當前兩岸教育交流的政策與法制分析
发布时间：2017-01-06 来源：
當前兩岸教育交流的政策與法制分析
——從台灣承認大陸學歷與招收陸生說起
張國聖*
張國聖*
壹、前言
在全球化及多元化的時代氛圍中，兩岸的教育交流不僅僅是兩岸交流環境互動發展的產物，同時也會受到兩岸各自在面臨國際化與全球化過程中的各種有利或不利的因素影響。從西方先進國家的發展經驗看，教育交流不僅僅是本國自身教育產業發展政策的重要環節，同時也是人才引進、厚實創新能力、刺激社會經濟活力等各項攸關國家總體競爭力發展因素中所不可忽略的重要環節。
依常理，兩岸在同文同種的歷史文化背景下從事兩岸的教育交流，本來就應該是順理成章，而可以是非常自然、平順、有序的逐步擴大和日漸深化的事情。然而，由於受到兩岸的政治體制、法制規範、社會認知等歧異的影響，兩岸的教育交流雖然走過了從隔絕禁止到逐步開放的過程，使得在交流的數量上得以從過去到現今呈現了日益成長的態勢；但是，我們也應該看到存在於當前影響兩岸教育交流中的障礙因素，或者從兩岸交流互動成果促進的角度看，如何能夠將過往交流數量上的成長，逐步深化為彼此合作與實質互利的效益創造，這應是省思當前兩岸教育交流現況所關切的重要課題。
本文以兩岸教育交流的政策與法制發展為主軸，藉由台灣承認大陸學歷與招收陸生的政策與法制發展，參照「服務業貿易總協定」（GATS）所設定的服務類型框架，析述兩岸教育交流與合作所面臨的政策、法治的需求與障礙。
貳、兩岸教育交流的政策與法制發展概述
早於1979年，中國大陸就開放廣州暨南大學的13個專業對港澳台進行招生，1980年福建華僑大學加入對台招生行列，採取單獨命題、獨立入學管道、免收學費等特殊的優待條件；到1986年秋，包括北大、清大、人民大學、復旦等17所高校開始聯合對港澳台地區招收研究生[1]。儘管當時大陸在對台學歷承認的政策上並未有明確的表示，但已經是事實上承認了台灣地區的學歷。此時由於台灣尚未開放民眾赴大陸探親，且受限於考試地點均在大陸，以及兩岸間資訊隔閡的影響，因此成效非常有限。
1987年台灣開放民眾赴大陸探親旅遊，台灣進出大陸的人員與日俱增，與大陸有關的各項資訊開始大量在台灣社會公開出現，台灣學子也開始留意大陸高校的發展情況。1988年起，大陸除了不斷陸續開放許多著名大學對台招生，並正式委託設在香港的「京港學術交流中心」[2]受理港澳台報考大陸高校研究生的招生工作。1991年12月21日，大陸官方首次正式出台文件「國家教委關於印發《中華人民共和國普通高等學校聯合招收華僑、港澳、台灣省學生簡章》的通知」（以下簡稱《通知》），統一規範高校聯合招收港澳台學生的簡章和學校名單，並且將招生工作歸由國家教育委員會統一管理[3]。在《通知》中，除了將暨南大學與華僑大學招收華僑港澳台生之事宜另行規定外，還發佈了第一批經審定通過適用的院校名單，包括有北大、清華等三十所高校[4]。
在大陸官方加大對台招生的工作力度背景下，一方面緣於當時台灣境內大學入學管道競爭激烈，另方面大陸高校中具有傳統中華文化特色的專業學科，如美術、中國文學、歷史、考古、人類學、農林、中醫等，對於台灣學生也頗具獨特的優勢和吸引力，使得台灣學子負笈大陸學習和生活的人數日益增多。而大陸向台灣開放提供的教育服務項目，也由研究生、本科生、專科生，逐步擴大到各種短期班、函授班、進修班、培訓班等各種非學歷的多元教育。一時之間，複雜與多元的大陸教育機構及入學管道開始在台灣社會湧現，確實讓台灣民眾感到眼花瞭亂，並且隨著教育交流的日漸擴大，這就開始讓大陸地區的學歷採認逐漸成為台灣地區必須面對的課題[5]。
相對於大陸開放台灣學生前往就學的教育直接開放措施，台灣則主要是針對來自大陸地區文教人員的入境開放措施開始展開交流。1988年11月，台灣開放大陸學者及海外留學生來台參觀訪問，並且在當時《國家統一綱領》的「交流互惠」政策原則指導下，兩岸的學生學人與學術性的交流互訪，蔚為風氣[6]。1992年台灣立法通過《台灣地區與大陸地區人民關係條例》，在第22條中規定台灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢覈及採認辦法，授權由教育部擬訂，報請行政院核定之。1997年，台灣教育部依據行政院通過的「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」之規定(第17條)，於1997年10 月24日公告採認大陸地區73所高等院校的認可名冊[7]。然而，此一學歷採認的開放政策璇即因受到李登輝戒急用忍政策及「兩國論」的政策緊縮主導而暫緩及至完全停止。儘管如此，台灣學生赴大陸求學的發展熱潮並未因此而受到減緩。
2002年兩岸先後加入世界貿易組織，為高等教育產業的兩岸合作奠立了良好的發展基礎。2006年4月15日，大陸在首屆兩岸經貿論壇閉幕式上宣佈自即日起正式認可台灣教育主管部門核准的高等學校（大學）學歷。2007年4月29日，大陸在第三屆兩岸經貿文化論壇的閉幕式中，進一步宣布歡迎台灣的大學校院赴陸招生，願意提供必要協助，並將積極開放赴陸台生報考大陸專業技術執照，續留大陸。
2008年台灣政黨輪替，兩岸關係開始緩和，各項有利於兩岸交流的措施也積極展開。2010年9月台灣通過俗稱「陸生三法」（即指《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條、《大學法》第25條及《專科學校法》第26條的修正法案）。
《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條的修正重點主要有三：1.是取得在大陸接受教育之學歷得以採認之法源，但排除了醫療法所稱醫事人員相關之高等學歷採認；2.明定大陸人民經許可在台灣設有戶籍者，始得具有參加公務人員考試、專門職業及技術人員考試之資格；3.取得大陸人民得經許可來台就學之法源。
《大學法》第25條及《專科學校法》第26條的修正重點主要有二：1.是使高等校院取得招收大陸地區學生的法源；2.明定招收之陸生不得進入經主管機關公告涉及國家安全、機密之學系就讀。
然而開放招收陸生的立法過程中，仍然設有「三限六不」原則。所謂「三限」是指：1.限制採認之高等學校：僅認可學術聲望卓著、辦學品質績優之大陸地區高等學校。2.限制來臺陸生總量：全國招收大陸地區學生總數將有所限制，初期以全國招生總量 1%（約 2,000 人）為原則。3.限制醫事學歷採認：限制大陸地區所有涉及我國醫事人員證照考試之學歷採認。至於「六不」是指：1.不加分優待：陸生來臺就學或考試均不給予加分優待。2.不影響國內招生名額：陸生來臺就學之管道將與國內學生有所區隔，採外加名額方式辦理，不影響國內學生升學機會。3.不編列獎助學金：中央政府不編列預算作為陸生獎助學金。4.不允許在學期間工作：陸生在學期間不得從事專兼職之工作。5.不會有在台就業問題：陸生停止修業或畢業後不得續留台灣。6.不得報考公職人員考試：大陸地區人民依法不得報考國內公務人員考試與專門職業及技術人員考試[8]。
在「陸生三法」通過後，教育部續於2011年1月公告認可大陸地區以985工程為主的41所高校學歷，並於2013年3月擴大認可大陸以211工程為主的111所高校學歷，且時也開放二技生得以赴台就學。
大陸方面，自2009年7月即宣布開放學測成績達頂標之台灣學生，憑學測成績就可以免試申請大陸123所大學。2011年，則擴大到學測成績達前標以上的學生就可免試申請205所大陸的大學。這些措施都讓大陸的知名及重點高校成為台灣學子開展其人生求學歷程的新選項而受到社會高度矚目。
依據台灣教育部的統計，在「陸生三法」通過後，自2010年至2014年間，陸生正式來台就讀學位者，累計已有 6,254 名；至於來台研短期修者，人數也日漸增加，從2012年的15,590人、2013年的21,233人，至2104年則已高達有27,030人[9]。
我們整體回顧兩岸間交流與互相開放的歷程，可以發現幾個特點：
第一，比起在政治領域或經濟上的交流互動，中國大陸在教育與文化領域上對台灣開放的主動性和開展性都是相對較高的。
第二，大陸把招收台灣學生的工作當做促進祖國統一和維持民族情感的重要工作項目[10]，加以大陸具有豐富的高教資源，因此具有開放幅度大、設限少的特色。而台灣在開放的過程中，則是始終充滿憂慮與疑懼，深怕對全社會帶來不可預知的衝擊，因而採取守勢及負面思維。
第三，從台灣在處理採認大陸學歷及開放招收陸生的政策討論過程中，可以發現，即就最不具政治意涵的教育交流也會受到高度的政治思維對待，並且可能因兩岸的政治互動或台灣內部的政黨輪替等因素而走入緊縮期。
參、兩岸教育交流深化的政策需求與障礙
台灣自實施「三限六不」的陸生招收政策以來，就其成效來看，嚴格而言應是不如各方預期——既不符合企求開放立場者之所期待，亦不符合反對開放立場者之所憂心。立法當時，依教育部總量管制的政策規劃，將招收陸生控制在全國招生總數的1%，也就是大約2千人左右，並且在學士班階段，主要是以私校的招生為主。然而，自2011年政策上路後，迄至2014年的四年內，每年的招生都有缺額。從「表一：台灣高校招收陸生的情形一覽表(2011年-2014年)」的統計資料中，可以看到研究所(碩士班及博士班)階段的招生缺額率都高達有50%左右，顯示這個「三限六不」的招生制度對大陸地區的學生欠缺誘因。
表一：台灣高校招收陸生的情形一覽表(2011年-2014年)
| 招生類型 | 人數 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 小計 |
|
博士班 |
招生名額 | 82 | 67 | 227 | 304 | 680 |
| 報名人數 | 41 | 46 | 141 | 237 | 465 | |
| 錄取人數 | 28 | 30 | 113 | 189 | 360 | |
| 報到人數 | 28 | 28 | 103 | 173 | 332 | |
| 註冊人數 | 23 | 25 | 71 | 141 | 260 | |
| 缺額人數 | 59 | 42 | 156 | 163 | 420 | |
| 缺額率 | 71.95% | 62.69% | 68.72% | 53.62% | 61.76% | |
|
碩士班 |
招生名額 | 571 | 508 | 891 | 1408 | 3378 |
| 報名人數 | 295 | 430 | 772 | 814 | 2311 | |
| 錄取人數 | 220 | 299 | 576 | 734 | 1829 | |
| 報到人數 | 205 | 282 | 528 | 676 | 1691 | |
| 註冊人數 | 181 | 265 | 467 | 585 | 1498 | |
| 缺額人數 | 390 | 243 | 434 | 823 | 1890 | |
| 缺額率 | 68.30% | 47.83% | 47.59% | 58.45% | 55.95% | |
|
學士班 |
招生名額 | 1488 | 1566 | 1732 | 1988 | 6774 |
| 報名人數 | 1569 | 2153 | 1880 | 3404 | 9006 | |
| 錄取人數 | 1017 | 999 | 1555 | 1964 | 5535 | |
| 報到人數 | 742 | 677 | 1234 | 1804 | 4457 | |
| 註冊人數 | 724 | 661 | 1209 | 1760 | 4354 | |
| 缺額人數 | 764 | 905 | 523 | 228 | 2420 | |
| 缺額率 | 51.34% | 57.79% | 30.20% | 11.47% | 35.72 |
*本表由作者自行統計製作，資料來源：大學院校招收大陸地區學生聯合招生委員會http://rusen.stust.edu.tw/cpx/Data.html.
高等教育在國家競爭力的建設上具有特殊性的角色，不僅因為其為高端人才的養成基地，同時也是知識生產與再生產的創新園地所在。綜觀各國莫不以發展自身的高等教育來作為吸引外部人才、傳播生活方式與文化影響力，進而為擴大自己在留學生所屬母國的政治與經濟影響力建立起社會性的基礎。因此，我們如果說一國的高等教育發展與走向，常常意謂著代表這個國家整體未來發展和興衰的走向，應該是不會言過其實的。
特別是在全球化的時代洗禮下，「教育」已經被視為「服務產業」而得以對之進行「貿易」。以國際經貿體系的樞紐機構「世界貿易組織」而言，高等教育已經被納入「服務業貿易總協定」（General Agreement on Trade in Services, GATS）的範圍內，而成為「自由貿易下的高等教育服務」。換言之，在「服務業貿易總協定」的框架下，高等教育實際上已經走向一種具有跨國性的、或是具有穿越國家疆界特性的教育性服務事業。也就是說，全球化的洗禮和衝擊，將使得各國的高等教育必須要走向國際化。
在這裡稍加區分「全球化」（Globalization）和「國際化」（Internationalization）這兩個概念，應該是有助於我們看到高等教育所面臨的挑戰。在這方面，加拿大的學者Jane Knight的觀點應該是很具有代表性的。Knight認為，每個國家都有其自身獨特的歷史、文化傳統和發展的傾向，而所謂的全球化其實是指一種技術、經濟、知識、人力、價值觀和理念在不同國家之間的流動狀態，至於高等教育的國際化，則是某一個國家基於自身的國情對其所面臨的全球化衝擊和影響所做出的反應；在這裡，全球化指的是一種催化劑，而國際化則是一種主動的響應[11]。換言之，對高等教育而言，國際化指的是學術系統和學術機構，甚至是個人，為了應對全球化的學術環境而制定的策略及採取的實際行動，而全球化則是一種來自於經濟、政治和社會的力量，這個力量推動著高等教育更加廣泛地融入國際環境之中[12]。因此，總結來看，國際化在改變著高等教育的世界，而全球化則是在影響著國際化的世界[13]。
在高等教育的體系中，知識和觀念的傳播，除了受限於其載體外，就其內涵的認識、掌握與傳承而言，往往是不具有國家疆域邊界的意義的。這並不是說，對於知識和觀念的起源及發展的認識可以脫離對其歷史性和文化性的意義脈絡之認識，而是說，即便跳脫了原初生產這些知識和觀念的國家疆域邊界之外，仍然完全可以進行知識和觀念的認識、傳承、再認識乃至於創新。這點從我們所處的高等教育機構中，出現愈來愈多的國際性學術交流活動（如演講、學術性研討會議、研究訪問、項目合作及人才流動等）就可察知。
兩岸在2002年都加入世界貿易組織，自然也難以避免受到「服務業貿易總協定」（GATS）框架下對「高等教育服務自由貿易化」的影響，也就是共同要追求一個去除高等教育服務供給與需求之間所可能存在的壁壘和障礙。因此，我們藉助「服務業貿易總協定」（GATS）所設定框架來省視當前兩岸教育交流的問題，就有助於我們探討兩岸教育交流深化所面臨的政策需求和障礙。
在「服務業貿易總協定」（GATS）中，界定了「越境提供」（cross border supply）、「境外消費」（consumption abroad）、「商業據點呈現」（commercial presence）和「自然人呈現」（presence of natural persons）四種貿易服務類型（mode of supply）。既然高等教育服務屬於「服務業貿易總協定」（GATS）的規範內容，自然也可以把高等教育的服務內容依此四種貿易服務類型加以分析。對此課題，Knight也做了一個值得我們參考的分析和評估的對照表（見表二）：
表二：高等教育的四種貿易服務類型[14]
高等教育在國家競爭力的建設上具有特殊性的角色，不僅因為其為高端人才的養成基地，同時也是知識生產與再生產的創新園地所在。綜觀各國莫不以發展自身的高等教育來作為吸引外部人才、傳播生活方式與文化影響力，進而為擴大自己在留學生所屬母國的政治與經濟影響力建立起社會性的基礎。因此，我們如果說一國的高等教育發展與走向，常常意謂著代表這個國家整體未來發展和興衰的走向，應該是不會言過其實的。
特別是在全球化的時代洗禮下，「教育」已經被視為「服務產業」而得以對之進行「貿易」。以國際經貿體系的樞紐機構「世界貿易組織」而言，高等教育已經被納入「服務業貿易總協定」（General Agreement on Trade in Services, GATS）的範圍內，而成為「自由貿易下的高等教育服務」。換言之，在「服務業貿易總協定」的框架下，高等教育實際上已經走向一種具有跨國性的、或是具有穿越國家疆界特性的教育性服務事業。也就是說，全球化的洗禮和衝擊，將使得各國的高等教育必須要走向國際化。
在這裡稍加區分「全球化」（Globalization）和「國際化」（Internationalization）這兩個概念，應該是有助於我們看到高等教育所面臨的挑戰。在這方面，加拿大的學者Jane Knight的觀點應該是很具有代表性的。Knight認為，每個國家都有其自身獨特的歷史、文化傳統和發展的傾向，而所謂的全球化其實是指一種技術、經濟、知識、人力、價值觀和理念在不同國家之間的流動狀態，至於高等教育的國際化，則是某一個國家基於自身的國情對其所面臨的全球化衝擊和影響所做出的反應；在這裡，全球化指的是一種催化劑，而國際化則是一種主動的響應[11]。換言之，對高等教育而言，國際化指的是學術系統和學術機構，甚至是個人，為了應對全球化的學術環境而制定的策略及採取的實際行動，而全球化則是一種來自於經濟、政治和社會的力量，這個力量推動著高等教育更加廣泛地融入國際環境之中[12]。因此，總結來看，國際化在改變著高等教育的世界，而全球化則是在影響著國際化的世界[13]。
在高等教育的體系中，知識和觀念的傳播，除了受限於其載體外，就其內涵的認識、掌握與傳承而言，往往是不具有國家疆域邊界的意義的。這並不是說，對於知識和觀念的起源及發展的認識可以脫離對其歷史性和文化性的意義脈絡之認識，而是說，即便跳脫了原初生產這些知識和觀念的國家疆域邊界之外，仍然完全可以進行知識和觀念的認識、傳承、再認識乃至於創新。這點從我們所處的高等教育機構中，出現愈來愈多的國際性學術交流活動（如演講、學術性研討會議、研究訪問、項目合作及人才流動等）就可察知。
兩岸在2002年都加入世界貿易組織，自然也難以避免受到「服務業貿易總協定」（GATS）框架下對「高等教育服務自由貿易化」的影響，也就是共同要追求一個去除高等教育服務供給與需求之間所可能存在的壁壘和障礙。因此，我們藉助「服務業貿易總協定」（GATS）所設定框架來省視當前兩岸教育交流的問題，就有助於我們探討兩岸教育交流深化所面臨的政策需求和障礙。
在「服務業貿易總協定」（GATS）中，界定了「越境提供」（cross border supply）、「境外消費」（consumption abroad）、「商業據點呈現」（commercial presence）和「自然人呈現」（presence of natural persons）四種貿易服務類型（mode of supply）。既然高等教育服務屬於「服務業貿易總協定」（GATS）的規範內容，自然也可以把高等教育的服務內容依此四種貿易服務類型加以分析。對此課題，Knight也做了一個值得我們參考的分析和評估的對照表（見表二）：
表二：高等教育的四種貿易服務類型[14]
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貿易類型 (Mode of supply) |
說明 (Explanation) |
高教例示 (Examples in higher education) |
市場評估 (Size/potential of market) |
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越境提供 (cross border supply) |
服務提供者於原地為境外提供服務(不需要消費者的移動) |
遠距教學 數位化學習 虛擬校園 |
目前仍是相對較小的市場 經由網路技術的發展，具有強大的市場發展潛力 |
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境外消費 (consumption abroad) |
消費者到服務提供者的國家或地區去接受服務 | 學生到外國留學 | 目前佔有全球教育服務市場中最大的份額 |
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商業據點呈現(commercial presence) |
服務提供者到他國去建立據點以提供服務 |
分校 雙聯學制 特許經營 |
利潤在成長並具有可觀的未來發展性 因涉及到外國投資的法規，而較具有爭議性 |
|
自然人呈現 (presence of natural persons) |
個人經由旅行到他國以從事短暫的服務提供 | 教授、老師、研究人員的出差 | 涉及到專業人員的流動而具有強大市場潛力 |
從上表的參照中，我們可以發現，高等教育產業服務化的方向與可能的發 展縱深。
當然，在高等教育服務國際化框架形成的過程中，並不是沒有阻力和障礙的，只是支持的力量最終佔了上風而取得決定性的影響力。我們現在回顧這些支持者和反對者的觀點[15]，應該也會有助於我們看待兩岸教育交流的問題。
關於支持高等教育服務貿易自由化的觀點，主要有：
一、 進口教育服務的理由：
(1).可以提高教育的供給能力：通過開放教育服務貿易，可以創造更多的教育機會，使更多的國人享有更好的教育內容。
(2).可以獲得特殊的知識與技能：現在的教育機構可能欠缺特殊的專業來滿足特殊的學習計畫，通過開放這些領域的教育提供，不僅可以使空白得到填補，還能夠以相對較低的政府成本來培訓出需要的專技人才。
(3).可以增強本地高等教育機構間的競爭：外部的提供者進入國內市場，將有助於高等教育產業間之競爭，使教育品質提高。
(4).可以減少人才外流：通過開放本國市場而引進先進國家的教育提供，不僅有助於減少部份留學生到外國留學而產生的人才流失，也可以因為引入外國教育機構從而增加雇用本國有專業知識和技能的人在本地從事服務，而減少這些高端人才的外流機會。
(5).可以提高本國教育提供的質量：在開放市場時，政府可以引入已具有較高質量及國際公認水準的教育提供者進入本國市場，在國內市場創造更好的教育內容，並進而間接影響本國的教育提供者，使其提供的教育質量水準從而因此提高。
二、出口教育服務的理由：
(1).教育服務能力過剩：對於教育提供能力已經超越本地需求的國家而言，向外發展並試圖尋找有需求存在的國際市場，並進而立足於國際，不僅有利可圖，也是理性的選擇。
(2).可以增加收入：各國都面臨高等教育發展基金日益緊縮的困境，於是由高等教育機構向外發展、出口其教育服務，擴大市場範圍，尋找可以替代的收入增值來源，可以通過增加收入來維持並進而提高其教育品質。
(3).可以建立與發展戰略性的文化、政治、經濟或教育聯盟：透過教育出口，可以教育合作為媒介來發展各種關係。
(4).可以使本國教育機構更加的具有國際化和多元化的特色：通過出口，可以讓本國教育機構進入不同的文化接觸和經歷的機會，使校園呈現多元化的學習氛圍。
反對教育服務自由化的觀點則主要是：
(1).反對教育商品化：強調教育具有公共性與公益性的特徵，當然也就和商品化所具有的可競爭性難以比擬，因此不能當做可貿易的服務內容。況且，教育也和公民創造、身份生產具有密切關係，不可將本國的文化傳承與社會認同等功能交由外國的教育提供者來完成。教育是國家達成消除貧窮和達到經濟發展的重要手段，教育商品化將會使人們獲教育的機會不平等，影響國家目標的實現。換言之，將教育這樣的公共物品當做商品而進行貿易，將之依靠市場進行資源配置的結果，將會造成市場失靈。
(2).批評世界貿易組織過於強調以商業途徑來推進教育的事業。
(3).自由貿易要求政府在政策上要最大限度地降低對外國教育服務貿的障礙，這就意味著國家對教育的控制和管理權的弱化或喪失。
(4).教育服務貿易自由化的最終受惠者只是少數發達國家，對多數發達中國家都是受害的。
正如同全球化與國際化面臨有支持者與反對者的爭辯一樣，台灣在處理以承認大陸學歷議題為代表的兩岸教育交流課題時，也同樣遭遇到支持者與反對者之間的激辯。不過，當我們省視台灣立法院在「陸生三法」修法過程中的辯論意見後，會發現不論是贊成開放者（如主導立法的教育部及執政的民國黨立法院黨團），或是反對開放者（如在野的民進黨立法院黨團），其基本論述並沒有差異太大。
茲以民進黨立法院黨團在討論過程中的提案說明要旨為例，作為對開放陸生來台疑慮的代表性意見[16]：
(1)避免稀釋整體教育資源，影響國內學生就學品質及排擠大學招收其他外國籍學生的空間，招生名額以「外加」及「總量管制」方式辦理。
(2).為維護國家安全，明訂排除軍警醫校院及經政府機關認定涉及國家安全、機密或其他不得開放學系招收中生。
(3).為反映就學成本，且避免學校以低價學費招攬就讀，對國內學生不公平，明訂中生學雜費收費基準不得低於國內私立大專校院學雜費。
(4).為防止「假留學真打工」情事發生，並避免排擠國內學生工讀機會，明訂中生在台就學期間，不得於校內及校外從事專職或兼職之工作。違反規定者，應限期離境，並不得再次申請來台。
(5).國家每年補助大筆經費給各公、私立大學，均來自全民納稅錢，若政府以公帑編列預算獎助中生來台就讀，對納稅的台灣家長及學生極不公平。爰明訂政府機關及學校不得編列預算作為中生獎助學金。
(6).為防止中國透過篩選、有目的的決定來台就讀的中生，大批職業學生進入校園，影響台灣校園安全與品質，各學校之招生，應由台灣各學校自行向大陸地區學校直接招生，不得透過官方或民間機構代辦之。
(7).為防止中生利用在學期間產學合作機會，與企業建立聘僱默契，畢業或休學後申請以專業或商務活動等方式進入台灣工作，搶奪國人工作機會，爰明訂大陸地區學生於台灣修讀學位畢業後，五年內不得以專業人士或商務人士身份申請來台從事專業或商務活動。
從以上在野黨團的法案要旨中，我們可以發現，主導法案修改並提出「三限六不」政策的教育部和陸委會的立場，其實是與在野黨團沒有太多區別的，在形式上都是共同用「以台灣為主，對人民有利」的口號來維護該次法案的正當性，但在法案的政策思維上，則實質上是為開放高校招收陸生設置障礙。因此，在綜觀此次有關開放陸生來台就學的討論中，我們沒有看到有關思考台灣整體高等教育服務自由化面向的深度辯論，於是就在忽略與未能借鏡當前高等教育國際化的發展趨勢、未能善用自身所處全球化驅力的關鍵地理位置、以及漠視自身高等教育過往發展優勢經驗的情況下，產生了一個難以切合實際需求、亦欠缺高度視野以致於進退失據的政策。
肆、兩岸教育交流深化的法治需求與挑戰
雖然冷戰時代已經終結，兩岸也早就拋棄武力對峙的局面而展開了各種層次的交流。然而，從此次招收陸生政策的討論過程中，可以發現，一但涉及到大陸地區「不特定人員的入境和長期生活」，則政策討論上的「敵我意識」就很快左右了政策規劃應有的理性思辯空間，即便是高等教育的招收學生，也能夠拋却「服務業貿易總協定」（GATS）所設立的框架，呈現出有如「大難將至、不得不防」般的戒慎恐懼。
其實我們若從台灣高等教育供給資源的角度看，現今台灣高等教育體系的服務供給與能力早已經超過了自身社會的實際需要。1998年5月，台灣在教育部主導的《教育改革行動方案》[17]中，推出以大學法制的鬆綁為主軸，並為疏解當時的升學壓力而採行廣開大學的政策，其結果使得台灣的高等院校在短時間內迅速成長，迄至2014年為止，全台灣已經擁有159所高等院校（包括大學、獨立學院和專科學校）、2所空中大學等[18]。台灣各地的大學林立，不僅早就達成各地民眾期盼「一縣市一大學」的目標，也讓大學成為行走台灣各地最容易被感知到的共同風景線。影響所及，不僅高中職畢業生繼續進入大學院校深造的實質就學率早就超過了100%，即就各大專院校招收新生的入學註冊率來看（詳如表三），也可以發現學生的空缺實在不少。
表三：2014年大專院校日間學制新生註冊率分布[19]
| 註冊率 | 博士班 | 碩士班 | 學士班(含四技) | ||||||
| 總計 | 公立 | 私立 | 總計 | 公立 | 私立 | 總計 | 公立 | 私立 | |
| 80%以上 | 408 | 289 | 119 | 1441 | 976 | 465 | 2181 | 965 | 1216 |
| 70%-未滿80% | 69 | 47 | 22 | 242 | 113 | 129 | 134 | 12 | 122 |
| 60%-未滿70% | 91 | 75 | 16 | 217 | 103 | 114 | 100 | 2 | 98 |
| 50%-未滿60% | 75 | 58 | 17 | 195 | 75 | 120 | 85 | 1 | 84 |
| 40%-未滿50% | 41 | 38 | 3 | 105 | 39 | 66 | 63 | 0 | 63 |
| 30%-未滿40% | 67 | 55 | 12 | 77 | 28 | 49 | 45 | 0 | 45 |
| 未滿30% | 105 | 90 | 15 | 81 | 22 | 59 | 64 | 0 | 64 |
說明：1.數字單位為：系、科、所。2.統計資料以159所高等校院為基礎。
由以上的資料，可知所謂招收陸生，會可能「稀釋整體教育資源，影響國內學生就學品質及排擠大學招收其他外國籍學生的空間」，而需要在招生名額以「外加」及「總量管制」的方式辦理一事，純係想像出來的政治性假議題，與現今高等校院真實存在的客觀現實有所不同。
此外，在招收陸生的政策形成過程與法案的制定上，將陸生與來自於其他國家或地區（如港澳）的學生予以設置差別性的待遇，如限制納入全民健康保險、不能領取獎學金、不能打工兼職、畢業後不得在台就業等，也引起社會上不少有關違反公平性與平等保護原則的質疑聲浪，但終究敵不過主流政壇的「敵我意識」思維。雖然有關陸生納入健保[20]、不能打工兼職[21]等限制現在已有鬆動的走向，但是有關「三限六不」政策所設置的歧視性差別待遇則仍然存在，而且其中的。「一限二不」（「一限」是指大陸地區的學歷採認排除了醫事領域的學歷；「二不」是指陸生不得報考涉及國家安全與機密的系所、沒有戶籍不得參加國家考試。）仍然還是以明文規定的方式，進入《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條、《大學法》第25條及《專科學校法》第26條的「法律」位階的規範之中。
在法治社會中，當政治力與社會力因「敵我意識」存在而無法改變制度性扭曲的差別待遇時，司法與違憲審查就成為最後的仰賴。台灣在法治的發展進程中，經由司法院大法官以解釋憲法與統一解釋法律及命令的違憲審查權，確實對促進人權保障與人性尊嚴的弘揚帶來很大的貢獻。然而，司法院大法官在釋字618號解釋文中，面對涉及到兩岸人民關係的差別待遇時，那個來自於「幕後說不出的偏見集體意識」幽靈，仍不免時而竄出，既挫傷法治的靈魂，又遏制兩岸人民自然有序互動關係的發展。
釋字618號解釋的個案故事是：原告謝紅梅係原籍南京的大陸女子，1991年嫁來台灣，並於1998年獲准在台定居、設有戶籍及取得台灣身分，依《台灣地區與大陸地區人民關係條例》之規定，已屬「台灣地區人民」。2001年原告參加公務人員考試及格，獲錄取擔任台北市所屬的國民小學職員，並經訓練期滿由考試院核發證書在案。惟在原告任職不到一年時收到台北市政府令，以其違反《台灣地區與大陸地區人民關係條例》規定大陸地區人民在台設籍未滿十年，不得擔任公務人員的規定為由，命原告離職。原告認其受憲法保障之工作權及服公職之基本權受損而提起救濟。經訴願失敗後提起行政訴訟，行政法院法官認為系爭法律以原始設籍地別作為基本人權差別待遇之分類基準，係屬顯然對於來自不同地域之人民以立法歧視，而有違憲法第23條比例原則及第7條平等原則之規定，而提起釋憲。
大法官在此一備受法界批評[22]的解釋文中，是這樣架構起論述的：
一．系爭《台灣地區與大陸地區人民關係條例》有關大陸人民非在台設有戶籍滿十年，不得擔任公務人員之規定，乃係基於公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家公權力，不僅應遵守法令，更應積極考量國家整體利益，採取一切有利於國家之行為與決策。
二、鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態，且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異，為確保台灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序，所為之特別規定，其目的洵屬合理正當。
三．基於原設籍大陸地區人民在台設籍未滿十年者，對自由民主憲政體制認識與其他台灣地區人民容有差異，故對其擔任公務人員之資格與其他台灣地區人民予以區別對待，亦屬合理，與憲法平等原則無違。
四．又系爭法律以設籍十年為擔任公務人員之要件，實乃考量原設籍大陸地區人民對自由民主憲政體制認識之差異，及融入台灣社會需經過適應期間，且為使其於擔任公務人員時普遍獲得人民對其所行使公權力之信賴，尤需有長時間之培養，系爭規定以十年為期，其手段仍在必要及合理之範圍內，立法者就此所為之斟酌判斷，尚無明顯而重大之瑕疵，難謂有法憲法比例原則。
這個釋憲文開啟了為「原籍大陸的台灣地區人民」與其他「非原籍大陸的台灣地區人民」間有關基本權法律設置歧視的合憲性基礎。以釋字618號所設立的法治與人權標準，無異於為近年來台灣有關「大陸學歷採認」及「招收陸生」政策形成與法制設計所為的制度性歧視待遇推波助瀾。
如果大法官在釋字618號解釋文中所樹立的「原籍大陸的歧視合憲性標準」，不能經由司法界及學界的共同努力以進而改變的話，我們相信，那個來自於「幕後說不出的(敵我)偏見集體意識」的幽靈，會在兩岸之間繼續地增長和壯大[23]，從而滑入一種透過歧視來彰顯自我存在價值的「井底之蛙效應」，那將不僅是台灣的悲劇，也將會是兩岸關係發展中難以挽回的重大傷害。
伍、結語
在多數國家中，對高等教育和成人教育的需求，特別是在與專業發展有關的課程上，都是日益提高的；並且隨著知識經濟的成長、終身學習的開展和人口的流動，高等教育服務體系的擴張需求都是在不斷地成長的。然而，現今各國政府也都面臨了高等教育經費受到預算節制而無以擴充、政府角色與職能的轉換、納入市場經濟與公私多元治理的形成，都對高等教育服務經由國際化的出口輸出或進口輸入來展現新效益的運作模式，提出了更多的需求。就此而言，兩岸間的高等教育產業也面對有相同的課題。
如今，拜資訊和傳播科技創新技術之賜，正對高等教育服務的發展提供了良好的契機與創造新的服務選項。綜觀各國留學政策設定時，語言文化因素、地緣關係、經濟誘因、學術水準、畢業後就業與居留等，都是必然會面臨的議題。就此而言，兩岸間的高等教育合作與交流，實有太多的發展空間可以去經營和創造。
在過去，經由互訪、乃至簽立各種合作協議意向書等的兩岸高等教育交流，已經為數可觀。現在應該是在此基礎上繼續深化的時刻。「大陸學歷採認」及「招收陸生」應該只是兩岸教育深化過程中的一小步，其他圍繞著「服務業貿易總協定」所設立的「越境提供」、「境外消費」、「商業據點呈現」和「自然人呈現」等四種貿易服務類型的高等教育服務與合作方式，仍有許多值得兩岸主政者及高教機構不斷地開展和深化。
交流是增進認識和化解誤會的重要過程，而合作則是由求同存異走向分享共同價值的必要途徑。綜觀兩岸間政治體制與法制設計多有分殊，然透過交流以求認識、冀盼合作以求共榮的目標則是相同。因此，當兩岸間因為偏見意識從而可能阻撓交流或可能威脅到雙方的合作深化進程時，應該以更積極的行動，為兩岸教育的未來合作發展樹立得以繼續前行的基礎性框架。
由以上的資料，可知所謂招收陸生，會可能「稀釋整體教育資源，影響國內學生就學品質及排擠大學招收其他外國籍學生的空間」，而需要在招生名額以「外加」及「總量管制」的方式辦理一事，純係想像出來的政治性假議題，與現今高等校院真實存在的客觀現實有所不同。
此外，在招收陸生的政策形成過程與法案的制定上，將陸生與來自於其他國家或地區（如港澳）的學生予以設置差別性的待遇，如限制納入全民健康保險、不能領取獎學金、不能打工兼職、畢業後不得在台就業等，也引起社會上不少有關違反公平性與平等保護原則的質疑聲浪，但終究敵不過主流政壇的「敵我意識」思維。雖然有關陸生納入健保[20]、不能打工兼職[21]等限制現在已有鬆動的走向，但是有關「三限六不」政策所設置的歧視性差別待遇則仍然存在，而且其中的。「一限二不」（「一限」是指大陸地區的學歷採認排除了醫事領域的學歷；「二不」是指陸生不得報考涉及國家安全與機密的系所、沒有戶籍不得參加國家考試。）仍然還是以明文規定的方式，進入《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條、《大學法》第25條及《專科學校法》第26條的「法律」位階的規範之中。
在法治社會中，當政治力與社會力因「敵我意識」存在而無法改變制度性扭曲的差別待遇時，司法與違憲審查就成為最後的仰賴。台灣在法治的發展進程中，經由司法院大法官以解釋憲法與統一解釋法律及命令的違憲審查權，確實對促進人權保障與人性尊嚴的弘揚帶來很大的貢獻。然而，司法院大法官在釋字618號解釋文中，面對涉及到兩岸人民關係的差別待遇時，那個來自於「幕後說不出的偏見集體意識」幽靈，仍不免時而竄出，既挫傷法治的靈魂，又遏制兩岸人民自然有序互動關係的發展。
釋字618號解釋的個案故事是：原告謝紅梅係原籍南京的大陸女子，1991年嫁來台灣，並於1998年獲准在台定居、設有戶籍及取得台灣身分，依《台灣地區與大陸地區人民關係條例》之規定，已屬「台灣地區人民」。2001年原告參加公務人員考試及格，獲錄取擔任台北市所屬的國民小學職員，並經訓練期滿由考試院核發證書在案。惟在原告任職不到一年時收到台北市政府令，以其違反《台灣地區與大陸地區人民關係條例》規定大陸地區人民在台設籍未滿十年，不得擔任公務人員的規定為由，命原告離職。原告認其受憲法保障之工作權及服公職之基本權受損而提起救濟。經訴願失敗後提起行政訴訟，行政法院法官認為系爭法律以原始設籍地別作為基本人權差別待遇之分類基準，係屬顯然對於來自不同地域之人民以立法歧視，而有違憲法第23條比例原則及第7條平等原則之規定，而提起釋憲。
大法官在此一備受法界批評[22]的解釋文中，是這樣架構起論述的：
一．系爭《台灣地區與大陸地區人民關係條例》有關大陸人民非在台設有戶籍滿十年，不得擔任公務人員之規定，乃係基於公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家公權力，不僅應遵守法令，更應積極考量國家整體利益，採取一切有利於國家之行為與決策。
二、鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態，且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異，為確保台灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序，所為之特別規定，其目的洵屬合理正當。
三．基於原設籍大陸地區人民在台設籍未滿十年者，對自由民主憲政體制認識與其他台灣地區人民容有差異，故對其擔任公務人員之資格與其他台灣地區人民予以區別對待，亦屬合理，與憲法平等原則無違。
四．又系爭法律以設籍十年為擔任公務人員之要件，實乃考量原設籍大陸地區人民對自由民主憲政體制認識之差異，及融入台灣社會需經過適應期間，且為使其於擔任公務人員時普遍獲得人民對其所行使公權力之信賴，尤需有長時間之培養，系爭規定以十年為期，其手段仍在必要及合理之範圍內，立法者就此所為之斟酌判斷，尚無明顯而重大之瑕疵，難謂有法憲法比例原則。
這個釋憲文開啟了為「原籍大陸的台灣地區人民」與其他「非原籍大陸的台灣地區人民」間有關基本權法律設置歧視的合憲性基礎。以釋字618號所設立的法治與人權標準，無異於為近年來台灣有關「大陸學歷採認」及「招收陸生」政策形成與法制設計所為的制度性歧視待遇推波助瀾。
如果大法官在釋字618號解釋文中所樹立的「原籍大陸的歧視合憲性標準」，不能經由司法界及學界的共同努力以進而改變的話，我們相信，那個來自於「幕後說不出的(敵我)偏見集體意識」的幽靈，會在兩岸之間繼續地增長和壯大[23]，從而滑入一種透過歧視來彰顯自我存在價值的「井底之蛙效應」，那將不僅是台灣的悲劇，也將會是兩岸關係發展中難以挽回的重大傷害。
伍、結語
在多數國家中，對高等教育和成人教育的需求，特別是在與專業發展有關的課程上，都是日益提高的；並且隨著知識經濟的成長、終身學習的開展和人口的流動，高等教育服務體系的擴張需求都是在不斷地成長的。然而，現今各國政府也都面臨了高等教育經費受到預算節制而無以擴充、政府角色與職能的轉換、納入市場經濟與公私多元治理的形成，都對高等教育服務經由國際化的出口輸出或進口輸入來展現新效益的運作模式，提出了更多的需求。就此而言，兩岸間的高等教育產業也面對有相同的課題。
如今，拜資訊和傳播科技創新技術之賜，正對高等教育服務的發展提供了良好的契機與創造新的服務選項。綜觀各國留學政策設定時，語言文化因素、地緣關係、經濟誘因、學術水準、畢業後就業與居留等，都是必然會面臨的議題。就此而言，兩岸間的高等教育合作與交流，實有太多的發展空間可以去經營和創造。
在過去，經由互訪、乃至簽立各種合作協議意向書等的兩岸高等教育交流，已經為數可觀。現在應該是在此基礎上繼續深化的時刻。「大陸學歷採認」及「招收陸生」應該只是兩岸教育深化過程中的一小步，其他圍繞著「服務業貿易總協定」所設立的「越境提供」、「境外消費」、「商業據點呈現」和「自然人呈現」等四種貿易服務類型的高等教育服務與合作方式，仍有許多值得兩岸主政者及高教機構不斷地開展和深化。
交流是增進認識和化解誤會的重要過程，而合作則是由求同存異走向分享共同價值的必要途徑。綜觀兩岸間政治體制與法制設計多有分殊，然透過交流以求認識、冀盼合作以求共榮的目標則是相同。因此，當兩岸間因為偏見意識從而可能阻撓交流或可能威脅到雙方的合作深化進程時，應該以更積極的行動，為兩岸教育的未來合作發展樹立得以繼續前行的基礎性框架。
*張國聖，法界天平雜誌社、衡平天下雜誌社發行人兼主編，台灣大學法學博士，中國政法大學民商經濟法博士候選人。
[1]周祝瑛、劉豫敏、胡祝惠，《兩岸大學生交流之回顧：1992—2012》，《教育資料與研究》，第110期，頁127。
[2]京港學術交流中心是由楊振寧教授提議，並於1985年3月在香港註冊成立的。在定位上是一個非營利的教育科技交流服務機構，旨在促進大陸與香港以至海外間開展學術、科技交流和科技產業合作之活動，提供諮詢、聯絡及資助等服務。其董事單位包括中國國家科學技術部、國家教育部、中國科學院、中國社會科學院、中國醫學科學院、中國科學技術協會、國家自然科學基金委員會和中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室等機構參與其董事局。詳見其官網：http://www.bhkaec.org.hk/。
[3]國家教育委員會是1985年6月由六屆人大常委會決定設立的專責國家教育行政管理的機構，1988年被撤銷，改設為教育部迄今。
[4]其他學校尚有南開大學、天津大學、天津外國語學院、天津中醫學院、復旦大學、同濟大學、上海工業大學、華東化工學院、中國紡織大學、上海科技大學、上海醫科大學、上海第二醫科大學、上海中醫學院、上海音樂學院、南京大學、南京師範大學、東南大學、河海大學、無鍚輕工業學院、中國醫藥大學、南京中醫學院、浙江大學、浙江農業大學、浙江美術學院、浙江中醫學院、杭州大學、山東大學和廈門大學等校。
[5]另一項攸關台灣必須面對採認大陸地區學歷的另一個社會背景，就是當時已經有不少持有大陸地區學歷的來台配偶，因為涉及其在台的就業權益問題，而有實際上的政策化與法制化的需求。
[6]如1993年教育部接續發布「大陸地區科技人士來台從事研究許可辦法」、「大陸地區專業人士及學生來臺從事文教活動許可辦法」，使大陸地區專業人士及學生得以來台從事交流，也促進兩岸文教與學術交流的迅速發展。
[7]詳見教育部1997年10月24日台（86）高（二）字第86126218號函。
[8]詳《立法院公報》，第99卷第36期，院會紀錄，民國99年5月25日，頁53-54。
[9]參見http://www.edu.tw/userfiles/url/20150522162233/17.%E5%85%A9%E5%B2%B8%E6%95%99%E8%82%B2.pdf.
[10]例如，大陸在2003年11月7日發布《教育部、國務院台灣事務辦公室關於做好在祖國大陸高校學習的台灣學生教育和管理工作的通知》中，即明白強調「對台灣學生的教育管理工作的水平如何，將直接影響台灣學生對祖國大陸的了解和對中華民族的認同。」
[11]Knight, J., “Internationalisation of higher education: a conceptual framework,” In Knight J. and Dewit, H., Internationalisation of Higher Education in Asia Pacific Countries, Amsterdam: European Association for International Education, 1997.
[12]Altbach, P. G. and Knight, J.,“The Internationalization of Higher Education: Motivations and Realities,” Journal of Studies in International Education, 2007, 11, pp.290-305.
[13]Knight, J., Higher Education in Turmoil The Changing World of Internationalisation, Rotterdam, the Netherlands: Sense Publishers, 2008.
[14] Knight, Trade in Higher Education Services: The Implications of GATS, London: The Observatory on Borderless higher education, 2002, p.5.
[15]以下支持者和反對者的觀點和框架，取材自俞培果、王大燕，《高等教育服務貿易有關問題的國際討論及其啟示》，《外國教育研究》，2005年，第10期（第32卷，總第184期），頁20至24，文中內容並經筆者改寫和重述。
[16]摘自立法院教育及文化委員會99年5月13日台立教字第0992300194號函，所附之民進黨立法院黨團提案說明內容。
[17] 此處係以教育部1998年5月29日以台87教字第26698號函推出《教育改革行動方案》的十二項方案為基礎。
[18]此處係依據教育部之「大專校院校數統計」資料，惟依《學位授予法》之規定，除了本處所涉指的高等院校之外，另有6所軍事校院、1所警察大學、1所警察專校、1所陸軍專校亦可依法授予學位並實際對社會從事招生。
[19]依據教育部統計處「大專校院系所特色及新生註冊率查詢系統」之資料來源。
[20]關於陸生納入健保一事，原則上已獲政府的支持，當待立法院配套完成《台灣地區與大陸地區人民關係條例》及《全民健康保險法》的修法。
[21]教育部在2014年2月發布解釋令，表示如果為課程與論文研究的一部分，或是畢業的條件，則所有的學生一體適用，如此一來，陸生就能擔任研究或教學助理，且可領取鐘點費，但是仍然禁止到校外打工兼職。
[22]如陳長文律師為此撰文《冷漠麻木的大法官解釋》，批評其為「令法律人全體受辱的」解釋。詳見陳長文，《冷漠麻木的大法官解釋》，中國時報，2006年11月9日。再如政治大學的廖元豪教授稱其為「法律授權的歧視」並且是(經)「大法官加持歧視」。詳廖元豪，《試用期的台灣？——承認次等公民的釋字618號解釋》，《全國律師》，2007年，5月號，頁27-37。
[23]2014年4月26日，台灣檢方以夏潮聯合會違反《台灣地區與大陸地區人民關係條例》替中國大陸的大學招生在台灣進行宣傳為由，起訴夏潮聯合會負責人陳福裕，並求處一年以下有期徒刑一事，對此一正在發生的事例，我們不應輕忽此一個案上的相關認事與用法(律)，難保這不是台灣社會另一個敵我意識幽靈再現的例證。