两岸及内地与港澳法院司法合作与交流之状况与展望
发布时间:2017-01-06 来源:
两岸及内地与港澳法院司法合作与交流之状况与展望
【论文摘要】海峡两岸间在2009年《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》签署实施以来,开始了全面性、制度化的司法互助。自港澳回归以来,内地与香港和澳门依据港澳两个基本法的规定,在民事司法领域分别商签了三项司法协助安排。在有关协议和安排基础上,两岸及两地法院间的司法实务合作大步迈进,特别是两岸司法互助呈现出范围广、案件多、民众认可度高的基本特点。与此同时,两岸及内地与港澳间的司法交流也得以全面深入开展,总体呈现出交流层级高、对口务实、互动频繁和逐步经常化、机制化的特点。本文对两岸及内地与港澳间的司法合作与交流的历史与现状进行了简要梳理和概括介绍,并对未来的区际司法合作与交流作了展望。
一、序言
海峡两岸之间以及内地与香港、澳门之间的司法合作[2]与交流是两岸及两地间大合作、大交流格局中的一个重要组成部分。自2008年两岸关系出现重大转折,特别是2009年《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》(以下简称两岸司法互助协议)签署实施以来,两岸司法互助得以全面性、制度化开展。自港澳回归以来,依据港澳两个基本法的规定,内地与香港和澳门在民事司法领域分别商签了三项司法协助安排,积极探索出了“一国两制”下不同法域间相互提供司法协助的新模式。经过长期探索和实践积累,目前两岸及内地与港澳间的司法合作,已经初步形成了以签署协议和安排为基础、以本地立法为依据的颇具特色的中国区际司法合作制度框架。在这一大背景下,两岸及两地间的司法实务合作大步迈进,呈现出合作范围广、案件多、民众认可度高的基本特点,2014年中国大陆人民法院办理各类涉港澳台司法协助案件达到1.3万件之新高。与此同时,两岸及内地与港澳间的司法交流得以全面深入开展,呈现出交流层级高、对口务实、互动频繁和逐步经常化、机制化的特点,近年来平均每年有近千人次的互访交流。然而,由于特殊历史原因形成的一国之内多法系多法域局面和在彼此长期分隔基础上开展交流合作的探索性与渐进性,目前两岸司法互助内容仍需大力深化,内地与港澳司法协助范围亟需全面拓展,两岸及两地司法交流水平仍需不断提升,以因应两岸及两地经贸往来的不断扩展和人员交流的日趋频密,更好地保护两岸及港澳同胞的权益福祉。基于笔者的公职所在和能力有限,本文仅从人民法院工作视角,试图对两岸及内地与港澳间的法院司法合作与交流的历史、现状予以描述,并就未来发展做些许展望。
二、两岸及内地与港澳间法院司法合作状况
两岸司法互助和内地与港澳司法协助以及台港澳之间的司法互助共同构成了中国区际司法协助,这不同于国际司法协助,更不同于在同一法域内的人民法院间的相互协助。同时,两岸司法互助与在“一国两制”原则和港澳基本法框架下的内地与港澳间的司法协助也有所不同。
(一)发展历程和制度框架
1.两岸司法互助实践顺应两岸关系和平发展,由无到有、由少到多、由个案处理到全面制度化
为解决涉台民事案件中的送达问题,最高人民法院早在1984年出台的《关于贯彻执行若干问题的意见》中提出,对于居住在港澳地区的当事人可以采用由诉讼代理人送达或邮寄送达方式。[3]这种做法在司法实践中也被参照用于涉台民事案件。实务中也有法院采取委托当事人亲属代为送达或向台资企业在大陆分支机构送达等方式向在台湾地区的当事人送达文书。[4]
1987年台湾当局开放民众赴大陆探亲。从此,两岸经贸交流和人员往来迅猛发展,两岸互涉案件大量涌现,跨海峡送达文书和调查取证等问题日益提上两岸法院工作日程。1988年8月5日,最高人民法院印发的《处理涉台刑事申诉民事案件座谈会纪要》中就证据问题特别提出,“去台人员和台胞在人民法院进行诉讼,应依大陆法律的规定,提供有关证明。对其提供的台湾公证机关或其他部门、民间组织出具的证明文书,可作为证据”。此外,为及时公正解决历史遗留问题和两岸交往中出现的各类纠纷,最高人民法院在1988年对如何审理跨两岸的婚姻、夫妻共同财产、抚养、赡养、收养、继承、房产、债务等涉台案件中的有关民事法律问题作出司法解释,初步解决了两岸开展交流交往的一些基础性法律问题。
上世纪90年代至2009年,两岸通过单方制定规范,彼此对涉及对岸的文书送达和裁判认可等问题作出规范。
台湾地区1992年制定的“两岸人民关系条例”第7条规定:“在大陆地区制作之文书,经‘行政院’设立或指定之机构或委托之民间团体验证者,推定为真正。”第8条规定:“应于大陆地区送达司法文书或为必要之调查者,司法机关得嘱托或委托第四条之机构或民间团体为之。”第74条第1项规定,可以认可大陆裁判。
大陆方面,最高人民法院于1991年明确提出:“台湾居民在台湾地区的民事行为和依据台湾地区法规所取得的民事权利,如果不违反中华人民共和国法律的基本原则,不损害社会公共利益,可以承认其效力。对台湾地区法院的民事判决,也将根据这一原则,分别不同情况,具体解决承认其效力问题。根据法律的有关规定,高级人民法院经最高人民法院同意,可与台湾省有关方面通过适当途径,妥善解决相互委托代为一定的诉讼行为、送达诉讼文书和执行等问题。”[5]据此,人民法院在继续采用邮寄送达等送达方式的同时,也通过海协会与台湾海基会途径开展对台送达司法文书。为推动两岸关系发展,保护两岸同胞合法权益尤其是台湾同胞在大陆权益,避免当事人诉累,最高人民法院先后出台《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》(法释〔1998〕11号)、《关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者有关机构出具或确认的调解协议书向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》(法释〔1999〕10号)、《关于当事人持台湾地区有关法院支付命令向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》(法释〔2001〕13号)和《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》(法释〔2009〕4号)共4个关于认可和执行台湾裁判的司法解释,构建起了比较全面完整的人民法院认可台湾裁判的制度规范。为切实解决人民法院和台湾地区法院在受理互涉民事案件中面临的文书送达瓶颈问题,最高人民法院于2008年出台《关于涉台民事诉讼文书送达的若干规定》(法释〔2008〕4号),既明确规定了人民法院向住所地在台湾地区的当事人送达民事诉讼文书的7种方式,也单方面承诺接受台湾地区法院委托代为送达民事诉讼文书。
这一时期,虽然两岸官方都通过各自的规定来为对方提供一定的司法协助,但这些毕竟都是单方面的规定,并非建立在创设稳定可靠的两岸司法互助关系的共识之上,因此只能是因应一时一方之需而已。
2008年两岸关系实现历史性转折,和平发展成为两岸关系的主题。在这一大背景下,2009年4月26日,海协会与台湾海基会签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》,使两岸开展司法互助的依据由各自规范上升为共同规范,开展司法互助的方式由个案协助转变为通案机制,两岸的司法合作自此均被纳入协议框架下来进行。协议确定的送达文书、调查取证、裁判认可三项司法互助内容主要涉及法院工作,罪赃移交和罪犯移管两项司法互助内容也与人民法院工作有关,人道探视司法互助有时也可能会涉及到人民法院工作。
为落实两岸司法互助协议,最高人民法院于2011年6月发布了《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》,将协议中有关人民法院工作的内容转化为全面系统的司法解释,为人民法院开展两岸送达文书和调查取证司法互助提供了基础性法律规范依据。该《规定》共5章30条,全面规范了人民法院办理两岸送达文书和调查取证司法互助业务应当遵守的基本原则、职责分工、具体办理程序、审查转送流程及时限、相关保障措施等。其主要内容有:在适用范围上不仅限于两岸司法互助协议确定的民事和刑事领域,而是明确扩展到行政诉讼领域;明确了两岸法院对口协助原则,只要是台湾法院提出的请求,人民法院应当予以协助;在两岸联络渠道上,以最高人民法院授权方式,就办理送达文书司法互助案件开通了高级人民法院对台联络的二级窗口,即送达文书案件无须经最高人民法院转递,调查取证案件仍须经最高人民法院转递;在办理程序上,明确要求将送达文书和调查取证司法互助案件作为特殊程序案件立案办理,并且高级人民法院与基层人民法院之间可以不经中级人民法院层转而直接联络办理;在办理时限上,就协助台湾地区送达文书和调查取证对具体办理法院分别明确规定了15日和1个月的一般办理时限以及2个月和3个月的最长办理时限,同时明确规定了立案、转递等各个环节的办理时限以及庭期确定的合理期间;《规定》特别要求,人民法院协助台湾地区送达文书时要尽可能采用直接送达方式,以方便台湾地区法院确认送达的效力。在发布《规定》的同时,根据两岸司法互助协议第19条有关文书格式的要求,为确保办案规范性,最高人民法院还配套发布了26种涉台司法互助案件文书样式。在认可和执行台湾地区有关法院判决和仲裁机构裁决问题上,最高人民法院在已签署出台的4个司法解释基础上,就认可和执行台湾法院民事判决、认可和执行台湾仲裁裁决已分别重新起草并即将发布系统性的司法解释。此外,为确保两岸司法互助协议约定的罪犯移管工作能够尽早实现双向的机制化运作,最高人民法院还拟就人民法院办理接收在台湾地区服刑的大陆居民返回大陆服刑案件制定司法解释。上述这些司法解释,构成了大陆法院有关涉台司法互助的最重要的制度规范体系,而且可以说已经基本健全和较为完善。
2.内地与港澳司法协助工作在“一国两制”方针下,循序渐进、先易后难、先民后刑
《香港基本法》第95条和《澳门基本法》第93条分别规定了港澳特区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。这是内地与港澳按照“一国两制”方针进行协商和开展司法协助的共同的基本依据。根据上述规定,内地与港澳之间创立了对有关司法协助事项,由内地有关中央机关分别与港澳特区政府或法院商签安排,然后各自通过司法解释或立法予以转化落实的司法协助模式。这一模式既有利于双方在平等协商基础上建立科学有效的司法协助机制,也有利于双方依法行使各自独立的司法权和终审权。据此模式,最高人民法院结合人民法院审判职能,与香港特区政府就民商事司法协助问题先后于1998年6月签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》、1999年6月签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互执行仲裁裁决的安排》、2006年7月签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》,与澳门特区政府就民商事司法协助问题先后于2001年8月签署了《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》、2006年2月签署了《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行民商事判决的安排》、2007年10月签署了《关于内地与澳门特别行政区法院相互认可和执行仲裁裁决的安排》。根据内地与港澳之间确定的司法协助模式,两地安排签署后,最高人民法院以司法解释方式将上述6项安排内容及时予以全文转化,并于2012年8月30日出台《人民法院办理涉港澳司法协助案件文书样式(试行)》,规定了人民法院办理涉港澳司法协助案件的35种文书样式。
除上述安排以外,最高人民法院还针对审判实践需求,就内地与港澳之间的民商事司法协助问题出台了其他司法解释。在文书送达和调查取证方面,2009年3月9日,最高人民法院出台了《关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》,明确了人民法院向香港特区送达民商事司法文书的各种方式。2013年2月4日,最高人民法院又发布了《关于进一步规范人民法院涉港调查取证司法协助工作的通知》,规范了在两地没有签署安排前,以个案方式向香港提出调查取证的方式。在仲裁裁决认可和执行方面,2009年12月,最高人民法院发布《关于香港仲裁裁决在内地执行的有关问题的通知》,将“在香港特别行政区做出的临时仲裁裁决、国际商会仲裁院等国外仲裁机构在香港特别行政区作出的仲裁裁决”也纳入《关于内地与香港特别行政区法院相互执行仲裁裁决的安排》范畴内可以予以审查后执行。此外,在2015年2月4日最高人民法院发布的《关于适用的解释》第551条规定:“人民法院审理涉及香港、澳门特别行政区和台湾地区的民事诉讼案件,可以参照适用涉外民事诉讼程序的特别规定”。这是历史上第一次以司法解释形式明确了涉港澳台案件的程序法律适用问题。[6]
总体来看,相较于两岸已建立起了包括民事、刑事以及行政诉讼在内的全方位的司法互助体系,内地与港澳之间的司法协助框架尚未完整搭建起来,主要表现为内地与港澳均未签署任何刑事领域的司法协助安排,制度化的司法协助工作还仅局限于民商事领域,尤其是内地与香港之间即使在民商事司法协助领域也还相对较窄,民商事案件调查取证司法协助制度和当事人协议管辖以外的一般民商事案件的相互认可与执行制度尚付阙如。
(二)人民法院推进区际司法合作的主要工作举措
人民法院始终高度重视区际司法协助工作。特别是在内地与港澳有关司法协助安排和两岸司法互助协议签署生效以来,最高人民法院积极采取一系列举措,各级人民法院共同行动,确保安排和协议的有效落实。除前述最高人民法院制定发布了一系列专门的司法解释和规范性文件之外,还采取了以下几方面的重要措施。
1.建立健全人民法院区际司法协助工作机制
首先,实现人民法院涉港澳台司法协助工作的归口管理。最高人民法院要求,涉港澳台司法协助工作由各级人民法院成立的专门机构或者指定的一个部门负责归口办理、专人负责。目前最高人民法院和各高级人民法院均已设立专门机构负责统一办理涉港澳台司法协助业务,并都指定了负责涉港澳台司法协助业务的联络人和代理联络人,中级和基层人民法院也普遍确定由一个部门具体负责办理,普遍指定了专办员,并均由法官担任,从而形成了上下一体、有效衔接的工作网络。
其次,建立最高人民法院和高级人民法院两级对港澳台联络工作机制,确立了分级审查、指定办理、减少层转的工作模式。对于涉港澳司法协助案件,地方人民法院对于内地与港澳法院相互委托送达民商事司法文书案件、内地与澳门法院相互委托调查取证案件,均按照以下程序办理:对于委托协助案件,案件审理法院直接向高级人民法院提出委托请求,由高级人民法院审查并委托香港特区高等法院或者澳门特区终审法院予以协助;对于受托案件,一般由高级人民法院审查后,直接转交中级或基层人民法院具体负责办理;高级人民法院如认为有必要,也可以直接办理。最高人民法院负责与港澳方面开展司法协助业务磋商,同时也负责因自身审理案件需要委托港澳法院协助送达、调查取证的协助事项。对于涉台司法互助案件,最高人民法院作为两岸司法互助协议对台一级联络窗口,负责就协议中涉及人民法院的工作事项与台湾地区业务主管部门开展磋商、协调、交流以及信息通报,同时就办理所有涉台调查取证司法互助案件对台联络并负责文书入口出口的审查把关。各高级人民法院作为对台二级联络窗口,负责就送达文书司法互助案件的对台联络并负责文书入口出口的审查把关,但不能就相关规则确定等原则性、普遍性问题直接对台联络磋商。对于台方提出的送达和经最高人民法院转送的台方取证请求,由高级人民法院直接指定中级或基层人民法院具体办理;对于基层人民法院提出的送达和取证请求,直接报送高级人民法院对台联络或转送最高人民法院对台联络。这样相对于基层人民法院而言,无论是涉港澳司法协助还是涉台司法互助,无论是提供协助还是请求协助,均减省了中级人民法院层转这一环节。
再次,建立和完善登记与立案、督办与催办、通报与奖惩、考核与评估等具体工作机制。在办理涉港澳台司法协助案件中,高级人民法院在审核转递环节要全面登记案件信息,具体办理司法协助案件的法院均应当立案办理,各个环节都要使用统一规范的文书格式;无论是请求协助还是提供协助,无论是上下级法院间还是两岸或内地与港澳间,未在指定或合理期限内收到回复或情况说明的,即应及时催办,对下级法院无正当理由超期办理的,要及时督办,定期通报工作情况,以确保工作及时性。司法协助案件作为人民法院办理的一类特殊程序案件,司法协助工作被纳入人民法院和办案法官的业绩考核与案件质量评查范围。
2.不断提高人民法院区际司法协助工作质效
首先,大力加强司法协助业务指导监督。第一,最高人民法院多次召开全系统专题会议,研究部署涉港澳台司法协助工作,及时总结案件办理经验,确保安排和协议涉及的各项司法协助事项得到高质高效的办理完成,2009年以来召开全系统性会议三次,有的会议四级法院同时参加。第二,最高人民法院和各高级人民法院高度重视涉港澳台司法协助专项业务培训。最高人民法院已举办四期人民法院涉港澳台司法协助专题培训班,超过1000人受训,各高级人民法院也纷纷举办此类专题业务培训班,目前各高级人民法院已经将辖区内中级和基层人民法院的专办员普遍轮训了一遍。近年来,各地法院办案质效普遍明显提高,出现的操作问题明显减少。第三,最高人民法院及时研究答复各地人民法院办理司法协助案件中出现的各种具体操作问题,每年定期就办案时限执行情况、不定期就重要典型案例向各地人民法院作出通报,及时有力指导地方法院认真高效办理涉港澳台司法协助案件。
其次,大力推动涉港澳台工作信息化建设。2014年8月,最高人民法院完成自身涉港澳台司法协助案件管理系统平台建设,实现涉港澳台4类11种司法协助案件的网上立案、办理、统计、流程管理等功能。同时,福建、上海、浙江、重庆等地不少高级人民法院也创建了涉台司法互助工作的网络管理平台,以信息化手段统一监管辖区内人民法院司法互助工作环节和流程,努力提高工作质效。为全面落实人民法院办公信息化要求,目前最高人民法院正在积极协调开发四级人民法院通用的涉港澳台司法协助案件管理系统平台,积极运用科技手段加强案件管理,以便于各级人民法院涉港澳台司法协助案件的高效办理和对下级法院的及时指导监督,该项工作有望今年内完成。
再次,尽可能简化案件办理操作手续。2015年初,最高人民法院设立了两个巡回法庭并已实际受理案件。第一巡回法庭设在广东省深圳市,巡回区为广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的有关规定,巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构,负责审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的包括涉港澳台司法协助案件在内的有关案件。鉴于最高人民法院第一巡回法庭巡回区内涉港澳台司法协助案件数量较多及毗邻港澳特区、也靠近台湾地区,为尽可能提高办案效率,减少司法文书在途时间,最高人民法院决定自2015年6月1日起,由第一巡回法庭负责办理其巡回区内(广东、广西、海南三省区)的涉台调查取证司法互助案件及其因自身审理案件需要请求港澳台方面协助的送达文书或调查取证司法协助案件,上述案件的材料转递及办理联络将由第一巡回法庭直接与港澳台方面联络和进行,涉及有关巡回区省份的涉港澳台司法协助案件办理效率将得到有效提升。
最后,大力强化涉港澳台司法协助工作物质保障水平。为尽可能提高办案效率,最高人民法院要求,各级人民法院办案中须一律采用邮政特快专递方式在上下级人民法院之间、内地港澳间或两岸之间转送案件材料(两岸之间一封邮件的基础价就是90元人民币)。同时,为便于对港澳台工作联络,最高人民法院和各高级人民法院都为联络人和代理联络人配置了专用电话机、传真机和公务手机并及时通报港澳台方,不断提高涉港澳台司法协助物质保障水平。
3.深入开展有关安排和协议项下的业务磋商
由于法律制度及实务操作不同,对于内地与港澳司法协助安排和两岸司法互助协议执行过程中遇到的问题,最高人民法院及时与港澳台方面开展沟通协商,确保工作有序推进和业务有效衔接。自有关安排签署以来,最高人民法院不定期与港澳特区方面进行工作磋商和业务交流,并根据安排的有关规定定期开展执行情况的相互通报。2014年,最高人民法院对内地与港澳特区签署的六个司法协助安排执行情况进行系统总结,全面回溯统计并梳理总结了内地法院办理涉港澳文书送达、调查取证和裁判认可案件整体情况,完成内地与港澳有关司法协助安排执行情况的总体统计分析,并及时全面对港澳特区方面进行了通报,为两地磋商新的司法协助安排提供了数据和基础支持。两岸司法互助协议约定了两岸业务主管部门人员定期工作会晤、人员互访等业务交流机制。据此,自2011年起最高人民法院与台湾地区法务主管部门在两岸司法互助协议框架下就协议执行建立了定期会商机制,保持每年至少2次见面商谈,定期总结研讨,达成了诸多操作共识。2014年4月,最高人民法院与台湾法务主管部门选派14人组成两岸司法互助联合工作团,共赴台湾金门和福建厦门进行两岸司法互助业务实地调研参访,并在厦门举行两岸司法互助业务会商,这是自2009年6月两岸司法互助协议生效以来,两岸司法互助业务主管部门首次联合组织工作团共同在两岸间开展考察交流。此外,最高人民法院与台湾地区司法主管机构自2010年起在两岸司法互助协议司法交流框架下也开展了一系列的交流与合作,不仅实现了在协议项下每年组团互访,而且自2012年起建立了法律资料交换机制,就各自编辑出版的公报和期刊等资料定期互赠对方。特别值得一提的是,在2011年9月大陆方面在南京成功举办首届海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛,历史性地实现了两岸暨港澳司法高层首次聚首之后,2013年9月如期由台方在两岸司法互助协议司法交流框架下在新竹主办了第二届论坛。
(三)人民法院区际司法协助工作基本成效
1.司法协助案件数量巨大,质效不断提升
近些年来,人民法院办理的涉港澳台司法协助案件数量呈持续较快增长态势。[7]
在涉台司法互助案件方面,自两岸司法互助协议生效以来至今年5月底,人民法院共办理涉台送达文书、调查取证、罪赃移交和裁判认可司法互助案件47170件。其中,协助台方送达文书案件35650件,请求台方送达文书案件9875件;协助台方调查取证案件762件,请求台方调查取证案件543件;请求向台湾地区被害人返还财产(罪赃移交)案件4件,已完成返还4件;协助台方向被害人大陆遗属发送补偿金案件1件;受理申请认可和执行台湾地区法院民事判决、仲裁裁决案件335件。从2009年的1200件增长到2014年的10678件,六年间已接近10倍之增长。总体来看,台方请求案件数量相对较大,如台方请求送达文书案件每年6000件左右,请求调查取证案件每年130件左右;而大陆法院请求案件总数相对偏少,送达文书和调查取证这两类常见案件中,过去六年间大陆法院请求量仅占双方总请求量的20.8%。但是,近年来,大陆法院请求协助的案件数量增长势头迅猛,请求台方送达文书案件从2010年的85件激增至2014年的3190件,请求台方调查取证案件从2010年的8件增长到2014年的176件(2013年起已超过台方请求量)。
在涉港澳案件方面,根据内地与港澳分别签署的三项安排,1999年至2014年,内地法院委托香港法院送达民商事司法文书15127件,香港法院委托内地法院送达民商事司法文书1959件;2001年至2014年,内地法院委托澳门法院送达民商事司法文书、调查取证490件,澳门法院委托内地法院送达民商事司法文书、调查取证267件。总体来看,由于港澳特区地域相对较小,在内地与港澳的司法协助中,内地请求港澳特区的案件数量在总数中占比较高,分别达到88.5%和64.7%。
具体到涉港案件,自2008年以来至2014年底,人民法院共办理涉港送达文书、裁判认可和执行案件 9686件,其中,内地法院委托香港特区送达文书案件8332件,协助香港特区送达文书案件 1329件;受理申请认可香港特区法院民事判决案件 6件;受理申请认可香港特区仲裁裁决案件19件。
具体到涉澳案件,自2008年以来至2014年底,人民法院共办理涉澳送达文书、调查取证、裁判认可和执行案件475件,其中,内地法院委托澳门特区法院送达文书案件224件,协助澳门特区法院送达文书案件185件;内地法院委托澳门特区调查取证案件28件,协助澳门特区法院调查取证案件21件;受理申请认可澳门特区法院民事判决案件17件。
2.司法协助工作范围不断扩展,案件类型不断丰富,内容不断深化
目前内地与香港特区签署的司法协助安排仅涉及民商事司法协助领域的文书送达及部分案件的裁判认可与执行。在相互委托调查取证问题上,自香港回归以来内地法院以个案方式协助香港法院取证3件,2014年首次出现1件内地法院请求香港法院调查取证案件,香港法院已经成功予以个案协助。内地与澳门特区签署的安排基本覆盖了民事司法协助的各主要领域。涉港澳司法协助案件类型主要以婚姻家庭、继承纠纷为主,近几年来合同、公司、证券及保险等民商事案件比例增加。相对而言,两岸司法互助业务范围最广,相互提供送达文书和调查取证协助的案件,不仅针对两岸司法互助协议明文规定的民事和刑事案件,实践中也涉及到了行政诉讼案件。同时在送达文书、调查取证和裁判认可这三类最常见的两岸法院司法互助业务之外,两岸在罪赃移交司法互助业务方面也取得了实质性进展。截至目前,大陆法院已成功办结了4起向台湾居民被害人返还财产的罪赃移交案件,共向37名台湾地区被害人返还财产共计人民币257万余元(约合新台币1252万余元)。其中仅浙江杭州中院审理的一起电信诈骗案就于2013年6月一次性向17名台湾老人返还237万余元人民币,这也是两岸第一起罪赃移交司法互助案件(该案被告人魏某某等17人中有13人系台湾居民,所涉17名被害人均系台湾居民,最大年龄为87岁,最小年龄62岁,被骗财产均为毕生积蓄,该罪赃移交案件,台湾居民被害人拿到返还款后激动不已,此案在台湾影响巨大,得到台湾媒体广泛报道)。在罪犯移管方面,自两岸司法互助协议生效以来,大陆有关方面积极推动年老或重病台湾服刑人员返台,目前已完成15例个案移管。
涉港澳台司法协助业务内容不断丰富。以协助调查取证为例,人民法院办理的涉港澳台调查取证司法协助案件,已经涉及取得证言及陈述,提供书证、物证及视听资料,确定关系人所在或其身份、前科,进行勘验、检查、鉴定和查询等几乎所有的证据形式和取证方式,还开展了法律查明协助,也出现了跨境远程视讯询问证人等取证请求。
3.司法协助切实保障当事人权益,获得社会与民众广泛赞同
任何一项司法协助事项都直接关涉当事人切身利益。文书送达是整个诉讼活动的重要环节,只有通过送达,诉讼活动中的起诉、应诉、答辩、庭审、判决、执行等才能有机联系起来,整个案件的审判才能完成。相互协助送达文书既可以保障当事人的知情权,保证其及时有效参与诉讼,了解诉讼进展情况,主张诉讼权利,也可以保障各自诉讼程序的顺利进行。相互协助调查取证能弥补一方当事人和审理法院都无法调取证据的缺陷,有效保证案件的实体公正。相互认可和执行裁判可以避免当事人的诉累,减少重复诉讼和平行诉讼。相互开展罪赃移交可以最大限度地挽回被害人损失。对于被判刑人实行移管,可以充分体现人道关怀。这些司法协助活动的作用和意义通过一个个具体实际的案例得到体现,惠及民众,这也是司法为民、司法便民的生动展现。司法协助工作有效保障了当事人合法权益,两岸暨港澳同胞对此普遍持赞成和支持态度,社会认同度很高。在台湾方面近年来就海协会与台湾海基会所签各项协议执行情况的民意调查中,两岸司法互助协议支持率始终保持最高。
(四)问题与展望
相对于人民法院的各项审判业务而言,涉港澳台司法协助还是一项新兴审判业务,需要在探索中前行,当前涉港澳台司法协助工作实践也面临着不少问题和挑战。
在涉台司法互助方面,一是两岸法院和法官普遍反映送达和取证司法互助程序耗时仍然较长,主要原因在于目前台湾法院尚不能直接与大陆法院开展对口联络而均需通过台湾有关部门中转。二是在民事裁判认可与执行问题上,与大陆法院全面认可和执行台湾裁判有所不同,台湾方面尚未明确认可大陆民事裁判的既判力,也未将大陆法院的调解书和支付令纳入认可范围。三是在罪犯移管问题上,目前台方已经出台“跨国移交受刑人法”并且“准用”于两岸罪犯移管,大陆方面也实际向台方移管了15名台湾居民被判刑人,而囿于大陆方面欠缺相关制度规范等原因,尚未有台湾向大陆移管被判刑人的实践发生。四是对于实践操作中出现的新需求、新问题,如对于目前台湾有关法院提出的与大陆法院开展远程视讯取证的请求,需要两岸有关方面及时研究解决。五是协议确定的两岸司法互助范围虽然较为全面,但是对于跨境刑民事案件管辖权的确定这一基础性问题并未作出安排,实践中仍然难以避免争夺管辖与重复诉讼问题,不利于两岸人民权益的有效保障。
在涉港澳司法协助方面,一是现有内地与香港民商事司法协助安排合作范围较窄,尚不足以实现全面维护两地当事人合法权益、保障两地经贸合作与社会发展的目的。二是内地与港澳的刑事司法协助安排迟迟得不到有效推进,严重影响了内地与港澳合作共同打击犯罪,不利于维护内地与港澳的社会秩序。三是内地与香港文书送达司法协助案件成功率较低。如在2008-2014年的7年中,内地与香港法院相互委托送达司法文书案件总体成功率为43.5%,2014年内地法院协助成功率53.5%,香港法院协助成功率仅36.6%。相较于2008-2013年以及2014年,内地与澳门法院相互委托送达司法文书案件总体成功率分别为61.7%和51.9%,以及2014年台湾法院请求大陆法院协助送达司法文书案件成功率达64.9%、大陆法院请求台湾协助送达司法文书案件成功率达89.4%,涉港文书送达司法协助案件显然总体成功率偏低,需要引起两地有关方面的重视。
展望未来,今后一个时期,两岸及内地与港澳间应重点在以下几个方面推进司法合作:一是有关各方应继续做深做细做好已签协议和安排所规定的各项司法协助工作,要在不断提高案件办理质量和办理效率上下足功夫,可重点考虑建立两岸法院司法互助直接对口协助与业务交流机制,同时着重研究解决内地与香港相互协助送达成功率偏低问题。二是作为当务之急,需要台湾方面根据两岸司法互助协议确定的互惠原则,本于促进两岸交流交往的现实需要和保护两岸人民权益的根本所在,积极回应两岸有识之士的呼吁与民众诉求,全面认可和执行大陆生效民事裁判与仲裁裁决,同时明确认可大陆法院判决的既判力。三是为两岸司法合作长久与效果计,同时考虑到两岸司法互助协议本身的规定较为原则,两岸应适时商签司法互助补充协议。四是宜立足长远,积极拓展内地与港澳司法协助范围。其中,在民商事司法协助领域,内地与香港应尽快启动商签有关婚姻家事等民商事案件裁判认可与执行的框架安排以及相互协助调查取证安排,在刑事司法协助领域,内地与港澳应积极化解两地商签移交逃犯安排和刑事司法协助安排中的主要障碍,尽快破冰。目前内地与香港就共有刑事司法管辖权安排的磋商已经达成阶段性成果,双方宜尽力促成早日商签。
三、两岸及内地与港澳间法院司法交流状况
两岸暨港澳司法界虽然处于不同的社会制度、法律制度和司法制度当中,但因同文同种并均受中华文明尤其是中华法律文化的滋养,在彼此交流中,具有更多的共同话语,也更加务实有效。
(一)两岸暨港澳司法交流成果显著
1.创建司法交流高端平台
两岸暨港澳司法高层交流机制化平台的形成是最近几年来两岸暨港澳法院司法交流的最大亮点。2011年,在最高人民法院的大力推动、台湾和港澳有关方面的积极支持下,正式建立起了统筹两岸暨港澳的司法高层交流平台——海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛。本论坛两年一届,由四地司法审判主管机构轮流举办,不仅实现了两岸暨港澳司法首长的同场议事,也使两岸和港澳司法高层业务交流日益机制化。首届论坛于2011年9月18-19日在南京举办,以“现代司法制度下调解之应用”为主题,来自两岸暨港澳的76位代表出席,历史性地实现了两岸和港澳司法高层人士首次同时、同场聚首,成为一次划时代的中华司法盛会。第二届论坛于2013年9月23-25日在台湾新竹举办,论坛以“建构人民信赖之司法”为主题,由台湾地区司法主管机构在两岸司法互助协议司法交流框架下主办,共有来自两岸暨港澳司法界高层的65名代表参加。此次论坛与会人员层级之高,开创两岸暨港澳业务主管部门对口交流先例;首次在两岸司法互助协议框架下举办且首次在台湾举办论坛,实现了两岸暨港澳司法高层交流交往的机制化;首次实现港澳法院赴台交流,有利于港澳台建立司法互信与合作。目前两岸暨港澳司法主管机构已经商定第三届论坛将于今年适当时机在澳门举行,论坛将以“公正司法的制度保障”为主题。
2.司法高层交流日益机制化
做好司法高层交流是推动两岸暨港澳司法交流获得源源不竭动力沿着正确方向不断前行的关键因素。近年来,两岸及内地与港澳司法高层已经基本建立起了较为稳定的交流交往机制。在两岸司法高层交流方面,从2008-2014年,大陆大法官共有46人次(其中在职32人次)赴台访问,台湾地区行政审判主管机构负责人、司法主管机构副幕僚长等司法高层也曾率团访问大陆。在港澳司法高层交流方面,从2008-2014年,内地共有大法官13人次访问港澳,港澳特区司法首长基本上分别每一到两年率团访问内地一次。
3.司法界各层级交流紧密广泛
推动司法界各层级紧密交流是两岸暨港澳司法交流的重要内容。据初步统计,从2008-2014年,人民法院共有530批2723人次赴台港澳交流(含组团和随团),共有212团3327人次的台港澳法律界人士访问人民法院。人民法院平均每年组团赴台20个左右、赴港澳10个左右(赴港主要系执行有关法官培训合作项目)。按照对口、务实、高效、精简、节约的原则,通过稳妥有序地开展经常性的司法交流和扎实有效地推进长期性的项目合作,两岸暨港澳法官间的了解与友谊不断增进,法院间的联系与合作不断加强。值得一提的是,近年来,大陆有关高级人民法院通过举办研讨会等方式建立起了较为稳定的两岸业务交流平台,如福建高院与台湾有关方面合作,已经连续承办了六届海峡两岸司法实务研讨会,其中入岛举办一届,已成为两岸司法业务交流的一个重要品牌。
4.法律文化交流日益活跃
两岸暨港澳司法界同受中华传统法律文化影响,并对其各有传承、吸收和发扬。近年来,两岸暨内地与港澳间日益活跃的法律文化交流进一步丰富了司法交流的内容与形式,对推动两岸暨港澳各自的司法制度发展和法治建设也产生了重要影响。2010年以来,最高人民法院会同国家档案局和中国第二历史档案馆等单位,积极就1927-1949年民国时期最高法院判例档案交换事宜与台湾司法和审判主管机构在两岸司法互助协议司法交流框架下开展合作,目前这一项目进展顺利,有望在近期取得标志性成果。2012年初,最高人民法院与台湾司法主管机构在两岸司法互助协议司法交流框架下正式建立了法律资料交换机制,随后扩展至港澳法院和香港律政司。按照这一机制,自2012年起,两岸及内地与港澳间以赠送方式相互交换各自公开出版的有关法律资料。其中,台湾司法主管机构定期向最高人民法院赠送“司法院公报”和“司法周刊”各50份以及“判例全文汇编”和“大法官解释”等资料,香港终审法院定期寄送其宣传材料,澳门终审法院定期赠送其《年度报告》100份以及澳门中级法院《裁判汇编》等资料;最高人民法院则分别定期向台港澳法院赠送《最高人民法院公报》、《人民司法》、《中国审判》、《法律适用》、《人民法院工作年度报告》白皮书等,其中赠送台湾地区上述资料也是50份。自2015年起,两岸之间互赠资料的数量均增加到100份,目前台湾所有法院和大陆所有高级人民法院都已能够定期获得这些交换资料。通过相互交换法律资料,两岸及内地与港澳法院和法官以法为媒,以文交友,共沐中华法律文明,共享中华法治成果,进一步密切了彼此联系。
(二)两岸暨港澳司法交流未来大有可为
两岸暨港澳司法交流已经取得丰硕成果。展望未来,两岸暨港澳司法交流空间广阔,大有可为。立足当前,着眼长远,为进一步推动两岸暨港澳司法交流,笔者提出三点建议:
一是,可将实践中成熟有效的两岸暨港澳司法交流机制通过适当方式固定下来,以示郑重,并使有关交流机制规范化、制度化。如,可将已经较为成熟的海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛这一司法高层交流机制平台明确固定下来,并力争设立共同秘书处负责统筹规划和组织协调。
二是,两岸暨港澳司法机关之间要开展更多直接、对口、定期交流,尤其需要进一步健全和完善两岸审判机关之间在司法互助协议框架下的交流机制,也需要建立台港澳审判机关之间稳定的交流机制。
三是,两岸暨港澳司法交流要有法学界的积极参与,努力形成两岸暨港澳法律界大交流、大讨论的局面,打造机制化、定期化交流平台,创造包括两岸暨港澳乃至海外华人在内的中华法律人共创中华司法新文明和共谋法治新进步的氛围。
四、结语
2009年以来海峡两岸之间,以及港澳回归以来内地与港澳之间的司法合作与交流事业进展迅速,成绩突出,成果喜人,这得益于包括人民法院在内的两岸暨港澳有关主管机关的高度重视、锐意进取和精诚合作,得益于包括人民法院法官在内的两岸暨港澳有关参与人员的团结一致、戮力同心和坦诚相待。相信随着两岸和港澳之间人员往来的日益频繁与经贸关系的不断深化,两岸暨港澳之间的司法合作与交流也一定会不断延伸广度、拓展深度。在此,真诚希望两岸暨港澳有关方面和法界同仁继续秉持诚善和共赢精神,在彼此司法合作与交流中不断突出重点,打造亮点,凝聚共识,深化友谊,为谋求中华司法与法治共同进步,为更好地维护两岸同胞、港澳同胞和海外侨胞的权益与福祉作出更多更积极更务实的努力。
2008-2014年大陆人民法院办理涉港澳台司法协助案件情况
(单位:件)
地区
|
案件类型
|
|
2008年
|
2009年
|
2010年
|
2011年
|
2012年
|
2013年
|
2014年
|
总计
|
涉港
|
文书
|
请求
|
962
|
985
|
926
|
1106
|
1123
|
1483
|
1747
|
8332
|
|
送达
|
受请
|
136
|
182
|
173
|
127
|
162
|
192
|
357
|
1329
|
|
申请认可和执行香港民事判决和仲裁裁决
|
0
|
1
|
4
|
1
|
5
|
3
|
11
|
25
|
|
合计
|
|
1098
|
1168
|
1103
|
1234
|
1290
|
1678
|
2115
|
9686
|
涉澳
|
文书
|
请求
|
19
|
34
|
53
|
32
|
26
|
30
|
30
|
224
|
|
送达
|
受请
|
24
|
25
|
23
|
22
|
42
|
24
|
25
|
185
|
|
调查
|
请求
|
2
|
2
|
9
|
4
|
2
|
2
|
7
|
28
|
|
取证
|
受请
|
3
|
0
|
2
|
5
|
3
|
5
|
3
|
21
|
|
申请认可和执行澳门民事判决和仲裁裁决
|
0
|
1
|
2
|
4
|
2
|
3
|
5
|
17
|
|
合计
|
|
48
|
62
|
89
|
67
|
75
|
64
|
70
|
475
|
涉台
|
文书
|
请求
|
——
|
0
|
85
|
270
|
1946
|
2976
|
3190
|
8467
|
|
送达
|
受请
|
——
|
1167
|
7365
|
5906
|
5866
|
5936
|
7089
|
33329
|
|
调查
|
请求
|
——
|
1
|
8
|
12
|
69
|
175
|
176
|
441
|
|
取证
|
受请
|
——
|
6
|
116
|
137
|
122
|
166
|
148
|
695
|
|
罪赃移交
|
请求
|
——
|
0
|
0
|
0
|
0
|
3
|
1
|
4
|
|
|
受请
|
——
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
0
|
1
|
|
申请认可和执行台湾民事判决及仲裁裁决
|
21
|
26
|
40
|
56
|
47
|
72
|
74
|
336
|
|
合计
|
|
21
|
1200
|
7614
|
6381
|
8050
|
9329
|
10678
|
43273
|
总计
|
|
|
1167
|
2430
|
8806
|
7682
|
9415
|
11071
|
12863
|
53434
|
[1]郃中林,最高人民法院外事局局长,曾任最高人民法院研究室副主任兼港澳台办主任。最高人民法院研究室台湾司法事务办公室副主任田心则博士帮助做了大量资料搜集整理工作,在此一并致谢。
[2]依据两岸司法互助协议,对于两岸司法合作应称为司法互助;依据港澳两个基本法,对于内地与港澳间的司法合作应称为司法协助。为表述方便,本文将二者合称时称为涉港澳台司法协助。
[3]1984年8月30日发布,该《意见》第73条规定:“人民法院向居住在港、澳地区的当事人送达诉讼文书,可由当事人的诉讼代理人送达或邮寄送达。不能用上述方式送达的,公告送达。自公告之日起,满三个月,即视为送达。”
[4]参见陈力:《一国两制下的中国区际司法协助》,复旦大学出版社2003年版,第66页。
[5]参见:《最高人民法院工作报告》(1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过)。
[6]人民法院司法实践中,一贯做法是涉港澳台民事案件参照涉外案件处理,直到2012年12月28日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释(一)》才首次明确了涉港澳台案件的实体法律适用问题,该解释第十九条规定“涉及香港特别行政区、澳门特别行政区的民事关系的法律适用问题,参照适用本规定。”
[7]有关人民法院近年来办理涉港澳台司法协助案件统计数字见本文最后附表。