法理内涵
台湾问题的法学属性已经为两岸学界所认知，但法治思维运用于台湾问题研究的路径与方式，仍未获致完全地厘清。法治思维在台湾问题研究中的运用，既需要从观念上将台湾问题视为法问题，也需要于方法论层次建立起适合台湾问题研究的新范式，从而透过研究结论的合规范性增强其合理性和认受性。两岸政治关系虽是发生在政治场域的问题，但在研究方法上并不排斥法治思维。相反，在现阶段，对于两岸政治关系的研究，有着转换至法治思维上的必要性和可行性。
（一）法治思维：一种台湾研究新范式的建立
法治思维在台湾问题研究中的运用，谕示着一种台湾研究新范式的建立。从法学角度研究台湾问题，目前主要有着三种研究路径：1）对象式研究，亦即研究两岸关系或台湾地区的法律问题，或介绍某项具体的法律制度，或分析某个重要的案例；2）探佚式研究：将法律规定作为研究线索或支撑研究结论的论据，在此类研究中，法律规范并非是研究的论点，而是支撑其他观点或补强政治言说的论据；3）概念式研究：在台湾问题研究中引入若干法学的基本概念，用以解释两岸关系中的某些现象，在此类研究中，被引入的法学概念一般按照其在法学理论体系中的通常含义理解，较少对法学概念本身进行创新与发展。
法治思维运用于台湾问题研究，不应仅限于作为一种论据，去证成某种已经确定的政治立场，也不应仅仅用以描述现象的理论说词，更应当为解决两岸棘手问题提供可资适用的策略。策略虽是基于特定的政治立场，但并不限于对政治立场的重复和诠释，而是关注政治立场的可实现性问题，注重研究将被预设的政治立场从政治话语转变为法律话语和技术话语的方法，并合理地设计政治立场实现的路径。台湾问题既然具有法律属性，法治框架是两岸关系和平发展框架的重要组成部分，两岸又都认同法治的权威，因而以法治为核心的台湾问题研究新范式的建立，也就是题中应有之义了。
寻找合适的策略，是法治思维运用于台湾问题研究的问题起点和逻辑结果。依次思考脉络，法治思维在台湾问题研究中的运用，应当具备如下特点：1）法治思维运用的对象应当是台湾问题，而不是法学问题，因此，对象式研究实际上仍是法学研究，而不是台湾问题研究；2）法治思维以法律规范为研究的切入点，法律规范也限定了法治思维的运用，必须考量策略选择的合规范性，法律规范不再仅仅是佐证政治立场的论据，相反，各种有关两岸关系的政策言说，都是诠释法律规范的论据，对立论和论证的合规范性考量重于合政策性考量，这与探佚式研究有着明显区别；3）透过法治思维研究台湾问题建基于法学理论之上，但并非简单套用法学理论，也非单纯借用若干法学概念，而是根据“策略选择”所需，对法学理论加以创新与发展，使之更加适合台湾问题研究的需要，在此意义上，法治思维在台湾问题研究上的运用，不仅能够丰富台湾问题研究的体系，也能推动法学理论的创新。
由此可见，将法治思维运用于台湾问题研究，完全不同于过去从法学角度对台湾问题的研究，而是一种面向问题、以策略选择为思考重心的范式转换过程。法治思维的运用，将为台湾问题提供合规范性、可实现性和低敏感性的思考路径。
（二）合规范性和可接受性：“合情合理”的法理内涵
两岸从各自的政治立场出发，在理论和实务上发展出诸多两岸政治关系的解释方案或解决方案。从早期之“合法政府对叛乱团体”、“两党”，及至“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“两国论”、“一边一国”，再到晚近之“两岸统合”、“一中（国）两岸”等。但是，这些方案无一变为现实，且饱受攻讦。究其原因，现存方案并未能厘清两岸政治关系的症结所在，也并非建基于两岸都能认知基础上，因而至今仍陷入“自说自话”的境地。
“自说自话”的原因，是两岸在政治关系安排上仍然处于“单方独白”的阶段，虽然“合情合理”的表述透露出大陆方面意图在此问题上寻求共识的态度，但“合情合理”是一个不确定的政治概念，在可操作性和可衡量性上尚有欠缺。事实上，两岸对于自我的“主权”属性和“国家”定位并无争议，问题是是否承认对方的“主权”属性和“国家”定位。因此，解决两岸政治关系合情合理安排的问题意识，不是论证两岸之间在“主权”和“国家”问题上的是非曲直，而是如何解决两岸的“承认争议”。[[2]]在政治关系安排的问题上，“承认争议”已经成为横亘在两岸之间的痼疾。“承认争议”在不同的领域有着不同的定义：在政治领域，“承认争议”可以定义为大陆和台湾是否承认对方拥有“主权”和作为“国家”的争议；在国际关系上，“承认争议”可以定义为大陆和台湾是否承认对方为国际法主体以及是否有权从事只有主权国家才能从事的国际活动的争议；在法理上，“承认争议”可以定义为大陆和台湾在是否承认对方的宪制性规定，以及依该规定而建立的公权力机关上的争议，等等。
“承认争议”是由“一中争议”衍生的两岸核心政治争议。[[3]]由于两岸在“一中争议”上存在根深蒂固的歧见，试图改变对方立场因而是一件具有长期性和复杂性的工作。一种更加务实的策略，是在两岸已有共识基础上，形成能够为两岸共同接受的方案。对此策略的理解，可以从两个方面展开：1）两岸虽存在“承认争议”，但并非完全没有共识，这些共识应当成为两岸解决“承认争议”最可倚重的资源，也是解决“承认争议”的基础；2）“承认争议”的解决方案，应当是两岸能够共同接受的方案，在两岸政治问题未能解决的情况下，不应当涉及两岸政治立场上的核心争议。
这两个方面，在法理上能够转化为判断“合情合理”的两项标准：1）如果将两岸解决承认争议的基础，立基于两岸各自认同“一个中国”框架的规定，并虑及两岸都已经认可的法治原则，则“合规范性”是“合情合理”的第一项标准；2）两岸对于解决方案的共同接受，不仅建立在立场妥协和利益交换的基础上，而且应透过充分的法理论证加强解决方案的可接受性，据此，法理上的“可接受性”是“合情合理”的第二项标准。用“合规范性”和“可接受性”来界定“合情合理”的优势有：1）让“合情合理”从一个不确定的政治概念，转化成为可以获致初步界定的法律概念，从而使之具有可操作性和可衡量性；2）运用“合规范性”的标准，在法理上构建两岸认知基础，最大顾及两岸各自规定和政治情绪，将政治立场转化为对法律规定的认知，尽可能防止两岸因立场偏差而产生过紧的意识形态张力；3）用“可接受性”，推演政治关系安排的技术问题，策略性地回避或降低政治概念、政治因素对两岸政治关系安排的影响。总之，用“合规范性”和“可接受性”充实“合情合理”的法理内涵，是为解决两岸争议问题提供法律策略，以期在法律框架内，最大限度地利用法治资源，推进预设政治立场的实现，同时降低两岸关系中所涉政治问题的敏感性。
二、框架：“宪制-治理”框架及其理论优势
大陆学界对于两岸政治关系安排的研究，大多无法跳脱“主权-治权”的论述框架，这一论述框架虽能强化“主权统一”的立场，但无法有效回应是否存在“治权分离”以及如何处理“治权”等问题。台湾政界和学界则提出诸如“主权互不承认、治权互不否认”、“两岸三国”、“一中两国”等说词。这些观点，要么有“故作惊人之语”的嫌疑，并不符合两岸关系现状，要么将“主权”、“治权”等概念不断进行理论揉捏，反而有治丝益棼之感。[4]本文通过挖掘“合情合理”的法理内涵，依靠两岸各自宪制性规定所确认的“一中性”资源，借助政治敏感性低且为两岸所共同认可的“治理”概念，构建起“宪制-治理”框架。
（一）超越“主权-治权”：“宪制-治理”框架的构造逻辑
“宪制-治理”框架虽脱胎于“主权-治权”框架，但策略性地回避“主权-治权”框架产生的敏感问题。“主权-治权”框架运用政治学和国际法上常见的主权概念，用主权作为国家区别于其他政治实体的根本属性，从而将国家的统一与分裂，用主权的创制、分离和合一加以解释和描述。如“一个中国”被解释为“中国国家主权的统一”，“台湾独立”则被解释为“主权分裂”。“治权”则是一个被借用的表述。从理论渊源而言，“治权”源自孙中山的“五权宪法”理论。根据孙中山的定义，“治权”是有别于人民之权（即“政权”）的“政府之权”。[[5]]“治权”本是用于描述人民与公权力机构的分权关系，而在“主权-治权”框架中，被用于描述一国内部分地区与国家整体的分权关系。
“主权-治权”框架的基本思路是：两岸同属“一个中国”框架，因而在主权上是统一的，但两岸实际上处于“分治”状态，因而在“治权”上是分离的，这种“主权统一而治权分离”的状态，就是两岸政治关系的现状。“主权-治权”框架符合“一个中国”框架，也能够描述两岸尚未统一的现状，符合两岸政治关系最根本的事实基础和认知基础，因而具有一定的理论优势。然而，“主权-治权”框架有着明显的缺陷：1）两岸对于“主权”有着不同的认知，对于“主权”的主体存在较大的认知分歧；2）由于“主权”概念的不确定性和开放性，部分倾向“台独”的学者也透过主权论述，提出并论证所谓“台湾主权”，导致“主权-治权”框架出现偏离“一个中国”框架的解释路径；3）“治权”与“政府”有着天然的联系，是否适合于两岸关系的论域尚存在争议，更遑论“台湾治权”、“治权分离”等容易引发不同理解的提法；4）“主权-治权”框架并未解决两岸之间的“承认争议”，而是比较注重对于现状的描述与解释，因而理论的发展性不足。
“主权-治权”框架出现上述问题的主要原因有二：1）对于“主权”概念存在多种不同理解，理论上也未达成共识，有关“国家主权”、“人民主权”、“宪政主权”等观点迭出，导致主权概念的抽象化和空洞化；2）受“承认争议”的影响，两岸对“治权”以及两岸各自行使“治权”的公权力机构，并未相互承认，因而难以直面“治权”一词。这两个肇因恰可用合规范性不足和可接受性不足两者概括：1）“主权”因未能附着于规范上，其内涵无从界定，从而流于抽象与空洞，对两岸政治关系的各种解释都能从多义的主权概念中获取理论资源；2）“治权”未能为两岸所共同接受，因而其适用余地存在争议。
“宪制-治理”框架，是回应“主权-治权”框架合规范性不足和可接受性不足两大弊病的新分析框架：1）一国“主权”在法理层次上首先体现在宪制性规定上，因而宪制性规定是一国主权的规范依据，用具有明确规范指向的“宪制”，代替多义的“主权”，以体现合规范性的要求；2）“治权”因其敏感性在两岸存在争议，但两岸各自在所实际控制地区，形成了多元主体参与的治理体系，则因非特指公权力机构，在政治敏感性上较之专涉公权力结构的“治权”为低，虑及“治理”一词在两岸都有着较高的认可度，对于“治理”概念的使用，具备较高的可接受性。
当然，本文构建“宪制-治理”框架并不仅是策略性地规避“主权-治权”框架，更不是用“宪制”、“治理”等相对低敏感性的表述，降解“主权-治权”框架的敏感性。“宪制-治理”框架的释出，是反思、检讨“主权-治权”框架的结果，同时也是两岸政治关系研究法理转向的方法论基础。通过“宪制-治理”框架，两岸政治关系合情合理安排既能够在法理层面获得更加务实地探讨，又能从理论上探索合适的实现路径。
（二）法治思维在两岸关系领域的具体运用：“宪制-治理”框架的优势
“宪制-治理”框架是法治思维在两岸关系领域的具体运用：1）“宪制-治理”框架的适用对象是两岸关系中的重大问题，而不是单纯的法学问题；2）两岸各自体现“一中性”的宪制性规定，是“宪制-治理”框架的规范起点和法理基础，也是思考两岸政治关系合情合理安排的逻辑起点，在“宪制-治理”框架内，相关法治模式和法治路径的讨论，都围绕此展开；3）“宪制-治理”框架来源于法学理论，但结合两岸关系的实际情况，在话语表述、理论内涵上都进行了必要的创新，而不是法学理论在两岸关系研究中的机械运用。“宪制-治理”框架依托法治资源、形成合规范性和可接受性较高的话语体系，并为两岸政治关系规划了发展路径，因而有着较强的理论优势。
第一，资源优势。大陆方面制定于1982年的中华人民共和国宪法对“一中性”的坚持与肯定无需赘言，而台湾方面制定于1946年的现行“宪法”虽屡经修改，但并未变更“固有疆域”和“政权符号”，仍然坚持“一中性”。1990年后，台湾地区领导人和政党的“统独”主张时常出现变化，对“政权符号”的理解也趋向多元，但宪制性规定中有关“一中”的部分并未发生变化，是台湾地区关于“一中”问题最为根本的法理依据。[[6]]虽然两岸宪制性规定中对于“一中”的理解存在差异，但这种差异是为“九二共识”所允许的，并不构成阻碍两岸政治关系合情合理安排的根本性障碍。两岸宪制性规定对于“一中性”的共识，两岸政治关系合情合理安排最可倚重的法治资源。“宪制-治理”框架将合规范性寓于在两岸各自法体系中具有最高权威的宪制性规定，借助宪制性规定的最高权威，巩固了“一中”立场，也为两岸政治关系的安排划定了法理底线。
第二，话语优势。合适的话语表达，是两岸交往中的核心议题之一。两岸为规避“承认争议”，避免不必要的概念之争，形成了具有两岸特色的替代性话语体系。“宪制-治理”框架形成以“宪制”和“治理”为主轴的话语体系，既能够沿袭既有的两岸替代性话语体系，又能借助两岸在社会管治中的共识性理念，因而具有法治话语优势。“宪制”一词，在法技术层面，能够充分体现所指规定的根本法特征，且已经在香港和澳门“一国两制”的实践中被广泛运用，与“宪法”一词所具有的“主权”、“国家”等因素无涉，因而能够作为“宪法”这一在两岸范围内存在高度敏感、歧见和争议概念的替代性话语。“治理”在两岸都是当前出现率较高的词汇，两岸各自形成了以“治理”为核心的社会管治理念和体系。“治理”是为克服公权力独揽社会管治而创设的新管治理念，在主体上强调公权力机构、社会组织、公民个体等社会主体的共同参与，在方式上包含社会参与、多元共治、平等协商等非公权力因素在内，“治理”概念所具有的公权力意涵相较于政治敏感性较高、语义明确性不足的的“统治”、“治权”等更加符合两岸关系的现状。“宪制-治理”框架的两大主轴话语，贴合两岸关系现状，能有效规避两岸政治争议，又系采用法学、政治学常见的理论术语，而非“故作惊人之语”，能够为两岸政治关系合情合理安排提供一套可用、实用的话语体系。
第三，发展优势。毋庸讳言，两岸政治关系问题的完全解决，最终只能依靠两岸在立场问题上的政治决断，“宪制-治理”框架在根本上仍是尽量降低“承认争议”阻滞效应的策略。但是，“宪制-治理”框架并非只是一套新的替代性话语体系，而毋宁是一种两岸关系新思维。“国家”、“主权”等已经成为两岸根本的“结”，[[7]]“承认争议”的阻滞效应不仅体现可能改变“国家认同”的本质问题上，而且对两岸关系和平发展的技术问题亦可产生影响。以两岸协议的实施为例，台湾地区就两岸协议的性质发生过多次论争，对两岸协议之定性有“行政协议”说、“民间团体协议”说乃至于“条约”说，这些论争归根到底仍是两岸政治关系定位不明所致。“反服贸运动”表明依靠单纯地回避或由公权力机构戴上“民间白手套”等方法，已经不足以应对两岸关系和平发展步入“深水区”后的政治困局。“宪制-治理”框架在策略上的本义，是在两岸尚未形成相关立场的政治决断前，在由宪制构建的“一中性”基础上，实现两岸从各自孤立到相互融合，整合为一个治理结构，进而在“整个中国”国家治理体系和治理能力现代化的背景下，推进两岸治理体系和治理能力现代化。在此意义上，“宪制-治理”框架不仅考虑到两岸政治关系在某一特定时刻的静态安排，而且通过治理结构的建构，推进两岸政治关系安排与两岸治理现代化的互动，关注两岸关系和平发展的长远。
“宪制-治理”框架在两岸政治关系安排上的运用，是充分发挥法治思维的长处，借助“宪制”的法治资源优势、“治理”的法治话语优势以及由“宪制-治理”构建的两岸治理结构在法治发展上的优势，以法律智慧补强政治决断的不足，能够弥补传统政治思维在两岸政治关系安排上的不足和缺憾。本文也将运用“宪制-治理”框架，对两岸政治关系合情合理安排进行尝试。
三、对策：“一中宪制框架内两个平等治理体系”的提出与论证
“宪制-治理”框架运用于解决两岸政治关系合情合理安排问题，并不执拗于设计或臆想出种种两岸政治关系安排的实体性“模式”，而是通过分析两岸政治关系合情合理安排的描述格式，从对既有模式中总结出描述格式的类型化特点与描述两岸政治关系安排所必须涵盖的要素，再选择合适的法律语言表述之。这一思路并非是“概念美化”的循环，而是有着以下三个方面的考量：1）通过对要素的总结，厘清两岸政治关系安排需要突破的重点与难点，以便有针对性地应对之；2）将政治问题的解决，依循合规范性和可接受性的基础上，转化为选择合适法律语言的这一法技术问题，从而降解两岸政治关系安排的政治敏感性；3）在法律语言选择的过程中，充分借助法治资源和法治权威，增强描述的权威性和认同基础。
（一）两岸政治关系合情合理安排的描述格式
衡诸两岸政治关系安排的各种方案，两岸政治关系安排已经形成了确定的描述格式，如前述之“合法政府对叛乱团体”、“两党”、“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“两国论”、“一边一国”、“两岸统合”、“一中（国）两岸”等。本文从描述的语词结构出发，对各种方案的描述格式进行类型化分析。
总体而言，两岸政治关系安排的模式在描述格式上有三种类型。1）以“一国”联结两个并列的“实体”，如“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“一中（国）两岸”、“两会”等均属此类。当然，有时虽不出现“一国”的字样，但“实体”本身的意涵也能表明“一国”的存在，如“合法政府对叛乱团体”、“中央对地方”、“两党”等。这一类描述格式的特点是：在“九二共识”允许的范围内，将两岸至于“一中”框架内，赋予两岸一个实体性称谓（“地区”、“政治实体”、“政府”、政党、民间协会以及地理名词等），对两岸政治关系进行安排。2）直接将两岸界定为“两国”，如“两国论”、“一边一国”，即直接将两岸以“国家”界定之，而无“一中”、“一国”的联结。这种描述格式，实际上已经祛除了两岸间的“一中性”。3）不描述两岸的政治关系安排，而只描述两岸达成理想中模式的路径，如“两岸统合”、“两岸治理”等。这种描述格式看似抛弃了“实体”界定的方法，但实际上是用“实体动词化”的方法，最大限度地模糊了“实体”的具体意涵，仍不啻如以一种指涉模糊之“实体”代替其他指涉明确之“实体”，且将解决两岸政治关系合情合理安排的问题，亦步亦趋于未来之形势发展，缺乏建构性而流于过程主义。
综上分析，描述格式的语词结构分析，虽未刻意区分不同的政治理念，但类型化的结果却与政治理念的分际基本重合。本文认为，第二种和第三种描述格式并不适用于两岸政治关系合情合理安排，因而聚焦于对第一种描述格式的分析。事实上，第一种描述格式已经表现出两岸政治关系安排所必须关注的三个基本要素：1）对于“一中性”的描述，以厘清两岸政治关系合情合理安全的基础；2）两岸在“一个中国”内各自管辖区域的描述，以厘清两岸参与政治关系安排的身份符号；3）两岸在“一个中国”内的相互地位描述。基于此，并结合“宪制-治理”框架，本文提出“一中宪制框架下两个平等治理体系”的表述，作为两岸政治关系合情合理安排的选项之一。
（二）“一中宪制框架内两个平等治理体系”的论证
“一中宪制框架内两个平等治理体系”的描述，涵盖两岸政治关系安排所必须关注的三个基本要素，充分挖掘两岸在政治关系安排上可资依靠的法治资源，又能顾及两岸各自在此问题上的诉求，因而符合合规范性和可接受性的标准。
第一，“一中宪制框架”是对两岸“一中”特征的法理描述。考察以“一国”联结两个并列的“实体”的描述格式，“一国”是被默认的前提，这一方面是因为“两岸同属一个中国”的确是不可动摇的历史事实基础，另一方面也因为在这些模式提出的历史时刻，“一个中国”在两岸有着共同的认知基础。因此，两岸政治关系安排的症结并不在于是否存在“一中”，而在于如何界定“两岸”。这一思路实际上是“承认争议”中“谁是中国”问题的延续，是两岸争夺“中国正统”的再现。然而，“一中”的历史事实基础犹在，认知基础则发生动摇。当“一中”在政治上、文化上被解构时，各类以“一中”为基础的模式，都面临着质疑与拷问。台湾地区过去十余年的政治生态表明，对于“一中”的解构已经发生，“两国”、“一边一国”等罔顾事实的模式已经被提出。在这一条件下，“一中”已经不能简单地被认为是默认事实和政治前提，而必须建基于两岸都能认同的法理基础上。“宪制-治理”框架没有将“一中”寄存在宽泛的政治言说上，而是充分挖掘两岸各自宪制性规定所具备的“一中性”资源，将“一中”从“政治的一中”、“文化的一中”、“历史的一中”、“地理的一中”具体化为“法理的一中”、“宪制的一中”。“一中宪制框架”的建构，将“一中”的来源界定为两岸各自的宪制性规定，在法理层面精细化地论证了“一中”，并借由宪制的权威，强化了“一中”的可接受性。“一中宪制框架”既足以承载“一中”，又具有合规范性和可接受性，较之孤立、抽象地表述“一中”更具优势。
第二，“治理体系”是对两岸各自管辖区域的法理阐释。“承认争议”的事实基础，是两岸各自实际管辖一定区域，且各自依据相关规定建立了公权力机构。两岸各自管辖区域内的居民，亦认同己方的管辖主体及其所构建的法律体系。这是无法回避的事实，两岸政治关系合情合理安排必须顾及此一事实，否则仍只是一种“单方独白”。在“承认争议”尚未解决的前提下，有着明显公权力特征的“政府”显然不足以作为两岸的身份符号，而“地区”、“实体”则指涉过于模糊，至多只能作为对两岸政治关系的一种静态描述，而无法为两岸关系和平发展提供持续动力，亦无法解决两岸公权力机构能否开展交往、两岸如何看待与适用对方规定、两岸签署协议之性质和效力为何等两岸亟需解决的重大问题。至于“两党”、“两会”只是两岸交往的具体路径，并非是政治关系安排。本文将两岸定性为“治理体系”，以替代上述提法，作为两岸各自的身份符号：1）两岸都能认可“治理”的概念，亦都致力于形成有效的治理体系，两岸各自所形成的治理体系，都不限于公权力机构，而是包括了社会多元主体，因此，如仅仅从公权力的角度，思考两岸的身份符号，则已经不符合客观事实；3）也正是由于“治理”一词涵盖范围较广，“公权力”色彩较淡，因而可以用于替代容易引发政治争议的概念，有利于提高可接受性；3）“治理体系”具有较好的融合性，为两岸各自的治理体系融合进两岸治理结构，预设了话语空间。由此可见，“治理体系”的表述既有着较高的可接受性，又切合“宪制-治理”框架的发展优势，足以阐释两岸各自管辖区域的法理特征。
第三，“平等”是对两岸相互关系的法理界定。寻求“对等”，是台湾地区在两岸政治关系安排上的主要诉求之一。1979年全国人大常委会《告台湾同胞书》和1981年“叶九条”未能获得台湾方面认可的重要原因，是其拒不接受“中央对地方”的“非对等式”安排。邓小平在1983年曾经提出，以“两党”模式规避“中央对地方”模式，[[8]]但台湾方面以政党政治发展为由未予正面回应。[[9]]是否“对等”的问题，本质上对应着两岸在实际政治权力上的相互关系。两岸是否“对等”，是两岸间一项极富争议的话题，至今仍未形成定论。两岸是否“对等”的问题尚需要政治决断，在政治决断未形成前，将两岸在政治上是否“对等”转化为在法律上是否“平等”是一项可行的策略。“平等”是一个法律用语，并不涉及实际政治权力的角力，而仅仅指在交往中权利义务的相互关系。两岸的平等关系，因而不涉及政治上两岸是否对等的问题，更不涉及以何身份对等的问题，而是指两岸在交往过程中，平等地享有权利、平等地履行义务以及平等地承担责任，并不因双方在政治实力上的落差而存在差异。“平等”一词已经在两岸各自的政策文件和两岸协议的文本中多次出现，不仅是理论上的一种方案，而且有着深厚的政策基础和规范基础，具有较高的可接受性。从“对等”到“平等”的转化，用法理上的平等界定两岸相互关系，充分体现了法治技术在两岸政治关系合情合理安排上的运用。
当然，考虑到“宪制-治理”框架的发展优势，“一中宪制框架内两个平等治理体系”的安排，只是本文根据当下两岸关系现状以及可见之未来所提出的观点，并非具有恒定性，亦会根据两岸关系和平发展的实际情况而发生变化。
四、结语
两岸政治关系不仅有历史遗留的问题与情结，也有现实带来的冲突与纠葛，在世界历史与现实中，竟无一成例可与之相比照。实现两岸政治关系合情合理安排，不仅需要政治家的勇气和胸怀，也需要法律学人的思维与智慧。在政治决断尚付阙如的情况下，法治思维、法治方式和法治智慧能够缓和政治角力造成的两岸对立，也能够找寻规范化的两岸共识，还能够提供处理政治敏感问题的法技术理性。随着两岸关系和平发展“法治型”模式和两岸治理结构的不断深化，法治思维将在解决两岸政治问题中发挥更加显著的作用。本文为此提供了一个粗鄙的框架，并进行了初步的尝试。至于“宪制-治理”框架在更加细部之政治问题中的运用，作者将另文叙述。
台湾问题的法学属性已经为两岸学界所认知，但法治思维运用于台湾问题研究的路径与方式，仍未获致完全地厘清。法治思维在台湾问题研究中的运用，既需要从观念上将台湾问题视为法问题，也需要于方法论层次建立起适合台湾问题研究的新范式，从而透过研究结论的合规范性增强其合理性和认受性。两岸政治关系虽是发生在政治场域的问题，但在研究方法上并不排斥法治思维。相反，在现阶段，对于两岸政治关系的研究，有着转换至法治思维上的必要性和可行性。
（一）法治思维：一种台湾研究新范式的建立
法治思维在台湾问题研究中的运用，谕示着一种台湾研究新范式的建立。从法学角度研究台湾问题，目前主要有着三种研究路径：1）对象式研究，亦即研究两岸关系或台湾地区的法律问题，或介绍某项具体的法律制度，或分析某个重要的案例；2）探佚式研究：将法律规定作为研究线索或支撑研究结论的论据，在此类研究中，法律规范并非是研究的论点，而是支撑其他观点或补强政治言说的论据；3）概念式研究：在台湾问题研究中引入若干法学的基本概念，用以解释两岸关系中的某些现象，在此类研究中，被引入的法学概念一般按照其在法学理论体系中的通常含义理解，较少对法学概念本身进行创新与发展。
法治思维运用于台湾问题研究，不应仅限于作为一种论据，去证成某种已经确定的政治立场，也不应仅仅用以描述现象的理论说词，更应当为解决两岸棘手问题提供可资适用的策略。策略虽是基于特定的政治立场，但并不限于对政治立场的重复和诠释，而是关注政治立场的可实现性问题，注重研究将被预设的政治立场从政治话语转变为法律话语和技术话语的方法，并合理地设计政治立场实现的路径。台湾问题既然具有法律属性，法治框架是两岸关系和平发展框架的重要组成部分，两岸又都认同法治的权威，因而以法治为核心的台湾问题研究新范式的建立，也就是题中应有之义了。
寻找合适的策略，是法治思维运用于台湾问题研究的问题起点和逻辑结果。依次思考脉络，法治思维在台湾问题研究中的运用，应当具备如下特点：1）法治思维运用的对象应当是台湾问题，而不是法学问题，因此，对象式研究实际上仍是法学研究，而不是台湾问题研究；2）法治思维以法律规范为研究的切入点，法律规范也限定了法治思维的运用，必须考量策略选择的合规范性，法律规范不再仅仅是佐证政治立场的论据，相反，各种有关两岸关系的政策言说，都是诠释法律规范的论据，对立论和论证的合规范性考量重于合政策性考量，这与探佚式研究有着明显区别；3）透过法治思维研究台湾问题建基于法学理论之上，但并非简单套用法学理论，也非单纯借用若干法学概念，而是根据“策略选择”所需，对法学理论加以创新与发展，使之更加适合台湾问题研究的需要，在此意义上，法治思维在台湾问题研究上的运用，不仅能够丰富台湾问题研究的体系，也能推动法学理论的创新。
由此可见，将法治思维运用于台湾问题研究，完全不同于过去从法学角度对台湾问题的研究，而是一种面向问题、以策略选择为思考重心的范式转换过程。法治思维的运用，将为台湾问题提供合规范性、可实现性和低敏感性的思考路径。
（二）合规范性和可接受性：“合情合理”的法理内涵
两岸从各自的政治立场出发，在理论和实务上发展出诸多两岸政治关系的解释方案或解决方案。从早期之“合法政府对叛乱团体”、“两党”，及至“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“两国论”、“一边一国”，再到晚近之“两岸统合”、“一中（国）两岸”等。但是，这些方案无一变为现实，且饱受攻讦。究其原因，现存方案并未能厘清两岸政治关系的症结所在，也并非建基于两岸都能认知基础上，因而至今仍陷入“自说自话”的境地。
“自说自话”的原因，是两岸在政治关系安排上仍然处于“单方独白”的阶段，虽然“合情合理”的表述透露出大陆方面意图在此问题上寻求共识的态度，但“合情合理”是一个不确定的政治概念，在可操作性和可衡量性上尚有欠缺。事实上，两岸对于自我的“主权”属性和“国家”定位并无争议，问题是是否承认对方的“主权”属性和“国家”定位。因此，解决两岸政治关系合情合理安排的问题意识，不是论证两岸之间在“主权”和“国家”问题上的是非曲直，而是如何解决两岸的“承认争议”。[[2]]在政治关系安排的问题上，“承认争议”已经成为横亘在两岸之间的痼疾。“承认争议”在不同的领域有着不同的定义：在政治领域，“承认争议”可以定义为大陆和台湾是否承认对方拥有“主权”和作为“国家”的争议；在国际关系上，“承认争议”可以定义为大陆和台湾是否承认对方为国际法主体以及是否有权从事只有主权国家才能从事的国际活动的争议；在法理上，“承认争议”可以定义为大陆和台湾在是否承认对方的宪制性规定，以及依该规定而建立的公权力机关上的争议，等等。
“承认争议”是由“一中争议”衍生的两岸核心政治争议。[[3]]由于两岸在“一中争议”上存在根深蒂固的歧见，试图改变对方立场因而是一件具有长期性和复杂性的工作。一种更加务实的策略，是在两岸已有共识基础上，形成能够为两岸共同接受的方案。对此策略的理解，可以从两个方面展开：1）两岸虽存在“承认争议”，但并非完全没有共识，这些共识应当成为两岸解决“承认争议”最可倚重的资源，也是解决“承认争议”的基础；2）“承认争议”的解决方案，应当是两岸能够共同接受的方案，在两岸政治问题未能解决的情况下，不应当涉及两岸政治立场上的核心争议。
这两个方面，在法理上能够转化为判断“合情合理”的两项标准：1）如果将两岸解决承认争议的基础，立基于两岸各自认同“一个中国”框架的规定，并虑及两岸都已经认可的法治原则，则“合规范性”是“合情合理”的第一项标准；2）两岸对于解决方案的共同接受，不仅建立在立场妥协和利益交换的基础上，而且应透过充分的法理论证加强解决方案的可接受性，据此，法理上的“可接受性”是“合情合理”的第二项标准。用“合规范性”和“可接受性”来界定“合情合理”的优势有：1）让“合情合理”从一个不确定的政治概念，转化成为可以获致初步界定的法律概念，从而使之具有可操作性和可衡量性；2）运用“合规范性”的标准，在法理上构建两岸认知基础，最大顾及两岸各自规定和政治情绪，将政治立场转化为对法律规定的认知，尽可能防止两岸因立场偏差而产生过紧的意识形态张力；3）用“可接受性”，推演政治关系安排的技术问题，策略性地回避或降低政治概念、政治因素对两岸政治关系安排的影响。总之，用“合规范性”和“可接受性”充实“合情合理”的法理内涵，是为解决两岸争议问题提供法律策略，以期在法律框架内，最大限度地利用法治资源，推进预设政治立场的实现，同时降低两岸关系中所涉政治问题的敏感性。
二、框架：“宪制-治理”框架及其理论优势
大陆学界对于两岸政治关系安排的研究，大多无法跳脱“主权-治权”的论述框架，这一论述框架虽能强化“主权统一”的立场，但无法有效回应是否存在“治权分离”以及如何处理“治权”等问题。台湾政界和学界则提出诸如“主权互不承认、治权互不否认”、“两岸三国”、“一中两国”等说词。这些观点，要么有“故作惊人之语”的嫌疑，并不符合两岸关系现状，要么将“主权”、“治权”等概念不断进行理论揉捏，反而有治丝益棼之感。[4]本文通过挖掘“合情合理”的法理内涵，依靠两岸各自宪制性规定所确认的“一中性”资源，借助政治敏感性低且为两岸所共同认可的“治理”概念，构建起“宪制-治理”框架。
（一）超越“主权-治权”：“宪制-治理”框架的构造逻辑
“宪制-治理”框架虽脱胎于“主权-治权”框架，但策略性地回避“主权-治权”框架产生的敏感问题。“主权-治权”框架运用政治学和国际法上常见的主权概念，用主权作为国家区别于其他政治实体的根本属性，从而将国家的统一与分裂，用主权的创制、分离和合一加以解释和描述。如“一个中国”被解释为“中国国家主权的统一”，“台湾独立”则被解释为“主权分裂”。“治权”则是一个被借用的表述。从理论渊源而言，“治权”源自孙中山的“五权宪法”理论。根据孙中山的定义，“治权”是有别于人民之权（即“政权”）的“政府之权”。[[5]]“治权”本是用于描述人民与公权力机构的分权关系，而在“主权-治权”框架中，被用于描述一国内部分地区与国家整体的分权关系。
“主权-治权”框架的基本思路是：两岸同属“一个中国”框架，因而在主权上是统一的，但两岸实际上处于“分治”状态，因而在“治权”上是分离的，这种“主权统一而治权分离”的状态，就是两岸政治关系的现状。“主权-治权”框架符合“一个中国”框架，也能够描述两岸尚未统一的现状，符合两岸政治关系最根本的事实基础和认知基础，因而具有一定的理论优势。然而，“主权-治权”框架有着明显的缺陷：1）两岸对于“主权”有着不同的认知，对于“主权”的主体存在较大的认知分歧；2）由于“主权”概念的不确定性和开放性，部分倾向“台独”的学者也透过主权论述，提出并论证所谓“台湾主权”，导致“主权-治权”框架出现偏离“一个中国”框架的解释路径；3）“治权”与“政府”有着天然的联系，是否适合于两岸关系的论域尚存在争议，更遑论“台湾治权”、“治权分离”等容易引发不同理解的提法；4）“主权-治权”框架并未解决两岸之间的“承认争议”，而是比较注重对于现状的描述与解释，因而理论的发展性不足。
“主权-治权”框架出现上述问题的主要原因有二：1）对于“主权”概念存在多种不同理解，理论上也未达成共识，有关“国家主权”、“人民主权”、“宪政主权”等观点迭出，导致主权概念的抽象化和空洞化；2）受“承认争议”的影响，两岸对“治权”以及两岸各自行使“治权”的公权力机构，并未相互承认，因而难以直面“治权”一词。这两个肇因恰可用合规范性不足和可接受性不足两者概括：1）“主权”因未能附着于规范上，其内涵无从界定，从而流于抽象与空洞，对两岸政治关系的各种解释都能从多义的主权概念中获取理论资源；2）“治权”未能为两岸所共同接受，因而其适用余地存在争议。
“宪制-治理”框架，是回应“主权-治权”框架合规范性不足和可接受性不足两大弊病的新分析框架：1）一国“主权”在法理层次上首先体现在宪制性规定上，因而宪制性规定是一国主权的规范依据，用具有明确规范指向的“宪制”，代替多义的“主权”，以体现合规范性的要求；2）“治权”因其敏感性在两岸存在争议，但两岸各自在所实际控制地区，形成了多元主体参与的治理体系，则因非特指公权力机构，在政治敏感性上较之专涉公权力结构的“治权”为低，虑及“治理”一词在两岸都有着较高的认可度，对于“治理”概念的使用，具备较高的可接受性。
当然，本文构建“宪制-治理”框架并不仅是策略性地规避“主权-治权”框架，更不是用“宪制”、“治理”等相对低敏感性的表述，降解“主权-治权”框架的敏感性。“宪制-治理”框架的释出，是反思、检讨“主权-治权”框架的结果，同时也是两岸政治关系研究法理转向的方法论基础。通过“宪制-治理”框架，两岸政治关系合情合理安排既能够在法理层面获得更加务实地探讨，又能从理论上探索合适的实现路径。
（二）法治思维在两岸关系领域的具体运用：“宪制-治理”框架的优势
“宪制-治理”框架是法治思维在两岸关系领域的具体运用：1）“宪制-治理”框架的适用对象是两岸关系中的重大问题，而不是单纯的法学问题；2）两岸各自体现“一中性”的宪制性规定，是“宪制-治理”框架的规范起点和法理基础，也是思考两岸政治关系合情合理安排的逻辑起点，在“宪制-治理”框架内，相关法治模式和法治路径的讨论，都围绕此展开；3）“宪制-治理”框架来源于法学理论，但结合两岸关系的实际情况，在话语表述、理论内涵上都进行了必要的创新，而不是法学理论在两岸关系研究中的机械运用。“宪制-治理”框架依托法治资源、形成合规范性和可接受性较高的话语体系，并为两岸政治关系规划了发展路径，因而有着较强的理论优势。
第一，资源优势。大陆方面制定于1982年的中华人民共和国宪法对“一中性”的坚持与肯定无需赘言，而台湾方面制定于1946年的现行“宪法”虽屡经修改，但并未变更“固有疆域”和“政权符号”，仍然坚持“一中性”。1990年后，台湾地区领导人和政党的“统独”主张时常出现变化，对“政权符号”的理解也趋向多元，但宪制性规定中有关“一中”的部分并未发生变化，是台湾地区关于“一中”问题最为根本的法理依据。[[6]]虽然两岸宪制性规定中对于“一中”的理解存在差异，但这种差异是为“九二共识”所允许的，并不构成阻碍两岸政治关系合情合理安排的根本性障碍。两岸宪制性规定对于“一中性”的共识，两岸政治关系合情合理安排最可倚重的法治资源。“宪制-治理”框架将合规范性寓于在两岸各自法体系中具有最高权威的宪制性规定，借助宪制性规定的最高权威，巩固了“一中”立场，也为两岸政治关系的安排划定了法理底线。
第二，话语优势。合适的话语表达，是两岸交往中的核心议题之一。两岸为规避“承认争议”，避免不必要的概念之争，形成了具有两岸特色的替代性话语体系。“宪制-治理”框架形成以“宪制”和“治理”为主轴的话语体系，既能够沿袭既有的两岸替代性话语体系，又能借助两岸在社会管治中的共识性理念，因而具有法治话语优势。“宪制”一词，在法技术层面，能够充分体现所指规定的根本法特征，且已经在香港和澳门“一国两制”的实践中被广泛运用，与“宪法”一词所具有的“主权”、“国家”等因素无涉，因而能够作为“宪法”这一在两岸范围内存在高度敏感、歧见和争议概念的替代性话语。“治理”在两岸都是当前出现率较高的词汇，两岸各自形成了以“治理”为核心的社会管治理念和体系。“治理”是为克服公权力独揽社会管治而创设的新管治理念，在主体上强调公权力机构、社会组织、公民个体等社会主体的共同参与，在方式上包含社会参与、多元共治、平等协商等非公权力因素在内，“治理”概念所具有的公权力意涵相较于政治敏感性较高、语义明确性不足的的“统治”、“治权”等更加符合两岸关系的现状。“宪制-治理”框架的两大主轴话语，贴合两岸关系现状，能有效规避两岸政治争议，又系采用法学、政治学常见的理论术语，而非“故作惊人之语”，能够为两岸政治关系合情合理安排提供一套可用、实用的话语体系。
第三，发展优势。毋庸讳言，两岸政治关系问题的完全解决，最终只能依靠两岸在立场问题上的政治决断，“宪制-治理”框架在根本上仍是尽量降低“承认争议”阻滞效应的策略。但是，“宪制-治理”框架并非只是一套新的替代性话语体系，而毋宁是一种两岸关系新思维。“国家”、“主权”等已经成为两岸根本的“结”，[[7]]“承认争议”的阻滞效应不仅体现可能改变“国家认同”的本质问题上，而且对两岸关系和平发展的技术问题亦可产生影响。以两岸协议的实施为例，台湾地区就两岸协议的性质发生过多次论争，对两岸协议之定性有“行政协议”说、“民间团体协议”说乃至于“条约”说，这些论争归根到底仍是两岸政治关系定位不明所致。“反服贸运动”表明依靠单纯地回避或由公权力机构戴上“民间白手套”等方法，已经不足以应对两岸关系和平发展步入“深水区”后的政治困局。“宪制-治理”框架在策略上的本义，是在两岸尚未形成相关立场的政治决断前，在由宪制构建的“一中性”基础上，实现两岸从各自孤立到相互融合，整合为一个治理结构，进而在“整个中国”国家治理体系和治理能力现代化的背景下，推进两岸治理体系和治理能力现代化。在此意义上，“宪制-治理”框架不仅考虑到两岸政治关系在某一特定时刻的静态安排，而且通过治理结构的建构，推进两岸政治关系安排与两岸治理现代化的互动，关注两岸关系和平发展的长远。
“宪制-治理”框架在两岸政治关系安排上的运用，是充分发挥法治思维的长处，借助“宪制”的法治资源优势、“治理”的法治话语优势以及由“宪制-治理”构建的两岸治理结构在法治发展上的优势，以法律智慧补强政治决断的不足，能够弥补传统政治思维在两岸政治关系安排上的不足和缺憾。本文也将运用“宪制-治理”框架，对两岸政治关系合情合理安排进行尝试。
三、对策：“一中宪制框架内两个平等治理体系”的提出与论证
“宪制-治理”框架运用于解决两岸政治关系合情合理安排问题，并不执拗于设计或臆想出种种两岸政治关系安排的实体性“模式”，而是通过分析两岸政治关系合情合理安排的描述格式，从对既有模式中总结出描述格式的类型化特点与描述两岸政治关系安排所必须涵盖的要素，再选择合适的法律语言表述之。这一思路并非是“概念美化”的循环，而是有着以下三个方面的考量：1）通过对要素的总结，厘清两岸政治关系安排需要突破的重点与难点，以便有针对性地应对之；2）将政治问题的解决，依循合规范性和可接受性的基础上，转化为选择合适法律语言的这一法技术问题，从而降解两岸政治关系安排的政治敏感性；3）在法律语言选择的过程中，充分借助法治资源和法治权威，增强描述的权威性和认同基础。
（一）两岸政治关系合情合理安排的描述格式
衡诸两岸政治关系安排的各种方案，两岸政治关系安排已经形成了确定的描述格式，如前述之“合法政府对叛乱团体”、“两党”、“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“两国论”、“一边一国”、“两岸统合”、“一中（国）两岸”等。本文从描述的语词结构出发，对各种方案的描述格式进行类型化分析。
总体而言，两岸政治关系安排的模式在描述格式上有三种类型。1）以“一国”联结两个并列的“实体”，如“一国两区”/“一国两府”/“一国两体”、“一中（国）两岸”、“两会”等均属此类。当然，有时虽不出现“一国”的字样，但“实体”本身的意涵也能表明“一国”的存在，如“合法政府对叛乱团体”、“中央对地方”、“两党”等。这一类描述格式的特点是：在“九二共识”允许的范围内，将两岸至于“一中”框架内，赋予两岸一个实体性称谓（“地区”、“政治实体”、“政府”、政党、民间协会以及地理名词等），对两岸政治关系进行安排。2）直接将两岸界定为“两国”，如“两国论”、“一边一国”，即直接将两岸以“国家”界定之，而无“一中”、“一国”的联结。这种描述格式，实际上已经祛除了两岸间的“一中性”。3）不描述两岸的政治关系安排，而只描述两岸达成理想中模式的路径，如“两岸统合”、“两岸治理”等。这种描述格式看似抛弃了“实体”界定的方法，但实际上是用“实体动词化”的方法，最大限度地模糊了“实体”的具体意涵，仍不啻如以一种指涉模糊之“实体”代替其他指涉明确之“实体”，且将解决两岸政治关系合情合理安排的问题，亦步亦趋于未来之形势发展，缺乏建构性而流于过程主义。
综上分析，描述格式的语词结构分析，虽未刻意区分不同的政治理念，但类型化的结果却与政治理念的分际基本重合。本文认为，第二种和第三种描述格式并不适用于两岸政治关系合情合理安排，因而聚焦于对第一种描述格式的分析。事实上，第一种描述格式已经表现出两岸政治关系安排所必须关注的三个基本要素：1）对于“一中性”的描述，以厘清两岸政治关系合情合理安全的基础；2）两岸在“一个中国”内各自管辖区域的描述，以厘清两岸参与政治关系安排的身份符号；3）两岸在“一个中国”内的相互地位描述。基于此，并结合“宪制-治理”框架，本文提出“一中宪制框架下两个平等治理体系”的表述，作为两岸政治关系合情合理安排的选项之一。
（二）“一中宪制框架内两个平等治理体系”的论证
“一中宪制框架内两个平等治理体系”的描述，涵盖两岸政治关系安排所必须关注的三个基本要素，充分挖掘两岸在政治关系安排上可资依靠的法治资源，又能顾及两岸各自在此问题上的诉求，因而符合合规范性和可接受性的标准。
第一，“一中宪制框架”是对两岸“一中”特征的法理描述。考察以“一国”联结两个并列的“实体”的描述格式，“一国”是被默认的前提，这一方面是因为“两岸同属一个中国”的确是不可动摇的历史事实基础，另一方面也因为在这些模式提出的历史时刻，“一个中国”在两岸有着共同的认知基础。因此，两岸政治关系安排的症结并不在于是否存在“一中”，而在于如何界定“两岸”。这一思路实际上是“承认争议”中“谁是中国”问题的延续，是两岸争夺“中国正统”的再现。然而，“一中”的历史事实基础犹在，认知基础则发生动摇。当“一中”在政治上、文化上被解构时，各类以“一中”为基础的模式，都面临着质疑与拷问。台湾地区过去十余年的政治生态表明，对于“一中”的解构已经发生，“两国”、“一边一国”等罔顾事实的模式已经被提出。在这一条件下，“一中”已经不能简单地被认为是默认事实和政治前提，而必须建基于两岸都能认同的法理基础上。“宪制-治理”框架没有将“一中”寄存在宽泛的政治言说上，而是充分挖掘两岸各自宪制性规定所具备的“一中性”资源，将“一中”从“政治的一中”、“文化的一中”、“历史的一中”、“地理的一中”具体化为“法理的一中”、“宪制的一中”。“一中宪制框架”的建构，将“一中”的来源界定为两岸各自的宪制性规定，在法理层面精细化地论证了“一中”，并借由宪制的权威，强化了“一中”的可接受性。“一中宪制框架”既足以承载“一中”，又具有合规范性和可接受性，较之孤立、抽象地表述“一中”更具优势。
第二，“治理体系”是对两岸各自管辖区域的法理阐释。“承认争议”的事实基础，是两岸各自实际管辖一定区域，且各自依据相关规定建立了公权力机构。两岸各自管辖区域内的居民，亦认同己方的管辖主体及其所构建的法律体系。这是无法回避的事实，两岸政治关系合情合理安排必须顾及此一事实，否则仍只是一种“单方独白”。在“承认争议”尚未解决的前提下，有着明显公权力特征的“政府”显然不足以作为两岸的身份符号，而“地区”、“实体”则指涉过于模糊，至多只能作为对两岸政治关系的一种静态描述，而无法为两岸关系和平发展提供持续动力，亦无法解决两岸公权力机构能否开展交往、两岸如何看待与适用对方规定、两岸签署协议之性质和效力为何等两岸亟需解决的重大问题。至于“两党”、“两会”只是两岸交往的具体路径，并非是政治关系安排。本文将两岸定性为“治理体系”，以替代上述提法，作为两岸各自的身份符号：1）两岸都能认可“治理”的概念，亦都致力于形成有效的治理体系，两岸各自所形成的治理体系，都不限于公权力机构，而是包括了社会多元主体，因此，如仅仅从公权力的角度，思考两岸的身份符号，则已经不符合客观事实；3）也正是由于“治理”一词涵盖范围较广，“公权力”色彩较淡，因而可以用于替代容易引发政治争议的概念，有利于提高可接受性；3）“治理体系”具有较好的融合性，为两岸各自的治理体系融合进两岸治理结构，预设了话语空间。由此可见，“治理体系”的表述既有着较高的可接受性，又切合“宪制-治理”框架的发展优势，足以阐释两岸各自管辖区域的法理特征。
第三，“平等”是对两岸相互关系的法理界定。寻求“对等”，是台湾地区在两岸政治关系安排上的主要诉求之一。1979年全国人大常委会《告台湾同胞书》和1981年“叶九条”未能获得台湾方面认可的重要原因，是其拒不接受“中央对地方”的“非对等式”安排。邓小平在1983年曾经提出，以“两党”模式规避“中央对地方”模式，[[8]]但台湾方面以政党政治发展为由未予正面回应。[[9]]是否“对等”的问题，本质上对应着两岸在实际政治权力上的相互关系。两岸是否“对等”，是两岸间一项极富争议的话题，至今仍未形成定论。两岸是否“对等”的问题尚需要政治决断，在政治决断未形成前，将两岸在政治上是否“对等”转化为在法律上是否“平等”是一项可行的策略。“平等”是一个法律用语，并不涉及实际政治权力的角力，而仅仅指在交往中权利义务的相互关系。两岸的平等关系，因而不涉及政治上两岸是否对等的问题，更不涉及以何身份对等的问题，而是指两岸在交往过程中，平等地享有权利、平等地履行义务以及平等地承担责任，并不因双方在政治实力上的落差而存在差异。“平等”一词已经在两岸各自的政策文件和两岸协议的文本中多次出现，不仅是理论上的一种方案，而且有着深厚的政策基础和规范基础，具有较高的可接受性。从“对等”到“平等”的转化，用法理上的平等界定两岸相互关系，充分体现了法治技术在两岸政治关系合情合理安排上的运用。
当然，考虑到“宪制-治理”框架的发展优势，“一中宪制框架内两个平等治理体系”的安排，只是本文根据当下两岸关系现状以及可见之未来所提出的观点，并非具有恒定性，亦会根据两岸关系和平发展的实际情况而发生变化。
四、结语
两岸政治关系不仅有历史遗留的问题与情结，也有现实带来的冲突与纠葛，在世界历史与现实中，竟无一成例可与之相比照。实现两岸政治关系合情合理安排，不仅需要政治家的勇气和胸怀，也需要法律学人的思维与智慧。在政治决断尚付阙如的情况下，法治思维、法治方式和法治智慧能够缓和政治角力造成的两岸对立，也能够找寻规范化的两岸共识，还能够提供处理政治敏感问题的法技术理性。随着两岸关系和平发展“法治型”模式和两岸治理结构的不断深化，法治思维将在解决两岸政治问题中发挥更加显著的作用。本文为此提供了一个粗鄙的框架，并进行了初步的尝试。至于“宪制-治理”框架在更加细部之政治问题中的运用，作者将另文叙述。
*基金项目：司法部2014年度专项项目“两岸政治关系合情合理安排研究”（14SFB5006）；国家2011计划“两岸关系和平发展协同创新中心”项目。本文发表于《台湾研究集刊》2015年第5期。
作者简介：祝捷，法学博士，武汉大学两岸及港澳研究中心执行主任，武汉大学法学院副教授，博士生导师。
作者简介：祝捷，法学博士，武汉大学两岸及港澳研究中心执行主任，武汉大学法学院副教授，博士生导师。
[1]参见周叶中：《台湾问题的宪法学思考》，《法学》，2007年第6期。
[2]“承认争议”的概念，由本人于2010年在拙文《论两岸海域执法合作模式的构建》一文中提出，后于拙著《两岸关系定位与国际空间》中深入阐释。参见祝捷：《论两岸海域执法合作模式的构建》，《台湾研究集刊》，2010年第3期；祝捷：《两岸关系定位与国际空间——台湾地区参与国际活动问题研究》，北京：九州出版社，2013年，第14页。
[3]祝捷：《两岸关系定位与国际空间——台湾地区参与国际活动问题研究》，北京：九州出版社，2013年，第14页。
[4]“故作惊人语”是王鹏令对陶百川、周阳山等人提出的“国协”模式的评语。参见[荷兰]王鹏令：《“邦联论与”两国论》，《联合早报》，2000年4月29日。
[5]谢政道：《孙中山之宪政思想》，台北：五南图书出版公司，1999年，第105页。
[6]参见杜力夫：《“宪法一中”与国民党当政时的大陆政策》，《台湾研究集刊》，2007年第1期。
[7]张亚中：《两岸主权论》，台北：生智文化事业有限公司，1998年，第2页。
[8]《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第31页。
[9]参见邵宗海：《两岸关系》，台北：五南图书出版股份有限公司，2006年，第631页。