海南东泰农业开发有限公司与海南省人民政府土地行政管理纠纷上诉案
发布时间：2014-05-23 来源：
海南省高级人民法院
行政裁定书
(2011)琼行终字第172号
行政裁定书
(2011)琼行终字第172号
上诉人（原审原告）海南东泰农业开发有限公司。
法定代表人吴东泰，该公司总经理。
委托代理人张峻峰，海南昌宇律师事务所律师。
委托代理人任金波，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府。
法定代表人蒋定之，代省长。
委托代理人王昌，海南省国土环境资源厅耕地保护处副处长。
委托代理人王雪皓，海南省国土环境资源厅政策法规处主任科员。
原审第三人文昌市翁田镇排崀村民委员会福口村民小组。
法定代表人符致坚，该村民小组组长。
上诉人海南东泰农业开发有限公司（以下简称东泰公司）因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人文昌市翁田镇排崀村民委员会福口村民小组（以下简称福口村民小组）土地行政管理纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初字第88号行政判决，于2011年10月24日通过原审法院向本院提出上诉。本院于2011年11月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人东泰公司的法定代表人吴东泰及其委托代理人任金波，被上诉人海南省政府的委托代理人王雪皓，原审第三人福口村民小组的法定代表人符致坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）经海南省政府同意于2010年8月16日对文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）作出琼土环资审字〔2010〕244号《关于文昌市Wn2010－63号地块农用地转用及征收手续的批复》（以下简称244号《批复》）的行为。244号《批复》的主要内容为：一、同意文昌市国土环境资源局（以下简称文昌国土局）拟订的《征收土地方案》和《农用地转用方案》。由文昌市政府征收福口村民小组集体所有土地8公顷，其中水田0.1317公顷、有林地0.4158公顷（现状为林地，土地利用总体规划确定为工矿用地）、未利用地7.4525公顷，并转为非农建设用地，使用文昌市2010年度用地指标。文昌市政府应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地，文昌国土局必须与被征收土地单位签订《征收土地补偿协议书》，落实征收土地的各项补偿，及时兑现征收土地补偿各项费用，同时按照《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》的规定办理被征地农民基本养老保险，确保被征地农民生产生活水平不降低。切实做好被征收土地单位的生产和生活安置后，方可办理土地供应手续并动工建设。二、同意文昌国土局拟订的《补充耕地方案》，该宗用地补充耕地指标由已完成的文昌市冯坡镇里美村委会耕地占补项目中扣除，完成先补后占任务。三、文昌市政府应根据规划用途和国家有关规定，合理安排建设项目，不得供地用于兴建不符合国家供地政策和产业政策的项目，供地手续按有关规定办理。四、该宗用地需缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，请按规定的数额和期限缴纳，专项用于耕地开垦。
原审判决查明：2000年12月8日，东泰公司与福口村民小组签订《土地租赁合同》，承租福口村民小组集体所有的330亩土地用于农业开发。合同签订后，东泰公司在该宗土地上种植椰子树，并于2005年11月26日取得了文昌市政府颁发的《林权证》。2010年6月，文昌市政府按照文昌市土地利用总体规划和文昌市2010年度土地利用计划的要求，拟征收福口村民小组集体所有土地120亩（地块编号Wn2010-63号，其中有东泰公司向福口村民小组承包的土地80亩）作为建设用地。据此，文昌国土局拟订了《征收土地方案》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》及征收土地补偿安置标准，委托文昌市信息与测绘服务中心制作了《土地勘测定界技术报告书》，并于2010年6月22日在福口村民小组张贴了《Wn2010-63号地块征收土地告知书》。在福口村民小组对征地调查结果无异议且文昌国土局已通知东泰公司申报清点登记确认地上青苗及附着物的情况下，文昌市政府于2010年7月7日向海南省政府提交了文府[2010]133号《关于Wn2010-63号地块农用地转用及土地征收的请示》（以下简称133号《请示》），同时将《征收土地方案》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、征收土地补偿安置标准呈报海南省政府审批。2010年8月16日，海南省国土厅经审核并报海南省政府同意，作出244号《批复》。东泰公司不服244号《批复》，向海南省政府提出行政复议申请。2011年6月13日，海南省政府作出琼府复决（2010）155号《行政复议决定书》，决定维持244号《批复》。东泰公司仍不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为：文昌市政府拟征收福口村民小组集体所有土地时，其职能部门文昌国土局已依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，拟订了《征收土地方案》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》及征收土地补偿安置标准，并依法通知了东泰公司和福口村民小组到实地清点、确认地上青苗及附着物，而且对于文昌市政府拟征收土地的行为，作为土地所有权人的福口村民小组也没有异议。因此，海南省国土厅根据文昌市政府的请示和上述事实，经审核并报被告海南省政府同意，作出第244号《批复》，并无不当。东泰公司作为被征收土地的承包人，若其认为文昌市政府拟订的征收土地补偿标准偏低侵犯了其合法权益，其可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，先申请文昌市政府协调，协调不成的，再申请海南省政府裁决，对裁决不服的，仍可申请行政复议或提起行政诉讼。东泰公司以海南省政府的批准征地行为侵犯其合法权益为由，诉请撤销第244号《批复》，其理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回东泰公司的诉讼请求，案件受理费人民币50元由东泰公司负担。
东泰公司上诉称：1、东泰公司诉请的是撤销244号《批复》而非补偿标准过低，原审判决对该事实的认定严重错误。原审判决对海南省国土厅为个别企业征地，没有审批、制作244号《批复》的权限等问题避而不谈，从而认定东泰公司的上诉请求不成立并予以驳回不当。2、海南省政府没有以任何文件正式批复征收本案的8公顷土地，海南省国土厅下达的224号《批复》违反了法律的强制性规定，属于越权审批，不能发生法律效力。海南省国土厅称其依据文昌市政府的请示和省政府的同意作出244号《批复》，但在整个征地及原审中东泰公司均未见文昌市政府的书面请示和省政府同意的批文。海南省政府及海南省国土厅在原审中未能提供任何作出具体行政行为的依据，应承担举证不能的法律后果。因此，244号《批复》没有事实和法律依据，依法应予以撤销。原审判决对以上事实未作出任何解释与说明，属于明显的不公平、不公正的判决。3、海南省政府不是为了公共利益征地而是为个别企业征地，东泰公司为此提供了充足的证据予以证明，原审判决对此未予以认定不当。海南省政府应依法举证证明自己的征地行为符合法律规定，依法举证证明中航特玻项目属于法律规定的公共利益项目，而原审中海南省政府并未能提供证据证明上述事实。中航特玻仅是省重点建设项目，而其子公司中航三鑫矿业项目并非省重点建设项目，海南省政府不应为其征地。4、海南省政府作出244号《批复》后从未向东泰公司送达，而且未按照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定的程序征收农村集体所有的土地，严重侵害了东泰公司的合法权益，造成东泰公司的重大损失。5、根据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》第四条、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法细则》第二十四条的规定，台湾同胞的投资只有在特殊情况下因社会公共利益的需要才能被征收，否则其投资不得被征收。东泰公司系台湾同胞投资的企业，涉案土地上有东泰公司的重要投资，海南省政府非法征收东泰公司的投资违法并势必影响两岸关系。原审判决没有要求海南省政府提供证据证明用地项目是否属于公共项目、是否符合供地政策产业政策、是否涉及公共利益，下级政府的征地原因意图征地背景等，即判定东泰公司败诉，明显不当。6、东泰公司是国务院、国台办重点关注的对象，所经营的项目是海南省的“椰林工程”重点工程，符合“退耕还林”政策。东泰公司的椰子地并非海南省政府所说的“未利用、未开发”土地，该片椰子林早已被列入国家退耕还林工程，未经国家林业局同意不得被征收。综上，244号《批复》没有事实和法律依据，属于越权审批，海南省政府及有关承办机构未提供作出具体行政行为的依据、证据，应予以撤销，原审判决脱离审判重点，漏查争议焦点，未解决当事人的争议问题，请求二审法院依法撤销原审判决，支持东泰公司的全部诉讼请求。
被上诉人海南省政府辩称：1、海南省国土厅根据文昌市政府的请示及其依法履行的征收土地报批前告知、确认等法定程序和事实，经审核并报经海南省政府同意，作出244号《批复》并无不当。原审判决驳回东泰公司的诉讼请求，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请求二审法院依法予以维持。2、2010年7月7日，文昌市政府向海南省政府上报133号《请示》，拟征收福口村民小组集体所有的8公顷土地（其中有耕地0.1317公顷），申请办理农用地转用及征收手续。海南省国土厅受理该申请后，经审查该宗土地权属清晰，符合文昌市土地利用总体规划，并已列入文昌市当年土地利用年度计划，文昌市政府依法履行了相关的程序，符合审批的条件，遂作出244号《批复》。244号《批复》认定事实清楚，审批权限合法、适用依据正确，程序合法。3、东泰公司认为244号《批复》不符合为公共利益征地的法定条件，为个别企业利益征地，缺乏法律依据和事实依据。4、根据文昌市土地利用总体规划，244号《批复》涉及的土地规划用途为建设用地并非林业用地，海南省政府在批准征地时无需按照林地征收管理的有关规定办理审批手续。同时，244号《批复》中涉及的土地类型是按照文昌市国土局确认的《土地勘测定界技术报告》和Wn2010－63号地块土地利用现状图认定的。因此，244号《批复》认定地类清楚、程序合法。
原审第三人福口村民小组未提交书面意见，庭审中述称：福口村民小组是按照政府的要求做的，按照政府的标准对村民和东泰公司进行补偿。福口村民小组对244号《批复》没有意见，村民也满意。
2011年12月6日，本院召集三方当事人对争议地现场进行勘查，各方当事人对244号《批复》中涉及的120亩土地的四至、范围、面积均无异议，对上述120亩土地中有80亩是东泰公司承包的土地亦无异议。争议地上正在进行中航三鑫文昌砂矿项目基地的建设，东部已建起占地约10000㎡的厂房雏形，其余的项目也在陆续建设，争议地上已不见东泰公司种植的椰子、菠萝等农作物，争议地的北面和东面已修筑了围墙，南面和西面未修筑围墙。
本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：244号《批复》系海南省国土厅基于文昌市政府的133号《请示》而作出的，该行为是上下级行政机关间的内部行政行为，对外没有约束力，对相关当事人的权利义务也不产生实际影响。东泰公司就244号《批复》行为提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。244号《批复》尽管得到了海南省政府的同意，但作出机关为海南省国土厅，东泰公司以海南省政府为被告提起本案诉讼亦属不当，其起诉亦应予驳回。
原审法院立案受理本案并作出实体判决属适用法律错误，应予纠正。至于东泰公司主张的有关土地征收行为违法和所涉及的补偿等问题，可依法另行解决。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项及第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初字第88号行政判决；
二、驳回海南东泰农业开发有限公司的起诉。
海南东泰农业开发有限公司已预交的一、二审案件受理费各50元共计100元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 鉴
代理审判员 赵道远
代理审判员 李 贝
二○一二年二月九日
书 记 员 容泽清